BGE-30-I-709 - 1904-05-24 - DTF - Diritto costituzionale - 708 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. Ill. Abschnitt. Kantonsverfassuugen. ici,

708 A. Staatsrechtliche
Entscheidungen. Ill. Abschnitt. Kantonsverfassuugen.

ici, d'une part, le texte de l'art. 53, al. 2 CF, statuaut que
le droit de disposer des lieux de sépealture (Begr'abnispliitze)
appartient à l'autorité civile, et qu'elle doit pourvoir à ce que toute
personne décédée puisse etre enterre'e décemment , et d'autre part,
l'interprétatîon de cette disposition donnée par le Conseil federal
dans son rapport du 20 novembre 1884 à l'Assemblée federale sur une
petition tendant à obtenir que la crémation des cadavres soit permise. Le
Conseil fédéral en effet declare, à ce sujet, expressément que bien
que la Constitution fédérale ne parle que de lieux de sépulture et
d'enterrernent decent, rien n'empéche la Confédération d'autoriser un
autre mode de Sepultura, pourvu que les conditions prévues à l'art. 53,
al. 2 de cette Constitution soient remplies . (Voir Feuille federale de
1884, vol. 4, p. 560.) Cette interpretation est ainsi identique à celle
mise par le Grand Conseil bernois à la base du décret dont est recours.

5. Il est incontestable qu'en piaqant, d'une maniere générale, par la loi
de 1874 sur l'organisation des cultes, ce qui concerne les inhumations
dans la compétence de la police locale, le Iégislateur entendait
également conférer au Grand Conseil, à teneur de l'art. 6, chifire 2°
de ia Constitution cantonale du 4 juin 1893, le droit de prendre les
décrets nécessaires à l'exécution de la prédite loi. Le Grand Conseil a
usé d'abord, en effet, de cette faculté en promulguant le décret du 25
novembre 1876 sur les iuhumatious, et il n'a fait que l'exercer encore
en adoptant le décret du 24 mai 1904 incriminé par les recourants. En ce
faisant, la dite autorité n'a pas outrepassé les Iimites de sa competence,
ni porte at-

teinteaux art. 6 de la Constitution cantonale et 5 de la CF, '

cela d'autant moins que le décret attaqué, loin d'imposer aux communes
la crématiou, se berne à leur conférer le droit de l'introduire ou de
l'autoriser, en réservant expressément que ce genre de sépulture ne
pour-ra pas etre rendu obligatoire et en le soumettant d'ailleurs à tout
un ensemble de conditions et de restrictions.

B. Il se justifie enfin de faire remarquer que la
questionKompetenzüberschreitungen kantonaler Behörden. N° 120. 709

soulevée par le recours touche au domaine du droit public du canton
de Berne et appelle en particulier l'interprétation d'une disposition
legale en cette matière; que cette interpretation telle qu'elle résulte
du décret attaqué, n'est à. tout le moins pas incompatible avec les
textes dont il s'agit, et qu'en considérant à une très forte majorité
le dit decret comme une simple mesure d'exécution de la loi de 1874 sur
l'organisation des cultes, le Grand Conseil n'a pas méconnu les droits
du peuple, pas plus qu'il n'a commis un déni de justice.

Par ces motifs, Le Tribunal fédéral prononce: Le recours est écarté.

120. Urteil vom 28. November 1904 in Sachen Scherrer-Füllemann und
Konsorten gegen Grossen Rat St. Gallen·

Hekmsss gegen ein Grossmtsdeki'et (betr. Regelung dei" Wusserzi-nsfrage},
durch das ein Gesetz in veî'fassmegswidriger Weise abgeésilîderzî
werden sein soll. Legitimation zum Rekmsis, Art. 178 Ziff. 2

OG. -Art.
4 u

. 5 BV. Art. 18, 45, 45 utt. e, 47, 54, 55, 65 und 101 KV von
St. Gallen. Voèlziekung oder Abänderung des Gesetzes vom 23. November
1893 betr. die Benützung von Gewässern durch den (fagefoclttenen Beschluss
? Verletzung der Rechtsglelchheit?

A. In Ausführung von Art. 18 der kanionalen Verfassung erliess der
Grosse Rat des Kantons St. Gallen am 23. November 1893 ein Gesetz über
Venützung von Gewässern, das, nachdem ein Begehren um Volksabstimmung in
der Einspruchsfrist vorn 1. bis 81. Dezember 1893 nicht gestellt worden,
zu: folge Erklärung des Regierungsrates am 1. Januar 1894 m Kraft
trat. Laut dessen Art 1 unterstehen sämtliche im Gebiete des Kantons
St. Gallen befindlichen Flüsse, Bäche und Seen dem Hoheitsrechte des
Staates und unterliegt ihre Benützung zu

710 A. Staatsrechtliche
Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

Wasserwerken und zu andern gewerblichen Zwecken den Vorschriften
des Gesetzes, soweit nicht gegenteilige Privatrechte geltend gemacht
werden können, oder nur Quellen in Frage kommen. Für jede Pferdestärke
einer Wasserkraft soll nach Art. 6 bei der Konzessionserteilung eine
einmalige Gebühr von 5 bis 15 Fr. und sodann ein jährlicher Wasserzins
von 2 bis 5 Fr. erhoben werden. Der Wasserzins fällt zur Hälfte der
oder den politischen Gemeinden zu, auf deren Gebiet das Wassergefälle
liegt. Anlagen zum Zwecke der Beleuchtung ganzer Ortschaften oder
wesentlicher Teile von solchen, sowie Anlagen zu Verkehrsoder öffentlichen
Zwecken bezahlen die Minimalansätze. Für die Benützung eines Gewäsfers
zum Betriebe von Bleichereien, Badanftalten und zu ähnlichen gewerblichen
Zwecken wird der jährliche Wasserzins vom Regierungs-rate bestimmt; er
kann von diesem auch gänzlich erlassen werden (Art. 7). Der Wasserzins ist
für die volle nach Art. 6 berechnete Wasserkraft, ohne Berücksichtigung
der allfällig ftattfindenden Verwertung, zu bezahlen (Art. 8). Die
Art. 6, 7 und 8, soweit sie die Erhebung eines Wasserzinses festsetzen,
sind auch auf schon bestehende Wasserwerke anwendbar. Auch bleiben die
allfällig in bisherigen Konzessionen enthaltenen Vorbehalte betreffend
Erhebung einer Konzessionsgebühr aufrecht (Art. 15). Der Regierungsrat
ist mit dem Vollzuge des Gesetzes beauftragt und hat die erforderlichen
Vollziehungsverordnungen zu erlassen (Art. 18).

Nachdem während mehreren Jahren wettläufige technische Erhebungen über
die vorhandenen Wasserwerke behufs Erstellung eines Wasserrechtskatasters
als Grundlage für die Normierung der Abgabepflicht stattgefunden hatten,
erliess der Regierungsrat am 5. Oktober 1900 ein Regulativ für die
Festsetzung der Wasserzinse und Wasserrechtskonzessionsgebühren,
dessen Inhalt dem Gesetze unbestrittenermassen entspricht. Darin
werden die Wasserwerke für die Berechnung des Wasserzinses innert der
gesetzlichen Grenzen von 2 5 Fr. in 7 Klassen eingeteilt und die Gründe
angegeben, die für die Einreichung in eine der sieben Klassen in Betracht
kommen sollen. Die weit überwiegende Anzahl von Wasserwerksbefitzern,
nämlich 400 von 660, bestritt nun, meist unter Berufung auf angebliche
privatrechtliche Titel gemässKornpeienzijherschreitungen kantonaler
Behörden. N° 120. 711

Art. 1 des Gesetzes, grundsätzlich die Pflicht zur Zahlung der berechneten
Wasserzinse; andere fochten die bezüglichen Ansprüche quantitativ
an. Ausserdem wandten sieh 120 Wafferwerksbesitzer im November 1901 mit
einer Petition an den Grossen Rat, worin sie verlangten, der Rat wolle
auf dem Wege der authentischen Interpretation der Art. 1 und 15 des
Gesetzes über Benützung von Gewäfsern den Grundsatz feststellen, dass nur
diejenigen Wasserwerke zinspflichtig seien, die seit dem Inkrafttreten
des Gesetzes die Konzession erworben hätten, oder denen gegenüber der
Staat den Bezug eines Wasserzinses früher ausdrücklich vorbehalten habe;
eventuell sei dieser Grundsatz vom Gesetzgeber in der Form einer Novelle
zum Gesetze aufzustellen

Der Regierungsrat liess nun die Wasserzinsfrage im Kanton St. Gallen
durch das Justizdepartement geschichtlich und rechtlich untersuchen. Das
Ergebnis dieser Untersuchung ist im Berichte des letztern an den
Regierungsrat vom 22. März 1903 zusammengefasst und in der Botschaft des
Regierungsrates an den Grossen Rat vom 28. März 1904, sowie im Bericht
der Kommission des Grossen Rates verwertet. Danach ergibt sich, dass
die Inhaber der vor 1803, b. h. vor Gründung des Kantons, erstellten
Werke sich für ihren Anspruch auf zinsfreie Beniitzung der Gewässer auf
die verschiedenartigsten Rechtstitel berufen, und dass für die in der
Periode von 1803 bis 1860 entstandenen Werke ebenfalls die verschiedensten
rechtlichen Momente in analogem Sinne geltend gemacht werden, ferner dass
die Rechtsverhältnisse der einzelnen Wasserwerke je nach deren örtlichen
und zeitlichen Errichtung ausserordentlich verschieden und vielgestaltig
und in Bezug auf ihren privatrechtlichen Jnhalt meist ungemein schwierig
festzustellen find. In seiner Botschaft an den Grossen Rat sprach sich
der Regierungsrat dahin aus, dass nach Verfassung, Gesetz und Regulativ
vom Standpunkt des strengen Rechts und der strikten Rechtsverfolgung
aus jeder Wasserwerksbesitzer als zinspflichtig zu betrachten wäre,
solange und soweit es ihm nicht gelinge, ein Privatrecht auf zinsfreie
Benutzung der Wasserkraft, nötigenfalls vor dem Richter, nachzuweisen,
dass aber aus Billigkeitsund Zweckmässigkeitsrücksichten von der Anwendung
des strengen Rechtes Umgang genommen werden müsse, in-

712 A. Staatsrechtliche
Entscheidungen. .... Abschnitt. Kanmnsverfassungen.

dem durch Grossvatsbeschluss Erleichterungen zu gewähren und insbesondere
den Inhabern der vor 1860 entstandenen Wasserwerksanlagen ein Privatrecht
auf zinsfreie Benutzung des betreffenden Gewässers anzuerkennen
sei. Für eine solche Regelung der Wasserzinsfrage macht die Botschaft
u. a. folgende Argumente geltend: Bis 1860 habe im Kanten St. Gallen
ein Zustand der Unklarheit und Rechtsunsicherheit aus dem Gebiete des
Wasserrechts geherrscht, und da zudem der Kanton seiner Zeit aus 10
Staatswesen mit ungleichartig entwickelten Rechtszuständen verschmolzen
worden sei, so habe man es auf diesem Gebiete mit einer überaus bunten
Sammlung von kaum mehr zu bestimmenden Rechtsverhältnissen zu tun. Zur
strengen Durchführung des Gesetzes müsste daher eine Menge weitläufiger
Prozesse mit den Angehörigen des Kantons geführt werden; auch würde vielen
Wasserwerksbesitzern Unrecht geschehen, wenn von ihnen nun plötzlich
ein strikter Nachweis eines Privatrechtes, den sie vielleicht nicht
leisten könnten, verlangt würde. Dazu komme, dass nach dem Berichte des
Justizdepartementes das fiskalische Interesse des Kantons an der strikten
Durchführung des Gesetzes ausserordentlich gering sei. Für das Jahr
1859 als Abschluss der Periode zinsfreier Wasser-merke beruft sich die
Botschaft auf folgende mit diesem Zeitpunkt eingetretene Verhältnisse:
einen Umschwung in den Anschauungen über die staatlichen Hoheitsrechte
an den Gewässern, die Geltendmachuug der Regalität seitens des Staates,
die Erteilung von Wasserwerkskonzessionen mit dem Vorbehalte, später
eventuell Wasserzinse zu verlangen; alle diese Momente stünden der
Annahme eines Verzichtes des Kantons auf die Wasserzinsansprüche sür
die Zeit seit dem Jahre 1860 entgegen.

Die in der Angelegenheit vom Grossen Rat niedergesetzte Kommission
betonte in ihrem Berichte ebenfalls, dass nach dem Gesetz über die
Benützung von Gewässern alle bestehenden Wasserwerte grundsätzlich
an den Staat Zinspfslichtig seien, wenn sie nicht ein Privatrecht auf
zinsfreie Benutzung der Wasserkraft nachweisen könnten. Der dem Gesetz
allein entsprechende Standpunkt sei daher, dass alle Werke grundsätzlich
als zinspflichtig behandelt würden und es jedem einzelnen Überlassen sei,
durch Nachweis eines Privatrechtes sich von der Tributpflicht an den Staat
zu befreien.Kompetenzi.iberschreitungen kantonaler Behörden; N° 120. 713

Es könne also keine Rede davon sein, dass die Wasserwerksbesitzer, von
denen die Petition ausgehe, ein gesetzliches Recht auf Zinsbefreinng
in Anspruch nehmen könnten. Aus Billigkeitsund Zweckmässigkeitsgründen
stimmte indessen die Kommission den Anträgen des Regierungsrates auf
Regelung der Wasserzinsfrage durch Grossratsbeschluss zu, indem sie die
Kompetenz des Grossen Rates zu einem solchen Beschlüsse daraus herleitete,
dass es sich nicht Um die Abänderung des gesetzlichen Prinzipes, das an
sich nnangetastet bleibe, auch nicht um eine authentische Interpretation
des durchaus klaren Gesetzes handle, sondern um einen aus wichtigen
Gründen ausgesprochenen Verzicht des Staates, die gesetzlichen Rechte in
vollem Umsange geltend zu machen. Hier sei aber der Grosse Rat befugt,
wie er denn auch z. B. im Jahre 1902 den schwergedrückten Rheingemeinden
die auf dem Gesetze beruhende Rheinwuhrschuld von 1l Sg Million Franken
erlassen habe.

Der Grosse Rat des Kantons St. Gallen nahm unterm 17. Mai 1904 die
wesentlich übereinstimmenden Anträge des Regierungsrates und der
Kommission mit 101 gegen 39 Stimmen an, nachdem ein Antrag, es sei die
Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen, mit dem Auftrag,
eine Novelle zum Gesetz über die Benutzung von Gewässern einzubringen,
mit 77 gegen 73 Stimmen verworfen worden war. Der Grossratsbeschluss
hat folgenden Wortlaut:

Der Regierungsrat sei im Sinn der Ausführungen in seiner Botschaft vom
26. März 1904 beauftragt:

1. Gegenüber den vor 1803 errichteten Wasserwerken von der Erhebung Von
Wasserzinsen Umgang zu nehmen;

2. Gegenüber den in der Zeit von 1803 bis 1860 errichteten Anlagen
ebenfalls von einer Wasserzinsansprache abzusehen;

8. Gegenüber den in den Jahren 1860 bis 1894 erstellten Werken, mag
für solche eine Konzession mit Zinsvorbehalt erteilt worden sein oder
nicht, an der Wasserzinspflicht festzuhalten, jedoch eine Reduktion
der Wasserzinsen durch Herabsetzung um 3 Klassen (Art. ? des Regulativs
vom 5. Oktober 1900), also um 1 Fr. 50 Cis. per Pserdekraft, eintreten
zu lassen, immerhin unter Beibehaltung des gesetzlichen Minimums von 2
Fr. per Pferdekraft ;

714 A. Staatsrechtliche
Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

4. Die Konzessionsgebühren, unter Freilassung der vor 1860 errichteten
Werke, für die Anlagen aus den Jahren 1860 bis 1894 auf das gesetzliche
Minimum von 5 Fr. per Pferdekraft herabzusetzen ;

5. Die bis 1894 erfolgten Erweiterungen von Wasserwerksanlagen
hinsichtlich der Wasserzinse und der Konzessionsgebühren analog der
Neuerrichtung solcher Werke zu behandeln und zwar:

a,) Die bis 1860 erfolgten Erweiterungen seien frei von Wasserzins und
Konzessionsgebührenz

b) Die von 1860 bis 1894 erfolgten (Erweiterungen, mag für solche eine
Konzession mit Zinsvorbehalt erteilt worden sein oder nicht, haben
die nach den Bestimmungen dervorstehenden Ziffern 3 und 4 reduzierten
Wasserzinse und Konzessionsgebühren zu bezahlen

6. Die Wasserzinsen zum erstenmal pro 1903 einzuziehen.

B. Gegen diesen Grossratsbeschluss haben die Kantonsräte
Scherrer-Füllemann, Dr. R. Forrer, A. Hartmann und Dr. A. Janggen,
letzterer zugleich namens des Elektrizitätswerkes Kubel, den
staatsrechtlichen Rekurs ans Bundesgericht ergriffen mit dem Antrag,
es sei der Beschluss aufzuheben Der Rekurs wird, ausser auf Art. 4 unb
5 BV, auf folgende Bestimmungen der KV gestützt: Art. 18 (bem Staate
steht das Hoheitsrecht über die Gewässer zu. Die Benlttzung derselben
soll aus dem Wege der Gesetzgebung geregelt und gefördert werden);
Art. 45 (die Staatsgewalt beruht auf der Gesamtheit des Volkes
und wird ausgeübt teils unmittelbar durch die Stimmberechtigten,
teils mittelbar durch die Behörden und Beamten)z Art. 46 litt. e (die
Stimmberechtigten üben ihre verfassungsmässigen Rechte aus: . . . . e)
durch Genehmigung oder Verwerfung der Gesetze); Art. 47 (wonach alle
Gesetze der Volksabstimmung unterliegen, wenn diese von 4000 Bürgern oder
einem Dritteil der Mitglieder des Grossen Rates verlangt wird); Art. 54
(WB oberste Behörde des Kantons erlässt und erläutert der Grosse Nat die
Gesetze, unter Vorbehalt des verfassungsmässigen Souveränetätsrechtes
des Volkes. Als Gesetze werden alle Erlasse angesehenwelche die Rechte
und Pflichten der Privaten, der öffentlichen Genossenschaften, der
Gemeinden und des Staates, sowie die or-Kompeienzüberschreitungen
kantonaler Behdrdezi.' N° 120. 715

ganischen Einrichtungen des Staates, des Gerichtsund Verwaltungswesens
allgemein und bleibend bestimmen); Art. 55 (die übrigen Befugnisse und
Pflichten des Grossen Rates); Art.-65 (wonach der Regierungsrat die
Gesetze und Beschlüsse des Grossen Rates zu vollziehen hat. Nie dürfen
Massregeln zur Vollziehung der Gesetze veränderte oder neue Bestimmungen
über die Hauptsache enthalten); Art. 101 (Trennung der Gewalten). Es
wird ausgeführt, dass das verfassungsmässig zu Stande gekommene
Gesetz betreffend Benützung von Gewässern, soweit es die Pflichten
der Wasserwerksbesitzer und die Rechte des Staates und der Gemeinden
in Ansehung der Wasserzinse und Konzessiousgebühren regele, durch den
angefochtenen Grossratsbeschluss abgeändert worden sei, also durch einen
Erlass, der mangels der Sanktion des Volkes keinen gesetzlichen Charakter
habe. Hier sei der Grosse Rat aber nicht befugt gewesen; denn ein Gesetz
könne nach St. Galler Staatsrecht nur durch ein neues Gesetz, d. h. durch
einen dem fakultativen Referendum unterliegenden Erlass des Grossen
Rates abgeändert werden, und sogar für eine authentische Interpretation
sei in Art. 54 KV das verfassungsmässige Souveränetätsrecht des Volkes
vorbehalten Billigkeitsgründe könnten selbstverständlich ein Abweichen
von den Grundsätzen der KV nicht rechtfertigen Der angefochtene Beschluss
soll eine Abänderung des Gesetzes nach folgenden Richtungen enthalten:

1. Die klaren Bestimmungen der Art. 1, 8, 6, 7, 8 unb 15 des Gesetzes
seien durch Ziff. 1, 2, 4 und 5a des Beschlusses allen Besitzern von vor
1860 errichteten oder erweiterten Wasserwerken gegenüber in dem Sinne
aufgehoben, dass sie von Wasserzinsen und Konzessionsgebühren vorbehaltlos
befreit seien, gleichviel, ob ihnen, worauf das Gesetz allein abstelle,
ein Privatrecht auf zinsfreie Benützung des Gewässers zustehe und ob
sie überhaupt die Zinsfreiheit in Anspruch genommen hätten.

2. Dieselben Bestimmungen des Gesetzes seien durch Biff. Z und 5b
des Beschlusses gegenüber allen Besitzern von in den Jahren 1860 bis
1894 errichteten oder erweiterten Wasserwerken in der Weise allgemein
abgeändert worden, dass sie nur einen reduzierten Wasserzins, immerhin
unter Beibehaltung des gesetzlichen Minimums von 2 Fr. per Pferdekraft,
zu entrichten hätten

716 A. Staatsrechlliche
Entscheidungen. IH. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

und dass ihnen zugleich die Konzessionsgebühr auf das gesetzliche Minimum
von ö Fr. per Pferdekraft herabgesetzt worden sei. Dadurch seien das
gesetzliche Postulat der Prüfung des einzelnen Falles und der hierauf
gestützten Festsetzung der zu entrichtendeu Abgaben für jene Wasserwerke
beseitigt.

3. Endlich sei durch Ziff. 6 des Beschlusses, obgleich das Gesetz am
1. Januar 1894 in Kraft getreten sei, die Anwendung von Art. 6, 7,
8 und 15 gegenüber allen Wasserwerksbesitzern für die Jahre 1894i bis
1903 aufgehoben, d. h. es seien die letztern für diese Zeit von der
Zahlung der gesetzlichen Wasserzinse befreit worden.

Nach allen diesen drei Richtungen, so wird weiter ausgeführt, sei
der angefochtene Beschluss verfassungswidrig nicht nur, weil er ein
Gesetz materiell abändere, sondern schon, weil sein Inhalt, durch den
allgemein und bleibend die Rechte und Pflichten der Wasserwerksbesitzer
im Kanten St. Gallen bestimmt würden, zu den in Art. 54 Abs. 2 der
Gesetzgebung vorbehaltenen Gegenständen gehöre. Dass sodann über die
von den einzelnen Wasserwerksbefitzern geltend gemachten Privatrechte
auf zinsfreie Benutzung der öffentlichen Gewässer im Bestreitungssalle
nur der Richter und nicht der Regierungsrat oder der Grosse Rat zu
entscheiden habe, ergebe sich auch aus dem Verfassungsgrundsatz der
Gewaltentrennung. Die Kompetenz des Grossen Rates könne oorliegend auch
nicht etwa von dem Gesichtspunkte aus angesprochen werden, dass der
Regierungsrat und damit auch der Grosse Rat die Ermächtigung hätten,
für den Staat Prozesse zu führen, Vergleiche abzuschliessen und etwa
auf Forderungen des Staates aus wichtigen Gründen zu verzichten; denn es
handle sich beim angefochtenen Beschlusse nicht um die vergleichsweise
Erledigung einzelner bestimmter Streitsachen oder um einen Verzicht
aus konkrete Ansprüche des Staates, sondern um den Erlass allgemeiner
objektiver Normen für alle Wasserwerksbesitzer. Auch die Berufung auf
den Beschluss des Grossen Rates vom 19. November 1902 betreffend Erlass
der Rheinwuhrschuld gehe daher fehl; denn damals habe man es mit einer
Anzahl bereits bestehende-rziffernmässig ausgewiesener Forderungen zu
tun gehabt. Übrigens könnte eine frühere Kompetenzüberschreitung eine
spätereKompetenzfiberschreitungen kantonaler Behörde-ne N° 120. 717

noch nicht begründen. Der angefochtene Grossratsbeschluss verletze aber
auch am. 5 BV, weil dadurch das verfassungsmässige Recht des Bürgers
auf Teilnahme an der Gesetzgebung angetastet sei, ferner Art. 4 BV,
weil dadurch eine ungleiche Behandlung der vor 1860 bezw. 1894 und der
nachher erstellten Werke geschaffen werde. Aus dem letztern Gesichtspunkte
beschwert sich insbesondere das Elektrizitätswerk Kubel, dessen Interessen
durch den angefochtenen Beschluss materiell geschädigt seien, während die
Legitimation der übrigen Rekurrenten aus ihrer Stellung als Kantonsräte
und stimmberechtigte Bürger hergeleitet wird.

C. Namens des Grossen Rates des Kantons St. Gallen hat der Regierungsrat
auf Abweisung der Beschwerde angetragen. In der Vernehmlassung wird
auf die Billigkeitsund Zweckmässigkeitsgründe verwiesen, die dem
angefochtenen Beschluss zu Grunde liegen. Es sei nicht richtig, dass
durch den letztern das Gesetz über Benutzung von Gewässern abgeändert
uud damit das verfassungsmässige Recht des Volkes auf Mitwirkung bei
der Gesetzgebung verletzt sei. Der Beschluss bewege sich vielmehr im
Rahmen eines sachgeniässen und billigen Gesetzesvollzuges; denn es liege
zweifellos im Willen des Gesetzgebers und in der Absicht des Volkes,
welches das Gesetz stillschweigend bestätigt habe, dass es friedlich,
zweckmässig und billig vollzogen werde. Wie es dem Regierungsrat und
umsomehr dem Grossen Rat zugestanden hätte, in den einzelnen Fällen
durch Vergleich oder Anerkennung Privatrechte von Wasserwerksbesitzern
auf zinssreie Benutzung der öffentlichen Gewässer als zu Recht bestehend
zu respektieren und zwar auch aus Billigkeitsund Zweckmässigkeitsgründen,
so habe ein solcher Verzicht auch gleichzeitig allen Wasserwerksbesitzern
gegenüber, bei denen gewisse Voraussetzungen zutreffen, ausgesprochen
werden können, zumal es ein Gebot selbstverständlicher Billigkeit gewesen
sei, dass man sich hiebei nicht auf die 120 Petenten beschränkt, sondern
die Wasserzinsfrage allgemein gelöst habe. Die verschiedene Behandlung
sodann nach Zeitperioden beruhe nicht aus Willkür, sondern auf der
historisch begründeten Annahme, dass eine und dieselbe Periode der
Rechts-entwicklung auch für alle Beteiligten einheitlich zu behandeln
sei. Weiterhin wird ausgeführt, dass der Grosse Rat des Kantons
St. Gallen, so lange das

718 À. Staatsrechtliche
Entscheidungen. Ill. Abschnitt. Kantonsverfassungen_

Finanzreferendum nicht bestehe, überhaupt berechtigt sei, aus Gründen
des Rechts, der Billigkeit und der Zweckmässigkeit auf bestehende
Forderungen des Staates von sich aus zu verzichten, wie dies z. B. beim
Erlass der Rheimvuhrschuld im Jahre 1902 geschehen sei. Auch aus diesem
Gesichtspunkte sei der angefochtene Beschluss nicht verfassungswidrig
Was speziell die Ziff. 8, 4, öb des letztern anbetrifst, so wird daran
verwiesen, dass die dort fixierten Ansätze für den Wasserzins und
die Konzessionsgebühren der von 1860 bis 1894 errichteten Werke sich
innerhalb des gesetzlichen Spielraumes halten, innert welchem sich die
Vollzugsorgane nach freiem Ermessen bewegen könnten, und dass man bei
den Zinsvorbehalten, die sich in den Konzesstonsurkunden der seit 1860
errichteten Werke finden, niedrigere Ansätze als die dann durch das Gesetz
aufgestellten im Auge gehabt habe. Die Erhebung der Wasserzinse sodann
sei vor dem Jahre 1903 unmöglich gewesen, weil vorerst die erforderlichen
technischen Erhebungen hätten gemacht werden müssen und die vor dem
Grossen Rat liegende Petition zu erledigen gewesen sei, worüber das Jahr
1904 angebrochen sei. Die Eintreibung von 10 verfallenen Wasserzinsen,
worin eine grosse Härte läge, sei nun schlechterdings nicht mehr
angängig gewesen und hätte zweifellos auch dem Willen des Gesetzes nicht
entsprochen. Man habe sich daher auf das Jahr 1903 beschränken müssen,
Schliesslich wird der Beschwerde des Elektrizitsätswerkes Kubel gegenüber
bemerkt, dass eine Verletzung der Rechtsgleichheit deshalb nicht in Frage
kommen könne, weil es an der Gleichheit der erheblichen tatsächlichen
Verhältnisse fehle; denn das Elektrizitätswerk Kubel sei erst im Jahre
1897, also nach Inkrafttreten des Gesetzes über Benützung von Gewässern
erstellt worden und könne die bei ältern Werken für eine Zinsbefreiung
oder Zinserleichterung sprechenden Rechtsund Billigkeitsgründe nicht
für sich in Anspruch nehmen. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

, 1. Die Rekurrenten sind als stimmberechtigte Bürger des Kantons
St. Gallen zu einer Beschwerde über behauptete Eingriffe in das
verfassungsmässige Recht des Volkes auf Mitwirkung bei der Gesetzgebung
und zur Anfechtung eines Erlasses, der unter Missachtung dieses Rechtes
zu Stande gekommen sein soll, an sichKompetenzüberschreitungen kantonaîer
Behò'rdeu. N° 120. 719

zweifellos berechtigt Ob sie daneben als Mit lieber de Restes noch
besonders zur Beschwerde legitimiekst sind LIMIij erortkrt bleiben. Auch
auf den Rekurs der Aktiengesellschaft Elektrczitatswerk Kubel ist
einzutreten, denn sie ist durch den angegochtegtedn Beschluss wenigstens
indirekt betroffen und behauptet, ;; sTi.urch Ihr gegenuber der Grundsatz
der Rechtsgleichheit ver2. Nach dem Staatsrecht des Kantons St. Gallei ·
Sanktion der Gesetze dem Volke, d. h. der Gesamtheit diet siSeÎiÎmdxî
berechtigten zu (Art. 45, 46 litt. e KV.). Ein vom Grossen Rat als
der obersten Kantonsbehörde beschlossener Erlass erlangt nur dadurch
formelle Gesetzes-kraft, dass er in der Volksabstimmung angenommen oder
eine Abstimmung innert der Referendumsfrist nicht verlangt wird (Art. 47
ibid.). Die Verfassung schreibt sodann (cn Art. 54) auch ausdrücklich
vor, welche Gegenstände auf dem Wege der Gesetzgebung geordnet werden
müssen, wobei in erster Linie, in Ubereinstitnmung übrigens mit der
staatsrechtlichen Doktrin über den materiellen Begriff des Gesetzes,
die allgemeine und dauernde Regelung der Rechte und Pflichten der
Privaten genannt ist. Hier gehören ohne Frage Bestimmungen, die den
Wasserwerksbesitzern Konzessionsgebühren und jährliche Wasserzinse
auflegen, und es konnten daher solche Rechtssätze nur in der Form
des Gesetzes ob auch durch gesetzlich ermächtigte Verordnung kann
dahingestellt bleiben erlassen werden, wie dies auch in; Gesetz
betreffend Benutzung von Gewässern vom Jahre 1893/1894L geschehen
ist. Es ist aber weiterhin klar, dass diese Gesetzesbestimsnunfgen
auch nur im Wege der Gesetzgebung und nicht durch gewohnlichen
Grossratsbeschluss abgeändert werden konnten, und zwar ohne Rücksicht
auf Billigkeitsund Zweckmässigkeitserwägungen. Dies würde sich schon
allein aus der formellen Gesetzeskraft, ganz abgesehen vom Inhalt
der Vorschriften, ergeben. Auch Vollzugsmassregeln dürfen, wie die
Verfassung (in Art. 85) noch besonders hervorhebt, nichts dem Gesetze
widersprechendes, sowie keine neuen Bestimmungen Über die Hauptsache
enthalten. Die authentische Interpretation ist hiebei sowohl ihrem Wesen
nach (vergl. Amtl. Samml. d. bundesg Entsch, Bd. XVI, S. 674 Erw. 2),
als auch gemäss der positiven Norm in Art. 54 KV,

xxx, &. _ 1904

720 A. Staatsrechthche
Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

mit der Gesetzgebung und Gesetzesänderung ans eine Stufe zu
stellen. Danach hängt die Versassungsmässigkeit des angesochtenen
Grossratsbeschlusses oder einzelner seiner Bestimmungen vom Standpunkt
des st. gallischen Staats-rechtes aus von der Frage ab, ob dadurch das
erwähnte Gesetz nicht bloss vollzogen, sondern nach der einen oder andern
Richtung abgeändert sei.

3. Nach dem Gesetz betreffend Benutzung von Gewässern sind für
alle Wasser-merke im Kanton, auch die schon bestehenden, soweit
nicht gegenteilige Privatrechte geltend gemacht werden können, ein
jährlicher Wassazins und eine Konzessionsgebühr zu beziehen. Für die
letztere Abgabe enthält zwar am. 15 keinen ausdrücklichen Vorbehalt
hinsichtlich der bereits vorhandenen Werke. Aus der allgemeinen Wahrung
des staatlichen Hoheitsrechtes an Gewässern in am. 1 (und Art. 18 KV) darf
aber unbedenklich geschlossen werden, dass auch die bestehenden Werke
der Konzessionsgebühr unterworer sein sollen; diese in der Botschaft
des Regierungsrates und im Bericht der Kommission vertretene Auslegung
liegt denn auch der Biff. 4 des angesochtenen Beschlusses zu Grande.
Nach dem Gesetz sind also nur diejenigen Wasserwerke von Abgaben befreit,
für welche der Nachweis eines Privatrechtes aus zinsfreie Benutzung des
Gewässers erbracht wird. Wenn dem gegenüber der Grosse Rat im Beschlusse
vom 17. Mai 1904 (in Biff. 1, 2, 4 und Ha) ver-fügt hat, dass bei allen
vor dem Jahr 1860 errichteten und eventuell erweiterten Wasserwerken von
der Erhebung von Wasserzins und Konzessionsgebührr Umgang genommen werde,
so ist hierin nach dem klaren Wortlaut des Erlasses eine Abänderung des
Gesetzes zu erblicken: Die Befreiung, die das Gesetz an den Nachweis
eines Privatrechtes geknüpft hat, ist vorbehaltle für alle Werke einer
gewissen Zeitperiode ausgesprochen. Die Deutung, die der Regierungsrat in
der Vernehmlassung dem Beschlusse in diesem Punkte gibt, um ihn als blosse
Vollziehungsmassregel erscheinen zu lassen, dass nämlich dadurch bei allen
vor 1860 erstellten Wasser-werten ein Privatrecht auf zinssreie Benutzung
des Gewässers anerkannt worden sei, hält einer näheren Prüfung nicht
Stand. Schon der Text des Beschlusses lässt sich damit kaum vereinen,
und doch ist anzunehmen, dass, wenn dies die Meinung der vorberatenden
Kommission undKompetenzüberschrejtungen kantonaler Behörden.. N° 120 721

des Grossen Rates gewesen wäre, es i erli a ' S ' Ausdruck gefunden
hätte. Aus der Extsäehukgsgkschilchntekärdtladkrt Natur des qBeschlusses
folgt sodann mit Sicherheit dass er nicht Im Sinne einer Anerkennung
von Privatrechten verstanden werden fermi. Das Gesetz über Benutzung von
Gewässern schreibt allerdings nicht vor, in welcher Weise dem staatlichen
Anspruch aus Wasserzins gegenüber Privatrechte zur Geltung zu bringen ind
und esware deshalb, vom Standpunkt des Gesetzes aus idohl nichts un Wege
gestanden, dass der Regierungsrat als solltehungsbehorde bei Prüfung der
angerufenen Rechtstitel und zbei Anerkennung von Privatrechten sich von
weitherzigen Grundsätzen hatte leiten lassen und in einzelnen Fällen sich
mit einem Wahrscheinlichlkettsnachweis begnügt hätte. Immer aber musste
nach dein Gesetz ein Privatrecht allermindestens geltend gemacht und ein
gewisser, wenn auch summarischer Nachweis angetreten sein Der angesochtene
Beschluss will nun aber auch bei solchen Wasserwerksbentzern von der
Erhebung der Abgaben absehen die ein Privatrecht gar nicht behauptet,
ja die Zinsfreiheit nicht einmal m Anspruch genommen haben. Schon hieraus
erhellt deutlich dass· von einer Anerkennung von Privatrechten im Sinne
einerblossen Vollziehung des Gesetzes hier keine Rede sein kann Und auch
im übrigen liegt der Befreiung der vor 1860 erstellten Werke von der
Abgabenpflicht, wie aus der Botschaft des Regierungsrates und namentlich
dem Kommissionsbericht ersichtlich ein. zweifellos nicht sowohl die
Absicht, den einzelnen Wasserwerksbesttzern ein Privatrecht anzuerkennen,
sondern die Erwägun dass die Schwierigkeiten und Härten eines richtigen
Gesetzesvollck zuges nnt dem sinauziellen Ergebnis in keinem Verhältnis
stehen wurden, und die Uberzeugung zu Grunde, dass wenn die einschlagtgen
Verhältnisse vor Erlass des Gesetzes statt wie es geschehen ist, erst
nachher untersucht worden waren, das Gesetz anders dcsponiert und die
Wasserwerke jener Zeitperioden statt auf den Nachweis eines Privatrechts
abzustellen, allgemein vossn Wasserztns frei gelassen hätte. Massgebend
war also nicht das Bestreben das Gesetz in vielleicht sehr liberaler Weise
zu vollziehen sondern die Erkenntnis, dass es nicht wohl vollzogen werden
könne Dass man es bei der behaupteten Anerkennung von Privatrechten mit

?22 A. Staatsrcchtiiche
Entscheidungen. HI. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

einer blossen in den Beschluss hineingetragenen Fiktion zu tun hat, zeigt
sodann der weitere damit in Widerspruch stehende, im Kommissionsbericht
betonte und auch in der Vernehmlassung des Regierungsrates eingenommene
Standpunkt, es handle sich um einen vom Grossen Rat verfügten
Verzicht auf Forderungen des Staates, aus welchem Standpunkt jedoch
die Verfassungsmässigkeit des angefochtenen Beschlusses wiederum nicht
hergeleitet werden farm. Der Grosse Rat mag als oberste Landes-behörde
nach st. gallischem Staatsrecht zwar befugt sein, auf bestimmte, bereits
bestehende Forderungen und Rechte des Sta-ares, auch wenn sie auf Gesetz
beruhen, aus wichtigen Gründen zu verzichten. Dagegen kann es ihm nicht
zustehen, einen Verzicht allgemein und auch für die Zukunft in Form
einer objektiven Norm auszusprechen, wie es im angefochtenen Beschluss
geschehen ist, einen Verzicht also nicht auf konkrete Forderungen, sondern
auf die fernere Anwendung eines Gesetzes überhaupt Ein Erlass dieser Art
bedarf, weil er in Wahrheit das Gesetz ändert oder teilweise aufhebt,
der Gesetzes-form. Das Beispiel des Verzichtes auf die Rheinwuhrschuld,
ans das der Regierungsrat hinweist und das auch im Kommissionsbericht
zur Begründung der Kompetenz des Grossen Rates herbeigezogen ist, kann
für die vorliegende staatsrechtliche Frage nicht von Bedeutung sein; denn
einmal scheint es sich damals um bestimmte bereits fällige Verpflichtungen
der Rheingemeinden gehandelt zu haben und sodann könnte, auch wenn jener
Grossratsbeschluss ähnlichen Charakter wie der gegenwärtige gehabt haben
sollte, doch eine frühere unangefochten gebliebene Kompetenzüberschreitung
ein analoges später-es Vorgehen den klaren Bestimmungen der Verfassung
gegenüber nicht rechtfertigen.

Aus dem Gesagten folgt, dass die verfassungsmässig allein zulässige Form
für die Bestimmungen des Grossratsbeschlusses betreffend Befreiung der vor
1860 errichteten Wasserwerke von Abgaben diejenige der Gesetzesnovelle
war, und dass daher in Gutheissnng des ersten Beschwerdepunktes jene
Bestimmungen als verfassungswidrig aufgehoben werden müssen. Bei dieser
Sachlage kann ununtersucht bleiben, ob der Grossratsbeschluss in diesem
Punkte vor Art. 4 BV bestehen könnte.

4. Die Rekurrenten fühlen sich in zweiter Linie dadurch
be-Kompetenzüberschreitungen kantonaîer Behörden. N° 120. 723

schwert, dass im angefochtenen Grossratsbeschluss (Biff. 3, 4 und Öb) für
die von 1860 bis 1894 errichteten Wasserwerke oder für Erweiterungen von
ältern Werken innert dieser Zeit die Wasserzinsen um 3 Klassen, d. h. um 1
Fr. 50 Cts. per Pferdekraft unter Beibehaltung des gesetzlichen Minimums
von 2 Fr. Und die Konzessionsgebühren auf das gesetzliche Minimum von 5
Fr. herabgesetzt find. Dadurch soll Art. 6 des Gesetzes verletzt sein,
der den Wasserzins aus 2-5 Fr. per Pferdekraft und die Konzessionsgebühr
auf 5-15 Fr. festsetzt, wobei der Regierungsrat als Vollziehungsbehörde
(Art. 18) Zins und Gebühr im einzelnen zu bestimmen hat. Wenn die letztere
Behörde bei Einreihung der Wasserwerke in die verschiedenen Klassen ausser
den im Regulativ besonders genannten Momenten auch den Umstand angemessen
berücksichtigt hätte, dass die fraglichen Werke vor Erlass des Gesetzes
erstellt worden sind und dass man bei den Vorbehalten in den Konzessionen
bezüglich künftiger Abgaben geringere Ansätze im Auge hatte, als sie
durch das Gesetz dann normiert wurden, so kann kein Zweifel sein, dass mit
einer solchen Handhabung des Gesetzes die verfassungsmässigen Schranken
der Gesetzesvollzithng nicht überschritten wären. In den erwähnten
Sätzen des Grossratsbeschlusses liegt nun im Grunde nichts anderes
als eine allgemeine Weisung an den Regierungsrat, bei Festsetzung der
Wasserzinse und Konzessionsgebühren innert der gesetzlichen Grenzen jenem
Faktor in bestimmtem Masse Rechnung zu tragen, und ein Widerspruch mit
dem Gesetze kann hierin nicht wohl gefunden werden; denn es wird damit,
richtig betrachtet, eine blosse Regel für die Vollziehung im Rahmen des
Gesetzes statuiert, die der Regierungsrat ohne Verstoss gegen das Gesetz
schon von sich aus hätte aufstellen können. Es kann auch keine Frage sein
und es ist von den Rekurrenlen auch nicht bestritten worden, dass der
Grosse Rat als oberste Kantonsbehörde, die nach Art. 55 KV die gesamte
Landes-verwaltung ordnet und beaufsichtigt und die darauf bezüglichen
Verfügungen trifft, zu solchen Anweisungen über die Handhabung der Gesetze
an den Regierungsrat als Vollziehungsbehörde verfassungsmässig befugt ist.
Handelt es sich aber in diesem Punkte nicht um eine Modifikation des
Gesetzes, sondern um eine Vollziehungsmassnahme, so war

724 A. Staatsrechtliche
Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen.

die Form des Grossratsbeschlusses verfassungsmässig genügend und ist
durch diesen Teil des Beschlusses das konstitutionelle Recht des Volkes
auf Mitwirkung bei der Gesetzgebung nicht verletzt.

Ebensowenig kann hier die Anfechtung aus Art. 4 BV Erfolg haben; denn
die Garantie der Rechtsgleichheit ist nicht angetastet dadurch, dass
der Regierungsrat neben einer Reihe von andern Momenten, nach denen er
den Wasserzins innert der gesetzlichen Grenzen gemäss seinem Ermessen
festsetzt, auch das Dasein eines Wasserwerks vor Erlass des Gesetzes
berücksichtigen soll und dass Werke der letztern Art das Minimum der
Konzessionsgebühr zu entrichten haben. Allerdings rechtfertigen nach
bekannter Regel nur erhebliche tatsächliche Unterschiede eine verschiedene
Behandlung. Das Mass von Erheblichkeit aber, das im einzelnen Falle
gefordert werden mug, hängt mit von der Bedeutung und Tragweite der
ungleichen Behandlung wegen jener Unterschiede ah. Und wenn nun die
verschiedene Behandlung lediglich darin besteht, dass eine Steuer, die
im übrigen innert der gesetzlichen Schranken nach freiem Ermessen der
Behörde zu fixieren ist, etwas höher oder tiefer angesetzt wird, so wird
man schon einen solchen Umstand als hieftir erheblich anerkennen, dem,
ohne dass er von gerade entscheidender Bedeutung wäre, doch in guten
Treuen sehr wohl ein gewisses Gewicht beigelegt werden farm. Dies zum
mindesten trifft aber bei jenem Faktor der Erstellung der fraglichen
Werke vor Erlass des Gesetzes zu.

5. Im Gesetz über Benutzung von Gewässern ist der Zeitpunkt des
Jukrafttretens nicht bestimmt. Wenn der Regierungsrat erklart hat, dass
das Gesetz aus 1. Januar 1894 in Kraft getreten set, so ist dies eine
blosse Vollziehungsmassregel, die zudem, nach der ganzen Sachlage,
wenigstens in Bezug auf die Vorschriften betreffend Wasserzins,
wohl nur als Verkündigung verstanden werden kann, dass das Gesetz,
nachdem die Einspruchsfrist unbenützt verstrichen war, formelle
Gesetzeskrast erlangt habe, da ja jedenfalls in dem genannten Punkte
vor Beendigung der erforderlichen Vorarbeiten von einer Anwendung
des Gesetzes schlechterdings keine Rede sein konnte. Biff. 5 des
Grossratsbeschlusses, wonach die Wasserzinsen zum ersten Mal pro 1903
einzuziehen sind, steht daher mit keiner Bestimmung des Gesetzes im
Wider-Kompetenzüberschreitungen kanionaier Behörden. N° 420. 725

spruch, sondern modifiziert höchstens eine Vollziehungsverfügung des
Regierungsrates und bedurfte somit nach der Verfassung keineswegs der
gesetzlichen Form. Wollte man aber auch annehmen, dass das Gesetz mit dem
Anspruch auf sofortige Geltung in allen Teilen aufgetreten sei, so kann
dies doch unmöglich dahin ausgelegt werden, dass, nachdem die Behörden
mangels der nötigen Vorarbeiten längere Zeit das Gesetz anzuwenden einfach
nicht im Stande waren, nun nachträglich aus Jahre zurück die Wasserzinse
entrichtet werden sollten, sondern die Meinung war offenbar die, dass das
Gesetz so rasch als möglich, d. h. sobald die erforderlichen Grundlagen
geschaffen sind, zum Vollng gelange. Ein anderes Vorgehen, wie es die
Rekurrenten verlangen, würde nicht nur, wie der Regierungsrat mit Recht
hervorhebt, eine ausserordentliche Härte in sich schliessen Und bei
der Durchführung vielfach auf die grössten Schwierigkeiten stossen bei
Wasserwerken z. B., die die Hand gewechselt haben , sondern auch allen
Gepflogenheiten staatlicher Praxis widersprechen. Art. 4 BV kann hier als
Beschwerdegrund nicht in Frage kommen, weil die Vorschrift in Ziff. 6 des
Grossratsbeschlusses sich auf alle Wasserwerke, also offenbar auch auf das
Elektrizitätswerk Kube! erstreckt. Demnach hat das Bundesgericht erkannt:

Der Rekurs wird als teilweise begründet erklärt und es werden demgemäss
die Ziffern 1, 2, 4, letztere insoweit dadurch die vor 1860 errichteten
Wasserwerke von Konzessionsgebühren befreit werden, und oZiff. 5a
des Beschlusses des Grossen Rates von St. Gallen vom 17. Mai 1904
aufgehoben. Im übrigen wird der Rekurs abgewiesen. '