S. 166 / Nr. 23 Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen (d)

BGE 61 I 166

23. Urteil vom 21. Juni 1935 i. S. Erlacher und Genossen gegen Baselland.


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Regeste:
Auf Wiedervereinigung mit Basel-Stadt gerichtete Volksinitiative in Baselland.
Zulässigkeit der Auffassung des Regierungsrates von Baselland, dass eine
Initiative ausgeschlossen sei, die direkt die Wiedervereinigung vorschlägt in
dem Sinn, dass sie mit der Annahme der Vorlage (und einem entsprechenden
Entscheid in Basel-Stadt) virtuell vollzogen ist.
Zulässigkeit einer Initiative, die lediglich darauf ausgeht, in der KV die zur
Zeit noch fehlende Grundlage und das Verfahren zu schaffen, um einen spätern
Entscheid über die Wiedervereinigung herbeizuführen.

A. - Die Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 4. April 1892
enthält folgende Bestimmungen über ihre Revision:
Art. 48: Die Verfassung soll ganz oder teilweise revidiert werden, so oft es
durch die absolute Mehrheit der Stimmenden beschlossen wird.
Wird ein Begehren auf ganze oder teilweise Revision von mindestens 1500
stimmfähigen Bürgern oder durch den Landrat gestellt, so muss durch eine
Volksabstimmung darüber entschieden werden:
a) ob die verlangte Revision stattfinden soll; bejahendenfalls
b) ob dieselbe durch den Landrat oder von einem Verfassungsrat vorzunehmen
sei.
Art. 49: Sowohl vom Landrate als vom Verfassungsrate ausgearbeitete
Verfassungsentwürfe unterliegen der Volksabstimmung.

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Das gestellte Begehren auf Revision ist als dahingefallen anzusehen, sobald
zwei Entwürfe vom Volke abgelehnt worden sind.
B. - Am 2. März 1933 reichten 7483 Stimmberechtigte des Kantons Baselland beim
Regierungsrat ein Initiativbegehren mit folgendem Wortlaut ein:
«Auf Grund von Art. 48 u. ff. der Staatsverfassung stellen die unterzeichneten
stimmberechtigten Einwohner des Kantons Basel-Landschaft das Begehren, es sei
in die Staatsverfassung ein Artikel folgenden Inhalts aufzunehmen:
1. Die beiden Halbkantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft vereinigen sich
wieder zu einem einzigen Kanton Basel, und zwar unter Wahrung folgender
Grundsätze:
a) Die Verwaltung der Einwohnergemeinde Basel wird von der des Kantons
getrennt.
b) Die Autonomie der Gemeinden, im besondern auch das Recht, sich mit andern
Gemeinden zu vereinigen, ist im Rahmen der Verfassung gewährleistet.
c) Die Sozialgesetzgebung und die Fürsorgeeinrichtungen des Halbkantons
Basel-Stadt sind nach Möglichkeit auf den ganzen Kanton auszudehnen.
d) Die Anstellungsverhältnisse der staatlichen Beamten, Angestellten und
Arbeiter des Kantons Basel sind in angemessener Weise den Normen des
bisherigen Halbkantons Basel-Stadt anzupassen.
e) Sitz der Regierung ist Basel; Sitz des Kantonsgerichts ist Liestal.
2. Zur Ausarbeitung der Verfassung samt den erforderlichen Einführungs- und
Übergangsbestimmungen für den Kanton Basel ist in den beiden bisherigen
Halbkantonen ein gemeinsamer Verfassungsrat von 150 Mitgliedern zu wählen.
Jeder Halbkanton wählt in diesen Verfassungsrat nach den Bestimmungen seiner
Verfassung 75 Mitglieder.
3. Die Wahl des Verfassungsrates ist durch jede

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Kantonsregierung binnen drei Monaten nach Annahme der durch dieses
Initiativbegehren veranlassten Partialrevision in beiden Halbkantonen
anzuordnen.
4. Der Verfassungsrat ist binnen drei Monaten nach der Wahl auf Grund einer
Verständigung der beiden Kantonsregierungen einzuberufen.
Diese haben seine Arbeiten zu fördern und ihm die erforderlichen personellen
und materiellen Mittel zur Verfügung zu stellen.
Die durch die Tätigkeit des Verfassungsrates entstehenden Kosten werden von
den beiden Halbkantonen im Verhältnis ihrer Einwohnerzahl getragen.
5. Der Verfassungsrat konstituiert sich selbst unter dem Vorsitze des Ältesten
der anwesenden Mitglieder; er gibt sich sein eigenes Geschäftsreglement und
beschliesst über den Ort seiner Sitzungen.
6. Die vom gemeinsamen Verfassungsrate beschlossene Verfassung für den
Gesamtkanton Basel tritt erst in Kraft, nachdem sie in jedem Halbkanton durch
die Mehrzahl der Stimmenden angenommen worden ist und die eidgenössische
Gewährleistung erhalten hat.
7. Wird die vom gemeinsamen Verfassungsrate beschlossene Verfassung in einem
Halbkanton oder in beiden verworfen, so haben die Regierungen der beiden
Halbkantone binnen sechs Monaten Neuwahlen für einen zweiten Verfassungsrat
anzuordnen, der eine zweite Vorlage auszuarbeiten hat.
8. Für den zweiten Verfassungsrat und die von ihm beschlossene Verfassung
gelten die Ziffern 2, 4, 5 und 6 hievor entsprechend.
9. Die vorgesehene Verfassungsänderung fällt dahin, wenn die vom zweiten
Verfassungsrate beschlossene Verfassung in einem Halbkanton oder in beiden
verworfen wird.»
Ein gleiches Begehren wurde im Kanton Basel-Stadt eingereicht.
Der Regierungsrat des Kantons Baselland beschloss am

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13. Februar 1934, das Initiativbegehren nicht dem Volke zur Abstimmung zu
unterbreiten. Er liess sich dabei von folgenden Erwägungen leiten: Die Lösung
des Wiedervereinigungsproblems hänge von der Beantwortung vieler schwieriger
Fragen ab. Eine unzeitgemässe, schon mangels genügender rechtlicher und
volkspsychologischer Grundlagen zu heftigen Kämpfen führende
Wiedervereinigungsaktion würde die freundschaftlichen Beziehungen zwischen den
beiden Halbkantonen gefährden. Der Kanton Basel-Stadt habe gegenüber Baselland
eine stark überwiegende Einwohnerzahl, so dass die Vereinigung ungleicher
Teile begehrt werde. Es bestehe die Befürchtung, dass das Eigenleben, das sich
Baselland geschaffen habe, durch die Verschmelzung gefährdet sei. Auch
erforderte diese ein langes Übergangsstadium, das lähmend auf das Ganze wirken
würde; denn mit der Annahme der Initiative und selbst mit der Festlegung der
Verfassung wäre die Wiedervereinigung noch nicht vollzogen. Alles das sei zu
berücksichtigen, wenn es sich darum handle, zu prüfen, ob die
Wiedervereinigung durch das ordentliche kantonale
Verfassungsrevisionsverfahren in die Wege geleitet werden könne. Auch sei die
für die Verfassungsrevision zuständige Behörde an die Formulierung der
Initianten nicht gebunden. Inwieweit sie sich an diese in tatsächlicher
Hinsicht halten und dem gleichlautenden Text der in Basel eingereichten
Initiative Rechnung tragen wolle, sei eine Frage der politischen
Zweckmässigkeit. Hierin liege eine gewisse Gefahr der Nichtübereinstimmung der
Texte in den beiden Kantonen. Die Bestimmungen der Staatsverfassung über die
Revision seien durch Art. 6
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 6 Individuelle und gesellschaftliche Verantwortung - Jede Person nimmt Verantwortung für sich selber wahr und trägt nach ihren Kräften zur Bewältigung der Aufgaben in Staat und Gesellschaft bei.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 6 Individuelle und gesellschaftliche Verantwortung - Jede Person nimmt Verantwortung für sich selber wahr und trägt nach ihren Kräften zur Bewältigung der Aufgaben in Staat und Gesellschaft bei.
BV bedingt, wonach eine kantonale Verfassung vom
Bunde nur gewährleistet werde, wenn sie von der absoluten Mehrheit der Bürger
revidiert werden könne. Doch gelte das nur für die rechtliche Organisation und
den Aufgabenkreis der Kantone, nicht aber für Änderungen des Kantonsgebietes
oder die Beendigung der eigenen staatlichen Existenz der Kantone. Solche
grundlegenden Änderungen könnten nicht nach

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Art. 48 und 49 KV mit dem einfachen absoluten Mehr der Stimmenden durchgeführt
werden. Dafür seien besondere Garantien erforderlich. Eine gewöhnliche
Verfassungsänderung könne vom Volke, von dem sie ausgegangen sei, wieder
rückgängig gemacht werden. Für die Wiedervereinigung gelte das nicht. Keine
Verfassung des Bundes oder des Kantons habe die Wiedervereinigungsmöglichkeit
vorgesehen. Dass die Tagsatzung, als sie am 26. August 1833 den Kanton Basel
in zwei besondere Gemeinwesen geteilt habe, die freiwillige Wiedervereinigung
vorbehalten habe, ändere an der durch das geltende Recht anerkannten
Selbständigkeit nichts. Auch der Umstand, dass sich seit dem Erlass der
Bundesvorschriften über das für Verfassungsänderungen zu fordernde Mehr das
Verhältnis zwischen Kantons- und Nichtkantonsbürgern stark verschoben habe,
führe zum Schluss; dass für Änderungen, wie die Wiedervereinigung, strengere
Voraussetzungen, als für gewöhnliche Verfassungsrevisionen aufgestellt werden
müssten. Die Art. 48 und 49 KV böten daher keine genügende Rechtsgrundlage für
die Wiedervereinigung. Dieser Auffassung seien auch die Prof. Fleiner und
Burckhardt, die der Regierungsrat um ein Gutachten ersucht habe. Der Bund
sollte sich der Sache in formeller Hinsicht annehmen und eine Bestimmung in
die Bundesverfassung aufnehmen, die die Rechtslage in Beziehung auf das
Verfahren eindeutig abkläre. Man sollte Garantien für eine klare
Willensbildung und für ein durch keine Rückschläge gefährdetes friedliches
Zusammenwirken der bis jetzt getrennten Kantone haben. Vor allem stelle sich
die Frage, ob nicht ein qualifiziertes Mehr für die Wiedervereinigung
gefordert werden sollte. Derartige Garantien könne angesichts des Mangels
geeigneter Vorschriften in der bestehenden Rechtsordnung nur der Bund
schaffen. Wenn einmal auf diesem Wege eine einwandfreie Grundlage für das
Verfahren festgesetzt sei, so werde es Sache der beiden Halbkantone sein, zu
entscheiden, ob sie gestützt auf dieses Verfahren die Vereinigung durchführen
wollen oder nicht.

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Aus dem vom Regierungsrat eingeholten Gutachten von Prof. Burckhardt ist
folgendes hervorzuheben: Der neue Verfassungsartikel solle nach der Initiative
nur in Kraft treten, wenn auch das Volk des andern Halbkantons ihn annimmt.
Diese Bedingung entspreche aber nicht dem Revisionsverfahren der Art. 48 ff.
der KV von Baselland, da dieses die Zustimmung eines andern Kantons nicht
vorsehe. Infolgedessen könne das zur Vereinigung führende Verfahren nicht den
Formen der einfachen Verfassungsrevision entsprechen. Man habe es dabei mit
einer politischen Angelegenheit zu tun, die von Anfang an zweckmässigerweise
von der Bundesbehörde geleitet werden sollte. Die Regierungen der beiden
Kantone sollten sich nach Begrüssung der Parlamente an den Bundesrat wenden,
ihm mitteilen, dass eine erhebliche Zahl von Initianten die Wiedervereinigung
wünsche, und ihn ersuchen, die Frage des Vereinigungsverfahrens zusammen mit
ihnen abzuklären.
Prof. Fleiner hat sich in seinem Gutachten wie folgt ausgesprochen: Das
vorliegende Initiativbegehren fordere Anordnungen, die über den Bereich der
Aufgaben des Staates Baselland hinausgehen und unter die Hoheit von
Basel-Stadt fallen. Insoweit sei es nach dem Bundesrecht und dem kantonalen
Verfassungsrecht unzulässig. Auch könne die Initiative, wenn sie als bedingte
anzusehen sei, nicht zugelassen werden. Daraus ergebe sich, dass der erste
Antrieb zur Wiedervereinigung nicht durch eine Teilrevision in einem
Halbkanton eingeleitet werden könne. Der einzige Weg zur Regelung des
Wiedervereinigungsverfahrens sei ein Vertrag zwischen den beiden Halbkantonen,
der zwischen den beiden Regierungen abzuschliessen und dann dem Volke zur
Abstimmung zu unterbreiten wäre.
C. - Gegen den Beschluss des Regierungsrates haben Erlacher und Genossen als
Initianten und stimmberechtigte Einwohner von Baselland am 15. März 1934 die
staatsrechtliche Beschwerde ergriffen mit dem Antrag, er sei aufzuheben und
der Regierungsrat anzuweisen, die

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Volksabstimmung nach Art. 48 Abs. 2 KV über die Erheblichkeit der Initiative
anzusetzen.
Die Rekurrenten machen geltend, dass der angefochtene Beschluss gegen die Art.
48 und 49 KV, Art. 5, 6, 43, 45, 113 Ziff. 3
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 113 *
1    Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge.
2    Er beachtet dabei folgende Grundsätze:
a  Die berufliche Vorsorge ermöglicht zusammen mit der Alters-, Hinterlasse­nen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshal­tung in angemessener Weise.
b  Die berufliche Vorsorge ist für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer obli­gatorisch; das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen.
c  Die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber versichern ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung; soweit erforderlich, ermöglicht ihnen der Bund, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in einer eidgenössischen Vorsorgeeinrichtung zu versichern.
d  Selbstständigerwerbende können sich freiwillig bei einer Vorsorgeeinrich­tung versichern.
e  Für bestimmte Gruppen von Selbstständigerwerbenden kann der Bund die berufliche Vorsorge allgemein oder für einzelne Risiken obligatorisch erklä­ren.
3    Die berufliche Vorsorge wird durch die Beiträge der Versicherten finanziert, wobei die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber mindestens die Hälfte der Beiträge ihrer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bezahlen.
4    Vorsorgeeinrichtungen müssen den bundesrechtlichen Mindestanforderungen genügen; der Bund kann für die Lösung besonderer Aufgaben gesamtschweizerische Massnahmen vorsehen.
BV, eventuell auch gegen Art. 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.

BV, verstosse. Sie berufen sich auf ein Gutachten von Prof. Max Huber und
führen aus: Es sei nicht einzusehen, wieso das Volk von Baselland die
Wiedervereinigung nicht beschliessen könnte. Die Initiative verstosse nicht
gegen kantonales Verfassungsrecht. Dieses kenne nur eine Form für alle
Verfassungsänderungen, also auch für solche, die grundlegend seien und die
Aufgabe der eigenen staatlichen Existenz durchführen sollen. Die Verfassung
des Kantons Basel-Landschaft bleibe übrigens auch bei der Annahme der
Initiative bestehen. Hiedurch werde nur die Ausarbeitung einer Verfassung für
den geeinten Kanton ermöglicht. Erst später werde die Wiedervereinigung dem
Volke vorgelegt. Der Regierungsrat sei somit nach Art. 48 KV zur Ansetzung der
Volksabstimmung verpflichtet. Die Initianten hätten Anspruch darauf, dass auf
Grund des geltenden Verfassungsrechts ihr Volksbegehren behandelt werde. Durch
dieses solle ein besonderer Artikel in die Kantonsverfassung aufgenommen
werden, der «unter Wahrung bestimmter Grundsätze» die Wiedervereinigung
vorbereite. Die erwähnten Grundsätze enthielten bloss eine unverbindliche
Wegleitung für den Landrat oder Verfassungsrat.
D. - Der Regierungsrat von Baselland hat die Abweisung der Beschwerde
beantragt. Er bemerkt, es bestünden gewichtige Bedenken, dass der im
Tagsatzungsbeschluss vom 26. August 1933 enthaltene Vorbehalt noch gültig sei.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
...
3.- Art. 48 der KV von Baselland gibt 1500 stimmfähigen Bürgern das Recht, dem
Volke einen Antrag auf Verfassungsrevision zur Abstimmung vorzulegen. Es

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fragt sich, ob der Regierungsrat dieses Recht verletzt habe. Er ist
unbestrittenermassen befugt, einen unzulässigen Antrag auf Annahme einer neuen
oder auf Abänderung oder Aufhebung einer bestehenden Verfassungsbestimmung
zurückzuweisen. Die Zulässigkeit eines solchen Antrages ist auf Grund von Art.
48 KV in Verbindung mit dem Bundesrecht zu beurteilen. Massgebend ist, ob ein
Initiativbegehren nach Form und Inhalt unter Art. 48 Abs. 2 KV fällt und sich
innert den Schranken hält, die den Kantonen vom Bundesrecht gezogen sind. Nur
soweit sich der Regierungsrat von diesem Gesichtspunkt aus gegen die Zulassung
der Initiative vom 2. März 1933 wendet, können seine Einwendungen
berücksichtigt werden. Das Bundesgericht hat insbesondere nicht zu prüfen, ob
die Initiative mit Rücksicht auf ihren Inhalt und die gegenwärtigen
Verhältnisse dem Wohle des basellandschaftlichen Volkes dient, seine
berechtigten Interessen wahrt, auch nicht ob es zweckmässiger wäre, die
Wiedervereinigung von Basel-Stadt und Baselland zunächst durch eine Ergänzung
der Bundesgesetzgebung vorzubereiten oder den Weg des Staatsvertrages zu
beschreiten.
4.- Die Haupteinwendung, die der Regierungsrat von Baselland gestützt auf den
Inhalt von Art. 48 KV erhebt, ist die, dass die Beendigung der eigenen
staatlichen Existenz nicht Gegenstand einer Volksinitiative im Sinne der
genannten Verfassungsbestimmung sein könne. Nach dieser ist eine
Volksinitiative für eine Verfassungsrevision zulässig. Verfassungsrevision ist
die Aufstellung einer neuen anstelle der bisherigen Verfassung (Totalrevision)
oder die Einführung neuer, die Aufhebung oder Abänderung einzelner Artikel bei
der bestehenden Verfassung (Partialrevision). Die Verfassung sagt nicht, was
dem Inhalte nach Gegenstand einer Verfassungsrevision und damit einer
Initiative auf eine solche sein kann. Es leuchtet aber ein, dass jede
Bestimmung, die geeignet ist, Bestandteil der Verfassung zu sein, auch im Wege
der Initiative in sie hineingebracht werden kann. Bei der

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vorliegenden Initiative fragt es sich in erster Linie, ob sie überhaupt auf
eine Verfassungsrevision und nicht auf etwas ganz anderes und weitergehendes
abzielt.
Die Wiedervereinigung der beiden Halbkantone hat zur Folge, dass die bisherige
staatliche Organisation von Baselland aufgelöst wird, indem Gebiet und Volk
Bestandteil eines zu errichtenden grösseren staatlichen Verbandes werden.
Wiedervereinigung bedeutet daher nicht die Schaffung einer neuen Verfassung
von Baselland anstelle der bisherigen, sondern sie führt zum Erlass der
Verfassung für ein grösseres Gemeinwesen, worin der bisherige Staat Baselland
aufgeht. Insofern kann man vom Standpunkt des Staatsrechtes von Baselland aus
sagen, dass eine Initiative auf Wiedervereinigung nicht auf Revision, sondern
auf Beseitigung, Vernichtung der kantonalen Verfassung überhaupt geht und
daher aus dem Bereiche von Art. 48 herausfällt.
5.- In diesem Sinne kann die Auffassung des Regierungsrates, dass eine
Initiative auf Wiedervereinigung die Schranken einer zulässigen
Verfassungsrevision nach der genannten Bestimmung durchbreche, nicht wohl als
unzulässig bezeichnet werden. Man hätte freilich, mit Rücksicht auf den
Tagsatzungsbeschluss vom 26. August 1833, auch zu einem andern Ergebnis
gelangen können. Der in diesem Beschluss enthaltene Vorbehalt der
Wiedervereinigung der beiden Basel gilt auch heute noch, obwohl er nicht
ausdrücklich in die Bundesverfassung aufgenommen worden ist; denn nach Art. 6
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 6 Individuelle und gesellschaftliche Verantwortung - Jede Person nimmt Verantwortung für sich selber wahr und trägt nach ihren Kräften zur Bewältigung der Aufgaben in Staat und Gesellschaft bei.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 6 Individuelle und gesellschaftliche Verantwortung - Jede Person nimmt Verantwortung für sich selber wahr und trägt nach ihren Kräften zur Bewältigung der Aufgaben in Staat und Gesellschaft bei.

Ue.z.BV von 1848 blieben die Beschlüsse der Tagsatzung bis zu ihrer Aufhebung
oder Abänderung in Kraft, soweit sie nicht der Bundesverfassung widersprachen.
Diese Bestimmung wurde auch nicht etwa dadurch aufgehoben, dass sie in der
Verfassung von 1874 nicht wiederholt worden ist. Das beruht lediglich darauf,
dass man eine solche Wiederholung als überflüssig ansah. Die Bestimmung blieb
als selbstverständliche Rechtsnorm bestehen, soweit sie noch irgendwelche
Bedeutung hatte. Der Vorbehalt bringt zum Ausdruck, dass

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die Trennung der beiden Basel, die historisch, geographisch, wirtschaftlich
und kulturell zusammengehören, ein grosser politischer Fehler war und dass die
(freiwillige) Wiedervereinigung zu erstreben ist, namentlich auch vom
Standpunkt des Bundes aus, wie denn ja auch in Art. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 1 Schweizerische Eidgenossenschaft - Das Schweizervolk und die Kantone Zürich, Bern, Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden und Nidwalden, Glarus, Zug, Freiburg, Solothurn, Basel-Stadt und Basel-Land­schaft, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden, St. Gal­len, Graubünden, Aargau, Thurgau, Tessin, Waadt, Wallis, Neuenburg, Genf und Jura bilden die Schweizerische Eidgenossenschaft.
BV der Kanton Basel,
wenigstens der Idee (wenn auch nicht der staatsrechtlichen Wirklichkeit) nach,
als fortbestehend gedacht ist. Die Wiedervereinigung der beiden Halbkantone
kann daher von vorneherein nicht bundesrechtswidrig sein, da sie ja in einem
gewissen Sinn sogar ein Postulat des Bundesrechts ist. Und so liesse sich
denn, im Hinblick auf diese Sachlage, die Meinung vertreten, dass
«Verfassungsrevision» in Art. 48 KV von Baselland auch einen weitern Sinn hat
und dass auch die Wiedervereinigung mit Baselstadt und die damit gegebene
Ersetzung der basellandschaftlichen durch die baslerische Verfassung noch
darunter fallen. Es ist indessen zuzugeben, dass diese Auslegung des Art. 48
sich nicht unbedingt aufdrängt und dass das Bundesgericht bei seiner etwas
beschränkten Kognition in Fragen des kantonalen Staatsrechts nicht wohl in der
Lage ist, sie jener an sich nicht unhaltbaren engern des Regierungsrates
gegenüber zur Geltung zu bringen.
6.- Aus dieser Auslegung des Art. 48 KV folgt indessen nur, dass eine
Initiative unzulässig ist, die direkt die Wiedervereinigung vorschlägt in dem
Sinn, dass sie mit der Annahme der Vorlage (und einem entsprechenden Entscheid
in Baselstadt) virtuell vollzogen ist und es sich dann nur noch darum handelt,
den Beschluss auszuführen, d. h. den wiederhergestellten Kanton Basel zu
organisieren. Keineswegs unstatthaft aber ist danach eine Initiative, die
lediglich darauf ausgeht, in der KV die zur Zeit noch fehlende Grundlage und
das Verfahren zu schaffen, um einen spätern Entscheid über die
Wiedervereinigung herbeizuführen. Das ist eine blosse Verfassungsrevision in
Baselland durch Einfügung eines neuen Artikels in die KV (der auch seinem
Inhalt nach, wie noch auszuführen sein wird, nichts enthält, was nicht in der
Verfassung stehen

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könnte). Und wenn gestützt darauf und in Befolgung dieses Verfahrens durch
eine spätere Abstimmung der Entscheid im Kanton über die Wiedervereinigung
fällt, so geschieht das dann eben kraft des neuen Verfassungsartikels, der es
zulässt, dass im Wege der Volksabstimmung ein staatlicher Entscheid über einen
Gegenstand erfolgt, der den Begriff der Verfassungsrevision im Sinn des Art.
48 überschreiten mag. Diese letztere Bestimmung kann nicht die Bedeutung
haben, dass sie einer solchen Ergänzung der KV im Wege stehen würde.
7.- Nähere Prüfung ergibt nun, dass die vorliegende Initiative keine solche
auf Wiedervereinigung ist, sondern eine Initiative auf Revision der KV behufs
Herbeiführung eines Entscheides über die Wiedervereinigung. Zwar wird in Ziff.
1 die Wiedervereinigung mit Baselstadt ausgesprochen unter Wahrung einiger
Grundsätze. Der übrige Inhalt des Begehrens zeigt aber, dass damit keine
virtuelle Wiedervereinigung gemeint ist, die mit der Annahme der Vorlage
(immer vorausgesetzt ein sachlich übereinstimmender Entscheid in Baselstadt)
eingetreten wäre, sondern dass der Entscheid über die Wiedervereinigung einer
spätern Abstimmung über die Verfassungsvorlage für Basel vorbehalten ist. Auch
nach Annahme der Initiative besteht der Kanton Baselland mit seinen Behörden
wie bisher weiter. Der Verfassungsrat, wozu Baselland 75 Mitglieder wählt, ist
nicht etwa ein Organ des wiedererrichteten Kantons Basel, sondern eine
gemeinschaftliche Behörde der beiden Halbkantone, die in dieser Beziehung
einen Zweckverband bilden. Erst mit der Annahme der Verfassungsvorlage wird
die Wiedervereinigung beschlossen sein; bei zweimaligem negativem Ergebnis
wird nicht etwa eine grundsätzlich bereits vollzogene Wiedervereinigung wieder
rückgängig gemacht, sondern es bleibt alles beim alten. Der erste Satz der
Ziff. 1 der Initiative ist daher nichts weiter als ein völlig unverbindliches,
rechtlich belangloses Bekenntnis zum Gedanken der Wiedervereinigung, und bei
den zu wahrenden Grundsätzen hat man es,

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wie auch im Rekurse anerkannt wird, mit blossen den Verfassungsrat nicht
bindenden Direktiven zu tun. Denkt man sich Ziff. 1 1. Satz weg und bezeichnet
man die Grundsätze als das, was sie sind («der Verfassungsrat soll womöglich
folgende Grundsätze befolgen: ...»), so ändert sich die rechtliche Tragweite
der Initiative nicht im geringsten.
8.- Der Kanton Baselland kennt die Verfassungsinitiative nur in Form der
allgemeinen Anregung, nicht auch in der des formulierten Entwurfs. Doch werden
nach der Praxis auch formulierte Initiativen zugelassen, die dann aber nur als
Anregung in Betracht fallen, was zur Folge hat, dass es bei ihnen, wenn
Wortlaut und Sinn sich nicht völlig decken, nicht auf den Text, sondern auf
die wahre Bedeutung ankommt. Hat das Volk eine solche formulierte Initiative
angenommen, so hat es ihr nur als Anregung zugestimmt, und es ist dann die
Aufgabe des Landrates (oder Verfassungsrates), die dem wirklichen Sinn der
Anregung entsprechende Redaktion der betreffenden Verfassungsbestimmung
aufzustellen. Die genannte Behörde wird daher, wenn sie im Falle der Annahme
der vorliegenden Initiative ihrer Bedeutung als blosse Anregung gerecht werden
will, den juristisch belanglosen und missverständlichen 1. Satz der Ziff. 1
der Initiative beseitigen. Dann kann aber dieser Satz auch kein Hindernis für
die Zulassung der Initiative zur Volksabstimmung sein, da sie als Anregung
ihrem massgebenden Inhalt nach, wie ausgeführt, nicht die Wiedervereinigung,
sondern nur die Vorbereitung eines Entscheides über die Wiedervereinigung
bezweckt und daher nicht auf Vernichtung, sondern auf Revision der KV geht.
9.- Sie erscheint auch nicht aus andern Gründen als inhaltlich unzulässig. So
nicht deshalb, weil sie ihrem Gegenstand nach über den Bereich des Kantons und
seiner staatlichen Aufgaben hinausgehen würde. Die auf die Wiedervereinigung
abzielende Aktion setzt freilich voraus, dass auch in Baselstadt entsprechend
vorgegangen wird.

Seite: 178
Aber für Baselland handelt es sich bei der Initiative zunächst darum, dass die
dortigen Organe auf kantonalem Boden gewisse Aufgaben zu erfüllen haben: Wahl
der Mitglieder des gemeinschaftlichen Verfassungsrats, Förderung des
Verfassungsrats in seinen Arbeiten, Tragung eines Teils der Kosten,
Volksabstimmung über die Verfassungsvorlage. Daneben ist ein
gemeinschaftliches Organ, eben der Verfassungsrat, vorgesehen. Doch ist nicht
einzusehen, weshalb eine Bestimmung, derzufolge eine staatliche Aufgabe
gemeinschaftlich mit einem andern Kanton zu lösen sei, nicht sollte in einer
kantonalen Verfassung figurieren und damit auch Gegenstand einer
Verfassungsinitiative sein können. Die Ausführung einer solchen Bestimmung
wird dann freilich dadurch bedingt sein, dass der andere Kanton mitmacht (wenn
dessen Zustimmung nicht bereits vorliegt). Aber auch daraus kann man nicht
ableiten, dass die Bestimmung ihrem Inhalt nach als Verfassungsvorschrift
unmöglich sei. Weshalb soll ein Verfassungsartikel nicht vorschreiben können,
dass beim Eintritt eines vom eigenen staatlichen Willen unabhängigen
Ereignisses etwas geschehen soll? Ebensowenig kann ein rechtlicher Einwand
gegen die Initiative daraus erhoben werden, dass im Falle des Erfolges das
Ergebnis nicht mehr rückgängig gemacht werden könne. Das trifft zu für den
allfälligen spätern definitiven Beschluss der Wiedervereinigung, nicht aber
für die Verfassungsbestimmung, welche die Initiative einführen will. Diese
kann, wie jede andere Verfassungsbestimmung, jederzeit aufgehoben oder
revidiert werden, solange die KV überhaupt besteht. Für den unabänderlichen
Entscheid der Wiedervereinigung soll aber die vorgeschlagene
Verfassungsbestimmung gerade die konstitutionelle Grundlage schaffen. Das ist
dann eine staatliche Entscheidung besonderer Art, wie es eben staatliche
Entscheide gibt, die einen definitiven, d. h. vom Willen des Staats nicht mehr
abhängigen Zustand schaffen (unkündbare Staatsverträge, Grenzbereinigungen
usw.). Nach dem oben (Erw. 4) als nicht unhaltbar bezeichneten Standpunkt

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des Regierungsrates ist der Entscheid über die Wiedervereinigung keine
Verfassungsrevision, und das Postulat der Revidierbarkeit (BV Art. 6 c) kommt
hier nicht in Betracht. Würde man annehmen, er sei eine Verfassungsrevision
(s. Erw. 5 oben), so wäre die neue Verfassung diejenige des Kantons Basel, die
revidierbar sein wird (wenn auch nicht im Sinne einer neuen Trennung von Stadt
und Landschaft).
10.- Schliesslich kann der Initiative, als Motiv der Nichtzulassung zur
Volksabstimmung, auch nicht entgegengehalten werden, dass sie keine
Erschwerung der Wiedervereinigung vorsehe, sei es, dass nur die Kantonsbürger
an der Abstimmung teilnehmen können, sei es, dass eine qualifizierte Mehrheit
nötig ist, sei es nach beiden Richtungen. Für die Abstimmung über die
Initiative, die auf eine Verfassungsrevision geht, kommt bundesrechtlich
nichts anderes in Betracht als Zulassung auch der niedergelassenen
Schweizerbürger und absolutes Mehr (BV Art. 6 c, 43). Nach Art. 48 I KV ist
dabei massgebend die absolute Mehrheit der Stimmenden; der Kanton hat also von
der nach Bundesrecht bestehenden Möglichkeit, auf die Mehrheit der
stimmfähigen Bürger abzustellen (BURCKHARDT, BV 3. A. S. 69), keinen Gebrauch
gemacht. Was den spätern Entscheid über die Wiedervereinigung anlangt, so wäre
es vom bundesrechtlichen Standpunkt aus jedenfalls zulässig, dass der
Verfassungsartikel, der diesen Entscheid vorsieht und vorbereitet, für die
Wiedervereinigung die absolute Mehrheit der stimmfähigen Schweizerbürger
verlangt. Ob im Falle der Annahme der Initiative der Landrat (oder
Verfassungsrat) eine solche von der Initiative nicht angeregte Bestimmung in
die Vorlage aufnehmen kann, ist eine Frage, zu der das Bundesgericht hier
nicht Stellung zu nehmen hat. Ebensowenig hat es sich darüber auszusprechen,
ob weitere Erschwerungen im gedachten Sinn des Entscheides der
Wiedervereinigung beim gegenwärtigen Stand des Bundesrechts zulässig wären
(man beachte immerhin, dass der Entscheid über die

Seite: 180
Wiedervereinigung zusammenfallen soll mit demjenigen über die
Verfassungsvorlage für den wiedererrichteten Kanton Basel). Unter keinen
Umständen steht die Initiative auf rechtswidrigem Boden, wenn sie solche
Erschwerungen nicht vorschlägt. Wenn darin ein Mangel der Initiative liegen
sollte, so ist es ein solcher nicht rechtlicher, sondern politischer Natur,
der nicht die Frage der Zulässigkeit, sondern diejenige ihres inhaltlichen
Werts vom Standpunkt der Zweckmässigkeit aus beschlägt.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen und demgemäss der
Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft vom 13. Februar
1934 aufgehoben.
Entscheidinformationen   •   DEFRITEN
Entscheid : 61 I 166
Datum : 01. Januar 1935
Publiziert : 21. Juni 1935
Gericht : Bundesgericht
Status : 61 I 166
Sachgebiet : BGE - Verwaltungsrecht und internationales öffentliches Recht
Regeste : Auf Wiedervereinigung mit Basel-Stadt gerichtete Volksinitiative in Baselland.Zulässigkeit der...


Gesetzesregister
BV: 1 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 1 Schweizerische Eidgenossenschaft - Das Schweizervolk und die Kantone Zürich, Bern, Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden und Nidwalden, Glarus, Zug, Freiburg, Solothurn, Basel-Stadt und Basel-Land­schaft, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden, St. Gal­len, Graubünden, Aargau, Thurgau, Tessin, Waadt, Wallis, Neuenburg, Genf und Jura bilden die Schweizerische Eidgenossenschaft.
4 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
6 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 6 Individuelle und gesellschaftliche Verantwortung - Jede Person nimmt Verantwortung für sich selber wahr und trägt nach ihren Kräften zur Bewältigung der Aufgaben in Staat und Gesellschaft bei.
113
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 113 *
1    Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge.
2    Er beachtet dabei folgende Grundsätze:
a  Die berufliche Vorsorge ermöglicht zusammen mit der Alters-, Hinterlasse­nen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshal­tung in angemessener Weise.
b  Die berufliche Vorsorge ist für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer obli­gatorisch; das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen.
c  Die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber versichern ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung; soweit erforderlich, ermöglicht ihnen der Bund, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in einer eidgenössischen Vorsorgeeinrichtung zu versichern.
d  Selbstständigerwerbende können sich freiwillig bei einer Vorsorgeeinrich­tung versichern.
e  Für bestimmte Gruppen von Selbstständigerwerbenden kann der Bund die berufliche Vorsorge allgemein oder für einzelne Risiken obligatorisch erklä­ren.
3    Die berufliche Vorsorge wird durch die Beiträge der Versicherten finanziert, wobei die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber mindestens die Hälfte der Beiträge ihrer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bezahlen.
4    Vorsorgeeinrichtungen müssen den bundesrechtlichen Mindestanforderungen genügen; der Bund kann für die Lösung besonderer Aufgaben gesamtschweizerische Massnahmen vorsehen.
BGE Register
61-I-166
Stichwortregister
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