VI. KOMPETENZKONFLIKTE ZWISCHEN BUND UND KANTONENCONFLIT S DE COMPÉTENCE
ENTRE LA CONFÉDÉRATION ET UN CANTON
62. Arrèt du 3 décembre 1914 dans la cause Conseil d'Etat du Valais,
Oommunes de Salvan, Vernayez et Finhaut contre Conseil fédéral suisse.
Conflit de compétence entre la Confédération et un Canton au sujet du
droit d'octroyer une concession hydraulique. Etendue dela competence du
TF. Caractère international des cours d'eau en question; définition de
cette notion. Competence du Conseil fédéral.
A. La Barberine prend sa source sur le territoire de la commune de Salvan;
elle traverse le territoire de la commune de Finhaut et, à quelques
centaines de mètres en ava] du pont de l'lsle, elle se réunit à l'Eau
Noire, qui vient de France. L'Eau Noire quitte le territoire francais
au pont de l'Isle et, après un certain parcours sur le territoire de la
commune de Finhaut, elle se réunit au Trient.
Aux termes de la convention conclue le 10 juin 1891 entre la Suisse et la
France, relative à la délimitation de la frontiere entre le mont Dolent
et le lac Leman, la frontiere france-suisse, depuis le pont de I'Isle,
est délimitee de la facon suivante. (Rec. des LF 19 p. 426.)
A partir de la home n° 12 (an pont de l'Isie), la frontiére remonte la
rive gauche de l'Eau Noire, jusqu'au coufluent de la Barberine avec cette
rivière. A ce coniiueut, la limite traverse le Lit de la Barberino. Elle
remonte ensuite le rive droite de ce torrent jusqu'au im; dit Pierre
Blanche, c'est-à-dire jusqu'au point où la
'-si
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 62. 531
Barberine, après avoir coulé sur le haut plateau d'Emosson, entre dans
un étranglement rocheux, pour se precipiter en cascade vers la vallée
de l'Eau Noire.
Il est convenu que, par rive gauche de l'Eau Noire, puis par rive droite
dela Barherine, on doit entendre le sommct dela berge correspondante,
c'est-à dire du petit talus d'éboulement en pente raide, ou du petit
escarpcment rocheux qui borde immédiatement le cours d'eau, de sag-on
à comprendre seulement l'espace nécessaire à l'écoulement des grandes
eaux et à la culée des ponts construits ou à construire.
La frontiere cesse d'étre marquee par la rive droite de la Barberine,
à partir du point où cette rive est rencontrèe par la ligne droite :
home 13 a home 14 prolongée vers I'Est.
D'après la carte annexée à la convention, entre la borne 13 et la borne 14
la Barberine forme un méandre qui est coupé par la ligne droite figurant
la frontièress Actuellement, il est incontestable que ce méandre n'existe
plus, et que la Barherine coule en entier sur territoire suisse.
B. Dès 1911 (peut-etre antérieuremeut déjà) l'idée est venue d'utiiiser
la Barberine pour la production de forces motrices. Des projets dans
ce scns ont été élaborés par la Société d'Electro chimie et par les
Chemins de fer fédéraux. Ces projets ont ceci de commun que tous deux ils
prévoient la création d'un grand bassin (l'accumulation sur le pàturage
de Barberine. D'après le projet des CFF l'eau serait conduite de la
directement à une centrale, qui serait ètabiie au continent de l'Eau
Noire et du Trient. D'ap'rès le projet de l'Electro-chimie, une usine
serait ètablie au continent de la Barberine et de l'Eau Noire, l'eau
étant ainsi rendue à son cours naturel avant l'entrée sur territoire
francais; l'Eau Noire serait ensuite captée sur territoire suisse,
en ava] du pont de l'Isle et conduite à une seconde usine à établir.
532 Staatsrecht.
Soit l'Electro-chimie, soit les CFF ont fait des demarches auprès des
communes de Salvan, de Vernayaz et de Finhaut, en vue d'obtenir les
concessions nécessaires.
En date du 5 mai 1913, les communes de Salvan et Vemayaz ont octroyé à la
Société d'Electro-chimie la concession des forces motrices qui peuvent
ètre créées sur la Barberine , avec autorisation d'élever un barrage
à l'extrémité inferieure du plateau de Barberine et de-
transformer celui-ci en hassiu d'accumulation.
Le 18 mai 1913, la commune de Finhaut a également accordé à la Société
d'Electro-chimie la concession des forces motrices qui peuvent étre
créées:
a) Sur la Barberine, dès la limite territoriale de la commune de Finhaut
en amont, jusqu'à l'embouchure de cette rivière dans l'Eau Noire ;
è) Sur l'Eau Noire, dès la frontiere franco suisse ä '
l'emhouchure de ce cours d'eau dans le Trient.
La commune de Finhaut autorise, si de besoin, la Société d'Electro
chimie à capter, à une altitude convenable, les affluents de droite de
la Barberine, et à les conduire au plateau de Barberino, que la société
concessionnaire a acquis des bourgeoisies de Salvan et Vernayaz, et
qu'elle se prepose de transformer en bassin d' accumulation.
L'usine generatrice sera eonstruite sur le territoire de Finhaut.
Avisée de la conclusion imminente de ces conventions, la Direction
générale des CFF s 'est adressée au Conseil d'Etat du Valais, en lui
exposant qu'elle sollicitait ellememe ces concessions, en le priant
d'intervenir en sa faveur auprès des communes et, le cas échéant, de ne
pas ratifier les concessions accordées à la Société d'Eleotro-chimie. En
méme temps, elle a prié Ie Département fédéral de l'Intérieur d'appuyer
sa démarche auprès du Conseil d'Etat du Valais.
En date du 13 mai 1913, le Département fédéral de l'Intérieur a écrit
à ce sujet au Conseil d'Etat du canton
Kompe'sienzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 82. 533
du Valais, et l'a informe que la Barberino et l'lîau Noire étant des
cours d'eau formant la frontiere du pays il estimait qu'il n'appartient
qu'à la Confédération d'octroyer une concession pour l'utilisation des
forces hydrauliques sur ces cours d'eau. Le Département fédéral des
Postes et des Cin-mins de l'cr a fuit, on date du 16 mai 1913, la meme
communication au Conseil d' Etat du Valais. ,
Enfin, le 9 juillet 1913, le Conseil léiléi: il a (mit. ce qui suit au
Conseil d Etat du Valais .
Par office du 13 mai 1913, notre. l.)éparte1nent de l'Intérieur a
attiré votre attention sur le lait quo seule la Confédération a le droit
d'octroyer une eoneession pour l'utilisation des forces hydrauliqucs do
in Barborine et de l'Eau Noire, ces cours d'eau koman selon l'art. 241153
de la Constitution federale, la frontiere du pays.
Après avoir fait étudier à Iond cette question par nos Départements de
I Intérieur et de Justice et Police, nous sommes amenés à vous eonfinner
que seulc la Confédération a le droit d'octroyer la coucession des forces
hydrauliques de la Barberiue.
D'après la convention entre la Suisse et la France. du 10 juin 1891,
la Barberino est cours (l'eau international. E11 effet, la frontière, à
partir de la borne 11° 12, du pont de l'Isle sur l'Eau Noire, rcmontc la
rive gauche de l'Eau Noire jusqu 'au conle 1t (le la Barberino avec cette
rivière. A ce conflucut, la limite traverse le lit de la Barberino. Ce
cours d'eau touche donc en ce lieu le territoire francais. Si l'on
Itahlit ù Barberino un bassin d'aceumulation, comme la concess sion des
communes de Vernayaz et Salvan, ainsi que celle de Finhaut le prévoit,
le régime de la Barberino sera totalement change et par là mème le régime
de l'Eau Noire dont la Barberine est un akfluent. Un tel mode de faire
ne peut étre admis en droit international.
Du confluent, la limite remonte ensuite la rive droite
534 Staatsrecht.
de la Barberine jusqu'au lieu dit Pierre Blanche. La frontiere cesse
d'ètre marquee par la rive droite de la Barberine, à partir du point
où cette rive est rencontree par la ligne droite : borne 13 à borne 14
prolongée vers l'Est. Or, entre ces deux dernières bornes la frontière
coupe la Barberine dans un meandre. Ce
cours d'eau est donc en ce lieu internatio nal. Toutesss
modifications apportées au régime de la Barberine 'en amont, auraient
donc une répercussion sur le regime international. -
L a B arb eri n e est donc, d'après ce qui prècède, un cours d'eau
formant la frontière du pays.
Les communes de Salvan, Vernayaz et Finhaut n'ont
pas le droit d'octroyer la concession pour l'utilisation des forces
hydrauquuesis de ce cours d'eau, puisque ce droit appartieni: à la
Confédération.
Nous vous prions donc de bien vouloir porter notre décision a la
connaissance des communes intéressées.
Nous examinerons toujours avec intérét les propositions que vous
pourriez nous faire au sujet de l'utilisation des forces hydrauliques
de la Barberine.
Le 29 juillet 1913, le Conseil .d'Etat du Valais a écrit au Conseil
federal que, à son avis, l'art. 24 bis de la Constitution fédérale
n'est pas applicable, les eaux de la Barberine coulant entièrement
sur territoire suisse. Il a suggérè l'idée d'une conférence entre les
reprèsentants de la Confédération et du canton, en vue d'arriver à une
entente. Cette conférence a eu lieu à Berne le 11 aoüt 1913, mais n'a
pas denne de résultats, chaque partie maintenant sa maniere de voir.
C. Le 8 septembre 1913, le Conseil d'Etat du Valais auquel se sont jointes
les communes de Verss nayaz, Salvan et Finhaut _ a soumis au Tribunal
fédéral ce conflit de compétence, et a conclu à ce qu'il soit prononcé :
Le droit d'octroyer la concession du cours d'eau de la Barberine
appartient au canton du Valais.
Kompetenzkonfllkte zwischen Bund und Kantonen. N° 62. 535
A l'appui de ces conclusions, il expose, en resume, ce qui suit :
Pour justifier sa prétention d'octroyer la concession de la Barberine
(c'est ce cours d'eau seul, à l'exclusion de l'Eau Noire, qui fait
l'objet de la décision du 9 juillet 1913), le Conseil federal invoque
l'art. 24 bis, al. 4 CF. Cette disposition est applicable lorsque les eaux
constituent la propriété commune de deux pays; elle ue l'est pas Iorsque
le cours d'eau est situé tout enticr sur le territoire suisse. Or, dans
tout son parcours, la Barberino coule sur territoire suisse. Si meme,
autrefois, elle formait un méandre entre les bornes 13 et 14 ce qui est
contesté aujourd'hui ce méandre n'existe plus, et la Barberino ne coupe
plus la ligne droite qui forme la frontiere entre ces bornes. Quant
au fait que la Barberino se jette dans l'Eau Noire francaise, il est
indifferent, car la section dont l'utilisation est demandée ne va que
jusqu'au point où la Barberine entre sur territoire francais ; à cet
endroit, les eaux doivent etre rendues, c'est tout ce que la France
peut demander.
D. En réponse, le Conseil federal a conclu à ce qu 'il plaise au Tribunal
fédéral:
10 Ne pas entrer en matière sur le conflit de competence tel qu 'il est
formulé ,
2° Eventuellement : écarter le conflit de competence comme non fondé.
En ce qui concerne la competence du Tribunal fédéral, il fait observer
qu'il n'appartient pas à cette autorité de s'ériger en instance d'appel
sur le fond de la cause: le Tribunal federal est compétent seulement
pour décider si l'autorità federale a fait application d'une disposition
qui l'autorise en principe à agir, mais il n'a pas à rechercher si, dans
le cas particulier, cette disposition a été sainement interprètée. Or,
en l'espèce, il n'est pas douteux que Ia decision du Conseil federal
se base sur un article constitutionnel qu'il était de son pouvoir
d'appli-quer.536 Staatsrecht
Pour le cas où le Tribunal fédéral entrerait en matière, le Conseil
fédéral précise qu'il revendique le droit d'octroyer la eoncession sur
les deux cours d'eau, Barberine et Eau Noire, dans la partie décrite dans
les concessions qui forment l'objet du litige. La section de cours d'eau,
de l'exploitation de laquelle il s'agit, est celle de la Barherine et
de l'Eau Noire, jusqu'au confluent avec le
Trient; en effet, la Société d'Electro chimie n'est past-
tenue, d'après les concessions, d'exploiter en deux sections en
établissant une première usine au confluent de la Barberine et de l'Eau
Noire, une seconde usine au confluent de l'Eau Noire et du Trient ;
elle peut aussi, comme le veulent les CFF, exploiter en une seule
chute, les eaux captées en Barherine étant conduites directement à
l'usine generatrice, située au confluent de l'Eau Noire et du Trient
; cette facon d'exploiter est la seule rationnelie. Or, la section
ainsi déterminée est internationale, car la frontiére coupe deux fois
le cours d'eau; en outre, jusqu'à Pierre Blanche, la frontiere est
constituée par la bei-ge de la Barberine, qui forme ainsi frontiére;
enfin il résulte soit de la carte annexée à la convention de 1891,
soit d'une declaration du directeur du service topographique fédéral,
M. Held, soit d'une consultation du professeur Schardt, qu'en 1891 la
Barberine passait en partie sur territoire francais, entre les bornes
13 et 14. Ces considérations démontrent en outre que, si méme on ne
considérait que laBarberine, àl'exclusion de l'Eau Noire, le droit de
eoncéder son utilisation appartiendrait à la Confédération.
Le Conseil fédéral ajoute qu'en proclamant le caractère international
au sens de l'art. 24, de la section à concéder il n'entend nullement
admettre que la France ait des droits a faire valoir sur cette section;
mais le seul fait de la possihilité de discussions internationales
entraîne la competence du Conseil fédéral.
E. Dans sa réplique, le Conseil d'Etat du Valais soutient que le déhat
doit étre limité à la Barberine, ce
Kompekenzkonffllitezwi'schenBuud'und' Kantonen. N° 62. 537 '
cours d'eau faisant seul l'objet dela decision du Conseil fédéral, l'Eau
Noire n'étant à aucun titre rivière formant la frontière du pays et les
concessions sur les deux rivières étant distinctes. si
Quant à la competence du Tribunal fédéral, elle résulte à l'évidence de
l'art. 113 CF et de l'art 175
OJ F.Au fond, il n'est pas exact que l'utilisation de la Barberine seule
telle qu'elle est projetée par la Société d'Electro chimie -soit
irrationnelle. Le Conseil d'Etat invoque à ce point de vue un rapport fait
par l'ingenieur Michaud qui, après étude des deux variantes (exploitation
en une section ou en deux sections), arrive à ia conclusion que au point
de vue de la quanlite de force motrice, la variante l est légérement
supérieure, mais au point de vue du coüt de la construction c'est
l'inverse, ainsi qu'au point de vue de la cominodité de l'exploitation
et que l'écart en faveur de l'un ou de l'autre des deux projets ne sera
pas considerable . Cela étant, il reste à rechercher si la Barberino
forme frontiere; tel n'est pas le cas, car en fixant la frontiere sur la
berge, en Opposition au cours d'eau, la France a abandonné tout droit à
la rivière; la question du méandre, qui n'existe plus, est sans intérèt,
et enfin la proximité de la frontiere et l'influence que l'utilisation
de la Barberine pourrait exercer sur le régime des eaux francaises en
aval sont des circonstances qui, aux termes de l'art 24 bis, al. 4 CF,
n'entrainent pas la competence du Conseil fédéral.
F. En réplique, le Conseil federal maintient sur tous les points son
argumentation résumée ci dessus. Se placant dans l'hypothése où l'on
attribuerait un caractère international au projet des CFF et un caractère
national au projet de la Société d'Electro-cliimie, il expose que, dans
un cas pareil, il appartient au Conseil fédéral seul de déeider lequel
des deux doit etre pris en considération: s'il se prononce en faveur du
projet de caractère international, il aura à statuer sur la con-
538 Staatsrecht.
cession de ce projet; si la concession n'était pas octroyée dans la
suite, le canton reprendrait sa competence pour concéderl'autre. Par
conséquent, méme si la Société d'Electrochimie était vraiment tenue par
les concessions d'établir deux usincs distinctes, c'est néanmoins toute
la section de la Barberine, jusqu'au confluent de l'Eau Noire avec le
Trient, qui serait actuellement en question, parce que
le canton du Valais ne peut pas decider que le projet si'
national sera execute sans décider que le projet international ne le
sera pas. '
G. Une délégation du Tribunal fédéral a procédé, le 22 juin 1914, à une
inspection locale, en présence des représentantsss des parties,
Statuant sur ces faits et considérant en droit:
1. On se trouve en présence d'un cas typique de conflit de competence: le
canton du Valais revendique le droit d' octroyer la concession des forces
motricesde laBarberine, la Confédération soutient que c'est à elle seule
que ce. droit appartient. Les deux souverainetés, cantonale et fédérale,
se dressent ainsi l'une en face de l'autre et, en vertu de l'art. 113
CF et de l'art. _1'75 OJF, le Tribunal fédéral doit trancher ce conflit.
Le Conseil federal luj demande eependant de ne pas entrer en matière,
parce que, les questions de competence et de fond étant mèlées, il ne
pourrait résoudre la question de competence qu'en statuant, au moins
implicitement, sur le fond de la cause, ce qui ne rentre pas dans ses
attributions. Mais cette argumentation ne saurait etre admise s les
questions de competence et de fond sont, en l'espèce, bien distinctes;
la question de competence est de savoir si c'est le canton du Valais ou
si c'est la Confédération qui a le droit d'accorder la concession; la
question de fond est de savoir quel usage l'autorité déclaréc competente
fera de ce droit, si et à qui elle accordera la concession; or, cette
question est complète-
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 62. 539
ment indépendante de la première, et, en tranchant dans un sens ou dans
l'autre le conflit de competence, le Tribunal federal ne la préjuge
nuilement.
Le Conseil federal parait croire que le Tribunal fédéral doit se borner
à rechercher s'il invoque une disposition instituant bien la competence
de l'autorité federale, mais qu'il n'a pas à examiner si, en l'espèce,
les conditions d'application de cette dispsiosition sont réaliséesss;
le Conseil fédéral, se fondant sur l'art. 24 bis, al. 4 CF, pour que le
conflit de competence dùt ètre tranche en sa faveur, il suffirait donc de
eonstater que cet article confère à la Confédération le droit d'octroyer
des coneesssions dans certains cas déterminés. Il est possible que ce
systeme restrictif de la competence du Tribunal fédéral trouve un point
d'appui dans un arrèt ancien (RO 5 p. 520 et suiv.) cité par le Conseil
fédéral; mais il est contraire à la jurisprudence actuelle du Tribunal
federal (RO 22 p. 942 et suiv., 29 I p. 311 et suiv.) et il méconnaît
le role attrihué à cette autorité par la Constitution federale et par
la loi d'organisation judiciaire: les pouvoirs qu'elles lui conièrent
seraient absolument illusoires s'il ne lui était pas permis d'interpréter
les normes de competence invoquées et de rechercher si, dans le cas
concret qui lui est soumis. la disposition instituant la competence
de la Confédération trouve son application. En lui refusant cette
faculté, on aboutit en fait. à reconnaître au Conseil fédéral le droit de
déterminer luimème souverainement sa competence : telle n'a certainement
pas été l'intention du constituant et du législateur, qui ont voulu,
au contraire, que le Tribunal fédéral fùt juge des conflits entre la
Confédération et les cantons (v. dans ce sens BURCKHARDT, Commentaire,
p. 789 et suiv.). En l'espèce, il doit par konsequent entrer en matière
sur la demande formulée par le Conseil d'Etat du Valais et décider si
les réquisits auxquels l'art. 24 bis al. 4 CF subordonne la competence
du Conseil fédéral, sont réunis.
AS 40 l _ um 85
540 si Staatsrecht.
2. Dans sa décision communiquée au Conseil d'Etat du Valais, le 9 juillet
1913, et qui a donné naissance au présent conflit, le Conseil federal a
revendiqué pour lui le droit d'octroyer la concession pour l'utilisation
des forces motrices de la Barberine. Les conclnsions prises devant le
Tribunal fédéral par l'Etat du Valais
se résèrent à cette decision et tendent à ce qu'il soit _!
prononcé que le droit d'octroyer la concession du cours d'eau de la
Barberine appartieni: au canton du Valais.
A s'en tenir strictement aux termes de la décision federale et des
conclusions ,cantonales, on pourrait admettre que seule la Barberino est
en cause et que le Tribunal fédéral n'a pas à s'occuper de la question de
competence relativeme'nt à l'Eau Noire. Cependant, on doit Observer qu'en
ce qui concerne ce dernier cours d'eau également, le Conseil federal a,
des le début, af firmé sa competence (V. lettre du Département fédéral
de l'Intérieur, du 13 mai 1913), que dans sa reponse il a maintenu ce
point de vue et que dans sa duplique il a declare express-erneut que le
Conseil federal s'oppose anssi à la concession de l'Eau Noire, dans la
mesure où l'Eau Noire est mise à contribution par la derivation des eaux
de la Barberine et que la competence qui fait l'objet du present litige
est celle de eoncéder les forces motrices du parcours international
de la source de la Barberine, jusqu'au confluent de l'Eau Noire avec
le Trient. Ainsi donc, tandis que le Conseil d'Etat du Valais scinde
les questions de l'Eau N oire et de la Barberine, le Conseil fédéral
les réunit: il n'entend pas disposer de l'Eau Noire indépendamment
de la Barberine, mais d'autre part il se regarde comme competent pour
statuer sur l'utilisation de la Barberino conformément au projet des
CFF, d'après lequel les eaux de la Barberine ne sont rendues à l'Eau
Noire qu'au confluent de cette rivière avec le Trient, et sont ainsi
soustraites à l'Eau Noire sur tout le parcours entre l'embouchure de
Kompetenzkonflikle zwischen Bund und Kantonen. N° 62. 541
la Barberine et le point de reunion avec le Trient; le Conseil federal
s'oppose, par conséquent, à une coneession qui serait donnée par le
canton sur une partie de ce parcours de l'Eau Noire puisque, sur tout ce
parcours, l'Eau Noire est mise à contribution par le mode de dérivation
de la Barberine, qu'il s'estime seul competent pour autoriser. , ' ss
C'est sur le conflit-de compétence ainsi précisé que le Tribunal federal
doit statuer : en effet, bien que le Conseil d'Etat du Valais n'ait
mentionné que la Barber-ine, et n'entende par là que la section comprise
entre la source et le confluent avec l'Eau Noire, le Tribunal fédéral ne
saurait se prononcer sur ces conclusions en négligeant le point de vue
opposé du Conseil fédéral, et sans rechercher s'il est fonde; appelé à
résoudre un conflit de competence, il doit naturellement tenir compte,
dans toute leur ètendue, des pretentions respectives qui constituent
l'objet du conflit et le fait que les préten-
siss tions du Conseil federal n'ont pas ete enoneees sous
forme de conclusions proprement dites, ne s'oppose évidemment pas à ce
qu'il les prenne en considération pour statuer sur les conclusions de
la partie adverse.
3. Le Conseil federal fait deriver sa competence de l'art. 24 bis,
al. '4 CF, qui, après avoir disposé qu'il appartient à la Confédération
d'octroyer les concessions sur les sections de cours d'eau relevant de
la souveraineté de plusieurs cantons, ajoute que il lui appartient
également de le faire, après avoir entendu les cantone intéressés,
lorsqu'il s'agit de cours d'eau formant la frontiere du pays.
Au point de vue du texte, il y a lieu de faire les deux observations
suivantes: .
a) Le terme cours d'eau est une traduction incomplète et partant inexacte
du terme Gewàsserstrecken qui est employé dans le texte allemand, et
qui signifie sections de cours d'eau. Cette erreur de traduction a été
signalée au cours des débats de I'Assemblée fédérale
542 Staatsrecht.
(v. Bulletin sténographique, Conseil des Etats, 1907 p. 565 col. 2)
et elle a été rectifiée dans la première phrase de l'alinéa (relative
aux sections intercantonales); c'est évidemment par pure inadvertance
qu'elle n'a pas
été rectifiée dans la deuxième phrase (relative aux sec-
tions internationales).
b) Dans les projets qui ont fait l'objet des délibérations de l'Assemblée
federale, il existait une autre divergence encore entre les textes
allemand et francais : le texte allemand parlait des sections de cours
d'eau touchant la frontiere du pays ( die die Landesgrenze berühren),
tandis que l'expression du texte actuel cours d'eau formant la
frontiere du pays ( die'die Landesgrenze bilden) était déjà celle du
texte francais. Cette divergence n'a pas _été relevée dans ia discussion,
et c'est la Commission de rédaction qui l'a fait disparaitre, une fois
le projet voté. Le Conseil federal estime que l'expression touchant
la frontiere rend mieux l'intention du legislateur que l'expression
formant la frontiere; cette maniere de voir ne peut guère s'appuyer sur
les opinions émises dans la discussion qui a porte presque uniquement
sur les cours d'eau intercantonaux; mais du moins peut-on dire qu'on
a considéré ces expressious comme synonymes, et qu'on ne saurait donc,
dans l'interprétation du texte actuel, les mettre en opposition.
Quant à la ratio legis, elle n'est pas douteuse. Si la Confédération a
été reconnue competente pour accorder les concessi0ns sur les cours d'eau
formant la frontière du pays, c'est a raison des problemes d'ordre inter-
· national auxquels de telles concessions peuvent donner naissance,
De méme qu'en matière de cours d'eau intercantonaux, il peut y avoir
divergence de vues entre cantons ce qui justifie l'intervention du pouvoir
fédéral, de meme les concessions sur des cours d'eau internationaux
peuvent donner lieu à des rapports avec
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 62. 543
l'Etat étranger, et le Conseil federal étant, d'après la Constitution,
i'autorité chargée de traiter avec l'étranger, il est naturel que ce soit
lui aussi qui seit competent pour statuer à leur sujet (v. Bulletin
sténographique, Conseil des Etats, 1907, p. 408 col. 1, Conseil
national, 1907, p. 722 col. 1 p. 732 col. 2). Dans l'interprétation de
la disposition citée, on ne devra pas perdre de vue l'idée dont elle
s'insPire, le but qu'elle vise et, sans s'attacher servilement à sa
lettre, on sera fonde à en étendre l'application à toutes les concessions
qui, par la Situation géographique des cours d'eau sur lesquels elles
portent, intéressent les relations extérieures de la Suisse.
4. Ceci posé, il y a lieu de rechercher si l'art. 24 bis al. 4, peut
s'appliquer aux concessions dont il s'agit en l'espèce.
Considérant d'abord dans so n ensemble la section qu'on se propose
d'utiliser (aussi bien d'après le projet
de la Société d'Electro-chimie que d'après celui des CFF ,
c'est-à-dire la section comprise entre les sources de la Barberine et
le confluent de l'Eau Noire avec le Trient, il est maniteste qu'elle
a un caractère international au sens de cet article. En effet, à deux
endroits, elle est traversée dans teute sa largeur par la frontiere
francosuisse, d'abord au confluent dela Barberine et de l'Eau Noire,
et plus bas, au pont de l'lsle : à ces deux places la rivière forme la
frontière du pays. De plus, et surtout, la raison d'étre de la disposition
constituîionnelle est réalisée : l'exploitation de cette section est de
nature à intéresser les relations avec la France; en effet, les eaux de
la Barberine, dérivées sur territoire suisse et rendues à l'Eau Noire
à son confluent avec le Trient, se trouvent soustraites à l'Eau ENoire
sur le parcours de cette rivière sur territoire francais; aussi bien
les CFF ent-ils déclaré que, pour pouvoir le faire, ils ont demandé une
concession à la France; une entente avec ce pays est donc
Sie W
nécessaire: la section considérée rentre par conséssquent' bien dans
la catégorie de celles sur læquelles le droit de concession de la
Confédération a été reconnu.
Mais I'Etat du Valais objeete qu'on ne doit pas prendre la section dans
son ensemble et qu'on doit considérer isolément les deux troncons sur
lesquels les communes valaisannes ont accordé une concession à la Société
d'Electro-chimie, soit, d'une part, la Barberine jusqu'à son continent
avec l'Eau Noire, et, d'autre part, l'Eau Noire à partir de la frontière
au pont de l'Isle jusqu'à son continent avec le Trient. Si l'on se place
à ce point de vue sans d'ailleurs en discutcr pour le moment la justesse
on constate ce qui suit :
&) Barherine.
Le Conseil d'Etat estime que ce n'est pas une rivière formant la
frontiere du pays, parce qu'elle coule en entier sur territoire suisse. Le
Conseil fédéral, au contraire affirme que l'art. 24 bis al. 4, lui est
applicable: 1° parce qu'entre les homes 13 et 14 elle forme (ou formait)
un méandre coupé par la frontiere; 2° parce que, de Pierre Blanche à
son confluent avec l'Eau Noire, la frontiere suit sa rive droite; 3°
parce que, à son eonfluent avec l'Eau Noire, elle est traversée par
la frontière.
Le premier de ces arguments du Conseil fédéral se heurte au fait que, si
vraiment lors de la délimitation de la frontière france-suisse, en 1891,
la Barberine l'ormait un méandre traversé par la frontière ee qui est fort
douteux aujourd'hui, dans tous les cas, cc méandre n'existe plus et la
Barberine coule en entier sur territoire suisse entre les bornes 13 et 14.
Mais il est superflu d'examiner ce point plus en détail, car le
caractère international de la section résulte à l'évidence du passage
de la frontiere sur la berge de la Barherine, depuis Pierre Blanche au
confluent avec l'Eau
Kompetenzkonfllkte zwischen Bund und Kantonen. N° 62. 545
Noire. Sur tout ce parcours, la Barberine forme la frontiere. Sans
doute, comme le fait observer le Conseil d'Etat du Valais, la rivière
coule en entier sur territoire suisse. Mais cette circonstance n'est
pas décisive. L'article 25 bis n'exige nullement que le cours d'eau
soit traversé (dans le sens de la longueur ou de la largeur) par la
frontiére; il suffit qu'il forme la frontiere, c'està-dire que la
ligne constituant la frontiere coincide avec la ligne tracée par la
rivière. Or, tel est bien le cas. En effet, la berge dont le sommet
marque la frontiere, fait partie integrante de la rivière; aussi bien
dans-le langage courant que dans la langue juridique (v. notamment pour
le droit francais, LEDRU-ROLLIN, Repertoire, sous Berge, n"8 5 et 147),
Pandectes kraneaises sous Cours d'eau, n°3 147, 148 ; cf. Asmöm, Ueber
das Wasserrecht in Nordund Mitteleuropa, n° 153 p. 112 et suiv.; PEYER,
Das österreichische Wasser-recht p. 15 et suiv.; NlEBERDlNG, Wasserrecht
und Wasserpolizei im preussischen Staate, § 16 p. 37 et suiv.), la
rivière est constituée à la fois par l'eau, par le sol sur lequel elle
coule et par les berges qui ]a contienncnt; en décidant donc que Ia
frontiere remonte la rive droite de Ia Barberinc, c'est-à-dire le sommet
de la berge, les Etats contractanls ont déc'idé que c'est la Barberine,
solt une des parties qui la composent, qui forme la frontiere entre
les deux pays. li est à peine besoin d'ajouter que cela n'implique en
aucune facon que la France ait des droits quelcouques sur ce cours d'eau
qu'on a au contraire entendu attribuer à la Suisse ; il n'en coincide
pas moins avec la ligne frontiere et, soit à raison de ce fait, soit
à raison des rapports internationaux auxquels ce voisinage peut donner
lieu, on se trouve exaclement dans le cas visé par l'art. 24 bis al. 4;
c'est, par conséquent, à la Confédération qu'il appartieni; d'octroyer
la concession sur cette section.
546 Staatsrecht.
b) Eau Noire.
En ce qui concerne I'Eau Noire, la situatidn est différente. A partir
du pont de I'Isle, elle ne touche plus le territoire francais; tant le
lit de la riviere que ses deux rives sont entièrement suisses. D'autre
part, dans l'hypothèse étudiée, c'est-à-dire dans l'hypothèse d'une
concession absolument distincte de celle accordée sur la Barberine,
on doit Observer que si, au pont de 'l'lsle; la frontière coupe l'Eau
Noire, l'eau ne serait captée qu'audessous de ce point; une concession
réduite à la Section en aval du pont ne metti-ail; par conséquent en jeu
aucuns rapports avec la France. Sur cette section entièrement valaisanne,
la competence du Conseil fédéral est donc à tout le moins douteuse.
5. Il résulte de ce qui précède que le problème peut changer d'aspect
suivant que l'on considére la section dans son ensemble ou qu'on la
scinde en deux troncons. Dans le premier cas, le Conseil federal doit
étre déclaré competent ; dans le second eas on pourrait envi-sager un
partage de competence entre la Confédération (Barberine) et le canton
du Valais (Eau Noire). La question à résoudre est donc celle de savoir
quelle est la section de cours d'eau la Gewässerstrecke -qui doit étre
prise en considération.
Cette question a fait l'ohjet d'une discussion très nourrie an
sein de l'Assemblée fédérale, Iors de l'é laboration de l'art. 24,
cette discussion s'est engagée, il est vrai, à propos des cours d' eau
intereantonaux, mais les opinions émises à ce sujet peuvent étre invoquèes
également à propos des cours internationaux, car il n'existe aucune raison
de délimiter d'une facon differente dans les deux eas la longueur de la
section à considérer. Or, on est tombe d'accord (v. notamment Bulletin
sténographique, Conseil des Etats 1908 p 76 col. 2, Consejl national
1907 p. 724 col. 1, 1908 p. 11 col 2, p. 14 col. 1, p. 114 col. 2) que,
par section de cours d'eau ,
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 62. 547
on doit entendre toute la section qui se trouve influencée par
l'exploitation de l'ouvrage hydraulique , elle commence donc au point
où l'eau est captée (par quoi il faut entendre non pas nécessairement
le barrage proprement dit, mais aussi le bassin d'aocumnlation à créer}
et elle s'étend jusqu'au point où l'eau est rendue à son cours naturel
(et mème plus bas si l'effet de la dérivation se fait encore sentir en
aval). Ces points ne doivent d'ailleurs pas étre déterminés in abstracto
mais, puisqu'il s'agit de l'octroi d'une concession, on doit prendre
en considération le projet dont l'exécution est en cause; c'est sur la
base de ce projet qu'on décidera s'il s'agit d'une coneession sur une
section internationale (ou intercantonale).
En l'es'pèce, il y a deux demandes de concession en présence, l'une
celle de l'Electro-chimie déjà accordée par les communes valaisannes,
dont le Conseil d'Etat s'estime compétent pour ratifier la decision,
l'autre celle des CFF qui a été présentée sans succès aux autorités
communales et que les CFF se proposent de renouvelerauprès du Conseil
fédéral. Cependant, on doit Observer que l'une et l'autre concernent la
section s'étendan-t des sources de la Barberine au confluent de l'Eau
ss Noire et du Trient. Sans doute, en cours de procès, le représentant
de la Société d'EIectro-chimie a explique que la Société a l'intention
de créer deux usin'es différentes, la première utilisant seulement
les eaux de la Barberine en amont de son confluent avec l'Eau Noire,
la seconde n'utilisant que les eaux suisses de l'Eau Noire, en ava]
du pont de l'Isle. Mais ces explications, par
lesquelles la Société n'a pas entendu' se lier, ne sauraient
prévaloir contre le fait que, en vertu des concessions octroyées par les
communes valaisannes, la Société d'Electro chimie est libre d'exécuter un
autre projet, d'exploiter en une seule section, c'est-à-dire de dériver
les Eaux de la Barberine à Emosson, et de ne les rendre qu'au confluent
de l'Eau Noire et du Trient ce qui,
548 · Staatsreeht.
on l'a vu, donnerait à toute la section un caractère international.
Mais, à supposer mème qu'on admette comme constant que la Société
d'Electro-chimie exploitera en deux sections, cette circonstance n'exclut
pas la competence du Conseil fédéral pour concessionner l'ensemble
des deux sections. En effet, l'autre projet, celui des CFF, réalise
l'unité de l'exploitation des deux sections et, ainsi qu'on l'a exposè
ci-dessus (cons. 4), le Conseil federal est seul competent pour accorder
'une concession de cette etendue; or, cette competence incontestable ne
saurait lui etre indirectement enlevée par la reconnaissance du droit du
canton du Valais d'accorder une concession en faveur d'un autre projet,
sur une partie de la section, dont l'ensemble ne peutsiètre concede
que par l'autorité federale. En d'autres termes, Iorsqu'on fe trouve
en pré-sence de deux demandes de concession, s'excluant reciproquement,
dont l'une est de la competence du Conseil fédéral, et dont l'autre est,
au moins partiellemeut. de la competence d'un canton, il appartient au
Conseil fédéral d'exercer le droit qui lui est reconnu par la constitution
fédérale, c'est-à-dire (_l'accorder ou de refuser celle des concessions
dont l'octroi rentre en entier (lans. ses attributions. S'il l'accorde,
etant donné le caracière international de la section sur laquelle la
con:,ession est octroyée, il ne reste plus de place pour la compétence
cantonale; s'il la refuse, le canton reprendrait sa competence pour
concéder l'autre projet, dans h mesure oü cette concession rentre dans
ses attributions. Cette réserve de la competence eventuelle de l'autorità
cantonale est faite expressément par le Conseil federal dans la Duplique
(p. 9 lignes 11 à 13). En l'espèce, du moment qu'un des projets, tout
au moins, temi a utiliser les forces hydrauliques en une seule section
et que cette section revet un caractère international au sens de l'art.
24 bis al. 4, il appartieni; au Conseil federal d'octroyer la concession
demandée, ce qui exclut le droit du can-
Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Kantonen. N° 62. 549
ton du Valais d'accorder une concession sur la partie de cette section
qui, considérée isolément, aurait pu etre soumise à sa competence.
6. Le conflit de competence étant ainsi tranché en faveur du Conseil
fédéraLil eonvient de rappeler que les intérèts du canton du Valais
(soit des communes qui, d'après la législation valaisanne, sont
proprietaires des cours d'eau) ne sont pas pour autant sacrifiés, comme
le Conseil-d'Etat paraît le craindre. Dans les cas prévus à l'art. 24
bis al. 4, l'autorité federale est substituée & l'autorité cantonale pour
l'octroi des concessIOns; mais cette substitution de pouvoirs, commandée
par le caractere intercantonal ou international des questions qui peuvent
se poser, n'implique nullement que l'autorité federale puisse faire
ahstraction des interets cantonaux engagés : en pareil cas, le Conseil
federal agit en quelque sorte comme représentsiant des cantons, soit
dans leurs rapports entre eux, soit dans les relations avec l'étranger
(v. Bulletin sténographique, Conseil national, 1907 p. 700 col. 1, p. 732
col. 2; of. BURCKHARDT, Commentaire, p. 209); à ce titre, il doit, d'
après le texte méme de la disposition constitutionnelle, prendre leur
avis, et il est tenu de sauvegarder leurs insstérètsis. Aussi bien,
lors de la conférence tenue à Berne, le 11 aoilt 1913, le délégué
' du Conseil federal a-t il formellexnent deelare (proces--
verbal, p. 2 in fine) que l'attributiOn des forces de la Barberine,
qui pourra étre faite par l'autorité fédérale ne devra pas léser les
intèrèts des communes valaisannes.
' Par ces motifs, le Tribunal federal prononce: Les conclusions prises
par le Conseil d'Etat du Valais sont èeartees.