OG ...... Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege,
v. 22. März 1893. _

aOB ..... Bundesgesetz über das ObligationenreCht-, v. 14. Juni 1881.
. OB ...... Bundesgesetz über das Obiigationenreeht; v. 36}. März 1911.

aPatG . . . . Bundesgesetz betr. die Erfindungspatente, v. 29. Juni 1888.

Patt} ..... Bundesgesetz betr. diegErfindungspatente, v. 21. 1111151907,

PGB ..... Privatrechtliohes Gesetzbuch.

PoiStrG (B). . Polizei-Strafgesetz (buch).

PostRG . . . Bundesgesetz über das Postregal, v. 5. April 1910.

RPM; . . . . Rechtspflegegesetz.

SchKG. . . . BGes über Schuldbetreibnug u. Konkurs, v. 29. April 1889.

StrG (B) . . . Stratgesetz (buch).

StrPO . . . . Strasprozessordnung.

StrV ..... Strafverfahren.

StsV ..... Staatsvertassnng.

URG ..... Bundesgesetz betr. das Urheberrecht an Werken der Lite--

ratur und Kunst, v. 23. April 1883. WG ..... Bundesgesetz über
d. Versicherungsvertrag, v. 2. April 1908. VZEG . . . . Bundesgesetz
über Verpfändung und Zwangsliquidation

von Eisenbahnund Sehifiahrtsunternehmungen vom 25. September 1917.

ZEG ..... Bundesgesetz betr. Feststellung und Beurkundung des Zlvilstandes
u. die Ehe, V. an. Dezember 1871.

ZGB ..... Zivilgesetzbueh. si

ZPO ..... Zivilprozessordnnng. si

B. Abréviattons franqaises.

CC ...... Code civil.

CF ...... Constitution fédérale.

GO ...... Code des obligations, du Ur juin 1881.

CP ...... Code pénnl. ,

Opc ..... Code de procedure cirile.

Epp ..... Code de procédure pénale.

LF ...... Loi fédérale. _

LP ...... Loi l'édérale sur la poursuite pour dettes et la rniilite,
du 29 avril 1889.

OJ F ..... Organisation judiciaire féde'rale, du 22 mars 1893.

C. Abbreviazioni italiane. Il; . . . . . . Codice civile svizzem.
'lO ...... Codice delle obbligazioni. Inc . . . . . Codice
di procedura civile. cka . . . . . Codice di procedura penale.
LF . . . . . . Legge federale. LEF ..... Legge eseeuzioni e fallimenti.
IGF ..... Organizzazione giudiziaria federale.STAATSBEGHT DROIT PUBLIC

I. GLEICHHEIT VOR DEM GESETZ (RECHTSVERWEXGERUNG)ÉGALITÉ DEVANT LA LOI
(DÉNI DE JUSTICE)

Vgl. Nr. 3. Voir n° 3.

II. HÄNDELSUND GEWERBEFREIHEITLIBERTÉ DU COMMERCE ET DE L'siINDUSTRIE

1. ma in 5 mm 1920 dansss la cause Société de Crédit Hypothécaire contre
Conseil d'Etat vaudois.

Venta à tempérament de valeurs à lots : l'art. 31 Const. féd.'
ne s'oppose pas à ce que les cantons interdisent ce mode de placement,
notamment lorsque, en cas d'inobservation des conditions de sonscription,
la retenue opérée sur les acomptessi versés est abusive.

A. La Société de Crédit Hypothécaire, fondée à

Zurich le 27 mars 1919, a pour but l'exploitation d'af--

faires hypothécaires en Suisse. Son capital d'exploitation est
constitué par l'émission de parts sociales de 1000 fr. nominatives,
et par l'émission d'emprunts à primes portant intérét. Ellea lancé en
juin 1919 un emprunt de 40 millions, comportant 800000 obligations de
50 fr., garanties par le dépòt dans un office fiduciaire des titres
hypothécaires à acquérir , en out-re par des dépòts en banque et des
plaeements en valeurs de tout repos . Le taux de l'intérèt est fixe à 4
%, Ie Conseil d'administration se réservant le droit, après Vingt ans,
d'abaisser as 46 1 1920 1

2 Staatsrecht.

le taux jusqu'à %. Le remboursement des obligations s'étend sur une
période de 59 années (1919-1978) et plus de la moitie des obligations
(404, 500) ne sont rembòursèes que dans la dernière période decennale
(1969-1978). Les numéros sortant au cours des dix premières années
qui n'ont pas de lots sont remboursés à raison de 100 fr. Le prix
de souscription est fixé à 50 fr. plus timbre federal de 1 fr. 50,
payable au comptant contre remise du titre de'finitif ou par versements
échelonnès sur six mois contre remise après le premier versement d'un
certificat portant le numéro du titre et donnantimmédiatement droit
aux tirages des lots. Ce droit s'éteint sans autre si les conditions de
souscription ne sont pas observées, et la Société peut dispos'er à son
gre de ces obligations. Contre restitution du

certificat, les versements effectués sont remboursés sous _

déduction de 11 fr. 50 par obligation pour frais, etc.

B. La Société & demandé au Conseil d'Etat vaudois l'autorisation
de placer dans le canton de Vaud les obligations à primes qu'elle a
émises. Statuant sur cette requéte le 20 et 24 septembre 1919, le Conseil
d'Etat a interdit le placement sollicité, vu l'art. 3 de la loi du 5
décembre 1876 sur les loterics; vu l'art. 1er de l'arrèté du 2 juin
1893 concernant la prohibition de la vente des valeurs à lots, sous
forme de simples participations aux chances de tirage; considérant que
les obligations' primes de la Société de Crédit Hypothécaire de Zurich
ne sont ek fectivement livrées et vendues à l'acheteur que lorsque le
prix integral de l'obligation a été acquittè.

Le 24 novembre, la Société a forme un recours de droit public au
Tribunal federal en concluant à ce que, la décision du Conseil d'Etat
étant annulée, elle soit autorisée à placer ses obligations dans le
canton de Vaud. La recourante invoque les art. 4 et 31 Const. iéd.

Le Conseil d'Etat a eonoln au rejet du recours.

Considérant en droit :

L'emprunt lance par la Société recourante n'est pas assimilable à une
loterie pure et simple. Il comporte uneHandelsund Gewcrbesreilieit. N°
i. .:'.

opération de prét quant au capital et une operation dc loterie quant
à l'abandon d'une partie de l'intérét contro la chance d'obtenir une
prime. La recourante peut donc se mettre dans une certaine mesure au
bénét'ice de l'art. 31 Const. féd. (v. SALIS IV N° 2099 ; F. Ffir). 1911
vol. II p. 642 et suiv. ; RO 41 I p. 37 ; 42 I p. 7). Mais si les
cantons ne peuvent interdire complètement ces operations, ils sont
néamoins en droit de les seumettre à des restrictions de police et à les
réglementer. Cette limitation de la liberté du commerce est adnxiSsibl'e,
d'une part, en tant que contròle exercé au moyen d'une autorisation
préalable qui suppose une enquète sur les garanties financières et
morales,prés'entées par les ètablissements en question ou leurs agents,
et certaines conditions à reinplir par eux (cautionnement, domicile fixe,
etc.), et, d'autre part, en tant que prohibition deeertaines formes de ce
commerce particulièrement dangereuses pour le public (vente à tempérament,
vente de participations aux chances de gain, etc.).

Plusieurs cantons ont fait nsage de la faculté qui leur est re'servée
(V. BLUMENSTEIN, Exposé et projet de lei concernant la réglementation
fédérale'des'loteries p. 26 ot SUV.). Le canton de Vaud a édicté
le 5 décembre 1876 une loi concernant la prohibition des loteries,
dontl'article 3, qui interesse le present débat, est ainsi conco: Ne sont,
toutefois, pas envisagéès comme loteries les opérations financières
. . . . faites avec primes ou remhoursable par la voie du sort,
. . . . des sociétés anonymes ou entreprises' étrangéres ou du canton,
lorsque l'émission dans le canton des titres relatifs à ces operations
a été autorisée par le Conseil d'Etat (al. 1). Cette autorisation n'est
accordée que lorsque les lots, actions ou obligations de ces emprunts ou
operations financières sont remboursables dans un temps determine par une
somme représentant au moins le capital versé (al. 2) . Le 2 juin 1893 le
Conseil d' Etat a pris un arrèté concernant la prohibition de la vente
de valeurs à lots sous forme de Simple participation aux chances de tirage

C'est en application de la loi de 1876 et de l'arrèté de

4 staatsrecht-

1893, que le gouvernement cantone] a interdit indistinctement le placement
dans le canton de Vaud de toutes les obligations de 50 ir. a primes (4 %),
émises en 1919 par la recourante. Il résulte cependant des considérants de
cette décision qu'elle est essentiellement motivée par la considération
que les obligations peuvent ètre acquises à credit avec participation
immediate aux tirages, sans remise du titre définitif avant versement
integral du prix. Le Conseil d'Etat est sans doute parti de l'idée
que ce mode de placement étant de beaucoup le plus important, il n'y
avait pas lieu de distinguer entre la vente au comptant et la vente à
credit, d'autant moins que la Société zurichoise n'avait pas présenté
une requete eventuelle visant le placement d'obligations complètement
libérées. Dans son recours, la Société semble se prévaloir du fait que,
contre paiement comptant du prix total, les titres definitiks sont remis
immédiatement et que, dans cette eventualite en tout cas, il ne s'agit
pas d'obligations vendues a credit avec remise ultérieure du titre. Cette
observation de la recourante est fondée. Mais comme le Conseil d'Etat
ne s'est pas prononcé sur ce point, il suffit de constater qu'en ce qui
concerne le placement d'obligations complètement liberées, la décision
attaquée n'étant nullement motivée, cette question est eneore intacte
et qu'un nouvel examen éventuel du Conseil d'Etasst demente réServé. En
effet, le droit d'autorisation institue par l'art. 3 de la loi de 1876
n'investit pas le Conseil d'Etat d'un pouvoir disk-retionnaire absolu ;
ses refus d'autorisation doivent etre motives.

Le Tribunal fédéral n'a donc à s'occuper pour le moment que de la
prohibition de placer dans le canton de Vaud des obligations dont la
liberation s'effectue par versements échelonnés.

La recourante soutient que ces obligations ne tombent pas sous le coup
de l'art. 3 de la loi de 1876 ni de l'art. 1" de l'ai-rete de 1893. Mais
la recourante n'est pas conséquente avec elle-meme. La meilleure preuve
qu'à son avis

Handelsund Gewerbefreiheit. N° 1. ,3

la vente des obligations dans le canton de Vaud est su hordonnée à
l'autorisation du Conseil d'Etat, réside dans le fait qu'elle n'a pas
hesite à solliciter cette autorisation. La seule question à. résoudre est
dès lors celle de savoir si les motifs retenus par l'autorité cantonale
sont arbi-

. traires ou incompatibles avec la liberté du commerce.

0

Il est certain que la decision attaquée eùt gagne à etre motivée d'une
maniere plus explicite. Son seul considérant vise la non-livraison
immédiate du titre définitif; le défaut de remboursement integral des
acomptes versés, en cas d'inobservation des conditions de souscription,
n'est pas relevé expressis verbis. On peut cependant admettre que ce
motif est implicitement contenu dans le rappel de l'art. 3 de la loi, qui
prévoit cette hypothèse. La recourante le reconnait lorsqu'elle prétend
que ses titres reniplissent la condition du remboursement integral (p. 6
du recours). Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat, comblant la
lacune apparente de sa decision, insiste au contraire sur le fait que
cette condition legale n'est pas realisee en ee qui concerne les titres
qui ne sont pas entièrement libérés.

L'art. 3 de la loi vaudoise a, il est vrai, en vue le remboursement du
capital de l'obligation libérée plutòt que celui du montant qui fait
l'objet du certificat provisoire ; toutefois, l'application du texte
legal dans ce dernier cas est admis'sible ; elle se justifiè d'autant
plus en l'espèce que toute l'argumentation de la recourante se fonde
sur l'allégation que le certificat provisoire revèt le caractère d'un
papier-vsialeur assimilable anne obligation partiellement libérée. Dès
lors, si l'on se place sur le terrain choisi par la recourante elle-meme
(sans d'ailleurs trancher la question de l'equivalence destitres), on
constate que, dans le cas où le souscripteur n'est en mesure de payer que
le premier acompte de 21 fr. 50, la retenue de 1 ] fr. 50 est exageree
et abusive. La somme de 1 fr. 50 pour timbre fédéral est percue tout à
fait à tort avec le premier acompte, car seule l'obligation definitive
en est munie, et cette obligation demeure la propriété de la société, qui

(i Staatsx'echt.

peut en disposer comme bon lui semble. Il incombe dono a la Société
de faire l'avance du droit de timbre (art. 16 Loi féd. sur les droits
de timbre) ; autrement, les mémes titres avec le méme timhre pourront
etre l'objet de multiples sous'criptions non lihérees; le timbro

se trouvera payé à nouveau lors de chaque nouvelle sous-_

cription à credit et en tout cas une seconde fois si le deuxième
sonscripteur paje comptant. Les 10 autres francs constituent de meme un
prélèvement exagéré : 5 fr. pour frais d'impression et de propagande ;
3 fr. 50 pour la provision et l fr. 50 pour menus frais (Umtriebe).
Une retenue normale représentant le préjudice subi par l'emprunteur
ponrrait à la rigueur se concili-er avec l'art. 3 de la loi vaudoise ;
mais ici l'abus est manifeste. Il est inadmissible de retenir sur un
versement de 21 fr. 50 plus du 50 %. Pareil prélevement ne repose pas
sur une base éqnitable, et, en vertu précisement de l'art. 3 ai. 2,
le Conseil d'Etat était en droit d'interdire des operations finaneières
aussi préjudiciahles au public.

Dans ces conditions, il est superflu de résoudre la question discutable
de 'savoir si l'autorité cantonale pouvait aussi faire application
de l'arrétékde 1893. L'art. 181? de cet arrèté Vise une hypothèse
spéciale : l'offre et la vente à credit de valeurs à lots sous la
ferme de participation aux chances du tirage sans que les titres soient
effectivement livres et vendus . "Dans ce cas, le Conseil d'Etat doit
refuser l'autorisation, de meme qu'il doit le faire dans l'éventualité
prévue & contrario par l'art. 3 al. 2 de la loi de 1876. Mais il ne
s'ensuit point qu'il ait l'obligation de l'accorder sans autre lorsque
les conditions de l'art. 1er de l'arrèté ne sont pas toutes réunies
ni lorsque celles posées à l'art. 3 de la loi le sont. La faculté
d'appreciation de l'autorità cantonale demeure intacte, et pourvu que
son refus soit diete par des motifs sérieux (protection du public contre
les abus de ces sortes d'opérations financières), son droit de ne pas
accorder l'autorisation dans tel ou tel cas concret subsiste. Or, en ju-l

Handelsund Gewerbefreiheit. N° 1. 7geant dangereuse pour le public a
ressourses modestes, la vente à tempérament des obligations à primes
de la société recourante (vente qui comporto tous les inconvenients
inhérents à ce système), le Conseil d'Etat a fait un usage rationnel de
la compétence que le législateur lui a coniérée (au sujet des danger-s
de la venteàtempérament, V.BLUMENSTEIN, op.cit. p. 28 dernier alinea
et p. 65 litt. d). Cette considération d'ordre général vient encore
renforcer 'celle tirée directement du texte de l'art. 3 al. 2 de la
loi vaudoise. Par conséquent, il ne sanrait etre question de taxer
d'arhitraire ni de contraire à'l'art. 31 Censt. féd. la défense faite
à la reoourante de placer dans le canton de Vaud sen empmnt, en tant
qu'il s'agit d'obligaîsitions avec liberation par versoments échelonnés
La reoourante ne peut pas non plus se plaindre d'une inégalité de
traitement. La liste des nombreux emprunts à primes et valeurs à lots
qui ont bénéficié d'une autorisatjon dans le canton de Vaud témoigne,
à la vérité, d'un régime juSqu'ici très liberal, mais rien n'empèche le
gouvernement cantonal de se montrer désormais plus sévère. La recourante
est du feste dans l'impossibilité d'établir que, durant ces dernières
années, des entreprises financières se présentant dans les meines
conditions qu'elle aient été favorisées d'une autorisation. Le seul
prOSpectus qui soit joint au recours est celui de l'emprunt de _ 1917 du
Crédit foncier de France. Or, ces obligations ne figurent précisément pas
dans la liste des valeurs dont . la vente est autorisée dans le canton
de Vaud. Au surplus, certaines conditions de cette émission different
sensiblement de celles de l'emprunt de la recourante ; elles sont plus
favorables au débiteur.

Le Tribîmal fédéral prononce :

Le recours est écarté dans le sens des considérants cidessus.