S. 489 / Nr. 78 Beamtenrecht (f)

BGE 56 I 489

78. Arrêt du 22 décembre 1930 de la Chambre du contentieux des fonctionnaires
dans la cause B. contre Département fédéral des Douanes.

Regeste:
La résiliation des rapports de service pour justes motifs (art. 55 StF) ne
peut être appliquée aux fonctionnaires auxquels ne sont reprochées que des
fautes disciplinaires. Dans ce cas ils ne sont passibles que des peines
disciplinaires énumérées à l'art. 31 StF.
Les refus reitérés d'obtempérer à des ordres donnés par l'Administration
compétente en vertu des art. 8 et 14 StF (retrait de l'autorisation à bien
plaire d'habiter hors de la résidence de service et refus de l'autorisation
d'accepter une charge publique) sont considérés comme des violations graves
des devoirs de service, justifiant la peine disciplinaire de la révocation,
sauf dans les cas où les ordres de l'Administration étaient arbitraires.

A. - Le recourant B. entra au service de l'Administration fédérale des douanes
en 1913. Dès 1917, il fut appelé à exercer ses fonctions à G. où il établit
son domicile.
Au cours de l'année 1923 B. sollicita à deux reprises l'autorisation d'habiter
le village de C., mais l'Administration la lui refusa parce qu'elle craignait
les inconvénients que ce domicile éloigné pouvait avoir pour le service. Le
recourant transféra néanmoins le domicile de sa femme et de ses enfants à C.
et ne garda à G. qu'une chambre. Cela lui valut un blâme de la Direction
générale des douanes qui, à la suite d'une nouvelle requête, finit néanmoins

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par lui accorder, le 13 mars 1924, l'autorisation de fixer son domicile à C.
«à bien plaire et sous réserve de retrait en tout temps s'il devait en
résulter des inconvénients pour le service».
A C. le recourant s'occupa activement des affaires communales. Ayant été élu
syndic de la commune le 8 décembre 1929, il sollicita la Direction des douanes
de l'autoriser à exercer ces fonctions. L'Administration procéda à une enquête
au sujet des obligations que cette charge entraînait. Ayant en outre constaté
qu'au cours des dernières années le recourant avait été fréquemment absent
pour cause de maladie, elle le fit examiner par son médecin-conseil, le
professeur W. Celui-ci a déclaré dans son rapport du 6 février 1930, «il est
plausible d'admettre que les quatre longues courses que fait M. B. chaque jour
ne sont pas recommandables à un homme nerveux, fatiguable et dont la santé
laisse à désirer, comme le prouvent un examen et les nombreuses absences pour
cause de maladie. M. B. s'est imposé, en allant habiter C., un supplément de
fatigue qui me paraît bien inutile et sur lequel l'Administration peut attirer
son attention... Si la Direction peut obtenir de M. B. qu'il vienne habiter en
ville, il y a des chances pour que son état de santé physique et moral
s'améliore par suppression de fatigues ajoutées à celles que son travail lui
impose.»
Entre-temps, l'Administration avait été saisie d'une plainte de M. X., lequel
protestait contre le fait que des lettres qu'il lui avait adressées en 1925,
pour savoir si B. était autorisé à habiter C. et exprimer le désir qu'il en
fût éloigné, avaient été divulguées quatre ans plus tard par le recourant, son
adversaire politique. Un blâme fut de ce fait adressé à B. par la Direction
générale des douanes, laquelle estima qu'en divulguant le contenu de ces
lettres, dont il avait eu connaissance sous le sceau du secret, le recourant
avait violé le secret professionnel.
B. - Le 7 février 1930, la Direction générale des douanes refusa à B.
l'autorisation d'accepter la charge de syndic

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de C. Elle estimait que ces fonctions étaient incompatibles avec la situation
professionnelle du recourant et pouvaient porter préjudice à l'accomplissement
de ses devoirs. Alors qu'elle entendait que, par égard pour leur situation
officielle, les fonctionnaires des douanes ne fissent pas de politique
militante, B. s'était mêlé de façon très active à la campagne électorale qui
avait précédé le renouvellement des autorités communales en s'attirant même le
reproche d'avoir fraudé le scrutin. Uns enquête avait démontré que cette
accusation n'était pas fondée, mais il n'en restait pas moins que le recourant
avait manqué de tact et de discernement.
Le même jour, la Direction générale décida de retirer à B. l'autorisation
d'habiter C. Elle observait que cette autorisation avait donné lieu à des
inconvénients graves. Au cours des dernières années, le recourant avait en
effet été fréquemment absent pour cause de maladie (145 jours en 12 fois). Il
y avait lieu d'admettre que ces maladies étaient dues surtout à l'influence
défavorable des déplacements quotidiens auxquels l'obligeait la distance de 13
km. qui sépare le village de C. de G. Le médecin traitant de B. avait, il est
vrai, estimé que les angines dont celui-ci souffrait fréquemment étaient dues
aux conditions défavorables de son bureau, mais cette supposition ne pouvait
être admise, le recourant étant à quatre reprises tombé malade et resté absent
au total 63 jours à une époque où les conditions de travail étaient
favorables. Ces absences nombreuses nuisaient à la bonne marche du bureau. De
plus, B. avait élaboré des appels aux électeurs et s'était occupé d'autres
affaires pendant ses congés pour cause de maladie. Son activité privée à C.
avait déjà attiré à l'Administration maints désagréments susceptibles de la
déconsidérer. Il était en conséquence sommé de transférer son domicile à G.
pour le 1er avril 1930 au plus tard.
C.-B. recourut contre les deux décisions du 7 février 1930 au Département
fédéral des douanes. Le 30 avril 1930, celui-ci écarta ses pourvois parce
qu'il estimait que

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l'état de santé du recourant s'opposait à ce qu'il conservât son domicile hors
de la ville où il devait travailler et acceptât la charge de syndic de C.
En communiquant ce rejet à B., l'Administration l'invita à l'informer avant le
16 mai 1930 de la résolution qu'il allait prendre. Le 7 mai, le recourant la
saisit d'une demande de mise à la retraite pour cause de santé; il estimait
que les grippes et les angines dont il souffrait fréquemment ne lui
permettaient plus de déployer l'activité exigée par le service. A la suite
d'un nouvel examen du professeur W., lequel conclut que, s'il fallait à B. une
vie calme et une hygiène rationnelle, rien ne justifiait par contre sa mise à
la retraite, cette requête fut écartée.
Le 19 juin 1930 l'Administration somma derechef B. de se conformer aux ordres
du 7 février et lui fixa un dernier délai au 15 juillet 1930 pour le faire. A
cette date B., interpellé par le chef de son bureau sur la suite qu'il avait
donnée à cette injonction, répondit qu'il n'avait ni pris des dispositions
pour transférer son domicile à G., ni renoncé à la charge de syndic de C.
Invité à formuler ses motifs par écrit, il rédigea la déclaration suivante:
«Suite à votre demande verbale concernant ma situation, j'ai l'honneur de vous
aviser que C. est le seul lieu qui convienne à la santé de mon épouse et de
mes enfants de même qu'à ma propre santé».
Le 18 juillet, le Directeur général des douanes informa B. qu'en vertu de
l'art. 55 . StF il allait proposer au Département des douanes sa révocation
pour justes motifs (manquement à la discipline). Il lui adressait copie du
projet de décision destiné au Département et déclarait qu'il attendrait sa
réponse pendant une semaine mais B. ne répondit pas.
Par décision du 29 juillet 1930, le Département fédéral des douanes a résilié
les rapports de service qui l'unissaient à B. avec effet à partir du 31 août
1930, et accordé un congé immédiat au recourant. Celui-ci avait quitté le
travail déjà le 16 juillet en alléguant des troubles nerveux. La

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décision du département est basée sur l'art. 55 StF et motivée, conformément à
la proposition de la Direction générale des douanes, par le refus du recourant
d'obtempérer à l'ordre de transférer son domicile à G. et de renoncer à la
charge de syndic de C.
D. - B. a formé contre cette décision un recours disciplinaire basé sur les
art. 33 et suivants JAD. Il conclut à ce que le Tribunal fédéral déclare la
révocation injustifiée et lui alloue une indemnité de 10 000 fr., ou le
montant que justice connaîtra. Par la suite, il a précisé qu'il ne demande pas
la réintégration et s'en remet sur ce point à justice. Il fait valoir qu'il
est copropriétaire de l'immeuble qu'il habite à C. Cette localité est reliée
par de nombreux trains à la ville de G., distante de 13 kilomètres. Les
maladies dont il a souffert ne sont pas la conséquence de ses déplacements
quotidiens, qui ne présenteraient guère moins d'inconvénients s'il habitait à
la périphérie de G. Le droit de s'occuper de politique ne peut lui être dénié.
Quant à la charge de syndic de C., elle n'est pas de nature à porter préjudice
à son activité de fonctionnaire. L'enquête à laquelle l'Administration procéda
à ce sujet ne fut pas impartiale et les mesures prises par elle tendent, non
pas à sauvegarder ses intérêts, mais à favoriser les adversaires politiques du
recourant, lesquels voudraient l'éloigner de la commune. Actuellement il
souffre de neurasthénie à l'état aigu et d'une forte dépression morale. L'état
de ses nerfs ne lui permet pas de réagir normalement aux impressions qu'il
reçoit et il a tendance à interpréter les ordres reçus comme les
manifestations d'une persécution.
Le Département fédéral des douanes a conclu, principalement, à
l'irrecevabilité du recours, subsidiairement au rejet avec suite de frais. Il
fait valoir à l'appui des conclusions principales que la loi sur le statut des
fonctionnaires prévoit deux genres de licenciement, à savoir la révocation
(art. 30 et ss) et la résiliation pour justes motifs (art. 55); dans le
premier cas, le fonctionnaire révoqué peut interjeter le recours disciplinaire
prévu par les art. 33

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et ss JAD; dans le second, par contre, il ne peut que réclamer des
dommages-intérêts par la voie de l'action prévue à l'art. 55 StF. En l'espèce,
la révocation a été prononcée en vertu de l'art. 55 StF. Il s'ensuit que le
recours disciplinaire formé par le recourant, en vertu des art. 33 et ss. JAD,
est irrecevable.
A l'audience de ce jour, les parties ont persisté dans leurs conclusions. Le
recourant a renoncé à prendre personnellement la parole.
Considérant en droit:
1. L'Administration prétend que, lorsqu'un fonctionnaire s'est rendu coupable
non seulement de fautes disciplinaires graves mais aussi d'autres infractions,
elle peut choisir à son gré entre la peine disciplinaire de la révocation et
la résiliation des rapports de service pour justes motifs prévue à l'art. 56
StF. Le Tribunal fédéral n'a toutefois pas à trancher cette question en
l'espèce, car les faits qui ont déterminé le renvoi du recourant consistent
essentiellement en des violations des devoirs de service (refus de transférer
son domicile à G., et de renoncer à la charge de syndic de C.). Les motifs de
la décision attaquée mentionnent, il est vrai, aussi d'autres faits
(l'indiscrétion commise par le recourant en divulguant les lettres que M. X.
avait adressées à son sujet à l'Administration, la circonstance que pendant
ses absences pour cause de maladie il s'occupait de propagande électorale, que
son activité privée à C. avait donné à l'Administration des douanes des
désagréments susceptibles de la déconsidérer), mais ces griefs n'ont été
rappelés par le Département et la Direction générale des douanes que pour
«caractériser», le recourant; ils n'en ont pas déterminé le renvoi. Dès lors,
l'on ne peut reconnaître en l'espèce à l'Administration le droit de choisir
librement entre la peine disciplinaire de la révocation et le licenciement
pour justes motifs prononcé en vertu de l'art. 55 StF. Cette dernière mesure
ne figure en effet pas parmi les peines disciplinaires dont l'art. 31 al. 1
StF.

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donne l'énumération limitative en vertu de l'alinéa 2 du même article, lequel
prescrit qu'«il ne peut être prononcé d'autres peines disciplinaires que
celles qui sont énumérées au premier alinéa». Un fonctionnaire auquel ne sont
reprochées que des fautes disciplinaires, soit des violations des devoirs de
service, ne peut donc être licencié, tout au moins sans son consentement, en
vertu de l'art. 66 StF; seules les peines disciplinaires énumérées à l'art. 31
al. 1 StF, peines parmi lesquelles figure la révocation, lui sont applicables.
Cette solution s'impose d'autant plus que, si l'on reconnaissait à
l'Administration le droit de résilier les rapports de service en vertu de
l'art. 55 StF, même lorsqu'il ne s'agit que de peines disciplinaires, on
aboutirait à priver les fonctionnaires des garanties importantes de fond et de
forme dont le législateur a entouré le recours disciplinaire (droit de
demander la réintégration, de prendre connaissance des actes sur lesquels la
mesure disciplinaire serait basée, de s'expliquer personnellement et avec
l'assistance d'un conseil devant le Tribunal fédéral) à la différence de la
résiliation des rapports de service pour justes motifs, laquelle ne leur
confère que le droit de réclamer une indemnité devant le Tribunal fédéral
jugeant en instance unique.
Il résulte des considérations qui précèdent que c'est à tort que
l'Administration a basé en l'espèce sa décision de licenciement sur l'art. 55
StF. En réalité celle-ci se caractérise par ses motifs comme une révocation au
sens de l'art. 31 StF. Dès lors, et contrairement aux conclusions du
Département fédéral des douanes, le recours interjeté par B. contre cette
peine disciplinaire est recevable en conformité des art. 34 et ss JAD.
2. A l'audience de ce jour, le recourant a allégué que l'Administration aurait
violé les règles de procédure du recours disciplinaire en omettant de lui
donner connaissance de l'accusation et de l'enquête relative. Ni l'une ni
l'autre de ces critiques ne sont toutefois justifiées. Le mal fondé de la
première résulte du fait qu'à la date du 18 juillet

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1930 le Directeur général des douanes communiqua au recourant le texte de la
proposition de révocation qu'il allait soumettre au Département et lui fixa un
délai d'une semaine pour s'expliquer, délai qui ne fut pas utilisé. Quant au
second grief, la circonstance que la proposition de révocation était motivée
par les refus réitérés du recourant de transférer son domicile à Genève et de
renoncer à la charge de syndic de C. dispensait l'Administration d'ouvrir sur
ce point une enquête qui n'eût apporté aucune lumière nouvelle au débat. Au
surplus, il eût appartenu au recourant de demander communication des pièces.
3. Le refus du Département des douanes d'autoriser le recourant à exercer les
fonctions de syndic de C. est basé sur l'art. 14 StF aux termes duquel «le
fonctionnaire ne peut revêtir une charge publique que s'il y est autorisé par
le service compétent désigné par le Conseil fédéral et l'autorisation peut
être accordée sous condition ou réserves, refusée, restreinte ou retirée
lorsque l'exercice de la charge publique peut porter préjudice à
l'accomplissement des devoirs de service ou est inconciliable avec sa
situation officielle». En l'espèce ce refus est définitif, le recourant
n'ayant pas usé du droit qui lui était conféré par l'art. 58 StF de saisir le
Conseil fédéral de la question. Celle-ci ne peut être revue par le Tribunal
fédéral. Il en est de même, pour des motifs identiques, en ce qui concerne le
retrait de l'autorisation à bien plaire d'habiter C., décidé par
l'Administration en vertu de l'art. 8 al. 1 StF, d'après lequel le
fonctionnaire est tenu d'habiter la localité que l'autorité qui nomme lui
assigne pour son service et ne peut transporter son domicile dans une autre
localité qu'avec l'autorisation du service compétent, autorisation que
celui-ci peut, par conséquent, retirer lorsqu'il ne l'avait accordée qu'à bien
plaire.
4. Les refus réitérés du recourant de se conformer aux sommations faites par
l'Administration en vertu des art. 14 et 8 al. 1 StF constituent des
infractions graves aux devoirs de service, au sens de l'art. 31 al. 4 StF. et

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justifient par conséquent sa révocation. C'est à tort que le recourant le nie
en alléguant que son état nerveux ne lui permettait pas de réagir normalement
aux injonctions qui lui étaient adressées et que ces dernières n'avaient pas
en vue la sauvegarde des intérêts de l'Administration, mais l'avantage de ses
adversaires politiques.
En ce qui concerne le premier de ces arguments, il convient en effet de
rappeler que les injonctions auxquelles le recourant refusa d'obtempérer
datent du 7 février 1930, alors que sa révocation ne fut prononcée que le 29
juillet suivant. Le recourant a par conséquent disposé de près de sept mois
pour réfléchir et se rendre compte de la portée de ses actes. Ni sa demande de
mise à la retraite du 7 mai 1930 ni le certificat médical qui y était annexé
ne font état de troubles nerveux. L'existence de ceux-ci a été alléguée pour
la première fois le 16 juillet 1930, c'est-à-dire le jour après l'échéance du
dernier délai que l'Administration avait imparti au recourant pour se
conformer à ses ordres. A cette date le Dr B., médecin traitant de B., posa le
diagnostic «dépression morale, nervosité, asthénie, cause probable tracas
d'ordre professionnel». Ayant été appelé à faire une visite de contrôle, le
professeur W., lequel avait diagnostiqué déjà dans son rapport du 28 mai 1930
«un certain degré de débilité nerveuse» chez le recourant, constata le 4 août
1930 qu'il était excité et exaspéré, sans donner toutefois le moindre signe
d'incohérence. Il y a par conséquent lieu d'admettre que le recourant éprouva
une commotion nerveuse, d'ailleurs compréhensible, lorsqu'il laissa expirer le
dernier délai qui lui avait été assigné pour faire acte de soumission, mais
rien ne permet, par contre, d'affirmer qu'il ait souffert d'une maladie
mentale entraînant une diminution de la capacité de discernement, de diriger
ses acte. et d'en prévoir les conséquences.
Quant à l'opportunité des ordres donné par l'Administration en application des
art. 8 et 14 StF, le Tribunal fédéral ne pourrait dénier au Département le
droit de

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considérer le refus d'obtempérer à ces injonctions comme une violation grave
des devoirs de service, et, par voie de conséquence, de révoquer le coupable,
que si ces ordres paraissaient arbitraires. Or, ce n'est pas le cas en
l'espèce. Le recourant lui-même a, en effet, reconnu que depuis plusieurs
années son état de santé n'était pas très satisfaisant et l'obligeait à des
absences fréquentes et prolongées (5 jours en 1922, 2 jours en 1923, 2 1/2
jours en 1924, 67 jours en 1925, 44 jours en 1926, 30 jours en ] 927, 56 1/2
jours en 1928, 74 jours en 1929, soit une moyenne de plus de 54 jours l'an
pendant les 5 dernières années). Dans ces conditions, l'Administration a pu,
conformément à l'avis de son médecin-conseil, le professeur W., juger sans
arbitraire que le recourant serait mieux à même de remplir sa tâche
professionnelle s'il cessait d'être astreint au surcroît de fatigue résultant
de ses déplacements quotidiens entre C. et G., et lui retirer pour ce motif
l'autorisation d'habiter hors de sa résidence de service, autorisation qui ne
lui avait été accordée en 1924 qu'à bien plaire et «sous réserve de retrait en
tout temps s'il devait en résulter des inconvénients pour le service». De même
l'on ne peut reprocher au Département fédéral des douanes d'avoir agi
arbitrairement en refusant au recourant l'autorisation d'exercer les fonctions
de syndic de C. pour la raison que cette charge, si peu absorbante qu'elle pût
être, était de nature à aggraver son surmenage, alors que ses forces
suffisaient à peine à l'accomplissement de ses devoirs de service.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1. Les conclusions du Département fédéral dés douanes tendant à
l'irrecevabilité du recours sont écartées.
2. Le recours est rejeté.