S. 291 / Nr. 75 Prozessrecht (f)

BGE 62 II 291

75. Arrêt de la Section de droit public du 23 octobre 1936 dans la cause
Fédération suisse des ouvriers sur métaux et horlogers (FOMH) contre Etat de
Neuchâtel.


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Regeste:
Tribunal fédéral saisi en instance unique en vertu de l'art. 48 , 4 °, OJ. La
notion de différend de droit civil selon cette disposition est une notion
historique assez large qui ne varie pas avec les idées doctrinales sur la
délimitation entre droit public et droit privé. Le TF doit donc se déclarer
compétent pour statuer sur certaines contestations qui, d'après la conception
actuelle, relèveraient plutôt du droit public.
On peut distinguer deux catégories de procès recevables: 1° les demandes de
dommages-intérêts extracontractuels formées contre l'Etat pour atteinte
dommageable portée aux droits individuels du citoyen, soit par des actes
illicites, soit par des actes licites du pouvoir public mais impliquant
prétendument l'obligation de réparer le dommage causé; ­ 2° les réclamations
fondées sur un rapport de droit analogue à un contrat, dans lequel, après
pourparlers, le particulier est entré librement envers l'Etat qui lui a fait
des promesses.
En revanche ne sont pas recevables les différends relatifs à des prestations
volontaires (des subventions notamment) de l'Etat, lequel décide
souverainement à qui il veut les fournir, dans quelle mesure et combien de
temps, pourvu qu'il ne les supprime pas arbitrairement.

A. ­ Le 24 août 1936, la FOMH a saisi le Tribunal fédéral d'une action dirigée
contre le canton de Neuchâtel en vertu des art. 110 , no 4 Const. féd. et 48,
no 4 OJ. Elle formule les conclusions suivantes:
Plaise au Tribunal fédéral «condamner l'Etat de Neuchâtel à payer à la FOMH la
somme de 187453 fr. 35 ou toute autre somme à connaissance du Tribunal, avec
intérêts à 5% l'an dés ce jour».
La demanderesse expose que sa caisse a dû supporter

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de lourdes charges en frais d'administration et en intérêts des indemnités
distribuées par ses soins aux chômeurs, ­ un temps, parfois très long,
s'écoulant entre le paiement des secours de chômage et celui des subventions
fédérales, cantonales et communales à la caisse. En conséquence la FOMH a
décidé le 16 décembre 1933 de percevoir à partir du 1er janvier 1934:
a) une cotisation extraordinaire de 20 Cts. par semaine des membres des sept
premières classes de cotisation de la caisse d'assurance-chômage; sur cette
cotisation, 15 Cts. sont versés à ladite caisse et 5 Cts. servent à une action
de secours annuelle en faveur des chômeurs;
b) une prime de risque de 5 à 25 fr. par année de secours, suivant la classe
de cotisation et de secours, suivant l'intensité de la crise dans chaque
industrie ou métier et suivant les subventions allouées par les cantons et les
communes.
L'Office fédéral du chômage a approuvé cette décision et autorisé le
prélèvement des cotisations extraordinaires et des primes de risque sur les
indemnités des assurés secourus, cela en raison des grands frais causés par
l'administration et le service des intérêts. Il a assuré que la subvention
fédérale serait néanmoins calculée d'après les indemnités entières.
Dans le canton de Neuchâtel la caisse-chômage de la FOMH a versé les
indemnités suivantes: 1932: 6850198 francs, - 1933: 5078464 fr., - 1934:
3851236 fr.
Contrairement aux autres cantons, celui de Neuchâtel a refusé de calculer ses
subventions sur cette base. Il prétend déduire des sommes indiquées les
cotisations extraordinaires pour 1932 et 1933 et les primes de risque pour
1934. Pour 1932, il soustrait 264777 fr. 02 et fait ainsi pour cette somme
l'économie de sa subvention de 25% soit 66194 fr. 25. Pour 1933, les montants
sont respectivement de 349998 fr. 92 et de 87499 fr. 75. Pour 1934: 135037 fr.
45 et 33759 fr. 35. Au total l'Etat de Neuchâtel a retenu sans droit 187453
fr. 35 de subsides,

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tant ordinaires (dus aux caisses de chômeurs quel que soit le résultat de
l'exercice) qu'extraordinaires (dus aux caisses en déficit). C'est cette somme
dont la demanderesse réclame le paiement.
Au sujet de la compétence du Tribunal fédéral, la demanderesse fait valoir que
l'art. 110 Const. féd. a eu pour but d'instituer une juridiction indépendante
pour les conflits entre particuliers et cantons... même s'il ne s'agit pas
d'une pure question de droit civil...
B. ­ L'Etat de Neuchâtel décline la compétence du Tribunal fédéral parce qu'il
s'agit de l'application de lois sur l'assurance-chômage qui sont exclusivement
du droit public...
C. ­ Dans sa réplique, la demanderesse conclut au rejet du déclinatoire. Son
argumentation est en substance la suivante: Lorsque les conditions pour le
versement des subventions sont remplies, les subsides sont dus et ne dépendent
plus de la bonne volonté des pouvoirs publics. Les caisses privées
d'assurance-chômage constituées sous forme d'associations ou de sociétés
coopératives relèvent du droit privé fédéral. Elles s'organisent librement
dans le cadre de la loi fédérale du 17 octobre 1924 qui n'impose aucune
obligation d'assurance. Les cotisations-primes des assurés et les indemnités
de la caisse sont réglées par les statuts sociaux. Elles varient d'une caisse
à l'autre, et il y a même une certaine concurrence entre celles-ci.
La loi neuchâteloise du 17 mai 1926 institue, il est vrai, pour le plus grand
nombre de salariés l'obligation de s'assurer contre le chômage. Mais le choix
de la caisse est libre. Les subsides cantonaux, soumis à des règles inspirées
de la loi fédérale, sont dus lorsque les conditions légales sont remplies. On
les prélève sur le «fonds cantonal d'assurance contre le chômage», alimenté en
partie par des contributions patronales. Mais les employeurs peuvent aussi
verser leurs contributions aux caisses paritaires, institutions de droit privé
comme les caisses syndicales.

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L'obligation d'assurance ne s'est donc pas traduite par la création d'une
caisse publique obligatoire. L'idée dominante a été de laisser
l'assurance-chômage à l'initiative privée et de reconnaître à chaque assuré le
libre choix de la caisse à laquelle il veut s'affilier. La caisse publique est
destinée à ceux qui ne veulent ou ne peuvent s'assurer auprès d'une caisse
privée. Lorsque les caisses ont payé les indemnités en vertu d'une obligation
de droit privé, elles possèdent une créance contre les communautés publiques
(Confédération, canton, éventuellement commune). Cette créance a donc sa
source dans des paiements imposés par des obligations statutaires,
c'est-à-dire de droit privé...
L'octroi des subsides ne dépend pas d'une décision administrative, il dépend
de la loi. Et il appartient à l'autorité judiciaire d'interpréter celle-ci...
L'art. 4 Const. féd. n'offre pas à la demanderesse une protection suffisante.
Extrait des motifs:
3. ­ D'après la jurisprudence constante, la forme que la demanderesse donne à
ses conclusions est indifférente pour la recevabilité de l'action, et il
importe peu également que, suivant la procédure cantonale, la demande eût
ressorti aux tribunaux civils ordinaires du canton (RO 40 II P. 84,
BURCKHARDT, comment. 3e éd. p. 757); pour résoudre le problème, il faut
déterminer la nature juridique du droit litigieux (RO 15 p. 908; 17 P. 796; 19
P. 612; 29 II P. 426; 41 II P. 159 et 52 II P. 259) au regard de la notion
uniforme du «différend de droit civil» selon l'art. 48 OJ, que l'action soit
dirigée contre la Confédération ou contre un canton (RO 49 II P.417).
Le Tribunal fédéral a en effet déclaré à plusieurs reprises que la distinction
entre différend de droit public et différend de droit civil, suivant l'art. 48
OJ, ne dépendait pas de la notion de «cause civile», décisive aux termes de
l'art. 56 OJ pour la recevabilité du recours en

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réforme, ni de la notion du différend qui, même s'il «n'est pas de pur droit
civil», ressortit au Tribunal fédéral en vertu de l'art. .52 OJ (RO 40 II p.
86; 41 II p. 162).
Quant à la. notion du différend de droit civil selon l'art. 48 OJ, elle ne
concorde pas nécessairement avec la définition doctrinale (BURCKHARDT, p. 757;
SCHURTER et FRITZSCHE, p. 2783). C'est une notion traditionnelle qui remonte à
la Constitution de 1848 (art. 97 et 101) et qui s'explique en première ligne
par la volonté du législateur d'assurer au justiciable la protection d'une
juridiction indépendante (RO 41 II p. 162; 42 II p. 613; 43 II p. 721; 47 II
p. 74; 49 II p. 416; 50 II p. 298; 55 II p. 111; 58 II p. 473).
Ainsi que l'arrêt Fritz et Kaspar Jenny c. Canton de St.Gall, du 22 janvier
1915 (RO 41 II p. 162) le rappelait déjà, le préambule de l'art. 48 OJ en
vigueur aujourd'hui est semblable à l'art. 27 OJ de 1874 et à l'art. 110
Const. féd.; et l'adjonction au 4° de l'art. 48 OJ de 1893 dénote l'intention
d'étendre plutôt que de restreindre la compétence du Tribunal fédéral pour
statuer sur les contestations entre cantons et particuliers. On doit donc
admettre qu'à l'art. 48 le législateur a maintenu l'acception assez large du
différend de droit civil. Le même arrêt en conclut avec raison que, malgré
l'évolution des idées sur les domaines respectifs du droit privé et du droit
public il n'y a pas lieu d'abandonner l'interprétation originaire. L'arrêt
Brennereigenossenschaft Aesch-Dornach en liquidation c. Confédération suisse,
du 29 juin 1923 (RO 49 II p. 404) a confirmé cette manière de voir par des
considérations développées, auxquelles il convient de se référer.
La notion du différend de droit civil selon l'art. 48 OJ est donc bien une
notion historique qui ne varie pas avec les idées doctrinales sur la
délimitation entre droit public et droit privé. Le Tribunal fédéral a par
suite admis et, tant que l'art. 48 n'est pas révisé, doit admettre sa
compétence même dans des litiges qui, d'après la conception actuelle,
relèveraient plutôt du droit public.

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Dans les actions déclarées recevables en vertu de l'art. 48 OJ, on peut
distinguer deux catégories: Premièrement, sans aller jusqu'à assimiler à des
contestations de droit civil toutes les réclamations pécuniaires dirigées
contre l'Etat
­ l'arrêt Wäfler c. Confédération, du 15 mai 1929 (RO 55 II p. 111) est trop
absolu sur ce point; plusieurs actions pécuniaires de particuliers contre
l'Etat ont été considérées comme soumises au droit public (RO 44 II p. 314; 50
II p. 298; BURCKHARDT, p. 757; SCHURTER-FRITZSCHE, p. 277) ­, on a rangé dans
les différends de droit civil les demandes de dommages-intérêts
extracontractuels formées contre l'Etat pour atteinte dommageable portée aux
droits individuels du citoyen, soit par des actes illicites, soit par des
actes licites du pouvoir public mais impliquant prétendument l'obligation de
réparer le dommage causé (RO 42 II p. 613; 47 II p. 71, 497, 522 et 554).
Cette catégorie de litiges n'entre pas en considération en l'espèce. La
demanderesse ne réclame pas d'indemnité. Elle actionne en exécution
d'obligations qu'elle prétend incomber au canton de Neuchâtel
(Erfüllungsanspruch). Et même subsidiairement elle ne forme pas une demande en
dommages-intérêts. Au reste, cette transformation de l'action ne suffirait pas
à la faire passer du domaine du droit public, si elle en relève, dans celui du
droit privé. La prestation de droit public ne se résout pas d'emblée en
dommages-intérêts en cas d'inexécution; il faut que cette substitution soit
prévue ou qu'elle résulte de la nature particulière du rapport litigieux (RO
49 I p. 572).
Il ne peut donc s'agir que de la seconde catégorie d'actions recevables en
vertu de l'art. 48 OJ. Elle comprend les réclamations fondées sur un rapport
de droit particulier dans lequel l'individu est entré librement envers l'Etat
qui lui a fait des promesses. Ce lien juridique, sans être à proprement parler
contractuel, ne laisse pas de conférer au demandeur certains droits privés
qu'il peut poursuivre devant les tribunaux civils d'après les idées

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traditionnelles décisives pour l'interprétation de l'art. 48 OJ. L'arrêt
Brennereigenossenschaft Aesch-Dornach (RO 49 II p. 417) définit cette
catégorie de contestations en ces termes: «(Streitigkeiten, die) sich auf
zwischen dem Kläger und dem Staate angeblich bestehende besondere rechtliche
Beziehungen stützen, die, obwohl durch einseitigen Hoheitsakt begründet, weil
es dem Kläger freistand sie einzugehen oder nicht, gemäss jenen früher
herrschenden Auffassungen als geeignet angesehen wurden nach gewissen
Richtungen privatrechtliche vor den Zivilgerichten verfolgbare Ansprüche zu
seinen Gunsten auszulösen» (cf. BURCKHARDT ZBJV 1928 p. 57 et sv.). Ainsi le
Tribunal fédéral s'est saisi, en jurisprudence constante, des réclamations de
fonctionnaires relatives à leurs traitements et leurs droits pécuniaires en
cas de renvoi injustifié (RO 9 p. 212; 12 p. 697; 13 p. 342; l'arrêt non
publié Erath c. Fribourg du 31 mars 1919). Il en a été de même des demandes
pécuniaires fondées sur des concessions (RO 49 II p. 417 et la jurisprudence
citée). En revanche, le Tribunal fédéral a jugé irrecevables les actions
touchant à l'existence même de la concession ou à l'étendue des droits de
l'Etat concessionnaire (redevances, RO loc. cit.). Ce qu'on a donc eu en vue à
l'art. 48 OJ ce sont des liens juridiques noués d'un commun accord après
pourparlers et non de purs et simples actes d'autorité discrétionnaires pour
lesquels l'intéressé n'est même pas consulté, tout ce qu'il peut faire étant
de se soumettre aux conditions posées.
Or, c'est cette dernière hypothèse qui est réalisée dans le présent procès. La
demanderesse réclame le paiement de la partie que l'Etat de Neuchâtel a
retenue sur les subventions qu'il lui versait périodiquement pour sa caisse
d'assurance-chômage, et qui rentrent dans le cadre des allocations que l'Etat
fait à des particuliers ou des entreprises privées pour les aider à atteindre
leurs buts intellectuels, moraux ou sociaux, etc. (cf. FLEINER, Institutionen
p. 127). Les différends qui portent sur de

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pareilles prestations volontaires de l'Etat appartiennent au domaine du droit
public, même si l'on s'en tient à la conception historique rappelée plus haut.
Le Tribunal fédéral en a déjà jugé ainsi dans l'arrêt Tschuy frères c.
Confédération suisse, du 9 juillet 1924 (RO 50 II p. 293) dont les motifs
gardent toute leur valeur en l'espèce. Il s'agissait alors précisément d'une
aide financière extraordinaire accordée par la Confédération à l'industrie
horlogère (arrêté du Conseil fédéral du 12 décembre 1921). Un fabricant avait
actionné la Confédération en paiement des subsides auxquels il estimait avoir
droit en vertu de l'arrêté. Le Tribunal fédéral a déclaré sa demande
irrecevable par le motif que le litige relevait du droit public et
ressortissait aux autorités administratives. Le Tribunal fédéral a fait sienne
la thèse de la défenderesse d'après laquelle les subventions constituent des
prestations volontaires de droit public, auxquelles le bénéficiaire n'a pas un
droit acquis et irrévocable. C'est l'Etat qui décide souverainement à qui il
veut prêter son aide et dans quelle mesure. Et le droit qu'il accorde de son
seul gré, il peut aussi le retirer et cela sans indemnité, pourvu
naturellement qu'il ne le fasse pas arbitrairement. Le rapport qui s'établit
entre lui et le subventionné est un rapport précaire qui n'est pas comparable
à un rapport contractuel ni au rapport fondé sur une concession ou sur
l'engagement d'un fonctionnaire. L'arrêt Tschuy (loc. cit. p. 298) relève
encore qu'à l'aide fournie par l'Etat ne correspond aucune contre-prestation
et que le pouvoir public intervient simplement pour accomplir une tâche
publique d'assistance incombant à l'Etat. Les intéressés sont, à la vérité,
libres ou non de solliciter la subvention, mais son octroi ne repose point sur
un accord préalable; le bénéficiaire ne peut discuter ni le principe ni le
montant du secours. C'est l'Etat qui fixe comme il l'entend le cercle des
ayants droit et le chiffre des subsides. Il établit certaines règles et pose
certaines conditions auxquelles le requérant doit se soumettre s'il veut
bénéficier

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de l'aide accordée. Ces caractéristiques se retrouvent dans la présente
espèce.
Quant aux différences qu'on peut noter entre l'affaire Tschuy et le cas
actuel, elles ne sont pas de nature à justifier une autre solution. Le but des
subventions n'est pas identique en vérité: subsides à l'industrie horlogère,
d'une part, secours aux chômeurs, d'autre part; et il y a des différences dans
l'organisation et le fonctionnement de l'aide fournie, mais l'analogie de fond
l'emporte sur la dissemblance de détails. Même l'institution d'une commission
de recours par l'arrêté de 1921 (art. 13 et 14), tandis qu'une pareille voie
de droit n'existe pas pour l'assurance-chômage, ne différencie pas
essentiellement les deux actions de secours. Dans l'un et l'autre cas, on
reste sur le terrain du droit public et l'autorité est liée par les règles
qu'elle a établies, aussi longtemps qu'elle les maintient en vigueur. L'art. 4
Const. féd. assure d'ailleurs à la FOMH la protection du juge contre les actes
arbitraires. On ne peut pas non plus attribuer une portée décisive aux
particularités suivantes de l'assurance-chômage relevées par la demanderesse:
rapports de droit privé entre la caisse, les membres de l'association et les
bénéficiaires de l'assurance; liberté de la caisse de s'organiser et de régler
statutairement l'allocation des indemnités dans le cadre de la loi fédérale;
libre choix de la caisse par les assurés malgré le caractère obligatoire de
l'assurance; absence de caisse publique ayant un monopole; fonds de secours
alimenté en partie par les patrons. Tous ces faits intéressent les rapports
entre la caisse et le chômeur, ils ne sont pas déterminants pour la nature du
rapport entre la caisse et l'Etat auquel elle réclame la subvention.
Pour accomplir sa tâche d'intérêt public, l'Etat de Neuchâtel aurait sans
doute pu non seulement déclarer l'assurance obligatoire, et prévoir des
subventions, mais encore fonder une caisse publique avec monopole. Le système
eût été plus logique, plus complet et plus homogène. Mais le fait que, dans le
canton de Neuchâtel, on

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a préféré laisser à des institutions privées le soin d'organiser l'assurance
ne modifie pas le caractère des subventions octroyées par l'Etat; il a
seulement pour effet de donner d'une part aux assurés contre la caisse des
droits privés placés sous la protection du juge civil et de n'accorder d'autre
part à la caisse contre l'Etat qu'une prétention, beaucoup plus précaire, de
droit public. Il y a là un inconvénient inhérent au système du
subventionnement des caisses privées.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral déclare la demande irrecevable;