BGE-55-I-228 - 1929-01-01 - BGE - Verfassungsrecht - L'autorité administrative est compétente pour rappeler au public, par voie d'arrêté, certaines...

S. 228 / Nr. 39 Gewaltentrennung (f)

BGE 55 I 228

39. Arrêt du 11 octobre 1929 dans la cause Parti socialiste suisse, Parti
socialiste du Canton de Fribourg, Parti socialiste de la Ville de Fribourg,
Meuwly et Blanchard contre Conseil d'Etat du Canton de Fribourg.

Regeste:
L'autorité administrative est compétente pour rappeler au public, par voie
d'arrêté, certaines interdictions légales et les sanctions pénales qui
frappent les contrevenants. Il lui appartient aussi d'attirer l'attention du
public sur le fait que tel acte particulier (par ex. l'exhibition du drapeau
rouge) pourra tomber sous le coup de la loi pénale. (Consid. 4 et 5.)
En revanche, l'autorité administrative n'est pas compétente pour créer de
nouveaux délits et de nouvelles sanctions pénales, ni pour aggraver celles-ci
ou pour les prononcer, hormis les mesures préventives ou provisoires de la
police, nécessaires pour assurer l'ordre publie. (Consid. 6.)

A. - Le 2 juillet 1929, le Conseil d'Etat du Canton de Fribourg a édicté
l'arrêté suivant:
«Le Conseil d'Etat du Canton de Fribourg, vu l'art. 52 litt. b de la
constitution du canton de Fribourg; vu l'art. 136 et 188 du code pénal;
«considérant:
«que des provocations se sont produites sur différents points du territoire
suisse;
»que le drapeau rouge est l'emblème et le signe du ralliement de la
révolution;
»sur la proposition de la Direction de Police,

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»arrête:
»Art. premier. - Toute manifestation à tendances subversives est interdite
dans la rue et sur les places publiques.
»Art. 2. - L'exhibition du drapeau rouge est défendue sur tout le territoire
fribourgeois.
»Art. 3. - Tout tract et tout périodique contenant des articles subversifs
seront séquestrés et leur vente ou diffusion interdite dans le canton.
»Art. 4. - Les infractions au présent arrêté seront réprimées conformément aux
dispositions du code pénal fribourgeois, spécialement aux art. 156 et 158
(recte 188) dudit code.
»Art. 5. - Le présent arrêté sera publié dans la Feuille officielle.»
Cet arrêté a été publié dans la Feuille officielle du canton de Fribourg, du 6
juillet 1929.
B. - Les associations et personnes susindiquées ont formé un recours de droit
public au Tribunal fédéral, en concluant à l'annulation de l'arrêté du 2
juillet. Ce recours est, en substance, motivé comme il suit:
Le Conseil d'Etat n'était pas compétent pour édicter l'arrêté attaqué. Les
prévisions de l'art. 52 b

Const. cant., disposition invoquée comme base dans
l'arrêté, ne se rencontrent pas en l'espèce, et les textes du CP cant., cités
également par le Conseil d'Etat, ne sauraient fournir un fondement au droit du
Conseil d'Etat de décréter des règles de ce genre. L'arrêté a un caractére
général et n'est pas limité dans le temps. Le pouvoir d'édicter des normes de
cette nature n'appartient qu'aux organes législatifs, sur la compétence
desquels le Conseil d'Etat a empiété. Cela est manifeste en tant que les
contraventions à l'arrêté sont assimilées aux délits prévus par les art. 156
et 188 CP (art. 4 de l'arrêté). La Constitution cantonale pose, du reste, à
l'art. 7, le principe: nulla poena sine lege.
L'arrêté est en outre matériellement inconstitutionnel. Est arbitraire
l'énoncé du Conseil d'Etat suivant lequel le drapeau rouge serait «l'emblème
et le signe de ralliement

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de la révolution». Le drapeau rouge est tout simplement le drapeau des partis
socialistes. Si des provocations se sont produites sur différents points du
territoire suisse, non sur celui du canton de Fribourg, ainsi que le Conseil
d'Etat le constate, elles ne sont pas le fait du parti socialiste et ne
peuvent servir de prétexte à des mesures dirigées contre les socialistes.
L'arrêté est donc dépourvu de toute justification raisonnable; tirée de faits
concrets.
L'art. 1 interdit toute manifestation à tendance subversive, par où le Conseil
d'Etat, ainsi qu'il ressort du considérant relatif au drapeau rouge, entend
toute manifestation de caractére socialiste. Il s'agit, en vérité, d'une
interdiction d'assemblées ouvrières dans la rue et sur les places publiques,
quel qu'en soit l'objet. Il y a là un traitement inégal d'un parti par rapport
à d'autres groupements (royalistes, fascistes, communistes). Il en est de même
de l'interdiction d'exhiber le drapeau rouge; elle ne tient aucun compte des
circonstances et empêche même les socialistes de montrer leur drapeau, par ex.
à l'occasion d'une fête champêtre, alors que les drapeaux d'autres partis ou
groupements sont licites. Les publications subversives visées à l'art. 3 de
l'arrêté sont celles qui ont une tendance socialiste. Là encore, on se trouve
en présence d'une disposition d'exception, prise contre les socialistes, dont
la propagande et les manifestations sont ainsi supprimées de force dans le
canton de Fribourg.
L'arrêté viole des droits individuels garantis par les constitutions cantonale
et fédérale: outre l'égalité devant la loi, la liberté de la presse, le droit
de former des associations, celui de la libre manifestation des opinions, la
liberté personnelle. Personne n'osera prétendre qu'en Suisse les partis
socialistes soient des associations illicites. On sait que le parti socialiste
suisse est actuellement le parti politique le plus fort. Les actes délictueux
commis par la presse doivent être réprimés conformément à une procédure
établie par la loi. Il est inadmissible que les autorités administratives
séquestrent des produits de la presse et en interdisent la diffusion sans
l'intervention du juge.

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L'arrêté du Conseil d'Etat constitue une action politique arbitraire contre un
parti politique déterminé, action qui n'est justifiée par aucun motif sérieux
et plausible. Dans aucun pays démocratique civilisé, on ne s'est avisé
jusqu'ici d'interdire le drapeau rouge et le mouvement socialiste.
C. - Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours. Il fait valoir en résumé
ce qui suit:
1 o «L'arrêté du 2 juillet 1929 ne repose en réalité pas sur l'art. 52 litt. b
de la Constitution cantonale, mais bien sur les principes généraux du droit
public fribourgeois et sur les compétences que possède le Conseil d'Etat soit
comme gouvernement, soit comme pouvoir administratif, soit comme pouvoir
chargé de l'exécution des lois (art. 52 litt. a) - ainsi devient caduc tout
l'exposé du recours sous chapitre 3 pages 3 et 4.
»Cet arrêté n'a pas créé un délit nouveau et il ne sort pas du cadre du code
pénal fribourgeois, spécialement de l'art. 156; il ne viole donc pas l'art. 7
de la Constitution cantonale. En tant qu'il constitue une mesure de police, il
est amplement justifié par les considérations du présent mémoire; en
l'édictant, le Conseil d'Etat n'a empiété ni sur les droits du Grand Conseil
ni sur ceux du peuple fribourgeois; les art. 28, 28bis, 28ter, 36 et 45 de la
Const. cant. n'ont dés lors pas été violés.
»2 o En tant que les recourants invoquent la liberté d'association, la liberté
de la presse, la liberté de réunion et la liberté d'opinion, ils ne peuvent
rendre plausible leur thèse qu'en dénaturant, d'une part, la portée véritable
des dispositions qu'ils critiquent et qu'en donnant, d'autre part, aux droits
qu'ils revendiquent une portée absolue, portée qui n'a jamais été admise par
la jurisprudence fédérale et qui ne peut pas l'être, car elle impliquerait la
négation du droit primordial de l'Etat de maintenir l'ordre public et de
pourvoir à sa propre sécurité. Les art. 55 et 56 de la Constitution fédérale
et la liberté d'opinion ne peuvent pas être revendiqués en faveur des
manifestations subversives quelle

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qu'en soit la forme: qu'il s'agisse d'actes, d'écrits ou d'emblèmes
révolutionnaires.
»3 o Quant au reproche d'arbitraire, qui aux yeux même des recourants est leur
grief principal («Vor allem aber hat der Staatsrat einen Akt reiner Willkür
begangen»), il est, lui aussi et de toute évidence mal fondé.
»Le Conseil d'Etat a indiqué les raisons qui l'ont conduit à prendre cette
mesure; il a précisé le sens qu'il lui donne; il a démontré par son attitude
en face des faits précis comment il l'interprète et quelle est l'application;
il a dévoilé l'équivoque sur laquelle tout le recours repose et qui consiste
dans la substitution de la part des recourants du mot «socialiste» et celui de
«subversif», et dans leur prétention de vouloir monopoliser à leur profit un
drapeau: s'il y a dans toute cette affaire quelque chose d'arbitraire, c'est
dans cette substitution qu'il faut le chercher et nulle part ailleurs. Ce
grief fondamental du recours s'effondra dès que cette pétition de principe est
démasquée.»
En ce qui concerne l'interdiction d'exhiber le drapeau rouge, le Conseil
d'Etat s'exprime comme il suit: «Le drapeau que vise l'arrêté ... est
exclusivement le drapeau rouge, emblème révolutionnaire, moyen d'agitation et
de propagande subversive, présentant un danger pour l'ordre public. - La
situation qu'envisage l'arrêté est celle qu'ont créée les provocations
systématiques, dont le rouge est la couleur distinctive. Ce n'est donc
nullement le drapeau rouge comme tel, pas plus que le prétendu drapeau du
parti socialiste qu'un autre drapeau rouge quelconque mais exclusivement le
drapeau rouge exhibé comme emblème révolutionnaire et comme moyen d'agitation
révolutionnaire .... Chaque fois que le drapeau rouge est apparu comme autre
chose que comme emblème révolutionnaire, aucune autorité fribourgeoise ne s'en
est préoccupée et n'a sévi à l'égard de ceux qui s'en servaient .... Chaque
fois, par contre, que son exhibition interviendra dans des circonstances où
elle ne pourra avoir qu'un but provocateur et subversif, chaque fois donc
qu'il ne sera pas possible de lui donner, en raison de

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ces circonstances, une autre signification, la police interviendra. - Il
dépend par conséquent de ceux qui entendent s'en servir comme d'un emblème
inoffensif au point de vue de l'ordre public de ne pas donner aux
manifestations dans lesquelles ils voudront le déployer une signification
subversive ou révolutionnaire. Ici encore le parti socialiste sera traité de
la même manière que n'importe quel autre groupement; le gouvernement entend ne
pas lui contester ses droits: le parti restera soumis au régime du droit
commun.»
Dans sa réponse à la demande de mesures provisionnelles, le Conseil d'Etat
précise que l'exhibition interdite est celle du drapeau «qui, en raison du
caractère de la manifestation dans laquelle il est arboré, apparaît comme l'un
des moyens tombant sous le coup de l'art. 156 CP, soit celui qui, en raison
des circonstances concrètes, implique une menace pour l'ordre d'un cas
déterminé, et une provocation de danger pour la paix publique.»
D. - Le 12 septembre 1929 le mandataire des recourants porta à la connaissance
du Tribunal fédéral un ordre de la Préfecture de la Sarine interdisant
l'exhibition de drapeaux rouges dans les cortèges qui se formeraient le 8
septembre depuis la Maison du Peuple à la gare ou vice-versa. Sur le refus de
se soumettre à cet ordre, la gendarmerie a saisi quelques drapeaux rouges et
des pancartes.
Les recourants estiment que l'attitude des autorités fribourgeoises le 8
septembre est inconciliable avec l'interprétation restrictive de l'arrêté par
le Conseil d'Etat.
Le Conseil d'Etat a répondu le 27 septembre en faisant valoir notamment ce qui
suit:
Samedi 7 septembre, le Préfet de Fribourg ayant appris que les socialistes
avaient l'intention de rentrer avec des drapeaux rouges, fit intimer au
Président du Parti socialiste fribourgeois la défense rappelée par les
recourants. Meuwly n'ayant pas obtempéré à cet ordre, la police dut intervenir
et séquestrer cinq drapeaux rouges autres que ceux d'organisations ouvrières
socialistes, sur quoi le

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cortège se forma et se rendit sans incident à la Maison du Peuple.
L'exhibition du drapeau rouge peut non seulement, le cas échéant, donner lieu
à des poursuites selon l'art. 156 Cp. mais il peut aussi, «abstraction faite
de cela, apparaître suivant les circonstances de temps et de lieu comme un
danger pour l'ordre public et pour la tranquilité de la rue». Le 8 septembre
il ne s'agissait pas de la première hypothèse mais de la seconde.
L'exhibition, annoncée préalablement, de plusieurs drapeaux rouges dans les
rues de Fribourg, drapeaux qui n'étaient point des emblèmes de sociétés
ouvrières, apparaissait comme un défi, de nature à entraîner des scènes que la
police levait prévenir.
Considérant en droit:
1.- Les recourants Meuwly et Blanchard, qui sont établis à Fribourg, ont
qualité pour former un recours de droit public contre un arrêté cantonal de
portée générale, dont ils prétendent qu'il viole leurs droits
constitutionnels. La qualité pour recourir du parti socialiste de la ville de
Fribourg, de celui du Canton de Fribourg, et surtout du parti socialiste
suisse, peut paraître douteuse. On n'a cependant pas besoin d'approfondir la
question, puisqu'il faut, en tout état de cause, examiner le mérite du recours
quant au fond.
2.- Le Tribunal fédéral n'a pas à s'occuper directement des événements du 8
septembre. Il n'aurait à connaître de la constitutionnalité des mesures
ordonnées par le Préfet que si cette question avait fait l'objet d'un recours
après épuisement des voies cantonales, ce qui n'est pas le cas. En revanche,
il y aura lieu de peser l'influence que lesdits événements et les explications
y relatives du Conseil d'Etat ont sur le sort du recours dirigé contre
l'arrêté du 2 juillet, notamment en ce qui concerne l'interdiction d'exhiber
le drapeau rouge.
3.- Avant d'aborder la discussion des moyens de recours, il convient de fixer
la portée exacte de l'arrêté attaqué.

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L'art. 1 de l'arrêté interdit, dans la rue et sur les places publiques, «toute
manifestation à tendances subversives» (texte allemand: «mit umstürzlerischer
Absicht»). Cette disposition vise des manifestations qui ont pour but de
renverser, par la violence, l'ordre politique ou économique établi ou de faire
de la propagande à cet effet, c'est-à-dire des manifestations de caractère
révolutionnaire. Or, des actes de cette nature sont prohibés, sous peine de
réclusion ou d'emprisonnement, par l'art. 156 du code pénal cantonal, article
qui menace de peine celui qui commet un acte tendant, par la violence, à
modifier la constitution du canton, à renverser l'ordre établi, - qui assimile
les actes préparatoires à la tentative et qui considère comme actes
préparatoires, entre autres «le complot, la propagande ou l'agitation par des
moyens quelconques, tels que: associations, réunions, affiches, imprimés,
écrits ou images». Ce qui est interdit par l'art. 1 de l'arrêté, ce sont donc
des agissements qui constituent un délit réprimé par le code pénal cantonal,
et le Conseil d'Etat est fondé à dire (dans sa réponse) que ce texte est
essentiellement un rappel à l'art. 156 CP et une mise en garde des personnes
qui seraient tentées de commettre des actes tombant sous le coup de ladite
disposition.
L'art. 2 défend l'exhibition du drapeau rouge. A s'en tenir à la lettre de
l'arrêté, on pourrait admettre qu'il défend d'une façon absolue d'arborer le
drapeau rouge quels que soient le caractère et l'objectif de la manifestation
à l'occasion de laquelle il est déployé. Mais tel n'est pas le sens de
l'arrêté, d'après les précisions données par le Conseil d'Etat dans ses trois
mémoires, précisions dont il y a lieu de prendre acte. Cette autorité n'entend
pas interdire purement et simplement l'emploi du drapeau rouge, mais seulement
si les circonstances et faits qui accompagnent son exhibition démontrent qu'il
s'agit soit d'un moyen d'action et de propagande révolutionnaires, et, par
conséquent, d'un fait visé par l'art. 156 CP, soit d'«un danger pour l'ordre
public et pour

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la tranquillité de la rue» et, par conséquent, d'un fait qui autorise le
pouvoir de police à intervenir, indépendamment de toute disposition expresse,
en vertu même de ses attributions et de sa mission qui est notamment de
maintenir l'ordre et la tranquillité dans la rue. C'est dire que, dans le
système de l'arrêté, tel qu'il est interprété par l'autorité dont il émane, la
seule présence du drapeau rouge ne donne pas encore à la manifestation un
caractére révolutionnaire ou perturbateur de l'ordre, mais qu'il dépend du
caractère général de la manifestation même et des circonstances générales que
l'exhibition du drapeau rouge apparaisse ou non comme subversive ou comme
dangereuse pour la tranquillité de la rue. A part cela, le drapeau rouge,
arboré dans des manifestations socialistes, est toléré dans le canton de
Fribourg. Circonscrit et précisé de la sorte, l'art. 2 , pas plus que l'art. 1
de l'arrêté, ne sort du cadre de l'art. 156 CP et des principes généraux en
matière de police (art. 188 CP); il est, lui aussi, un rappel et une mise en
garde se rapportant à ces dispositions légales et à ce pouvoir de la police.
Il en est de même de l'art. 3 de l'arrêté, en tant qu'il interdit dans le
canton la vente et la diffusion de tracts et de périodiques contenant des
articles subversifs. L'art. 3 ordonne, en outre, la séquestration d'imprimés
de ce genre.
L'art. 4 prévoit que les infractions à l'arrêté seront réprimées conformément
à l'art. 156 CP. Il résulte de ce qui précède que, de la sorte, l'arrêté
n'entend pas assimiler des actes non punissables en vertu de l'art. 156 aux
délits visés par cette disposition, mais qu'il ne fait que rappeler les
sanctions encourues par ceux qui commettent des délits au sens de l'art. 156.
Ce sera donc le juge pénal qui, dans chaque cas particulier, examinera si
l'acte poursuivi comme infraction à l'arrêté réalise les prévisions de l'art.
156 et constitue dès lors le délit réprimé par ledit article.
L'art. 4 renvoie en outre à l'art. 188 du CP, qui punit à titre de
contravention de police, la désobéissance aux

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prescriptions et mesures édictées par l'autorité pour maintenir l'ordre ou
pour le rétablir. En citant ce texte, le Conseil d'Etat a rappelé que l'auteur
de l'acte interdit peut être puni par le juge, non seulement pour le délit
prévu par l'art. 156, mais encore, le cas échéant, pour la contravention
prévue par l'art. 188, lorsqu'on n'est pas en présence d'un acte
révolutionnaire au sens de l'art. 156, mais d'une infraction au sens de l'art.
188.
4.- L'arrêté du 2 juillet est une ordonnance de police qui a pour but de
maintenir la paix, la tranquillité et l'ordre publics. Il a été provoqué,
ainsi que le Conseil d'Etat l'expose dans la réponse par l'annonce, de la part
des partis communistes, d'une action révolutionnaire qui devait avoir lieu le
1er août. Vu cette origine et vu la portée de ses dispositions, telle qu'on
vient de la préciser, l'arrêté n'est nullement dirigé, de façon spéciale,
contre le mouvement socialiste, pourvu que celui-ci reste sur le terrain de la
légalité et s'abstienne de toute action ou manifestation ayant un caractère
subversif ou perturbateur au sens susindiqué. Ce qui est visé, c'est l'action
et la propagande révolutionnaires, c'est la perturbation de l'ordre, quelque
soit le parti ou le groupement qui en est l'auteur. Il est dès lors inexact de
dire que l'arrêté tend à empêcher des assemblées ouvrières comme telles et de
le qualifier de mesure d'exception dirigée contre les socialistes. En tant que
le recours avance une pareille affirmation, il est d'emblée dépourvu de tout
fondement.
5.- Les recourants contestent la compétence du Conseil d'Etat pour édicter
l'arrêté attaqué. Il est vrai, et le Conseil d'Etat le reconnaît dans sa
réponse, que cette compétence ne découle pas de l'art. 52 litt. b de la
Constitution cantonale, qui semble avoir été cité par erreur dans l'arrêté.
Mais l'autorité cantonale qui détient le pouvoir exécutif et administratif
suprême, et qui est, en dernier ressort, responsable du maintien et de la
sauvegarde de l'ordre public, a, de par la nature des choses, et même en
l'absence de tout texte positif, le droit de

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rappeler à l'attention des citoyens des dispositions pénales, protectrices de
l'ordre établi et de la tranquillité publique, telles que celles des art. 156
et 188 CP, et de signaler les sanctions qui frappent le contrevenant.
L'autorité de police a pour mission, non seulement d'intervenir dans la
répression des délits une fois commis, notamment des délits dirigés contre
l'ordre public, mais encore et surtout d'empêcher, par tous les moyens légaux,
la commission des délits. En édictant ledit arrêté, le Conseil d'Etat est
demeuré dans les limites de son pouvoir, sans empiéter sur celui des organes
législatifs ou du juge. Et l'on ne voit pas non plus en quoi semblable rappel
à l'art. 156 CP, qui est l'objet principal de l'arrêté du 2 juillet, ainsi
qu'à l'art. 188, pourrait porter atteinte aux droits individuels des citoyens.
invoqués dans le recours. A noter que les recourants - à juste raison - ne
contestent pas la constitutionnalité de ces dispositions légales.
Le droit de l'Etat d'interdire l'exhibition du drapeau rouge, lorsque cette
exhibition constitue le délit prévu par l'art. 156 CP, apparaît dès lors comme
indiscutable, de même que le droit de requérir du juge pénal la répression de
ce délit.
De même, on ne peut refuser en principe à la police le droit de s'opposer, en
d'autres cas que ceux visés par l'art. 156, à l'exhibition du drapeau rouge
lorsque le maintien de la paix publique, notamment de l'ordre et de la
tranquillité de la rue, l'exige. D'une part, en effet, la police a précisément
pour mission de veiller à ce que l'utilisation de la voie publique ne donne
pas lieu à des scènes qui entravent la circulation, qui troublent la sécurité,
la tranquillité et l'ordre publics, et, conséquemment, elle doit prendre
toutes mesures utiles non seulement pour rétablir l'ordre, mais aussi et
surtout pour prévenir des perturbations; d'autre part, les circonstances
peuvent être telles que le fait d'arborer le drapeau rouge risque
d'occasionner des troubles. Lorsque, par ex., les esprits sont échauffés, il
suffit d'une légère provocation pour

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surexciter la foule et la pousser à des excès (cf. au sujet de l'utilisation
des voies publiques à d'autres fins que la circulation l'arrêt Vogel c.
Conseil d'Etat zurichois, du 3 mars 1923, RO 49 I p. 148 et sv. et 152 et sv.;
Wörler c. Président du Tribunal de police de Bâle-Ville, RO 53 I p. 351 et
sv.; au sujet de circonstances dans lesquelles la surexcitation des esprits
est à craindre, cf. l'arrêt Arbeiterunion Zurich c. Zurich, RO 48 II p. 151 et
sv.). Le drapeau rouge n'est pas un emblème quelconque, sans signification
particulière. Comme le Conseil d'Etat le relève, c'est un emblème
révolutionnaire (v. le nouveau Larousse illustré: «Le drapeau rouge a plus
spécialement une signification révolutionnaire»). Dans les troubles de 1918, à
Zurich en particulier, le drapeau rouge a servi de signe de ralliement aux
fauteurs de désordre. Ceux qui l'arborent ne le font pas pour manifester leur
attachement à l'ordre établi - comme le font ceux qui arborent le drapeau
national - mais le plus souvent, sinon toujours, pour manifester leur tendance
révolutionnaire. L'organe officiel des communistes à Berlin s'appelle «Die
rote Fahne» et le journal communiste de Genève a pour titre le «Drapeau
rouge». Sans doute peut-on dire que les emblèmes ornés de broderies des
associations socialistes suisses ont perdu de leur signification subversive et
que leur exhibition n'est pas ressentie dans la règle par la population non
socialiste comme une provocation directe Il n'en reste pas moins que le
drapeau rouge, notamment lorsqu'il ne porte aucun emblème de corporation, est
le signe extérieur de l'opposition au régime établi et que, suivant les
circonstances, son exhibition peut avoir le caractére d'une manifestation
agressive, de nature à troubler la tranquillité et l'ordre publics, même si
les manifestants ne se proposent aucune action subversive immédiate. Il ne
faut pas perdre de vue qu'il s'agit essentiellement de manifestations dans la
rue et sur les places publiques, et que les usagers de la voie publique,
destinée en première ligne à la circulation, doivent se soumettre

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aux prescriptions de la police qui apparaissent comme opportunes pour assurer
l'ordre de la rue. L'interdiction d'arborer le drapeau rouge dans un cortège
ou lors d'une manifestation sur une place publique pourra donc trouver sa
justification dans les circonstances particulières du moment. En cette
matière, il n'est pas possible de spécifier et de délimiter les cas dans
lesquels l'exhibition du drapeau rouge sera ou risquera d'être une cause de
trouble appelant l'intervention de la police. Tout dépend de la situation dans
le cas concret. Etant donné le caractère calme et discipliné de la population
suisse en général, l'exhibition du drapeau rouge ne mettra sans doute en péril
l'ordre public que dans des cas exceptionnels. Mais le Tribunal fédéral n'a
pas pour mission de fixer des règles détaillées à l'usage de l'autorité de
police. Il ne lui appartient pas non plus de dire à l'occasion du présent
recours si les mesures préventives du Préfet se justifiaient ou non le 8
septembre. 11 suffit de constater que l'interdiction dont il s'agit pourrait
éventuellement se justifier et que le Conseil d'Etat était en droit de prévoir
pareille éventualité dans son arrêté. La question de savoir si, dans un cas
concret, la défense préalable ou l'intervention du pouvoir de police sont
admissibles ne peut être résolue à propos d'un recours mettant en cause la
constitutionnalité de l'arrêté lui-même, mais seulement lorsque le Tribunal
fédéral est saisi d'un recours ayant pour objet l'application de l'arrêté dans
un cas déterminé.
6.- Il y a toutefois lieu de faire deux réserves pour ce qui concerne les art.
3 et 4 de l'arrêté.
a) Il rentre, sans doute, dans les attributions de la police de séquestrer des
imprimés délictueux, en particulier ceux qui tombent sous le coup de l'art.
156 CP (art. 3 de l'arrêté). Mais la liberté de la presse, garantie par l'art.
55 de la Const. féd., exige que l'autorité administrative ne soit pas seule
juge de l'illégalité de l'écrit et que l'intéressé puisse faire trancher la
question par l'autorité judiciaire (v. BUBCKHARDT, Comment. Const. féd.

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p. 531 et cit.). Une séquestration d'imprimés, opérée en exécution de l'art. 3
de l'arrêté, ne saurait dès lors avoir un caractére définitif; il faut que son
bien fondé puisse être contrôlé par le juge. Il ne ressort pas du dossier, et
les recourants ne l'ont pas établi, que, dans cette hypothèse, la cause ne
serait pas déférée au juge. Mais il convient de réserver ici, à toutes fins
utiles, le droit de l'intéressé de saisir le juge, droit qui, dans chaque
espèce pourra donner ouverture au recours de droit public pour violation de
l'art. 55 Const. féd. (cf. RO 52 I p. 123 et sv.).
b) En tant qu'il s'agit de l'exhibition tombant sous le coup de l'art. 156 CP,
l'arrêté a la précision voulue. Chacun doit de son propre arbitre s'abstenir
d'actes réprimés par la loi pénale. C'est en revanche une question
d'appréciation du pouvoir administratif que celle de savoir si l'exhibition du
drapeau rouge est de nature à troubler l'ordre public. On ne saurait exiger
que les organisateurs d'une manifestation qui ne tombe point sous le coup de
l'art. 156 envisagent la situation de la même manière que la police avant que
celle-ci soit intervenue. Aussi ne peut-on voir une infraction à l'arrêté dans
le fait que les organisateurs ont eu tout d'abord de l'état des choses une
autre conception que la police. L'interdiction abstraite de l'arrêté ne
produirait donc pas sans autre son effet dans un cas particulier; elle ne
deviendrait actuelle que par un ordre spécial du pouvoir de police. L'art. 188
CP mentionné par l'arrêté parle du reste d'ordres, de prescriptions et de
mesures de police, et la citation de cet article dans l'arrêté signifie sans
doute que le contrevenant pourra être puni en vertu de l'art. 188 CP non pas
parce qu'il aurait violé l'arrêté, mais parce qu'il aurait enfreint un ordre
spécial de la police.
L'art. 4 de l'arrêté prévoit alternativement et non cumulativement les peines.
édictées aux art. 156 et 188 ·CP, et la peine qui serait prononcée en
application de l'une ou l'autre de ces dispositions ne saurait être aggravée
en raison du fait que l'acte constitue en même temps une

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infraction à l'arrêté. Celui-ci n'a que la valeur d'un rappel aux dispositions
légales existantes; il n'est pas en lui-même une nouvelle loi pénale, en sorte
qu'il ne peut être question de concours au sens de l'art. 46 CP; si le même
acte constitue à la fois une infraction à l'art. 156 et une contravention à un
ordre de la police, la peine prévue pour l'infraction la plus grave serait
seule applicable.
7.- Les recourants allèguent que l'arrêté du Conseil d'Etat ne serait pas
justifié par la situation, telle qu'elle se présentait en fait dans le canton
de Fribourg. Mais la question de l'opportunité de l'arrêté, qui n'a rien de
commun avec celle de sa constitutionnalité, échappe au contrôle du Tribunal
fédéral.
Le Tribunal fédéral prononce:
1. Il est pris acte des déclarations du Conseil d'Etat du Canton de Fribourg,
desquelles il résulte que l'art. 2 de l'arrêté du 2 juillet 1929, malgré ses
termes de portée générale, ne vise que les cas dans lesquels l'exhibition du
drapeau rouge,
a) ou bien tombe sous le coup de l'art. 156 CP fribourgeois;
b) ou bien, abstraction faite de ce cas, est de nature à occasionner des
troubles de la sécurité, de la tranquillité ou de l'ordre publics.
2. Il est constaté, en outre,
a) qu'en cas de séquestre de tracts ou de périodiques, en vertu de l'art. 3 de
l'arrêté, les personnes atteintes par cette mesure doivent pouvoir soumettre
au juge la question du caractére subversif des articles incriminés;
b) que la peine qui serait prononcée en application et dans les limites de
l'art. 156 CP ne saurait être aggravée (art. 46 CP) en raison du fait que
l'acte constitue en même temps une infraction de l'art. 1er de l'arrêté;
c) que, dans le cas visé sous ch. 1 litt. b ci-dessus, l'art. 4 de l'arrêté
n'a que le sens et la portée indiqués par l'arrêt du Tribunal fédéral.

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3. Sous les réserves ci-dessus (ch. 1 et 2), le recours est rejeté.

SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 156 - 1. Wer in der Absicht, sich oder einen andern unrechtmässig zu bereichern, jemanden durch Gewalt oder Androhung ernstlicher Nachteile zu einem Verhalten bestimmt, wodurch dieser sich selber oder einen andern am Vermögen schädigt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft.
¹	Wer in der Absicht, sich oder einen andern unrechtmässig zu bereichern, jemanden durch Gewalt oder Androhung ernstlicher Nachteile zu einem Verhalten bestimmt, wodurch dieser sich selber oder einen andern am Vermögen schädigt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft.
²	Handelt der Täter gewerbsmässig oder erpresst er die gleiche Person fortgesetzt, so wird er mit Freiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu zehn Jahren bestraft.215
³	Wendet der Täter gegen eine Person Gewalt an oder bedroht er sie mit einer gegenwärtigen Gefahr für Leib und Leben, so richtet sich die Strafe nach Artikel 140.
⁴	Droht der Täter mit einer Gefahr für Leib und Leben vieler Menschen oder mit schwerer Schädigung von Sachen, an denen ein hohes öffentliches Interesse besteht, so wird er mit Freiheitsstrafe nicht unter einem Jahr216 bestraft.

SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 156 - 1. Wer in der Absicht, sich oder einen andern unrechtmässig zu bereichern, jemanden durch Gewalt oder Androhung ernstlicher Nachteile zu einem Verhalten bestimmt, wodurch dieser sich selber oder einen andern am Vermögen schädigt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft.
¹	Wer in der Absicht, sich oder einen andern unrechtmässig zu bereichern, jemanden durch Gewalt oder Androhung ernstlicher Nachteile zu einem Verhalten bestimmt, wodurch dieser sich selber oder einen andern am Vermögen schädigt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft.
²	Handelt der Täter gewerbsmässig oder erpresst er die gleiche Person fortgesetzt, so wird er mit Freiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu zehn Jahren bestraft.215
³	Wendet der Täter gegen eine Person Gewalt an oder bedroht er sie mit einer gegenwärtigen Gefahr für Leib und Leben, so richtet sich die Strafe nach Artikel 140.
⁴	Droht der Täter mit einer Gefahr für Leib und Leben vieler Menschen oder mit schwerer Schädigung von Sachen, an denen ein hohes öffentliches Interesse besteht, so wird er mit Freiheitsstrafe nicht unter einem Jahr216 bestraft.

SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 156 - 1. Wer in der Absicht, sich oder einen andern unrechtmässig zu bereichern, jemanden durch Gewalt oder Androhung ernstlicher Nachteile zu einem Verhalten bestimmt, wodurch dieser sich selber oder einen andern am Vermögen schädigt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft.
¹	Wer in der Absicht, sich oder einen andern unrechtmässig zu bereichern, jemanden durch Gewalt oder Androhung ernstlicher Nachteile zu einem Verhalten bestimmt, wodurch dieser sich selber oder einen andern am Vermögen schädigt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft.
²	Handelt der Täter gewerbsmässig oder erpresst er die gleiche Person fortgesetzt, so wird er mit Freiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu zehn Jahren bestraft.215
³	Wendet der Täter gegen eine Person Gewalt an oder bedroht er sie mit einer gegenwärtigen Gefahr für Leib und Leben, so richtet sich die Strafe nach Artikel 140.
⁴	Droht der Täter mit einer Gefahr für Leib und Leben vieler Menschen oder mit schwerer Schädigung von Sachen, an denen ein hohes öffentliches Interesse besteht, so wird er mit Freiheitsstrafe nicht unter einem Jahr216 bestraft.

SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 156 - 1. Wer in der Absicht, sich oder einen andern unrechtmässig zu bereichern, jemanden durch Gewalt oder Androhung ernstlicher Nachteile zu einem Verhalten bestimmt, wodurch dieser sich selber oder einen andern am Vermögen schädigt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft.
¹	Wer in der Absicht, sich oder einen andern unrechtmässig zu bereichern, jemanden durch Gewalt oder Androhung ernstlicher Nachteile zu einem Verhalten bestimmt, wodurch dieser sich selber oder einen andern am Vermögen schädigt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft.
²	Handelt der Täter gewerbsmässig oder erpresst er die gleiche Person fortgesetzt, so wird er mit Freiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu zehn Jahren bestraft.215
³	Wendet der Täter gegen eine Person Gewalt an oder bedroht er sie mit einer gegenwärtigen Gefahr für Leib und Leben, so richtet sich die Strafe nach Artikel 140.
⁴	Droht der Täter mit einer Gefahr für Leib und Leben vieler Menschen oder mit schwerer Schädigung von Sachen, an denen ein hohes öffentliches Interesse besteht, so wird er mit Freiheitsstrafe nicht unter einem Jahr216 bestraft.

SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 2 - 1 Nach diesem Gesetze wird beurteilt, wer nach dessen Inkrafttreten ein Verbrechen oder Vergehen begeht.
¹	Nach diesem Gesetze wird beurteilt, wer nach dessen Inkrafttreten ein Verbrechen oder Vergehen begeht.
²	Hat der Täter ein Verbrechen oder Vergehen vor Inkrafttreten dieses Gesetzes begangen, erfolgt die Beurteilung aber erst nachher, so ist dieses Gesetz anzuwenden, wenn es für ihn das mildere ist.

SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 3 - 1 Diesem Gesetz ist unterworfen, wer in der Schweiz ein Verbrechen oder Vergehen begeht.
¹	Diesem Gesetz ist unterworfen, wer in der Schweiz ein Verbrechen oder Vergehen begeht.
²	Ist der Täter wegen der Tat im Ausland verurteilt worden und wurde die Strafe im Ausland ganz oder teilweise vollzogen, so rechnet ihm das Gericht die vollzogene Strafe auf die auszusprechende Strafe an.
³	Ist ein Täter auf Ersuchen der schweizerischen Behörde im Ausland verfolgt worden, so wird er, unter Vorbehalt eines krassen Verstosses gegen die Grundsätze der Bundesverfassung und der Konvention vom 4. November 19505 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), in der Schweiz wegen der Tat nicht mehr verfolgt, wenn:
^a	das ausländische Gericht ihn endgültig freigesprochen hat;
^b	die Sanktion, zu der er im Ausland verurteilt wurde, vollzogen, erlassen oder verjährt ist.
⁴	Hat der auf Ersuchen der schweizerischen Behörde im Ausland verfolgte Täter die Strafe im Ausland nicht oder nur teilweise verbüsst, so wird in der Schweiz die Strafe oder deren Rest vollzogen. Das Gericht entscheidet, ob eine im Ausland nicht oder nur teilweise vollzogene Massnahme in der Schweiz durchzuführen oder fortzusetzen ist.

SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 4 - 1 Diesem Gesetz ist auch unterworfen, wer im Ausland ein Verbrechen oder Vergehen gegen den Staat und die Landesverteidigung (Art. 265-278) begeht.
¹	Diesem Gesetz ist auch unterworfen, wer im Ausland ein Verbrechen oder Vergehen gegen den Staat und die Landesverteidigung (Art. 265-278) begeht.
²	Ist der Täter wegen der Tat im Ausland verurteilt worden und wurde die Strafe im Ausland ganz oder teilweise vollzogen, so rechnet ihm das Gericht die vollzogene Strafe auf die auszusprechende Strafe an.

SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 46 - 1 Begeht der Verurteilte während der Probezeit ein Verbrechen oder Vergehen und ist deshalb zu erwarten, dass er weitere Straftaten verüben wird, so widerruft das Gericht die bedingte Strafe oder den bedingten Teil der Strafe. Sind die widerrufene und die neue Strafe gleicher Art, so bildet es in sinngemässer Anwendung von Artikel 49 eine Gesamtstrafe.40
¹	Begeht der Verurteilte während der Probezeit ein Verbrechen oder Vergehen und ist deshalb zu erwarten, dass er weitere Straftaten verüben wird, so widerruft das Gericht die bedingte Strafe oder den bedingten Teil der Strafe. Sind die widerrufene und die neue Strafe gleicher Art, so bildet es in sinngemässer Anwendung von Artikel 49 eine Gesamtstrafe.40
²	Ist nicht zu erwarten, dass der Verurteilte weitere Straftaten begehen wird, so verzichtet das Gericht auf einen Widerruf. Es kann den Verurteilten verwarnen oder die Probezeit um höchstens die Hälfte der im Urteil festgesetzten Dauer verlängern. Für die Dauer der verlängerten Probezeit kann das Gericht Bewährungshilfe anordnen und Weisungen erteilen. Erfolgt die Verlängerung erst nach Ablauf der Probezeit, so beginnt sie am Tag der Anordnung.
³	Das zur Beurteilung des neuen Verbrechens oder Vergehens zuständige Gericht entscheidet auch über den Widerruf.
⁴	Entzieht sich der Verurteilte der Bewährungshilfe oder missachtet er die Weisungen, so ist Artikel 95 Absätze 3-5 anwendbar.
⁵	Der Widerruf darf nicht mehr angeordnet werden, wenn seit dem Ablauf der Probezeit drei Jahre vergangen sind.