144 I 281
24. Estratto della sentenza della I Corte di diritto pubblico nelle cause A. e B. contro Gran Consiglio del Cantone Ticino (ricorsi in materia di diritto pubblico) 1C_211/2016 / 1C_212/2016 del 20 settembre 2018
Regeste (de):
- Art. 13 Abs. 2, 16, 22, 27, 49 Abs. 1 BV; Kanton Tessin; Gesichtsverhüllungsverbot im öffentlichen Raum.
- Die Tessiner Gesetze über die Gesichtsverhüllung im öffentlichen Raum und über die öffentliche Ordnung sehen eine abschliessende Liste mit Ausnahmen zum Gesichtsverhüllungsverbot vor. Politische, gewerbliche oder Werbeveranstaltungen kommen auf dieser Liste nicht vor (E. 3.4). Im Lichte der Rechtsprechung des Bundesgerichts ( BGE 117 Ia 472 ) erscheint das so formulierte Verbot unter dem Blickwinkel der Meinungsfreiheit, der Versammlungsfreiheit und der Wirtschaftsfreiheit als unverhältnismässig (E. 5.3 und 7). Um es mit diesen Grundrechten vereinbar zu machen, wird der Grosse Rat die Gesetze ergänzen und zusätzliche Ausnahmen für die betreffenden Veranstaltungen vorsehen müssen (E. 5.4.3- 5.5 und 7.4).
Regeste (fr):
- Art. 13 al. 2, 16, 22, 27, 49 al. 1 Cst.; canton du Tessin; interdiction de se dissimuler le visage dans les espaces publics.
- Les lois tessinoises sur la dissimulation du visage dans les espaces publics et sur l'ordre public prévoient une liste exhaustive des exceptions à l'interdiction de se dissimuler le visage, parmi lesquelles ne figurent pas les manifestations politiques, commerciales ou publicitaires (consid. 3.4). Sur la base de la jurisprudence du Tribunal fédéral ( ATF 117 Ia 472 ), l'interdiction ainsi formulée apparaît disproportionnée sous l'angle de la liberté d'opinion et de réunion ainsi que de la liberté économique (consid. 5.3 et 7). Afin de la rendre compatible avec ces droits fondamentaux, le Grand Conseil devra compléter les lois précitées et prévoir des exceptions supplémentaires pour ces manifestations (consid. 5.4.3-5.5 et 7.4).
Regesto (it):
- Art. 13 cpv. 2
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni.
1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. 2 Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita. 2 Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti. 3 Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle. SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita.
1 La libertà di riunione è garantita. 2 Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no. SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita.
1 La libertà economica è garantita. 2 Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 49 Preminenza e rispetto del diritto federale - 1 Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario.
1 Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. 2 La Confederazione vigila sul rispetto del diritto federale da parte dei Cantoni. - Le leggi ticinesi sulla dissimulazione del volto negli spazi pubblici e sull'ordine pubblico prevedono un elenco esaustivo di eccezioni al divieto di dissimulare il viso, fra le quali non rientrano le manifestazioni politiche, commerciali o pubblicitarie (consid. 3.4). Sulla base della giurisprudenza del Tribunale federale ( DTF 117 Ia 472 ), il divieto così formulato appare sproporzionato sotto il profilo della libertà di opinione e di riunione, nonché della libertà economica (consid. 5.3 e 7). Affinché esso sia compatibile con questi diritti fondamentali, il Gran Consiglio dovrà completare per queste manifestazioni le norme mediante ulteriori eccezioni (consid. 5.4.3-5.5 e 7.4).
Sachverhalt ab Seite 283
BGE 144 I 281 S. 283
A. Con decisione del 31 maggio 2011 (...) la Cancelleria dello Stato del Cantone Ticino ha accertato la riuscita dell'iniziativa popolare costituzionale elaborata (...) denominata "Vietare la dissimulazione del viso nei luoghi pubblici e aperti al pubblico", che chiedeva di completare la Costituzione ticinese con due nuove norme, dal seguente tenore: "Art. 9a Divieto di dissimulazione del proprio viso
1
Nessuno può dissimulare o nascondere il proprio viso nelle vie pubbliche e nei luoghi aperti al pubblico (ad eccezione dei luoghi di culto) o destinati ad offrire un servizio pubblico. 2
Nessuno può obbligare una persona a dissimulare il viso in ragione del suo sesso. 3
Le eccezioni al primo capoverso e le sanzioni sono stabilite dalla legge. Art. 96 Disposizione transitoria dell'art. 9a
L'art. 9a entra in vigore contemporaneamente alla nuova legge di applicazione."
B. Con decreto del 17 aprile 2013 (...) il Gran Consiglio ha raccomandato di respingere l'iniziativa e di accogliere il controprogetto, tendente a modificare la legge del 29 maggio 1941 sull'ordine pubblico nel modo seguente: "
Divieto di dissimulazione del viso
a. principio
Art. 1
Nessuno può dissimulare il proprio viso o nasconderlo completamente nelle vie pubbliche e nei luoghi aperti al pubblico o destinati ad offrire un servizio pubblico. b. eccezioni
Art. 2
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 2 - Il Libano accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari della Svizzera figuranti nell'appendice 1. La Svizzera accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari del Libano figuranti nell'appendice 2. |
Il divieto di cui all'art. 1
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 1 - Il presente Accordo relativo al commercio di prodotti agricoli tra la Svizzera e il Libano completa l'Accordo di libero scambio firmato dal Libano e dagli Stati dell'AELS il 24 giugno 20043, in particolare in relazione con l'articolo 4 paragrafo 2. |
Art. 9
Le contravvenzioni alle disposizioni previste dalla presente legge sono punite anche se commesse per negligenza."
BGE 144 I 281 S. 284
C. L'iniziativa costituzionale e il controprogetto legislativo sono stati sottoposti al voto popolare in un'unica votazione cantonale del 22 settembre 2013 (...). Entrambi i testi sono stati accettati, ma alla domanda eventuale nel caso in cui fossero accettati ambedue i testi sottoposti al voto, l'iniziativa ha ottenuto più voti e sarebbe pertanto entrata in vigore (...). Alle suddette modifiche costituzionali è stata conferita la garanzia federale con decreto federale dell'11 marzo 2015 (...). Esse sono state pubblicate nel Bollettino ufficiale delle leggi dell'8 aprile 2016 (BU 17/2016 193) e sono entrate in vigore il 1° luglio 2016.
D. Contestualmente alla pubblicazione delle modifiche costituzionali, trascorsi infruttuosi i termini per l'esercizio del diritto di referendum, (...) il Consiglio di Stato ha ordinato la pubblicazione nello stesso Bollettino ufficiale delle relative leggi di applicazione frattanto adottate dal Gran Consiglio, ossia della legge sulla dissimulazione del volto negli spazi pubblici e della legge sull'ordine pubblico, entrambe del 23 novembre 2015, stabilendo la loro entrata in vigore al 1° luglio 2016.
D.a La legge del 23 novembre 2015 sulla dissimulazione del volto negli spazi pubblici (RL 550.200; in seguito: LDiss) ha il seguente tenore: "
Art. 1 Scopo
La presente legge ha lo scopo di preservare le condizioni fondamentali del vivere assieme, nel senso della garanzia della libera interazione sociale, quale elemento della protezione dei diritti di ciascuno e delle libertà altrui. Art. 2 Divieto di dissimulazione del volto negli spazi pubblici 1
Nessuno può dissimulare il proprio volto negli spazi pubblici. 2
Nessuno può obbligare una persona a dissimulare il proprio volto negli spazi pubblici. Art. 3 Definizione di spazi pubblici
Gli spazi pubblici sono costituiti dalle pubbliche vie e da tutti i luoghi, pubblici o privati, aperti al pubblico o che offrono servizi al pubblico. Art. 4
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 4 - Le Parti esamineranno le difficoltà che potranno insorgere nel reciproco scambio di prodotti agricoli, impegnandosi a trovare soluzioni adeguate. |
Il divieto di cui all'art. 2 non si applica se la tenuta mediante la quale è dissimulato il volto è prescritta dalla legge o da regolamenti, se è giustificata da motivi di salute, di sicurezza, professionali o di pratica sportiva oppure se è usata nell'ambito e per gli scopi di manifestazioni religiose, tradizionali, artistiche o ricreative.
BGE 144 I 281 S. 285
Art. 5 Competenza e ammontare della multa
1
Le infrazioni intenzionali alla presente legge sono punite con la multa di competenza municipale da 100. -
a 10'000.
-
franchi.
2
La polizia può richiedere al contravventore residente all'estero un'anticipata garanzia necessaria a coprire le spese procedurali e la multa, oppure a designare un recapito legale in Svizzera. 3
Il tentativo, la complicità e l'istigazione sono punibili.
Art. 6 Infrazioni commesse da minorenni
Le infrazioni contemplate dalla presente legge commesse da minorenni sono di esclusiva competenza della Magistratura dei minorenni. Art. 7 Procedura e rimedi giuridici
1
La procedura e i rimedi giuridici sono retti:
a) dalla Legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC); e
b) dalla Procedura penale minorile del 20 marzo 2009 (PPMin), nelle fattispecie commesse da minorenni. 2
I municipi trasmettono d'ufficio al Ministero pubblico o alla Magistratura dei minorenni le denunce che esulano dalla loro competenza o che presentano caratteristiche di particolare gravità, di recidiva o di concorso con altri reati non contemplati nell'art. 2
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 2 - Il Libano accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari della Svizzera figuranti nell'appendice 1. La Svizzera accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari del Libano figuranti nell'appendice 2. |
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 8 |
|
1 | Il presente accordo è soggetto a ratifica, accettazione o approvazione da parte degli Stati firmatari. |
2 | Entra in vigore alla stessa data dell'Accordo di libero scambio tra gli Stati dell'AELS e il Libano. |
Il Consiglio di Stato, tramite un regolamento, emana le necessarie direttive all'indirizzo delle autorità comunali per assicurare un'applicazione omogenea della presente legge e la sua conoscenza. Art. 9
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 8 |
|
1 | Il presente accordo è soggetto a ratifica, accettazione o approvazione da parte degli Stati firmatari. |
2 | Entra in vigore alla stessa data dell'Accordo di libero scambio tra gli Stati dell'AELS e il Libano. |
omissis."
D.b La legge del 23 novembre 2015 sull'ordine pubblico (LOrP; RL 550.100) prevede segnatamente quanto segue: "
Art. 1 Scopo
La presente legge ha per scopo la tutela, sul territorio cantonale, dell'ordine, della tranquillità, della moralità, della salute e della sicurezza pubblici. Art. 2 Infrazioni
a) di competenza del municipio
1
Sono puniti con la multa di competenza municipale coloro che, intenzionalmente: a)-h) omissis;
i) dissimulano o coprono il viso su area pubblica o in luoghi, pubblici o privati, che offrono servizi al pubblico;
BGE 144 I 281 S. 286
l) obbligano, costringono o inducono in altro modo altri a dissimulare o coprire il viso su area pubblica o in luoghi, pubblici o privati, che offrono servizi al pubblico. 2
Il divieto di cui al capoverso 1 lettere i) e l) non si applica nel caso di copricapi e di mezzi protettivi o difensivi consoni all'esercizio di una funzione pubblica o prescritti dalla legge o da altre norme particolari per motivi di salute, di sicurezza o di pratica sportiva, oppure in caso di usi e costumi locali in occasione di feste e manifestazioni religiose, culturali, artistiche, ricreative o commemorative. Art. 3 b) di competenza del ministero pubblico
omissis.
Art. 4 c) di competenza della magistratura dei minorenni
omissis.
Art. 5 Ammontare della multa
1
Le infrazioni alla presente legge, sono punite con la multa da 100. -
a 10'000.
-
franchi.
2
La polizia può richiedere al contravventore residente all'estero una anticipata garanzia necessaria a coprire le spese procedurali e la multa, oppure a designare un recapito legale in Svizzera. Art. 6 Procedura e rimedi giuridici
1
La procedura e i rimedi giuridici sono retti:
a) dalla legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC), nelle fattispecie di cui all'articolo 2; b) omissis;
c) dalla Procedura penale minorile del 20 marzo 2009 (PPMin), nelle fattispecie commesse da minorenni. 2
I municipi trasmettono d'ufficio al ministero pubblico o alla magistratura dei minorenni le denunce che esulano dalla loro competenza o che presentano caratteristiche di particolare gravità, di recidiva o di concorso con altri reati non contemplati nell'articolo 2
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 2 - Il Libano accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari della Svizzera figuranti nell'appendice 1. La Svizzera accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari del Libano figuranti nell'appendice 2. |
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 7 - Fra le Parti si applicano le disposizioni dell'Accordo dell'OMC sull'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie. |
Il Consiglio di Stato, tramite un regolamento, emana le necessarie direttive all'indirizzo delle autorità comunali. Art. 8 Abrogazione
La legge sull'ordine pubblico del 29 maggio 1941 è abrogata. Art. 9 Norma transitoria
Le procedure pendenti al momento dell'entrata in vigore della presente legge sono disciplinate secondo il diritto anteriore.
BGE 144 I 281 S. 287
Art. 10
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 7 - Fra le Parti si applicano le disposizioni dell'Accordo dell'OMC sull'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie. |
omissis."
D.c Sempre nello stesso Bollettino ufficiale (...), il Consiglio di Stato ha inoltre pubblicato il regolamento del 6 aprile 2016 sull'ordine pubblico e sulla dissimulazione del volto negli spazi pubblici (ROrP; RL 550.250), anch'esso entrato in vigore il 1° luglio 2016. Questo regolamento, emanato in applicazione degli art. 7 LOrP e 8 LDiss, disciplina segnatamente gli importi delle multe per le infrazioni previste dalle suddette leggi. In particolare, gli art. 2 e 6 ROrP hanno il seguente tenore: "
Art. 2
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 2 - Il Libano accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari della Svizzera figuranti nell'appendice 1. La Svizzera accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari del Libano figuranti nell'appendice 2. |
1
Per le infrazioni di cui all'art. 2 cpv. 1 LOrP i municipi applicano, di principio, i seguenti importi di multa: a)-h) omissis
i) dissimulazione del volto da fr. 100.
-
a fr. 1'000.
-
l) costrizione a dissimulare il volto da fr. 200.
-
a fr. 2'000.
-
2
Per le infrazioni di cui all'art. 2 LDiss i municipi applicano, di principio, i seguenti importi di multa: a) dissimulazione da fr. 100.
-
a fr. 1'000.
-
b) costrizione alla dissimulazione da fr. 200.
-
a fr. 2'000.
-
3
In caso di recidiva, riservata l'applicazione dell'art. 6 cpv. 1 lett. b), di condizioni economiche agiate o di particolari condizioni personali dell'autore, i municipi possono applicare importi di multa superiori a quelli indicati nei capoversi precedenti, fino al massimo previsto dagli art. 5 cpv. 1 LOrP e 5 cpv. 1 LDiss. Art. 6 Deferimento
1
I municipi trasmettono al Ministero pubblico i rapporti di denuncia in caso di: a) particolare gravità, qualora ricorrano condizioni personali dell'autore o altre circostanze concrete; b) recidività, qualora il denunciato, a tre riprese, risulti essere già stato condannato dai municipi a una multa per la medesima infrazione; c) concorso con altri reati contemplati nel Codice penale svizzero (CP) o in altre leggi speciali federali o cantonali. 2
omissis."
E. Avverso la legge sulla dissimulazione del volto negli spazi pubblici (causa 1C_211/2016) e la legge sull'ordine pubblico (causa 1C_212/2016) A. e B. presentano due ricorsi in materia di diritto
BGE 144 I 281 S. 288
pubblico al Tribunale federale. Chiedono in via principale di annullare la LDiss e gli art. 2 cpv. 1 lett. i
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 2 - Il Libano accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari della Svizzera figuranti nell'appendice 1. La Svizzera accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari del Libano figuranti nell'appendice 2. |
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 2 - Il Libano accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari della Svizzera figuranti nell'appendice 1. La Svizzera accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari del Libano figuranti nell'appendice 2. |
Erwägungen
Dai considerandi:
3.
3.1 Il divieto di dissimulazione del volto secondo le normative ticinesi persegue sia lo scopo di impedire atti di violenza in occasione di raggruppamenti di persone (quali manifestazioni ed eventi sportivi), consentendo in particolare alle autorità di polizia di facilitare l'identificazione e le indagini nei confronti di eventuali responsabili di atti di violenza, sia quello di favorire la partecipazione alla vita sociale, vietando la copertura del viso per motivi religiosi mediante il porto di indumenti quali il burka e il niqab (cfr. Messaggio n. 6732 del Consiglio di Stato, del 16 gennaio 2013, pag. 13; risposta del Consiglio di Stato, pag. 7; Messaggio del 12 novembre 2014 concernente il conferimento della garanzia federale alle costituzioni rivedute dei Cantoni [...], FF 2014 7845, 7863 seg. n. 1.8.5). Il primo scopo è perseguito dalla LOrP, di natura repressiva (cfr. art. 1 e 2 cpv. 1 lett. i e l), il secondo dalla LDiss, incentrata sull'esigenza dell'interazione sociale (cfr. art. 1 e 2; cfr. rapporto 7055 R della Commissione della legislazione, del 18 novembre 2015, pag. 7). Nella nozione di manifestazione rientra qualsiasi raggruppamento aperto indistintamente al pubblico o limitato a una cerchia ristretta di persone (per esempio partiti politici, sindacati e commercianti). Secondo il loro tenore, dette norme trovano poi applicazione anche nei confronti di un singolo dimostrante, per quanto pacifico.
3.2 I ricorrenti non contestano il divieto di dissimulare il volto con riferimento alla libertà religiosa, questione che esula pertanto dall'oggetto del litigio e non deve essere esaminata in questa sede. Nell'ambito del presente litigio non è quindi di rilievo la circostanza che la Corte europea dei diritti dell'uomo, nella sentenza S.A.S. contro Francia del 1° luglio 2014, ha tutelato la legge francese n. 2010-1192 dell'11 ottobre 2010, alla quale si ispirano le disposizioni ticinesi. In tale giudizio la normativa francese è infatti stata esaminata limitatamente alla questione del divieto di portare il velo integrale
BGE 144 I 281 S. 289
islamico e alla sua compatibilità con gli art. 8 e
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 2 - Il Libano accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari della Svizzera figuranti nell'appendice 1. La Svizzera accorda le concessioni doganali per i prodotti agricoli originari del Libano figuranti nell'appendice 2. |
3.3 Al proposito si può qui anche rilevare che, sul piano nazionale, è formalmente riuscita un'iniziativa popolare federale elaborata denominata "Sì al divieto di dissimulare il proprio viso", depositata il 15 settembre 2017, con la quale è chiesto di modificare la Costituzione federale nel senso che in tutto il territorio svizzero nessuno possa dissimulare il proprio viso negli spazi pubblici e nei luoghi accessibili al pubblico. Le eccezioni, da concretizzare a livello di legge, sarebbero possibili esclusivamente per motivi inerenti alla salute, alla sicurezza, alle condizioni climatiche e alle usanze locali (cfr. FF 2016 1383; 2017 5515). Il Consiglio federale la respinge, ritenendo segnatamente che essa sia contraria ai valori di una società liberale come quella svizzera e ampiamente sproporzionata e che tali divieti debbano essere regolati in modo autonomo dai Cantoni, competenti per il disciplinamento dello spazio pubblico. Le contrappone comunque un controprogetto indiretto (cfr. FF 2018 3291), che intende regolare puntualmente potenziali problemi legati alla dissimulazione del volto nell'ambito della legislazione di sua competenza (specifica sanzione penale per la coercizione a dissimulare il viso e obbligo di mostrare il viso ai fini dell'identifi
BGE 144 I 281 S. 290
cazione). Fra le ragioni che hanno spinto il Consiglio federale a respingere l'iniziativa è anche rilevata la difficoltà dell'attuazione dell'iniziativa, in particolare nella definizione della casistica di dissimulazione del viso (cfr. Rapporto esplicativo concernente l'avamprogetto di legge federale sul divieto di dissimulare il viso [controprogetto indiretto all'iniziativa popolare "Sì al divieto di dissimulare il proprio viso"], del 27 giugno 2018).
3.4 I ricorrenti criticano esclusivamente il fatto che il legislatore ticinese non ha previsto eccezioni al divieto (anche) per manifestazioni minori, per azioni di carattere politico o economico, come pure per l'uso di travestimenti nel quadro di operazioni pubblicitarie. In effetti, secondo il tenore letterale, l'art. 4 LDiss prevede eccezioni soltanto se la tenuta mediante cui è dissimulato il volto è prescritta dalla legge o da regolamenti, se è giustificata da motivi di salute, di sicurezza, professionali o di pratica sportiva oppure se è usata nell'ambito e per scopi di manifestazioni religiose, tradizionali, artistiche o ricreative. L'art. 2 cpv. 2 LOrP, relativamente alle fattispecie punibili di cui all'art. 2 cpv. 1 lett. i e l LOrP, prevede l'inapplicabilità del divieto di dissimulare il viso nel caso di copricapi e di mezzi protettivi o difensivi consoni all'esercizio di una funzione pubblica o prescritti dalla legge o da altre norme particolari per motivi di salute, di sicurezza o di pratica sportiva, oppure in caso di usi e costumi locali in occasione di feste e manifestazioni religiose, culturali, artistiche, ricreative o commemorative. Dette norme non prevedono quindi esplicitamente un'eccezione per manifestazioni politiche, commerciali o pubblicitarie. Le censure ricorsuali sono esaminate di seguito, nella misura in cui sono motivate puntualmente, in modo conforme alle esposte esigenze.
4.
4.1 Con riferimento alla LOrP, i ricorrenti fanno valere la violazione del principio della forza derogatoria del diritto federale (art. 49 cpv. 1
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 49 Preminenza e rispetto del diritto federale - 1 Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
|
1 | Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
2 | La Confederazione vigila sul rispetto del diritto federale da parte dei Cantoni. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 260bis - 1 È punito con una pena detentiva sino a cinque anni o con una pena pecuniaria chiunque prende, conformemente a un piano, concrete disposizioni tecniche od organizzative la cui natura ed estensione mostrano che egli si accinge a commettere uno dei seguenti reati: |
|
1 | È punito con una pena detentiva sino a cinque anni o con una pena pecuniaria chiunque prende, conformemente a un piano, concrete disposizioni tecniche od organizzative la cui natura ed estensione mostrano che egli si accinge a commettere uno dei seguenti reati: |
a | Omicidio intenzionale (art. 111); |
b | Assassinio (art. 112); |
c | Lesioni gravi (art. 122); |
cbis | Mutilazione di organi genitali femminili (art. 124); |
d | Rapina (art. 140); |
e | Sequestro di persona e rapimento (art. 183); |
f | Presa d'ostaggio (art. 185); |
fbis | Sparizione forzata (art. 185bis); |
g | Incendio intenzionale (art. 221); |
h | Genocidio (art. 264); |
i | Crimini contro l'umanità (art. 264a); |
j | Crimini di guerra (art. 264c-264h).338 |
2 | Chi spontaneamente desiste dal consumare un atto preparatorio iniziato è esente da pena. |
3 | È parimente punibile chi commette gli atti preparatori all'estero, se i reati così preparati dovessero essere commessi in Svizzera. L'articolo 3 capoverso 2 è applicabile.339 |
4.2 Per il principio della forza derogatoria del diritto federale (art. 49 cpv. 1
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 49 Preminenza e rispetto del diritto federale - 1 Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
|
1 | Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
2 | La Confederazione vigila sul rispetto del diritto federale da parte dei Cantoni. |
BGE 144 I 281 S. 291
dividuale, i Cantoni non sono autorizzati a legiferare nelle materie disciplinate esaustivamente dal diritto federale; negli altri campi, essi non possono emanare norme giuridiche che violino sia il senso sia lo spirito del diritto federale e ne pregiudichino la sua realizzazione (DTF 142 II 369 consid. 5.2 e rinvii; DTF 140 I 277 consid. 4.1). Trattandosi del controllo astratto delle norme fondato sull'art. 49
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 49 Preminenza e rispetto del diritto federale - 1 Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
|
1 | Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
2 | La Confederazione vigila sul rispetto del diritto federale da parte dei Cantoni. |
4.3 Secondo l'art. 335
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 335 - 1 Ai Cantoni rimane riservata la legislazione sulle contravvenzioni di polizia, che non sono regolate dalla legislazione federale. |
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1 | Ai Cantoni rimane riservata la legislazione sulle contravvenzioni di polizia, che non sono regolate dalla legislazione federale. |
2 | Essi possono comminare sanzioni per le violazioni delle disposizioni cantonali in materia di amministrazione e di procedura. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 258 - Chiunque diffonde lo spavento nella popolazione con la minaccia o con il falso annuncio di un pericolo per la vita, la salute o la proprietà, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 260bis - 1 È punito con una pena detentiva sino a cinque anni o con una pena pecuniaria chiunque prende, conformemente a un piano, concrete disposizioni tecniche od organizzative la cui natura ed estensione mostrano che egli si accinge a commettere uno dei seguenti reati: |
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1 | È punito con una pena detentiva sino a cinque anni o con una pena pecuniaria chiunque prende, conformemente a un piano, concrete disposizioni tecniche od organizzative la cui natura ed estensione mostrano che egli si accinge a commettere uno dei seguenti reati: |
a | Omicidio intenzionale (art. 111); |
b | Assassinio (art. 112); |
c | Lesioni gravi (art. 122); |
cbis | Mutilazione di organi genitali femminili (art. 124); |
d | Rapina (art. 140); |
e | Sequestro di persona e rapimento (art. 183); |
f | Presa d'ostaggio (art. 185); |
fbis | Sparizione forzata (art. 185bis); |
g | Incendio intenzionale (art. 221); |
h | Genocidio (art. 264); |
i | Crimini contro l'umanità (art. 264a); |
j | Crimini di guerra (art. 264c-264h).338 |
2 | Chi spontaneamente desiste dal consumare un atto preparatorio iniziato è esente da pena. |
3 | È parimente punibile chi commette gli atti preparatori all'estero, se i reati così preparati dovessero essere commessi in Svizzera. L'articolo 3 capoverso 2 è applicabile.339 |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 49 Preminenza e rispetto del diritto federale - 1 Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
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1 | Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
2 | La Confederazione vigila sul rispetto del diritto federale da parte dei Cantoni. |
5.
5.1 I ricorrenti fanno valere la violazione delle libertà di opinione (art. 16
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita. |
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1 | La libertà d'opinione e d'informazione è garantita. |
2 | Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti. |
3 | Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita. |
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1 | La libertà di riunione è garantita. |
2 | Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no. |
BGE 144 I 281 S. 292
cpv. 2 lett. e Cost./TI [RS 131.229]). Sostengono che nell'ambito di manifestazioni politiche, alle quali potrebbero partecipare anche solo poche persone, il divieto indiscriminato di coprirsi il volto potrebbe indurre gli interessati a rinunciare ad organizzare simili eventi, limitando quindi le citate garanzie costituzionali. Riconoscono che la LDiss e la LOrP rispondono all'esigenza di una sufficiente base legale per la restrizione, ma negano l'esistenza di un interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento. Adducono che i cittadini che si riuniscono pacificamente, in particolare per partecipare ad una manifestazione politica, non si sottrarrebbero all'interazione sociale, né costituirebbero un pericolo per la sicurezza pubblica. Reputano poi sproporzionato un divieto generalizzato di coprirsi il volto, siccome impedirebbe di esprimere la propria opinione in modo anonimo o di fare passare un messaggio in maniera più efficace mediante l'uso di una maschera, esponendo i contravventori ad una multa fino a fr. 10'000.-. Secondo i ricorrenti, esisterebbero misure meno restrittive del divieto, come per esempio, a dipendenza della situazione, il rilascio di un'autorizzazione da parte dell'autorità per manifestare la propria opinione. Ritengono inoltre che sia l'art. 2 cpv. 1 lett. i e l LOrP sia l'art. 2 cpv. 2 LOrP considererebbero come pericoloso per l'ordine pubblico un cittadino con il volto dissimulato, senza tuttavia esigere la prova di una situazione di pericolo.
5.2 Nella sua risposta il Consiglio di Stato rileva che l'interesse pubblico alla base delle due leggi è riconducibile sia alla tutela dell'ordine, della tranquillità, della moralità, della salute e della sicurezza pubblici (cfr. art. 1 LOrP) sia alla preservazione delle condizioni fondamentali del vivere assieme (cfr. art. 1 LDiss). Sottolinea che così il divieto di dissimulazione del volto persegue anche lo scopo di contribuire ad impedire atti di violenza in occasione di raggruppamenti di persone (per esempio nell'ambito di manifestazioni sportive), che possono sfociare in danni a persone e beni materiali. Consente inoltre alla polizia di agevolare l'identificazione e le indagini nei confronti di coloro che commettono atti di violenza. Secondo il Consiglio di Stato, le disposizioni litigiose dovrebbero essere esaminate tenendo conto del "contesto attuale di insicurezza generale che si manifesta nella popolazione": esse mirano a migliorare il sentimento di sicurezza dei cittadini ed esplicano un effetto preventivo. Sarebbero inoltre rispettose del principio di proporzionalità, in particolare ove si considerino le ampie eccezioni previste
BGE 144 I 281 S. 293
al divieto di dissimulazione del viso e il fatto che la legislazione cantonale si ispira alla legge francese n. 2010-1192 dell'11 ottobre 2010, tutelata dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nella sentenza S.A.S. contro Francia del 1° luglio 2014. Il Governo ritiene la normativa cantonale legittima anche alla luce della giurisprudenza del Tribunale federale pubblicata in DTF 117 Ia 472. Nelle considerazioni introduttive della risposta, richiama inoltre il testo del controprogetto legislativo, pure accettato nella votazione popolare del 22 settembre 2013, anche se con un numero di voti inferiore a quelli raccolti dall'iniziativa, il quale prevedeva un elenco non esaustivo di eccezioni. Secondo il Consiglio di Stato, in determinate situazioni in cui la dissimulazione del viso non si pone in contrasto con gli scopi perseguiti dalla LDiss e dalla LOrP, potranno essere ammesse ulteriori eccezioni, non esplicitamente elencate agli art. 4 LDiss e 2 cpv. 2 LOrP.
5.3
5.3.1 Le manifestazioni sul suolo pubblico rientrano nella sfera di protezione della libertà di opinione e di quella di riunione (art. 16 e
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita. |
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1 | La libertà di riunione è garantita. |
2 | Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no. |
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SR 131.229 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino, del 14 dicembre 1997 Cost./TI Art. 8 - 1 Ognuno ha il diritto di esprimere la propria personalità. |
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1 | Ognuno ha il diritto di esprimere la propria personalità. |
2 | Sono in particolare garantiti: |
a | la libertà personale, l'integrità fisica e morale; |
b | la libertà di coscienza e di religione; |
c | la libertà d'opinione, di informazione e di stampa; |
d | la tutela della sfera privata e dei dati personali e il diritto di ciascuno di consultare ogni raccolta di dati ufficiali o privati che lo concernono, domandarne la rettifica se errati e esigere di essere protetto contro una loro utilizzazione abusiva; |
e | la libertà di associazione, di riunione e di manifestazione pubblica; |
f | il diritto di sciopero e di serrata se si riferiscono ai rapporti di lavoro e non contrastano con impegni di preservare la pace del lavoro o di condurre trattative di conciliazione; |
g | la libertà di domicilio; |
h | la proprietà; |
i | l'attività economica nei limiti dell'interesse generale; |
l | il diritto di petizione alle autorità e di ottenere risposta entro un termine ragionevole; |
m | la libertà dei genitori di scegliere per i figli scuole diverse da quelle istituite dalle autorità pubbliche, purché conformi ai requisiti fondamentali previsti dallo Stato in materia di istruzione, e di curarne l'educazione religiosa e morale secondo le proprie convinzioni. |
3 | I diritti individuali, salvaguardata la loro essenza, possono essere limitati per legge, nel rispetto del principio della proporzionalità, soltanto se un interesse pubblico preponderante lo esige. |
4 | Nell'espressione delle libertà ideali la censura preventiva è vietata. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita. |
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1 | La libertà d'opinione e d'informazione è garantita. |
2 | Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti. |
3 | Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita. |
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1 | La libertà d'opinione e d'informazione è garantita. |
2 | Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti. |
3 | Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita. |
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1 | La libertà di riunione è garantita. |
2 | Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no. |
BGE 144 I 281 S. 294
tendo impedire ai partecipanti di esprimere la loro opinione su un determinato tema facendo uso di un mascheramento, per esempio indossando delle maschere antigas nell'ambito di una manifestazione volta a sensibilizzare la popolazione sulla problematica dell'inquinamento atmosferico o sui rischi legati all'esercizio di una centrale nucleare (DTF 117 Ia 472 consid. 3c). L'art. 36 cpv. 1
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
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1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
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1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
5.3.2 Nella sentenza pubblicata in DTF 117 Ia 472, il Tribunale federale, pur pronunciandosi su una normativa dal tenore sostanzialmente diverso da quella in esame, ha avuto modo di rilevare che un divieto di mascherarsi durante riunioni, manifestazioni e altri assembramenti soggetti ad autorizzazione non costituiva una restrizione inammissibile della libertà di opinione e di riunione nella misura in cui potevano essere autorizzate eccezioni (DTF 117 Ia 472 consid. 3). Ha in particolare ritenuto il provvedimento giustificato da un interesse pubblico, siccome serviva a contenere possibili atti di violenza in occasione di dimostrazioni e raggruppamenti di persone, come pure a facilitare l'attività della polizia, segnatamente l'identificazione degli autori di eventuali reati. Ha considerato questo interesse chiaramente superiore rispetto a quello dei privati ad esercitare in maniera illimitata i suddetti diritti costituzionali, la cui restrizione appariva minima, non essendo impedita la libera formazione della propria opinione, nonché la possibilità di esprimerla, di diffonderla e di riunirsi a tale scopo (DTF 117 Ia 472 consid. 3f). Quanto al ri
BGE 144 I 281 S. 295
spetto del principio della proporzionalità, il Tribunale federale ha ritenuto che il divieto di mascherarsi costituiva una misura idonea e necessaria, per motivi di prevenzione generale, a limitare il rischio di atti violenti ed a meglio proteggere la sicurezza pubblica. Al riguardo ha considerato determinante il fatto che il divieto di dissimulazione non era assoluto, ma permetteva di autorizzare eccezioni qualora fossero dati legittimi motivi, segnatamente nel caso in cui una dimostrazione poteva raggiungere il suo scopo in modo ottimale soltanto dissimulando il viso (per esempio indossando una maschera contro l'inquinamento atmosferico). Il Tribunale federale ha quindi considerato che in quelle circostanze, la normativa cantonale potesse essere oggetto di un'interpretazione conforme alla Costituzione (DTF 117 Ia 472 consid. 3g).
5.3.3 In quella causa, pronunciandosi sulla censura relativa all'indeterminatezza della norma, il Tribunale federale ha rilevato che era praticamente impossibile stabilire in modo puntuale in quali casi può essere autorizzata un'eccezione, poiché la risposta dipendeva dal tema della manifestazione e dal numero dei partecipanti. Il riconoscimento di un ampio margine di apprezzamento riguardo alle eccezioni possibili appariva del resto favorevole al cittadino, giacché se la legge le avesse definite, l'autorità preposta al rilascio di autorizzazioni eccezionali sarebbe stata limitata alle fattispecie contemplate dalla norma (DTF 117 Ia 472 consid. 3e in fine). In relazione all'esame della restrizione della libertà di opinione e di riunione sotto il profilo della proporzionalità, il Tribunale federale ha poi considerato determinante la possibilità di prevedere eccezioni, oltre al caso in cui sono dati legittimi motivi, in particolare anche quando si tratta di dimostrazioni le cui finalità, il motivo e lo scopo possono essere raggiunti unicamente attraverso la dissimulazione del volto (DTF 117 Ia 472 consid. 3g/bb). Come visto (cfr. consid. 3), le normative ticinesi non istituiscono una clausola d'autorizzazione né un regime d'eccezione generale. Esse prevedono semplicemente un regime sanzionatorio con sole specifiche eccezioni, che alla luce della citata giurisprudenza di per sé avrebbero carattere esclusivo.
5.4
5.4.1 I ricorrenti non contestano l'esistenza di una base legale per limitare gli invocati diritti costituzionali, ma ritengono che il divieto di dissimulazione del volto non sarebbe giustificato da un interesse pubblico e sarebbe sproporzionato. Al riguardo, essi si limitano tuttavia ad addurre genericamente l'assenza di scopi e di interessi pub
BGE 144 I 281 S. 296
blici alla base delle normative, sostenendo che i cittadini intenzionati ad esprimere la loro opinione politica si riunirebbero pacificamente, non costituirebbero un pericolo pubblico e non si negherebbero all'interazione sociale. Ritengono la DTF 117 Ia 472 inapplicabile alla fattispecie in esame, siccome concernerebbe esclusivamente manifestazioni e dimostrazioni soggette ad autorizzazione.
È quantomeno dubbio che le argomentazioni ricorsuali rispettino le esigenze di motivazione degli art. 42 cpv. 2 e
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. |
|
1 | Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. |
2 | Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15 |
3 | Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata. |
4 | In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento: |
a | il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati; |
b | le modalità di trasmissione; |
c | le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17 |
5 | Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione. |
6 | Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi. |
7 | Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili. |
L'interesse pubblico alla base del divieto di dissimulare il volto deve quindi essere ammesso anche nella fattispecie, analogamente alla citata giurisprudenza.
5.4.2 Per quanto concerne in particolare la violazione del principio della proporzionalità, i ricorrenti criticano in modo generico l'adeguatezza di un divieto generalizzato di coprire il viso e accennano all'importo massimo della multa (fr. 10'000.-), che ritengono eccessivo. Ipotizzano quale misura meno restrittiva il rilascio di un'autorizzazione in casi specifici, segnatamente quando, manifestando a viso scoperto, si correrebbe il rischio di una stigmatizzazione sociale. Lamentano poi il fatto che la LOrP darebbe per acquisita la pericolosità per l'ordine pubblico della dissimulazione del viso a prescindere dalla dimostrazione di una concreta situazione di pericolo (cfr. art. 2 cpv. 1 lett. i e l LOrP).
5.4.3 Come visto, il Tribunale federale ha ritenuto che il divieto di mascherarsi costituisce una misura idonea e necessaria a limitare il rischio di atti violenti ed a meglio proteggere la sicurezza pubblica. Ha altresì ammesso l'esistenza di un rapporto ragionevole tra il provvedimento litigioso e gli scopi di tutela della sicurezza e dell'ordine pubblici perseguiti, ciò segnatamente ove si consideri che la restrizione dei diritti fondamentali derivante dalla misura appare d'importanza esigua rispetto al citato interesse pubblico.
BGE 144 I 281 S. 298
In concreto, il legislatore ha previsto delle eccezioni al divieto di dissimulazione del volto negli spazi pubblici (cfr. art. 2 cpv. 2 LOrP e art. 4 LDiss). Queste norme non contemplano un'eccezione esplicita per le manifestazioni politiche prospettate dai ricorrenti. Nella risposta al ricorso, il Consiglio di Stato ha però ammesso la possibilità di ulteriori eccezioni, non riconoscendo quindi che l'elenco delle eccezioni legali è esaustivo.
5.4.4 Invero, né il messaggio 7055 del Consiglio di Stato dell'11 marzo 2015 sulla revisione totale della legge sull'ordine pubblico del 29 maggio 1941, né il relativo rapporto 7055 R della Commissione della legislazione del 18 novembre 2015, prevedono esplicitamente eccezioni oltre il testo letterale dell'art. 2 cpv. 2 LOrP. Quanto al disegno della nuova LDiss redatto dalla Commissione stessa, il rapporto commissionale non prevede poi la possibilità di riconoscere ulteriori eccezioni in aggiunta a quelle specificatamente elencate all'art. 4 LDiss.
5.4.5 Il Governo, nelle sue risposte al ricorso introdotte anche in rappresentanza del Gran Consiglio, nell'esposizione della genesi della norma per finire adottata, rileva che originariamente, pur condividendo il principio del divieto della dissimulazione del viso nei luoghi pubblici, in contrapposizione all'iniziativa costituzionale elaborata era stato formulato un controprogetto che prevedeva una regolamentazione esclusivamente a livello legislativo, considerando eccessiva una modifica costituzionale per introdurre un simile divieto. Entrambi i testi prevedevano eccezioni: quello dell'iniziativa ne demandava il disciplinamento alla legge di applicazione (art. 9a cpv. 2
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SR 131.229 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino, del 14 dicembre 1997 Cost./TI Art. 9a - 1 Nessuno può dissimulare o nascondere il proprio viso nelle vie pubbliche e nei luoghi aperti al pubblico (ad eccezione dei luoghi di culto) o destinati ad offrire un servizio pubblico. |
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1 | Nessuno può dissimulare o nascondere il proprio viso nelle vie pubbliche e nei luoghi aperti al pubblico (ad eccezione dei luoghi di culto) o destinati ad offrire un servizio pubblico. |
2 | Nessuno può obbligare una persona a dissimulare il viso in ragione del suo sesso. |
3 | Le eccezioni al primo capoverso e le sanzioni sono stabilite dalla legge. |
BGE 144 I 281 S. 299
sibili, segnatamente nelle situazioni in cui la dissimulazione del viso non si pone in contrasto con gli obiettivi di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblici perseguiti dalla LOrP, rispettivamente con quelli di preservazione delle condizioni fondamentali del vivere insieme prefissi dalla LDiss.Il divieto di dissimulazione del viso non è di principio diretto ad impedire l'espressione di una determinata opinione per il suo contenuto, ma colpisce unicamente la modalità dell'esercizio di tale espressione facendo capo a un mascheramento (cfr. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4 a ed. 2008, pag. 382). La restrizione comporta quindi di massima un'ingerenza limitata nella libertà di riunione e di opinione. Secondo la giurisprudenza, il divieto di dissimulare il viso viola la libertà di riunione e di opinione soltanto se non sono previste eccezioni allo stesso (DTF 117 Ia 472 consid. 3). Nella fattispecie, l'art. 2 cpv. 2 LOrP e l'art. 4 LDiss prevedono una serie di motivi per i quali è esclusa la realizzazione di un'infrazione (tenute imposte dall'esercizio di una funzione pubblica, prescritte dalla legge, dettate da motivi di salute, di sicurezza, professionali, di pratica sportiva, di usi e costumi locali nell'ambito di feste e manifestazioni religiose, culturali, artistiche, ricreative o commemorative). Secondo le dichiarazioni dell'autorità cantonale, ulteriori eccezioni al divieto di dissimulazione del volto sarebbero possibili anche per motivi non esplicitamente elencati dalle citate disposizioni, segnatamente nel caso di manifestazioni politiche. Questa interpretazione non è tuttavia coperta dal chiaro testo letterale degli art. 2 cpv. 2 LOrP e 4 LDiss, che prevedono determinate eccezioni specifiche e non soltanto esemplificative. Il tenore di queste disposizioni è chiaro e non si presta a una possibile interpretazione estensiva, sicché non è di principio consentito scostarvisi riconoscendo ulteriori eccezioni non contemplate dal testo legale (cfr. DTF 143 II 202 consid. 8.5; DTF 143 III 385 consid. 4.1 e rispettivi rinvii). In tali circostanze, gli art. 2 cpv. 2 LOrP e 4 LDiss appaiono incompleti e devono quindi essere precisati dal legislatore cantonale nel senso che le eccezioni elencate non hanno carattere esaustivo conformemente a quanto riconosciuto dall'autorità cantonale stessa in questa sede. La novità del disciplinamento cantonale sul tema in oggetto e il fatto che l'applicazione delle nuove normative spetta in primo luogo agli esecutivi comunali giustificano, per ragioni di sicurezza giuridica, che la na
BGE 144 I 281 S. 300
tura non esaustiva delle eccezioni ammissibili al divieto di dissimulazione del volto risulti chiaramente dal testo letterale delle norme (cfr. DTF 138 II 173 consid. 8). Con queste precisazioni delle disposizioni concernenti le eccezioni al divieto di dissimulazione del volto, l'autorità potrà quindi in particolare consentire o tollerare un mascheramento per una manifestazione di carattere politico, nella misura in cui non sono messi in pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici: in tal caso la punibilità dei manifestanti con il volto coperto sarebbe esclusa. Con l'esplicita completazione in questo senso delle eccezioni previste dagli art. 2 cpv. 2 LOrP e 4 LDiss, il divieto di dissimulazione del volto non costituisce una restrizione inammissibile della libertà di riunione e di opinione. In tali circostanze, contrariamente all'opinione dei ricorrenti, l'esercizio degli invocati diritti fondamentali non appare perciò pregiudicato al punto tale da raggiungere l'effetto dissuasivo ed intimidatorio da loro paventato (cfr., sul cosiddetto "chilling effect", DTF 143 I 147 consid. 3.3).
5.4.6 Con riferimento alla violazione del principio della proporzionalità, i ricorrenti criticano pure l'importo massimo della multa (fr. 10'000.-) e il fatto che l'art. 2 LOrP non presuppone una dimostrazione del comportamento violento. Tale importo costituisce tuttavia unicamente il limite massimo e può essere raggiunto soltanto qualora siano adempiute specifiche condizioni (cfr. art. 2 cpv. 3 ROrP). Di principio, per l'infrazione in questione, l'ammontare della multa si situa entro una forchetta da fr. 100.- a fr. 2'000.- (cfr. art. 2 cpv. 1 e 2 ROrP) e deve comunque essere fissato tenendo conto della gravità della contravvenzione e della situazione dell'autore nel singolo caso. L'importo fissato può inoltre essere oggetto di un controllo giudiziario in occasione di un'applicazione concreta. In questa sede è sufficiente rilevare che il limite massimo di fr. 10'000.- corrisponde a quello previsto per le multe secondo l'art. 106 cpv. 1
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 106 - 1 Se la legge non dispone altrimenti, il massimo della multa è di diecimila franchi. |
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1 | Se la legge non dispone altrimenti, il massimo della multa è di diecimila franchi. |
2 | In caso di mancato pagamento della multa per colpa dell'autore, il giudice ordina nella sentenza una pena detentiva sostituiva da un minimo di un giorno a un massimo di tre mesi. |
3 | Il giudice commisura la multa e la pena detentiva sostitutiva alle condizioni dell'autore, in modo che questi sconti una pena adeguata alla sua colpevolezza. |
4 | Il pagamento ulteriore della multa comporta una riduzione proporzionale della pena detentiva sostitutiva. |
5 | Per l'esazione e la commutazione si applicano per analogia gli arti-coli 35 e 36 capoverso 2.152 |
BGE 144 I 281 S. 301
5.5 Alla luce di tutto quanto esposto, l'autorità legislativa dovrà quindi precisare la portata degli art. 2 cpv. 2 LOrP e 4 LDiss, completandoli nel senso di prevedere, oltre a quelle specifiche attuali, ulteriori eccezioni al divieto di dissimulazione del volto. Nell'ambito di un'applicazione concreta delle normative, le autorità potranno quindi se del caso autorizzare o comunque non perseguire i cittadini che parteciperanno mascherati a una manifestazione per motivi politici, nella misura in cui non saranno messi in pericolo gli obiettivi perseguiti dalle due normative cantonali. In queste condizioni, il contestato divieto di dissimulazione del volto non viola pertanto la libertà di riunione e di opinione.
6.
6.1 I ricorrenti lamentano la violazione del diritto all'autodeterminazione informativa (art. 13 cpv. 2
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
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1 | Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
2 | Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. |
6.2 L'art. 13 cpv. 1
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
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1 | Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
2 | Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
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1 | Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
2 | Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. |
6.3 Così come esposta, la censura non adempie le esigenze di motivazione degli art. 42 cpv. 2 e
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. |
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1 | Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. |
2 | Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15 |
3 | Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata. |
4 | In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento: |
a | il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati; |
b | le modalità di trasmissione; |
c | le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17 |
5 | Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione. |
6 | Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi. |
7 | Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili. |
BGE 144 I 281 S. 302
volto mirerebbe a filmare sistematicamente i cittadini ed a schedarli. Come è stato esposto, il contestato divieto non ha in realtà lo scopo di raccogliere ed elaborare dati personali, ma mira essenzialmente a limitare il potenziale di pericolo collegato allo svolgimento di manifestazioni e dimostrazioni, in cui i partecipanti potrebbero commettere atti di violenza favoriti dall'anonimato garantito da un mascheramento (cfr. DTF 117 Ia 472 consid. 4b). La LOrP si prefigge perciò di tutelare l'ordine e la sicurezza pubblici: non disciplina la raccolta e il trattamento di dati dei partecipanti a tali manifestazioni.
I ricorrenti disattendono inoltre che le modalità di esecuzione di eventuali registrazioni da parte della polizia sono disciplinate dal diritto cantonale. L'art. 9c cpv. 1 della legge del 12 dicembre 1989 sulla polizia (LPol; RL 561.100) prevede in particolare che la polizia può effettuare registrazioni audio e video mediante apparecchi tecnici fissi e mobili che permettono l'identificazione di persone, allo scopo di garantire, nel rispetto dei diritti fondamentali, la sicurezza e il mantenimento dell'ordine pubblico, di prevenire e reprimere atti illeciti e di preservare l'integrità di persone o beni nei seguenti ambiti: manifestazioni di massa, segnatamente sportive o di piazza, se esiste un rischio oggettivo che possano essere commessi atti violenti contro persone o cose (lett. a); durante interventi di polizia, quando esiste un rischio oggettivo per l'incolumità delle persone e degli agenti di polizia coinvolti (lett. b). La normativa cantonale disciplina altresì le modalità di elaborazione e di cancellazione delle registrazioni (cfr. art. 9c cpv. 3-8 LPol e il regolamento dell'8 febbraio 2012 per l'impiego di apparecchi audio e video a supporto delle operazioni e degli interventi della polizia cantonale [RL 561.360]). La tutela dei diritti fondamentali, in particolare della personalità e della sfera privata delle persone i cui dati sono elaborati dalla polizia cantonale o nell'ambito di deleghe o collaborazioni dalle polizie comunali, è segnatamente regolata dalla legge del 13 dicembre 1999 sulla protezione dei dati personali elaborati dalla polizia cantonale e dalle polizie comunali (LPDPpol; RL 163.150). La persona interessata ha il diritto di chiedere l'accesso ai dati elaborati dalla polizia che la riguardano, nonché di adire le istanze superiori di ricorso contro un'eventuale elaborazione illegale (cfr. art. 22 segg. e art. 30 seg. LPDPpol). In tali circostanze, qualora in occasione di manifestazioni di massa le autorità dovessero eseguire registrazioni filmate, le persone interes
BGE 144 I 281 S. 303
sate avranno la possibilità di chiedere l'accesso ai dati che li riguardano e potranno se del caso aggravarsi contro eventuali irregolarità e abusi nella raccolta e nel trattamento degli stessi. La misura potrà quindi essere oggetto di un controllo concreto nel singolo caso di applicazione. Allo stadio attuale del controllo astratto, il divieto di dissimulazione del viso non è di conseguenza incompatibile con l'art. 13
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
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1 | Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
2 | Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. |
6.4 I ricorrenti fanno pure valere una violazione della libertà personale (art. 10 cpv. 2
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 10 Diritto alla vita e alla libertà personale - 1 Ognuno ha diritto alla vita. La pena di morte è vietata. |
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1 | Ognuno ha diritto alla vita. La pena di morte è vietata. |
2 | Ognuno ha diritto alla libertà personale, in particolare all'integrità fisica e psichica e alla libertà di movimento. |
3 | La tortura nonché ogni altro genere di trattamento o punizione crudele, inumano o degradante sono vietati. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
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1 | Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
2 | Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. |
7.
7.1 I ricorrenti lamentano una violazione della libertà economica (art. 27
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita. |
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1 | La libertà economica è garantita. |
2 | Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. |
7.2 La libertà economica garantita dagli art. 27 e
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita. |
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1 | La libertà economica è garantita. |
2 | Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 27 Libertà economica - 1 La libertà economica è garantita. |
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1 | La libertà economica è garantita. |
2 | Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio. |
7.3 Come si è visto, nelle risposte ai ricorsi, il Consiglio di Stato ha precisato che occorre tenere conto dei motivi e delle finalità delle nuove disposizioni, ossia in particolare della tutela dell'ordine, della tranquillità, della moralità, della salute e della sicurezza pubblici (art. 1 LOrP) e della preservazione delle condizioni fondamentali del vivere assieme, nel senso della garanzia della libera interazione sociale quale elemento della protezione dei diritti di ciascuno e delle libertà altrui (art. 1 LDiss). Anche esprimendosi sulla censura di violazione della libertà economica, il Consiglio di Stato rileva quindi che nei casi in cui non sono infranti gli obiettivi della LOrP e della LDiss possono entrare in considerazione eccezioni non esplicitamente contemplate dall'art. 2 cpv. 2 LOrP e dall'art. 4
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IR 0.632.314.891.1 Accordo agricolo del 24 giugno 2004 tra la Svizzera e il Libano (all.) all. Art. 4 - Le Parti esamineranno le difficoltà che potranno insorgere nel reciproco scambio di prodotti agricoli, impegnandosi a trovare soluzioni adeguate. |
7.4 Il divieto di dissimulazione del volto non impedisce di promuovere e di pubblicizzare un'attività commerciale, ma colpisce unicamente la modalità di esercizio della pubblicità mediante l'utilizzo di una maschera. Secondo quanto precisato dal Consiglio di Stato, risulta che le azioni pubblicitarie prospettate dai ricorrenti, quali i travestimenti da mascotte che rappresentano aziende o marchi commerciali, non rientrano nelle fattispecie interessate dal divieto di dissimulazione. Ciò nella misura in cui simili eventi, che non pregiudicano di principio la libera interazione sociale, non dovessero assumere dimensioni tali da comportare un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici. Al riguardo, si può rinviare alle considerazioni esposte in precedenza con riferimento alla restrizione della libertà di riunione e di opinione (cfr. consid. 5). Queste concernono la comunicazione di natura ideale, ma possono valere in modo analogo con riferimento alla re
BGE 144 I 281 S. 305
strizione della libertà economica, ove è in discussione una comunicazione di carattere prevalentemente commerciale (cfr. DTF 128 I 295 consid. 5a). Come è stato esposto, le normative cantonali devono essere completate e precisate nel senso che le eccezioni previste secondo il tenore attuale degli art. 2 cpv. 2 LOrP e 4 LDiss non sono esaustive (cfr. consid. 5.4.5 e 5.5). Pure in questo caso, considerata la non esaustività delle eccezioni che saranno consentite, laddove non vi si oppongano interessi prevalenti e segnatamente di tutela dell'ordine pubblico, le autorità potranno quindi permettere, nella misura in cui sia chiesta un'autorizzazione, o tollerare azioni che comportano una dissimulazione del volto per motivi commerciali o pubblicitari. Con la completazione delle norme mediante possibili ulteriori eccezioni, il divieto litigioso non costituisce quindi una restrizione inammissibile della libertà economica.