272 Staatsrecht.

privatrechtliche Ansprüche vor der zuständigen Behörde geltend zu machen.

· i . . .

Demnach hat das Bundesgericht erkannt.

ÈDer Rekurs wird teilweise gutgeheissen und demnach der Beschluss
des Regierungsrates des Kantons St. Gallen vom 17. Februar 1914
insoweit aufgehoben, als das Gesuch der privaten Verwaltung der
Felsischen Stiftungen umiHerausgabe der Wertschriften und Titel der
Familien-Witwenkasse, des Armenfonds, der Lehrkasse und der mit dem
Predigerfonds verschmolzenen Tòchternkasse verweigert werden ist. Mit
Bezug auf den Stipendienfonds für Studierende wird der Rekurs abgewiesen.

VII. GEMEINDEAUTONOMIEAUTONOMIE COMMUNALE

30. ma du 5 juin 1914 dans la cause La Ghanx-de-Fonds contre Neuchàtel.

Autonomie commun ale: {Reglement communal obligeant les employés des
services industriels à entrer dans un syndicat. Droit de l'autorité
cantonale de refuser son approdation à cette mesnre comme contraire à
la liberté individuelle

et inopportune.

A. Le 2 décembre 1913 le Conseil général de La Chaux-de Fonds a adopté
un régiement général pour les services industriels de la Commune. Il
renferme notamment la disposition suivante (art. 9) : Les ouvriers des
deux premières classes (ouvriers à poste fixe et ouvriers à la journée)
ont l'obligation de faire partie du syndieat des ouvriers des Services
industriels et de se conformer

Gemeindeautonemie. N° 38. 173

aux statuts de cette association. Ce syndicat doit faire partie de
l'Union ouvrière de La Chaux-de-Fonds et de la Fédération suisse des
onvriers des Etats et des Communes. '

Aux termes des statuts, le dit syndicat a pour but :

1. la reunion des ouvriers en vue de dèiibérer sur leurs intéréts et
les questions d'aetualité les intéressant;

2. Ia sauvegarde par tous les moyens iégaux des droits des ouvriers
contre les abus de pouvoir et représailies de la part des supérieurs;

3.1e développement du sentiment de soiidarité an sein de la classe
ouvrière.

Il n'y a pas de mise d'entrée et de sortie. L'assemblée générale peut
exciure du syndicat les membres coupables de délits infamants, ceux
qui ont porté préjudice aux principes du syndicat, ceux qui ont fait
de fausses dépositions dans des enquétes sur des établissements on des
questions ouvrières, ceux qui sans motifs suffisants sont en retard de
trois mois dans le paiement de leurs cotisations.

Les cotisations, de 1 fr. par mois, servent entre autres à subvenir
aux frais d'administration, à soutenir les membres nécessiteux et les
victimes de représailles, à couvrir les frais de proeès lors de plaintes
judiciaires contre des supérieurs ou contre l'administration communale.

Le syndicat ne ,peut étre dissous ou faire grève que par une décision
du 4/5 des membres.

Quant à l'Union ouvrière, elle a pour but de défendre énergiquement les
droits de l'ouvrier, de travailler à faire aboutir leurs revendications,
de les rendre aptes à travailler à leur affranclu'ssement complet.

Enfin la Fédération des ouvriers des Communes et des Etats a pour hut
de garantir, d' assurer et de développer les conditions d'engagement et
de travail des dits ouvrlers.

B. Le 17 février 1914 le Conseil d'Etat a informe

274 Staatsrecht.

le Conseil communal qu'ilrefusait de sanctionner l'article 9 du Règlement,
celui-ci lui paraissant illegal pour les motifs suivants : .

]. Conformement à l'art. 362 C0 les employés et ouvriers des services
industriels sont soumis, comme les autres fonctionnaires, aux principes du
droit public. Les autorités communales ne peuvent, par voie de règlement,
les soumettre aux principes du droit civil.

2. En excluant les ouvriers qui voudraient faire partie d'un autre
syndicat ou resteren dehors de tout syndicat, le règlement viole le
principe de l'égalité devant la loi garanti par la Constitution federale,
art. 4, et par la Constitution cantonale, art. 5.

3. Le droit de former des associations garanti par l'art. 56
Const. féd. implique pour chaque citoyen le droit de choisir l'association
où 'il veut entrer ou de n'ssentrer dans aucune.

4. Aux termes de l'art. 6 Const. cant. tous les citoyens sont également
admissibles aux emplois publics. L'article 9 du Règlement empèche l'accès
de certains emplois à la majorité des citoyens en suhordonnant leur
engagement à une condition contraire à la liberté individuelle.

C. Le Conseil communal et le Conseil général de La Chaux-de-Fonds ont
forme un recours de droit public auprès du T ribunal fédéral con-tre la
decision du Conseil d'Etat. Ils concluent à ce qu'il plaise au Tribunal
fédéral:

entrer en matière,

dire que l'art. 9 en question n'est incompatihle avec aucune des
dispositions constitutionnelles ou légales dont le Conseil d'Etat s'est
prévalu pour l'èliminer,

dire en conséquenee que le Conseil d'Etat, en statuant sur cette
elimination, a outrepassé son droit de simple surveillance sur les
communes, qu'il tient de l'art. 67 de la Constitution cantonale, et
a par conséquent méconnu et lésé l'autonomie communale pròclamée par
l'art. 64 Const. cant. et par la loi sur les communes,

déclarer dès lors le recours fondé et annuler la
déci-Gemeindeautonomie. N° 30. 275

sion du Conseil d'Etat en ee qui concerne l'art. 9 du Règlement en
question. '

Brièvement résumée, l'argumentation des recourants est la suivante :

La Constitution cantonale soumet les communes à la surveillance du Conseil
d'Etat. Mais celui ci n'est pas souverain dans son appreciation; il ne
peut refuser sa sanction à un règlement communal qu'en se prévalant de
juStes motifs tirés de la législation du pays. Sinon c'en serait fait
du principe (le l'autonomie communale. Implique donc une atteinte à ce
principe non seulement un reius de sanction arbitraire, mais encore un
refus de sanction basé sur des considérations de simple opportunité, de
tendance politique, économique ou sociale divergente. C'est bien ainsi que
l'entend le Conseil d'Etat lui-meme qui cherche à démontrer que l'art. 9
du règlement en question est incompatible avec les textes constitutionnels
qu'il cite. Le Tribunal fédéral devra donc entrer en matière sur le fond
et rechercher si ces textes ont recu une saine application.

En édictant l'article 9 la Commune s'est inspirée de l'idée qu'il importe
de grouper tous les ouvriers des services industriels afin d'avoir en
face d'elle un organisme qui représente les vues non d'une fraction,
mais de l'ensemble du personnel. En obligeant l'ouvrier à faire partie
du syndicat, elle n'entrave pas sa liberté. Elle rehausse au contraire sa
dignité en le transformant de vulgaire serviteur en un associé nécessaire;
sa coupération dans le syndicat n'entraîne pour lui ni acte de foi ni
abandon d'opinion-. D'ailleurs les statuts du syndicat ne renfer-ment
rien d'incompatible avec la liberté et la dignité individuelles..

L'article 362. GO invoqué par le Conseil d'Etat est inapplicable, car
les ouvriers des services industriels ne sont pas des fonctionnaires
publics. D'ailleurs le droit public n'interdit pas d'imposer aux
fonctionnaires, en dehors des devoirs stricts de leur charge, certaines
obli-

276 Staatsreclit.

gatious, pourvu qu'elles n'implîquent aucune contrainte morale, aucun
sacrifice de leurs convictions.

L'article 4 Sonst. ied. n'est pas davantage viole. La condition imposée
par l'art. 9 est en efiet purement protestative; elle est à la portée
de chacun et l'ouvrier qui entre dans le syndicat n'aliène pas, en ce
faisant, son inclépendance.

Quant à l'article 56 Const. ted., il garantit la liberté d'association;
or celle-ci n'est nullement incompatihle avec l'obligation imposée à
certaines gens de sss'associer dans tels cas déterminés.

Enfin le Conseil d'Etat allègue que la sanction donnée à l'art. 9 le
mettrait dans l'obligation d'approuver de méme un reglement qui exclurait
de tout emploi les ouvriers faisant partie d'un syndicat ou appartenant
à un syndicat de jaunes. Il n'y a aucune correlation entre ces deux
hypothèses. Dans la dernière le Conseil d'Etat _pourrait s'appuyer sur
l'art. 56 Const. ted., tandis que rien n'empècheune commune de proclamer
le principe de l'obligation dans un domaine où aucune des conditions
essentielles de la Vie individuelle liberté de parole, liberté d'opinion,
liberté individuelle n'est en jeu.

D. Dans sa réponse le Conseil d'Etat a conclu à l'irrecevabilité du
recours, l'autorité executive cantonale étant, en matière d'approbation
des règlements communaux, souveraine dans son appréciation et aucun
texte fédéral ou cantonal ne réservant un recours contre les arréts du
Conseil d'Etat.

Mais d'ailleurs le recours est mal fonde. Le Conseil d'Etat ne peut
admettre qu'un pouvoir public pose comme condition d'engagement des
ouvriers i'ohligation de faire partie d'un syndicat. Avec ce système
les qualités personnelles de travail, d'intelligence, d'integrità de
l'ouvrier qui devraient etre déterminantessspassent à l'arrière-plan;
s'il refuse de se laisser embrigader, l'ouvrier le meilleur est evince;
cet ostracisme est contraire à nos principes démocratiques et constitue
une entravo a

"M..

__ ...... -_.-....

.. -- __ ___ -_.

Gemeindeautonomie. N° 30. 277

la liberté. Rien ne permet d'affirmer que le syndicat en question
conserve toujours une pleine neutralité politique; or la politique n'a
pas à s'immiscer dans les administrations publiques. La reconnaissance
officielle du syndicat impliquerait la reconnaissance d'une sorte de
pouvoir directeur-ouvrier : on ne peut pas tolérer la-présence d'un Etat
dans l'Etat; l'Etat et les Communes doivent posséder sur leur personnel
une autorité incontes--

_ table et ne pas etre obligés de discuter d'égsial à egal avec

un syndicat forme d'ouvriers qui sont sous leurs ordres. Enfin en
si-refusant de sanctionner la réparîtiticn arbitraire des citoyens en
deux categories ceux qui sont dignes d'è-tre engagés parce que syndiqués
et ceux qui en sont indignes paree que non syndiquès le Gouvernement a
rempli son obligation qui est de sauvegarder la liberté individuelle,
ainsi que le principe constitution nel de l'accès aux emplois publics
de tous les citoyens, quels qu'ils soient. ' Statuant sur ces faits et
considérant en droit :

1. Le Conseil d'Etat oonclut à ce qu'il ne soit pas entre en matière par
le motif qu'il est souverain pour accorder ou refuser son approbation
aux Règsslements commun-aux et qu'il n'existe aucune disposition
instituant nn recours contre ses arrèts. II est exact qu'il n'existe
pas de disposition spéciale attribuant à l'autorité federale un pouvoir
de contròle en cette matière. Mais dans ce domaine comme dans tous
autres les autorités cantonales sont tenues de respecter les droits
constitutionnels des citoyens et le Tribunal fédéral est competent,
en vertu des art. 113 ch. 3 Const. féd. et 178 OJF, pour connaître
des recours à raison de la violation de ces droits. Or les recourants
soutiennent que le refus de sanction du Conseil d'Etat implique une
atteinte au principe constitutionnel de l'autonomie des Communes; ce
grief entraîne la competence du Tribunal fédéral.

278 ' Staatsrecht.

Quant à savoir quelle est Ia portée de ce principe constitutionnel,
quelle est l'étendue du droit de surveillance du Conseil d'Etat, pour
quels motifs il peut refuser sa sanction, ce sont là des questions qui
ont trait au fond meme du recours et qui ne sont pas préjudicielles pour
sa recevahilité.

D'autre part on peut avoir des doutes sur la qualité

du Conseil commune] et du Conseil général à reeourir. A teneur de
l'art. 178 ch. 2 OJF la faeulté de former un recours appartieni; aux
particuliers ou corporations lésés par des décisions ou arrétés qui les
conoernent personnellement ou qui sont d' une portée générale; doitelle
etre accordée également aux autorités communales pour la défense de
droits dont elles ne sont, il est vrai, pas titulaires elles-mèmes, mais
que la Commune exerce par leur organe? (of. à ce sujet R0 6 p. 232-233,
19 p. 119, 22 p. 28, 33/1, p. 369, BMI p. 472/1173). Mais cette question
n'aurait d'intérèt que si le Conseil général et le Conseil communal
avaient reeouru en leur propre nom. Or, bien que l'aete de recours ne le
dise pas expressément, d'après toute sa teneur il est manifeste qu'ils
agissent au nom et comme représentants de la Com-' mune; ils invoquent
ses droits et défendent ses intérèts et c'était bien en effet à eux
à le faire, la loi sur les Communes mettant dans les attributions du
Conseil général les délibérations relatives aux actions judiciaires
(art. 32 ch. 5 litt. f) et le Conseil communal étant charge (art. 33
eh. 2 litt. Ic) de pourvoir à l'exécution des décisions prises par le
Conseil général. Du moment donc que, par leur organe, c'est la Commune
méme qui est recourante, la question de légitimation active ne peut plus
faire de deute : le Tribunal fédéral n'a jamais hésité à reconnaître
aux Communes le droit de reeourir contre les atteintes portées à leur
autonomie (v. RO 10, p. 498; 19 p. 119; 29 p. 203204).

2. Le principe de l'autonomie des Communes n'est proclamé en termes
exprès ni par la Constitution neu-Gemeindeautonomie. N° 30. 279

ohàteloise, ni par la loi sur les Communes, mais résulte implicitement de
l'ensemble de leurs dispositions, en ce sens du moins que la Constitution
reconnaît l'existence des Communes, qu'elle leur garantit leurs biens,
qu'elle leur laisse le soin de les administrer, qu'elle leur accorde
le droit de prélever des impöts et qu'elle leur confie la gestion
des services publics locaux. Maissimème dans le cercle restreint de
son activité, la liberté de la Commune est loin d'ètre illimitée :
elle est sous la surveillance directe du Conseil d'Etat, elle doit lui
soumettre ses budgets et ses comptes, elle ne peut aliéner ni acquérir des
immeuhles Esaus l'autorisation du Conseil d'Etat, enfin les règlements
communaux ne devien nent exécutoires qu'après avoir été sanctionnés
par le Conseil d'Etat (Const. art. 67, loi sur les communes art. 15).
L'autonomie communale n'existant ainsi que sous réserve du droit de
surveillance du Conseil d'Etat, elle ne subira une atteinte que pour
autan t que le Conseil d'Etat aura outrepassé les limites de son droit,
qu'il aura ahusé de son pouvoir. Ni la Constitution ni la loi n'indiquent
à quels principes il doit obéir dans l'exercice de ce pouvoir; notamment
elles ne ssdisent pas quel critère il devra adapter pour l'octroi ou le
refus de sa sans tion aux réglements communaux. Mais il est dans tous les
cas certain qu'il doit veille r au respect du droit exîista-nt et qu'il
est foudé à rekuser son approhation à un regiement qui impliquerait la
violation de droits garantis aux citoyens. C'est à ce point de vue que le
Conseil d'Etat s'est placé en l'espèce : s'il a ordonné la suppression de
l'art. 9 du Règlement c'est parce qu'il a estimé que cette disposition
était eontraire aux principes consacrés par les constitutions federale
et cantonales. La situation du Tribunal federal est autre ; la question
qui lui est soumise n'est pas celle de la eonstitutionnalité de l'art. 9,
mais uniquement celle de la constitutionnalité de la décision du Conseil
d'Etat. ll n'a donc pas à rechercher si celui-ci a fait une application
incriticable des textes cons-

280 Staatsrecht.

titutionnels cités, car cela reviendrait à s'arroger, en ce qui concerne
l'approbation du Reglement, les competenees du Conseil d'Etat lui-meme,
à s'attribuer le role d'une autorité supérieure de surveillance des
communes. Ce role n'est manifestement pas eelui du Tribunal fédéral
: il doit se borner à rechercher si, eu considérant l'art. 9 comme
inconstitutionnel, le Conseil d'Etat a fait preuve d'arbitraire; c'est
dans ce dernier cas seulement qu'on pourra admettre qu'il a abuse de
la liberté d'appréciation qui lui est reconnue par la constiuttion et
la loi neuchàteloises et qu'il a donc porté une atteinte injustifiée à
l'autonomie commuuale.

Or, quels que soient d'ailleurs les doutes qu'on peut avoir sur la
valeur de certains des arguments du Conseil d'Etat, on doit à tout le
moins admettre que le grief qu'il fait à l'art. 9 de violer la liberté
individuelle des ouvriers n'est pas dépourvue de fondement. En obligeant
les ouvriers à faire partie du syndicat, la Commune ne leur impose pas une
obligation qui soit en relation directe avec les nécessités du service
et qui à ce titre se iégitime. Les recourants prétendent, il est vrai,
que le groupement en un syndicat est destiné a a_ssurer la coopération
des supérieurs et des subordonnés en vue de l'accomplissement de l'oeuvre
commune. Mais les statuts du syndicat contredisent à cette conceptionzle
but qui y est nettement indiqué est la sauvegarde des droits et des
intéréts des ouvriers, considérés moins comme les collaborateurs des
supérieurs que comme leur partie adverse qui a à redouter d'eux des
représailles et des abus de pouvoir . Le syndicat constitue done un
groupement, sinon de combat, du moins de défense de la classe ouvrière;
il a unetendance bien déterminée et suppose chez ses membres un certain
nombre d'idées communes, non pas seulement en ce qui concerne leur
situatiòn d'ouvriers des services industriels, mais aussi quant au
problème social en général. Ce caractère est encore access-tue par le
kalt de l'affiliation nécessaire a des grou-

. ., . __._,

..,-. -..vss +. .Gemeindeautonomie. N° 30. 281

pements plus vastes dont le programme s'étend bien au dela du cercle
de l'activité professionnelle des ouvriers de la Commune. Forcer un
ouvrier à entrer dans le syndicat, c'est le contraindre à s'associer à
un mouvement qu'il réprouve peut-etre; il est obligé de subordonner ses
propres opinions à celles que le syndicat a pour but de défendre; il
renonce dans tous les cas à la faculté de faire valoir personnellement
ses' droits; il abdique en faveur du sisyndicat une part de sa liberté
individuelle; il risque mème (art. 6 eh· 2 des statuts) d'ètre exclu
du syndicat et, par conséquent, de perdre sa place à raison d'actes qui
sont sans relation avec ses obligations professionnelles; enfin le droit
de sortie du syndicat qui est considéré par la loi civile (CC art. 70)
comme un droit essentiel du sociétaire lui est sans deute re-si connu
(art. 5); mais en fait il est entravé puisque, s'il l'exerce, il perd
par-là meme sa place.

Dans ces conditions et sans que le Tribunal fédéral ait à prendre position
au sujet de la constitutionnaiité du syndicat obligatoire et du mérite
de cette institution, on doit constater que le Conseil d'Etat n'a pas
dépassé. ses compétences d'autorità de surveillance et n'a donc pas
empiéte sur le domaine de l'autonomie communale en jugeant inadmissible
l'atteinte à la liberté individuelle qu'implique l'art. 9 du Reglement. A
ce point de vue il n'est pas sans intérèt d'oberver que mème la question
de savoir si des employés ou des ouvriers d'un service public ont le
droit de se syndiquer a été et est encore controversée dans plusieurs
pays; à bien plus forte raison n'est-il pas arbitraire de considérer
comme illicite leur affiliation force'e à un syndicat.

3. Mais d'ailleurs, ainsi que le Tribunal fédéral l'a déjà juge (V. RO
31j'1 p. 120; cf. dans le meme sens RESIN, Recht der öffentlichen
Genossenschaft p. 116, SEYDEL, Bayerisches Staatsrecht II p. 22, HAURION,
Précis de droit administratif p. 303-304), le droit de contròle de l'Etat
n'est pas restreint à l'examen de la constitu-

282 Staatsrecht.

tionnalité ou de la légalité des mesures prises par les communes. Le
Conseil d'Etat exerce, aussi bien dans l'intéret de l'Etat dont
elle constituent une partie integrante que dans celui des Communes
elles-mémes, une sorte de tutelle ou de contröle hiérarehique sur leur
administration et il a le droit de tenir compte de raisons d'opportunité
pour refuser son approbation à une mesure qu'il juge désavantageuse
pour les intéréts. de la Commune ou de l'Etat. Or dans sa réponse au
recours le Conseil d'Etat indique, à l'appui de sa decision, un certain
nombre de motifs d'intérét général qui, si meine ils ne sont pas tous
irréfutables, sont du moins plausibles. En particulier il fait remarquer
que l'institution du syndieat obligatoire a pour conséquenee de rendre
plus difficile le recrutement des ou'vriers, en excluant des éléments qui
cependant ont par ailleurs toutes les qualités requises. De meme on peut
craindre qu'elle ne compromette l'autorité et la discipline néeessaires
dans un service public. Enfin il faut noter que l'art. 9 du Reglement
introduit en fait dans l'administration communale un rouage nouveau
sur lequel la surveillance du Conseil d'Etat devrait pouvoir s'exercer
comme sur les autres corps constitués de la Commune et qui cependant lui
échappe, puisque les statuts du syndicat ne sont pas soumis à sa sanction.
On concoit que, pour cette raison également, le Conseil d'Etat ait refusé
son approhation à une disposition impliquant une restriction du pouvoir
de contròle qui lui est assuré par la Constitution et par la loi.

La conclusion du recours qui tend à l'annulation de la decision du
Conseil d'Etat doit, par tous ses motifs, étre écartée. Quant aux autres
conclusions qui ont d'ailleurs plutöt le caractére d'une argumentation
juridique il ne saurait étre entré en matière à leur sujet, le Tribunal
fédéral ainsi que cela a été exposé cidessus n'ayant pas à se prononcer
sur la constitutionnalité de l'art. 9 du Règlement.

JOrganisation der Bundesrechtspflege. N° 31. 283

Par ces motifs

le Tribunal fédéral prononce:

Le recours est écarté dans le sens des motifs.

VIII. ORGANISATION DER BUNDESRECHTSPFLEGEORGÄNISATIO).T J UD ICIAIRE
FÉDÉRALE

31. Urteil vom 7. Mai 1914 i. S. Reiser und Mitbeteiligte gegen Zürich.

Ausgangspunkt der Rekursfrist in einem Falle, in welchem sich sowohl
der Regierungsrat, als auch {nach ihm) der Kantonsrat mit einer Materie
(Errichtung eines Schonreviers und Erlass eines neuen Jagdgesetzes)
befasst haben, von der Rekurrentin aber, genau genommen, nur der Beschluss
des Regierungsrates angefochten wird.

A. Am 10. August 1912 fasste der Regierungsrat des Kantons Zürich
folgenden Beschluss:

I. Im T össstockgebiete wird gemäss dem Vorschlage der kantonalen
Jagdkommission zur Erhaltung des dortigen Wildstandes ein Schonrevier
errichtet. In diesem Revier ist die Ausübung jeglicher Art von Jagd
bis auf weiteres verboten.

II. Das Pflücken, Ausreissen und Ausgraben von Alpenrosen, Orchideen
und anderen seltenen, nament lich alpinen Pflanzen ohne Erlaubnis des
Oberforst amtes ist in dem in Dispositiv I bezeichneten Schon revier
verboten.

III. Die Finanzdirektion ist eingeladen, mit dem Regierungsrat des
Kantons St. Gallen in Unterhand lung zu treten, um die Ausdehnung des
Schonreviers