(AS 41 I S. 48 ff) ausgeführt und seither stets festgehalten hat
(vgl. die nicht veröffentlichten Urteile in Sachen Degen gegen Luzern
vom 24. April 1920 und in Sachen Abbt gegen Obwalden vom 7. Oktober 1922)
einem Gesuch um Bewilligung des Betriebs einer alkoholfreien Wirtschaft
ohne Verletzung des Art. 31 BV nicht entgegengehalten werden, weil sich
die Ermächtigung der litt. c ebenda nach ihrem Zwecke (Bekämpfung des
Alkoholismus) auf solche Betriebe nicht bezieht. Auch was die Antwort
sonst vorbringt,um den Beschluss zu halten, reicht dafür nicht hin. Die
polizeiliche Kontrolle hat sich nach den ihr unterstellten Betrieben zu
richten und nicht umgekehrt. Sollte sich bei ihrer Ausübung ergeben, dass
von der Rekurrentin tatsächlich auch alkoholhaltige Getränke abgegeben
werden, so steht es den kantonalen fVirtschaftspolizeibehörden frei,
gegen diese Überschreitung der erteilten Gewerbebewilligung mit den
ihnen durch die kantonale Gesetzgebung zur Verfügung gestellten Strafund
administrativen Zwangsmassnahmen einzuschreiten. Die Verweigerung des
Patents kann mit der blossen Gefahr eines solchen Missbrauchs so wenig
begründet werden, wie es zulässig ist, den Betrieb einer Wirtschaft
in einem Hause wegen seiner Abgelegenheit zu verweigern (vgl. dazu AS
38 I S. 464 mit Zitaten, ferner die beiden oben angeführten Urteile
Vom 24. April 1920 und ?. Oktober 1922, wo gegen das Patentgesuch die
nämlichen Einwendungen erhoben worden waren).
3. DieVerweigerung des nachgesuchten Patentes ist demnach als
verfassungswidrig aufzuheben. Da ferner weder die persönliche Eignung der
Rekurrentin, noch die Beschaffenheit der Lokalitäten beanstandet wird,
ist der Regierungsrat auch zu verhalten, dem Patentgesuch zu entsprechen;
Demnach erkennt das Bundesgericht : Der Rekurs wird gutgeheissen, der
angefochtenePolitisches Stimmund Wahlrecht. N° 15. 99
Entscheid des Regierungsrates von Schwyz vom 27. Januar 1923 aufgehoben
und der Regierungsrat eingeladen, der Rekurrentin das nachgesuchte Patent
zu erteilen.
III. POLITISCHES STIMMUND WAHLRECHT
DROIT ÉLECTORAL ET DROIT DE VOTE
15. Arrèt da 23 mars 1923 dans la cause Balavoine et consorts contre
Conseil d'Etat du canton de Genève. R é t e r e n rl u m : loi cantonale
autorisant le référendum contre les dispositions du budget instituant des
impöts nouveaux ou augmentant les impöts existants; question de savou'
si cela s'applique aussi aux eentirnes additionnels (le]à prelevés
l'année précédente et confirine's par la loi
budgétaire pour l'exercice courant.
A. La loi constitutionnelle genevoise sur le référendum facultatif du
26 avril 1879, modifiée le 18 février 1905, institue à son art. 1 le
referendum facultatif contre les lois ou arrétés législatifs votés par
le Grand Conseil et dispose à son art. 2 ce qui suit : Le referendum ne
peut s'exercer contre la loi annuelle sur les dépenses et les recettes,
prise dans son ensemble.
Ne peuvent étre soumises au référendum que les dispositions spéciales
de cette loi établissant:
a) Un nouvel impòt ou l'augmentation d'un impöt déjà existant;
b) Une émission dc rescriptions ou un emprunt sous une autre forme. . .
Le Grand Conseil indique, dans la loi budgétaire, les articles qui
doivent attendre le délai de 30 jours pour étre promulgués. ')
)
)
*:!
L-
100 Staat srecht.
Le budget est arrèté chaque année par une loi sur les dèpenses et les
recettes du canton. L'art. 1 de cette loi prévoit que les contributions
publiques sont peroues conformément aux lois en vigueur . L'art. 2
énumère les centimes additionnels qui sous réserve des dispositions de
la loi constitutionnelle sur le referendum facultatif seront percus
à l'extraordinaire pour l'exereice courant. L'art. 3 fixe, sous les
mèmes réserves, la quotité de la taxe personnelle et l'art. 7 autorise,
sous les mémes réserves, le Conseil d'Etat à émettre les rescriptions
nécessaires pour couvrir le déficit présumé.
Pour l'année 1922, les centimes additionnels suivants ont été décrétés:
Au profit de l':Etat
1. Vingt-cinq centimes par franc et fraction de franc sur les droits
de mutation, sank sur les mutations relatives aux immeubles destinés
à la construction ou à la reconstruction immediate d'immenbles lo catifs.
ss 2. Vingt centimes par franc et fraction de franc sur les recettes
de l'enregistrement, à l'exception des droits de succession, des
droits de mutation, des ; droits de timbro et des amendes. 3. Cinquante
centimes par franc et fraction de franc: ' a) Sur les taxes locatives,
domestiques et billards ; b) Sur la taxe des ander-ges et cabarets dans
les communes autres que celles de Genève, Carouge, Plainpalais, Laney,
Petit-Saconnex, Vernier, Eaux-Vives, Chène-Bourg et Chéne-Bougeries.
4. Cent centimes par franc et fraction de franc sur la taxe des ehevaux
et voitures et la taxe sur les chiens.
5. Cent vingt centimes par franc et fraction de franc sur la taxe des
autos et mates.
6. 'Soixante centimes par franc et fraction de franc sur toutes les
recettes de l'enregistrement à l'exception
.
=:-
{'.-
Is-
Politisches Stimmund Wahlrecht. N° 15. si 101
_ des droits de succession en ligne directe, des droits
de mutation, des droits de timhre et des amendes.
Le referendum a été demandé contre l'art. 2 ch.-1 (cent centimes
additionnels sur la taxe sur les chiens) et, en tant que de besoin, contre
l'art. 2 tout entier dela loi budgétaire. Le Conseil d'Etat a informe le
_ Comité référendaire résidé ar l'avocat Balavoine P
qu'il ne pouvait autoriser le referendum que contre les centimes'
additionnels sur la taxe sur les chiens, car tous les autres centimes
additionnels ayant déjà cxisté en 1920 et 1921 ils ne pouvaient étre
considérés comme un impòt nouveau ou comme une augmentation d'impòt. Le
comité référendaire, par lettre du 6 janvier 1922, s'est déclaré d'accord
pour que la portée du référendum fut ainsi restreinte, en ajoutant que le
texte de l'art. 2 avait été visé en sen entier pour le cas où il n'aurait
pas été possible de dissocier cet article. Par lettre du 24 janvier 1922
le Conseil d'Etat en a pris acte, en spécifiant qu'en tout état de cause
l'art. 2 n'aurait pu ètre sommis au referendum en son entier, puisque
les centimes additionnels prévus pour 1922 ont été fixes au meme taux
que pour 1921, à l'exception des centimes additionnels sur les chiens
portes de 50 à 100."
La maio'rité s'étant prononcée contre le dit art. 2ch. 4, il n'a pas
été percu en 1922 de centimes additionnels à la taxe sur les chiens.
B. La loi budgétaire du 30 novembre 1922 a fixé, sous les réserves
indiquées ci dessus, les centimes additionnels à percevoir en 1923. Ce
sont les mèmes qu'en 1922 et en plus : ch. 1, 25 centimes par franc et
fraction de franc sur l'impòt sur la fortune et ch. 4, 50 centimes par
franc et fraction de franc sur la taxe sur les chiens.
Par arrèté du 1er décembre, le Conseil d'Etat a de'cidé de publier la
loi budgétaire et de rappeler aux citoyens que le délai pour demander
que les art. 2, 3 et ? soient soumis au vote du peuple expire le le?
janvier 1923.
102 St aatsrecht .
Le referendum a été demandé, par le nombre requis de citoyens, contre
l'art. 2.
Par arrèté du 3 janvier 1923, le Conseil d'Etat a décidé de promulguer
la loi bndgétaire, tout en réservant la promulgation de cette lol en ce
qui concerne l'art. 2 jusqu'au moment où la verification des signatures
aura été faite par le Département de l'Intérieur .
Le 9 janvier 1923, le Conseil d'Etat a décidé:
Les électeurs auront à se prononcer les 27 et 28 janvier 1923 sur
l'acceptation 011 le rejet:
1° des 25 centimes additionnels par franc ou fraction de franc sur
l'impòt sur la fortune;
2° des 50 centimes additionnels par franc ou fraction de franc sur la
taxe sur les chiens.
C. Le 18 janvier 1923 l'avocat Balavoine et un certain nombre d'autres
signataires de la demande de référendum ont formé un recours de droit
public auprès du Tribunal fédéral, en concluant à l'annulation de la
décision du Conseil d'Etat du 9 janvier 1923 puisque le referendum
doit s'appliquer à l'art. 2 tout entier de la loi du 30 novembre 1922
concernant les centimes additionnels et non point à une partie de cet
article. Les recourants se plaignent d'une violation de la Constitution
cantonale qui les prive de leur droit de réfé-rendum et, dans leur acte
de reeours ainsi que dans leur réplique, ils motivent en résumé ce grief
de la facon suivante : ·
Chaque année, le Grand Conseil fixe des centimes additionnels qui sont
pergus à l'extraordinaire pour un seul exercice ; ce ne sont done
pas des impöts existants de par la loi en vigueur, il s'agit chaque
année d'un impòt nouveau ou de l'augmentation des impòts existants et
par conséqnent les centimes additionnels peuvent, à ce titre, faire
l'objet d'une demande de référendum en vertu de l'art. 2 de la loi
constitutionnelle de 26 avril 1879. Aussi bien le Grand Conseil art-il
reconnu lui-meme que le referendum pouvait etre de-
Politisches Stimmund Wahlrecht. N ° 15. 103
mandé non seulement contre les centimes additionnels fixés pour la
première fois dans le budget de 1923, mais aussi contre ceux qui avaient
déjà été prévus dans les budgets des années précédentes ; en effet la loi
du 30 novembre 1922 réserve les dispositions de la loi constitutionnelle
sur le referendum facultatif ,ä l'égard de l'art. 2 en son entier, soit à
l'égard de tous les centimes additionnels qui y sont énumérés. De meine le
Conseil d'Etat, saisi de la demande de referendum, a décidé, le 3 janvier
1923, de surseoir à la promulgation de l'art. 2 tout entier. Et en 1922 il
avait autorisé le referendum contre les 100 centimes additionnels ajoutés
à la taxe sur les chiens et, le référendum ayant abouti, il avait renoncé
à percevoir ces centimes additionnels, bien qu'ils fussent déjà prévus à
concurrence de 50 centimes dans le budget de l'année précédente. C'est
donc qu'il estimait que le referendum peut s'appliquer aux centimes
additionnels en général et non pas seulement à leur augmentation. Ce
principe qui est le seul conforme à la loi constitutionnelle, se trouve
viole par la décision du 9 janvier 1923 qui prive les recourants de leur
droit de référendum et par conséquent de leur droit de vote en ee qui
concerne les centimes additionnels déjà prélevés l'année precedente.
D. Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours pour les motifs
suivants :
En tant qu'ils _ne sont pas modifiés d'un budget à l'autre, les centimes
additionnels ne se distinguent des autres impòts que par le fait qu'ils
sont confirmés chaque année parle Grand Conseil, ce qui s'explique
par le besoin de donner à ces recettes extraordinaires une plus grande
élasticité. On ne saurait attacker à cette confirmation annuelle une
importance qu'elle n'a pas et en conclure que des centimes additionnels
déjà existants se transforment chaque année, du fait de ce vote, en
impòts nouveaux. L'art. 2 de la loi constitutionnelle ne'veut atteindre
que la creation d'une nou--
104 Staatsrecht.
velle source d'impòt ou l'augmentatoin du tauxsi d'un impöt existant;
en l'essspèce il n'était done applicable qu'aux centimes additionnels
réellement nouveaux (c'està dire à ceux qui s'ajoutent à l'impòt
sur la fortune et à la taxe sur les chiens). On ne peut tirer aucun
argument contre cette thèse du fait que le Grand Conseil a réservé les
dispositions de la loi constitutionnell'e contre l'art. 2 en général ;
il s'agit d'une formule d'usage qui ne préjuge en rien la question de la
recevabilité du referendum qu'il incombe au Conseil d'Etat d'examiner
après l'expiration du délai de 30 jours pendant lequel, suivant "un
usage 'administratif constant, il est sursis à la promulgation. Le
Conseil d'Etat n'a nullement adhéré, par son arrété du 3 janvier 1923,
à la maniere de voir des recourants puisqu'à ce moment il n'avait pas
encore pris de décision, celle-ci sirésultant seulement de l'arrété du
9 janvier. Quant au fait qu'en 1922 on a renoncé à la perception des
centimes additionnels sur la taxe sur les chiens, il s'explique par le
fait que, l'angmentation desices centimes prévns àsssil'al. 4de l'art. 2
de la loi budgétaire ayant été rejetée par le people, il n'était pas
possible de mettre en vigueur une partie de cet alinea et de percevoir
une partie de l'impòt qu'il fixait. La situation était toute differente
en 1923 où il s'agissait de Centimes additionnels anciens dont le taux
n'avait pas change et qui par conséquent ne pouf _ vaient étre soumis
à la votatiou populaire.ss
Conside'rant en droit :
1. Les recourants se plaignent d'avoir été privés, par la décision
attaquée, de l'exercice du droit de télérendum consacré per l'art. 2 de
la loi constitutionnelle du 26 avril 1879 et, partant, de l'exercice de
leur droit de vote. Le recours rentre donc dans la categorie de ceux
visés par l'art. 180 ch. 5
OIF lesquels doivent etre examines d'aprèsl'ensemble des dispositions de la Constitution cantonale et du droit
fédéral . En l'espèce,
Politisches Stimmund Wahlrecht. N? 15. 105
aucun principe du droit fédéral n'entreen jeu et il s'agit donc
uniquement de l'application de la loi constitutionnelle, genevoise. Or,
bien qu'en cette matière le Tribunal fédéral statue librement et sans
devoir se placer au point de vue restreint de l'art. 4 Constitution
federale, il's'est toujours imposé une certaine réserve dans ce sens
qu'il ne s'écarte pas sans nécessité de l'interprétation donnée aux
dispositions constitutionnelles par l'autorità cantonale competente
et que par conséquent il s'y rallie à défaut de motifs impérieux
commandant une solution differente (RO 45 Ip. 148, 46 I p. 121). 2. -
La loj genevoise sur le referendum facultatif, qui soumet d'une facon
générale au referendum les lois . ou arrètés votes par le Grand Conseil,
excepte la loi annuelle sur les dépenses et les recettes, mais apporte
une exception à cette exception en autorisant le referendum contre les
dispositions de la loi budgétaire qui établissent &) un nouvel impòt ou
l'augmentation d'un impöt déjà existant, b) une émission des rescriptions
011 un emprunt sous une autre forme. En l'espèce, la question qui se
pose est celle de savoir si les centimesîadditionnels inscrits au budget
de 1923 conStituent de nouveaux impòts ou l'augmentation d'impòts déjà
e'xistants ainsi que le soutiennent les recourants ou si -comme l'a admis
le Conseil d'Etat ee caractère doit etre denié à ceux de ces centimes
additionnels qui avaient déjà été prélevés l'année precedente en
yet-tu de la loi budgétaire et sans modification de taux.
' L'une et l'autre de ces opinions peut ètre défendue par de bons
arguments. Les centimes additionnels ètant décrétés à l'extraordinaire
et pour un seul exercice, à la fin de cet exercice ils ont épuisè leur
effet et n'existent plus, seuls les impòts ordinaires subsistent et il
est certain que par rapport & eum les centimes additionnels que vote
le Grand Conseil pour l'exercice suivant sont des impòts nouveaux ou du
moins consacrent une augmentation de taux. Mais on peut aussi se placer
à AS 49 I 1923 ' 8
106 Staatsrecht.
un point de vue moins rigoureusement juridique et ètahlir la comparaison,
non pas avec l'état de droit existantsi au début du nouvel exerciee
budgétaire,' mais avec les charges subies en vertu du budget [de
l'exerciee précédent et alors on ne considerera comme une nouveauté ou
comme une aggravation que les centimes additionnels qui n'avaient pas été
prélevés l'année precedente ou dont le taux était plus faible. Le texte
de la loi genevoise autorise aussi bien la première que la Seconde de
ces interprétations et, si l'on observe qu'en réservant le referendum à
l'égard des dispositions du budget qui instituent de nouveaux impòts ou
augmentent les impòts existants, le but du législateur a été d'empécher
que de nouveaux sacrifices 'puissent etre imposés aux contrihuables
sans qu'ils aient la faculté de se prononcer, on sera enclin à adopter
plutòt la thèse du Conseil d'Etat, car la réédition d'un impöt auquel il
a été soumis jusqu'ici ne peut guère étre resseutie par le contribuable
comme l'exigence d'un sacrifice nouveau. Dans tous les cas, il n'y a
pas de raisons décisives pour exclure cette solution et pour admettre
par conséquent que le Conseil d'Etat a violé la loi constitutionnelle
en ne faisant' porter la consultation populaire que sur les centimes
additionnels qui n'avaient pas été pereus déjà en 1922.
3. Les recourants soutiennent, il est vrai, que le Grand Conseil lui-meme
s'est. prononcé dans leur sens, en réservant, dans la loi budgétaire du 30
novembre 1922, le référendum contre l'ensemble des centimes additionnels
énumérés àl'art. 2 ainsi que contre la taxe personnelle prévue à l'art. 3
malgré que soit cette taxe, soit la plupart de ces centimes additionnels
eussent déjà été prélevés en 1922. On ne saurait cependant voir dans
l'insertion de la réserve invoquée la manifestation d'une volonté précise
du Grand Conseil. Bien que l'alinéa final de l'art. 2 de la" loi sur
le referendum prescrive au Grand Conseil d'indiquer les articles qui
doivent attendre le délai de referendum de 30 joursPolitisches Stimmund
Wahlrecht. N ° 15. 107
pour étre promulgés, en pratique le Grand Conseil se home, dans les
articles de la loi budgétaire relatifs aux eentimes additionnels, à la
taxe personnelle et aux rescriptions, à réserver d'une faeon générale
les dispositions de la loi constitutionnelle sur le référendum faeultatif
et il charge purement et simplement le Conseil
_ d'Etat de la promulgation dans la forme et le délai pres--
crits . Naturellement celui-ci doit tenir compte de la possibilité d'un
referendum (R0 25 I p. 234 et sv.) et il en tient compte en différanttoute
promulgation jusqu'après l'expiration du délai de referendum et en
vérifiant ensuite quelles sont les dispositions qui devront ètre soumises
au vote populaire. C'est donc lui qui en dernière analyse statue sur la
recevabilité de la demande de référendum, en examinant non seulement si
cette demande a réuni un nombre suffisant de signatures, mais encore
si elle _est dirigée contre une disposition pouvant, d'après la loi,
faire l'objet du referendum et l'on ne peut pas dire que cette dernière
question se trouve déjà préjugée par le Grand Conseil, car les réserves
de style insérées dans la loiîbudgétaire (et dont l'origine doit, semhle
t il, etre recherchée dans l'arrèt du 26 avril 1899, R0 25 I p. 234 et
sv. par lequel le Tribunal federal a cassé une disposition du budget
qui avait été promulguée sans réserve du droitlde referendum) ont une
teneur trop générale et trop imprécise pour qu'on puisse admettre que le
Grand Conseil alt pris parti et ait entendu déelarer susceptibles d'étre
soumises au référendum toutes les dispositions au sujet desquelles il
a réservé l'application de la loi constitutionnelle.
4. Enfin, les recourants s'attachent à mettre le Conseil d'Etat en
contradiction avec lui-meme, en faisant observer que, dans son décret du 3
janvier 1923, il a réservé la promulgation de la loi hudgétaire en ce qui
concerne l'art. 2 en son entier et non pas seulement en ce qui concerne
les deux Centimes additionnels nouveaux et que, en 1922, le referendum
contre les 100 centimes additionnels ajoutés à la taxe des chiens ayant
108 Staatsrecht.
été demandé, il l'a admis et en a enregistré le résultat à l'égard de
ces 100 centimes additionnels et non pas seulement à 'l'égard des 50
centimes nouveaux ajoutés à ceux déjà prélevés l'année précédente.ss On
doit reconnaitre qu'il y a eu en ekket dans ces deux occasions quelque
inconséquence de la part du Conseil d'Etat.
Toutefois la rédaction du décret de promulgation da 3 -
janvier 1923 peut s'expliquer ou par une simple inadvertance ou par le
fait que le Conseil d'Etat attendait le résultat de la vérification des
signatures pour examiner définitivement la question de recevabilité de
la demande de referendum. Et quant au referendum de 1922, on peut à la
rigueur concevoir que, en cas de referendum contre l'augmentation d'une
taxe supplementaire, le Conseil d'Etat ait estimé conforme à la loi de
soumettre à la votation populaire la taxe supplementaire en son entier,
sans distinguer entre la partie de ce supplément qui était nouvelle
et celle qui était déjà consacrée par le budget de l'année précédente.
En tout état de cause, des deux préeédents invoqués par les recourants on
ne saurait conclure à l'existence d'une pratique constante qui serait en
Opposition avec la décision attaquée. Au contraire 'on eonstate que cette
décision est conforme a l'opinion catégoriquement exprimée par le Conseil
d'Etat dans le seulsicas antérieur où la question se soit nettement posée,
c'est-à-dire dans la correspondance échangée en janvier 1922 avec le
Comité référendaire. Comme d'autre part, ainsi qu'on l'a dit, elle n'est
pas incompatihle avec le texte et l'esprit de la loi constitutionnelle,
le recours doit ètre rejeté. Mais, bien entendu, le Grand Conseil eonserve
la faculté d'examiner à son tour la question lors de l'établissement du
budget de l'an prochain et, s'il la tranche dans un sens different, il
lui appartiendra d'exprimer clairement sa volonté dans la loi hudgétaire.
Le Tribunal fédéral prononcess: Le recours est rejeté.
Rechte des niedergelassenen Schweizerbürgers. N° 16. 109
IV. RECHTE DES NIEDERGELASSENEN SCHWE IZERBÙRGERS
DROITS DU SUISSE ÉTABLI
16. Arrèt du 15 juin 1923 dans la cause Lädermann contre Département de
Justice et Police du canton de Vaud. Est contraire aux art. 43 al.4 et
60 Const. féd. la disposition
de droit cantonal d'après laquelle une patente de colportage gratuite ou à
prix, réduit ne peut étre délivrée qu'aux seuls ressortissants du canton.
Lädermann, originaire de Madiswil (canton de Berne) est ne en 1851
à Lausanne où il a exercé le métier de tailleur. L'affaiblissement
de sa vue ne lui permettant plus de faire des travaux de couture,
il a sollicité le 20 avril 1923 du Département vaudois de Justice et
Police une patente de colportage à prix réduit pour la vente de poudre
à détacher et nettoyant liquide .
Par decision du 21 avril 1923, le Departement de Justice et Police a
écarté la requète, attendu que Lädermann est Bernois et qu'en vertu de
l'art. 48 de la loi vaudoise du 7 décembre 1920 sur la police du commerce
la patente de colportage gratuite ou à prix réduit ne peut ètre accordée
qu'à des ressortissants du canton qui ne possèdent pas de fortune ou
n'ont d'autres ressources que le produit de leur travail .
Lädermann a formé contre cette decision un recours de droit public au
Tribunal fédéral. Il expose que son grand-pere déjà s'est établi dans
le canton de Vaud en 1790, que son père est né à Vevey et que lui-meme
est plus vaudois que bemois, et il fait valoir qu'il se trouve dans une
Situation précairessss
Le Département de Justice et Police a eonclu au rejet du recours. Il
est lié par le texte de l'art. 48 qui reproduit une disposition datant
de 1891 et maintenue depuis