119 Ia 197
24. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 7. Mai 1993 i.S. Schweizerischer Kanuverband, Kanu Klub Bern, Paddel Club Bern, Kanu Klub Thun, Kanu Club Biel-Magglingen, Kanu Club Spiez, Kanu Club Schekka sowie Jürg Pfister und Ueli Matti gegen Grosser Rat des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste (de):
- Art. 2 ÜbBest. BV; Vereinbarkeit kantonalrechtlicher Beschränkungen der Schiffahrt mit dem Bundesgesetz über die Binnenschiffahrt (BSG).
- 1. Zulässiges Rechtsmittel zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses, welcher Schiffahrtsfahrverbote für einen Teil der im Kanton gelegenen Gewässer statuiert (E. 1b). Legitimation von Kanuvereinen zur staatsrechtlichen Beschwerde (E. 1c, bb).
- 2. Bundesrechtlicher Rahmen für die Anordnung von in die Kompetenz der Kantone fallenden Beschränkungen des schiffahrtsmässigen Gemeingebrauchs an Gewässern (E. 2 und 3).
- 3. Bundesrechtsmässigkeit eines generellen kantonalrechtlichen Fahrverbots für vier bestimmte Fliessgewässer (E. 4 und 5) sowie eines für einen Teil der kantonalen Gewässer geltenden Winterfahrverbotes (E. 6).
- 4. Bundesrechtswidrigkeit eines Fahrverbotes von 22.00 bis 8.00 Uhr im Sommer auf den bereits dem Winterfahrverbot unterliegenden Gewässern (E. 7).
Regeste (fr):
- Art. 2 disp. trans. Cst.; compatibilité des restrictions de droit cantonal en matière de navigation avec la loi fédérale sur la navigation intérieure (LNI).
- 1. Moyen de droit autorisé pour attaquer une disposition cantonale qui interdit la navigation sur une partie des voies d'eau situées dans le canton (consid. 1b). Qualité des associations de canoéistes pour agir par la voie du recours de droit public (consid. 1c, bb).
- 2. Dispositions-cadres de droit fédéral qui donnent aux cantons la compétence de restreindre l'usage général des voies d'eau en prescrivant des limites de navigation (consid. 2 et 3).
- 3. Sont conformes au droit fédéral: une interdiction générale de droit cantonal de naviguer sur quatre cours d'eau déterminés (consid. 4 et 5), de même qu'une interdiction de naviguer en hiver valable pour une partie des voies d'eau cantonales (consid. 6).
- 4. Est en revanche contraire au droit fédéral: une interdiction de naviguer l'été, de 22.00 à 8.00 heures, sur des voies d'eau qui sont déjà comprises dans l'interdiction de naviguer en hiver (consid. 7).
Regesto (it):
- Art. 2 disp. trans. Cost.; compatibilità delle disposizioni di diritto cantonale in materia di navigazione con la legge federale sulla navigazione interna (LNI).
- 1. Rimedio giuridico ammissibile per impugnare un decreto cantonale che vieta la navigazione su di una parte delle acque situate nel Cantone (consid. 1b). Legittimazione di un'associazione di canoisti a interporre un ricorso di diritto pubblico (consid. 1c, bb).
- 2. Disposizioni quadro di diritto federale che danno ai Cantoni la competenza di limitare l'uso comune delle vie d'acqua prescrivendo delle limitazioni alla navigazione (consid. 2 e 3).
- 3. Sono conformi al diritto federale sia un divieto generale, di diritto cantonale, di navigare su quattro determinati corsi d'acqua (consid. 4 e 5) che un divieto di navigare in inverno su di una parte delle acque cantonali (consid. 6).
- 4. È per converso contrario al diritto federale un divieto di navigare d'estate dalle 22.00 alle 08.00 sulle vie d'acqua che sono già comprese nel divieto di navigazione invernale (consid. 7).
Sachverhalt ab Seite 198
BGE 119 Ia 197 S. 198
Nach Art. 2 Abs. 2 lit. a des bernischen Gesetzes vom 19. Februar 1990 über die Schiffahrt und die Besteuerung der Schiffe kann der Grosse Rat, soweit das öffentliche Interesse oder der Schutz wichtiger Rechtsgüter es erfordern, durch Dekret "im Rahmen des Bundesrechtes" unter anderem die Schiffahrt auf bestimmten bernischen Gewässern einschränken. Gestützt auf diese Ermächtigung erliess der Grosse Rat des Kantons Bern am 18. Dezember 1991 ein "Dekret über die Beschränkungen der Schiffahrt" (Schiffahrtsdekret, SD), welches unter dem
BGE 119 Ia 197 S. 199
Randtitel "Vollständige Fahrverbote" in Art. 2 namentlich folgende Regelung enthält: "Die im Anhang dieses Dekretes aufgezählten Gewässer sind aus Gründen des Naturschutzes während des ganzen Jahres für die Ausübung der Schiffahrt gesperrt." Nach dem Anhang zum Schiffahrtsdekret unterstehen dem in Art. 2 SD statuierten vollständigen Fahrverbot zahlreiche kleinere Seen und Weiher sowie die vier folgenden Fliessgewässer: Schwarzwasser, Ilfis, Sorne und Schüss. Unter dem Randtitel "Zeitliche Fahrverbote" wird sodann in Art. 3 SD bestimmt: "1) Die Schiffahrt ist auf allen öffentlichen Gewässern vom 1. November bis zum 31. März untersagt. 2) Von dieser Regelung ausgenommen sind der Brienzer-, der Thuner-, der Bieler- und der Wohlensee, der bernische Teil des Neuenburgersees, die Stauseen von Niederried, Aarberg und Hagneck sowie die Aare ab Meiringen, der Zihlkanal, die alte Zihl und der Unterlauf der Schüss. 3) Ausser für die in Absatz 2 erwähnten Gewässer gilt vom 1. April bis 31. Oktober ein Nachtfahrverbot von 22.00 bis 8.00 Uhr." Nach Art. 6 SD kann die Schiffahrtsbehörde in begründeten Einzelfällen, namentlich für Unterhaltsarbeiten an Ufern von Gewässern sowie im Rahmen von nautischen Veranstaltungen, Ausnahmen von den Fahrverboten bewilligen, soweit kein überwiegendes öffentliches Interesse oder der Schutz wichtiger Rechtsgüter entgegenstehen (Art. 6 Abs. 1 SD); vorbehalten bleibt sodann die Schiffahrt zur Nutzung des Fischbestandes durch die Fischereiberechtigten (Art. 6 Abs. 2 SD). Der Schweizerische Kanuverband, der Kanu Klub Bern, der Paddel Club Bern, der Kanu Klub Thun, der Kanu Club Biel-Magglingen, der Kanu Club Spiez, der Kanu Club Schekka sowie Jürg Pfister und Ueli Matti führen mit gemeinsamer Eingabe vom 13. März 1992 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV und Art. 4
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
BGE 119 Ia 197 S. 200
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die vorliegende Beschwerde wurde am 13. März 1992, d.h. innert 30 Tagen seit der massgebenden Publikation des angefochtenen Erlasses im Amtsblatt des Kantons Bern vom 15. Februar 1992, der Post übergeben und ist damit rechtzeitig (Art. 89 Abs. 1
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 72 - Le recours au Conseil fédéral est recevable contre: |
|
a | les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires intéressant les relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal; |
b | les décisions rendues en première instance relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération. |
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 73 - Le recours au Conseil fédéral est recevable contre les décisions: |
|
a | des départements et de la Chancellerie fédérale; |
b | des autorités de dernière instance des entreprises et établissements fédéraux autonomes; |
c | des autorités cantonales de dernière instance. |
SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 73 - Le recours au Conseil fédéral est recevable contre les décisions: |
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a | des départements et de la Chancellerie fédérale; |
b | des autorités de dernière instance des entreprises et établissements fédéraux autonomes; |
c | des autorités cantonales de dernière instance. |
BGE 119 Ia 197 S. 201
Interessen betroffen ist (BGE 114 Ia 223 E. 1b, 456 E. 1d, aa, je mit Hinweisen). aa) Diese Voraussetzung erscheint hinsichtlich der Beschwerdeführer Jürg Pfister und Ueli Matti, welche beide im Kanton Bern wohnhaft und gemäss eigener (allerdings nur in bezug auf den Beschwerdeführer Matti dokumentarisch belegter) Angabe aktive Kanusportler sind, als erfüllt. bb) Einem Verband wird die Beschwerdelegitimation zur Wahrung der Interessen seiner Mitglieder zugestanden, wenn er als juristische Person konstituiert ist, nach seinen Statuten die durch die angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interessen seiner Mitglieder zu wahren hat und die Mehrheit oder doch eine Grosszahl seiner Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen ist (BGE 114 Ia 456 E. 1d, bb; BGE 112 Ia 182 E. 1b, je mit Hinweisen). Die beschwerdeführenden sieben Sportverbände sind alle als Vereine gemäss Art. 60 ff
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement. |
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1 | Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement. |
2 | Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association. |
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement. |
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1 | Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement. |
2 | Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association. |
BGE 119 Ia 197 S. 202
Zahl einzeln bezeichneter Gewässer ein generelles Fahrverbot statuiert, und darüber hinaus die Aufhebung der nach Art. 3 Abs. 1 und 3 SD für einen Teil der übrigen Gewässer geltenden temporären Fahrverbote. Sie begründen aber die behauptete Rechtswidrigkeit dieser Anordnungen zum Teil nur soweit, als es um das darin mitenthaltene Verbot von Kanufahrten geht, ohne darzutun, dass und wieso auch das Verbot andrer Formen der Schiffahrt unzulässig sein soll. Ihre auf eine vollumfängliche Aufhebung der angefochtenen Verbote lautenden Anträge entbehren insofern der nach Art. 90 Abs. 1 lit. b
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement. |
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1 | Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement. |
2 | Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association. |
2. a) Die Gesetzgebung über die Schiffahrt ist gemäss Art. 24ter
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement. |
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1 | Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement. |
2 | Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association. |
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
|
1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 2 Exercice de la navigation - 1 La navigation sur les voies navigables publiques est libre dans les limites des dispositions de la présente loi. |
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1 | La navigation sur les voies navigables publiques est libre dans les limites des dispositions de la présente loi. |
2 | L'usage particulier et l'usage accru de ces voies navigables sont subordonnés à l'autorisation du canton sur le territoire duquel se trouve la voie navigable utilisée. |
3 | Les bateaux au service de la Confédération peuvent naviguer sur toutes les voies navigables. |
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
"Soweit das öffentliche Interesse oder der Schutz wichtiger Rechtsgüter es erfordern, können die Kantone die Schiffahrt auf ihren Gewässern verbieten oder einschränken oder die Zahl der auf einem Gewässer zugelassenen Schiffe begrenzen." Art. 25 Abs. 3
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 25 Règles de route et de stationnement - 1 Le Conseil fédéral édicte les dispositions pour régler la navigation et le stationnement des bateaux, la signalisation, les signaux et les feux, le transport des matières dangereuses, ainsi que pour sauvegarder la sécurité de la navigation. |
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1 | Le Conseil fédéral édicte les dispositions pour régler la navigation et le stationnement des bateaux, la signalisation, les signaux et les feux, le transport des matières dangereuses, ainsi que pour sauvegarder la sécurité de la navigation. |
2 | Il peut édicter des prescriptions sur le ski nautique et autres sports semblables et établir des règles pour la protection des autres usagers de la voie navigable. |
3 | Les cantons peuvent, en vue d'assurer la sécurité de la navigation ou la protection de l'environnement, édicter des prescriptions particulières pour régler des questions de caractère local. |
BGE 119 Ia 197 S. 203
[SR 747.201.1, Binnenschiffahrtsverordnung, BSV] sowie ferner das nicht publizierte Bundesgerichtsurteil i.S. F. vom 4. April 1979, E. 2 und 3 betreffend Verkehrsbeschränkungen für Windsurfer).
3. a) Die Beschwerdeführer machen geltend, die in Art. 3 Abs. 2
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
b) Die Frage der Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts stellt sich hier nicht in der üblichen Weise, dass kantonales Recht eine Materie regelt, die in die ausschliessliche Rechtssetzungskompetenz des Bundes fällt oder durch Bundesrecht abschliessend normiert ist (vgl. etwa BGE 117 Ia 34 E. 7c; BGE 116 Ia 272 E. 4a; BGE 115 Ia 272 E. 12a). Art. 3 Abs. 2
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
c) Ob beanstandete kantonale Normen mit dem Bundesrecht vereinbar sind, prüft das Bundesgericht auf entsprechende Rüge hin frei (BGE 116 Ia 272 E. 4a, 279 E. 2b, je mit Hinweisen). Es auferlegt sich aber Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen (vgl. BGE 118 Ia 181 E. 3a betreffend Handels- und Gewerbefreiheit sowie BGE 117 Ia 431 E. 4a und 437 E. 3c betreffend die Eigentumsgarantie, je mit Hinweisen). Diese für die Überprüfung von Grundrechtsverletzungen allgemein geltende Kognitionsregel muss auch im Bereich von Art. 2 ÜbBest. BV gelten, wenn die Bundesrechtmässigkeit eines kantonalen Hoheitsaktes wie hier davon abhängt, ob dieser durch ein ausreichendes öffentliches Interesse gedeckt ist. Anders als bei Grundrechtseingriffen, z.B. bei
BGE 119 Ia 197 S. 204
Eigentumsbeschränkungen, geht es hier indessen nicht um eine Abwägung zwischen öffentlichen Interessen und gegenläufigen privaten Interessen, sondern ausschliesslich um eine solche zwischen berührten (komplexen) öffentlichen Interessen: Es ist zwischen dem durch Art. 2 Abs. 1
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 2 Exercice de la navigation - 1 La navigation sur les voies navigables publiques est libre dans les limites des dispositions de la présente loi. |
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1 | La navigation sur les voies navigables publiques est libre dans les limites des dispositions de la présente loi. |
2 | L'usage particulier et l'usage accru de ces voies navigables sont subordonnés à l'autorisation du canton sur le territoire duquel se trouve la voie navigable utilisée. |
3 | Les bateaux au service de la Confédération peuvent naviguer sur toutes les voies navigables. |
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
4. Die Beschwerdeführer machen geltend, aufgrund von Art. 2 Abs. 1
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 2 Exercice de la navigation - 1 La navigation sur les voies navigables publiques est libre dans les limites des dispositions de la présente loi. |
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1 | La navigation sur les voies navigables publiques est libre dans les limites des dispositions de la présente loi. |
2 | L'usage particulier et l'usage accru de ces voies navigables sont subordonnés à l'autorisation du canton sur le territoire duquel se trouve la voie navigable utilisée. |
3 | Les bateaux au service de la Confédération peuvent naviguer sur toutes les voies navigables. |
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
BGE 119 Ia 197 S. 205
(Thunersee, Brienzersee, Bielersee, bernischer Teil des Neuenburgersees, Wohlensee und andere) sowie die Aare ab Meiringen und weitere Fluss- und Kanalstrecken - nach Angaben des Regierungsrates rund 80% der gesamten Wasserfläche des Kantons - stehen für die Schiffahrt uneingeschränkt offen. Von einer Aushöhlung des Grundsatzes der Schiffahrtsfreiheit kann nicht gesprochen werden. c) Dass die Kantone Beschränkungen der Schiffahrt überhaupt nur ganz kleinräumig, d.h. nicht für ganze Gewässer oder Gewässerkategorien, sondern jeweils nur für spezifische örtliche Verhältnisse anordnen dürfen, wie die Beschwerdeführer anzunehmen scheinen, lässt sich Art. 3 Abs. 2
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 25 Règles de route et de stationnement - 1 Le Conseil fédéral édicte les dispositions pour régler la navigation et le stationnement des bateaux, la signalisation, les signaux et les feux, le transport des matières dangereuses, ainsi que pour sauvegarder la sécurité de la navigation. |
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1 | Le Conseil fédéral édicte les dispositions pour régler la navigation et le stationnement des bateaux, la signalisation, les signaux et les feux, le transport des matières dangereuses, ainsi que pour sauvegarder la sécurité de la navigation. |
2 | Il peut édicter des prescriptions sur le ski nautique et autres sports semblables et établir des règles pour la protection des autres usagers de la voie navigable. |
3 | Les cantons peuvent, en vue d'assurer la sécurité de la navigation ou la protection de l'environnement, édicter des prescriptions particulières pour régler des questions de caractère local. |
5. Dass Art. 2 SD kein generelles, den Grundsatz der Schiffahrtsfreiheit geradezu aushöhlendes und insofern allenfalls zum vornherein bundesrechtswidriges Fahrverbot statuiert, wurde bereits dargelegt (vgl. E. 4b und c). Zu prüfen bleibt, ob das in Art. 2 SD für eine Anzahl bestimmter Gewässer festgelegte vollständige Fahrverbot, soweit es sich auf die vier Flüsse Schwarzwasser, Ilfis, Sorne und Schüss bezieht, mit Art. 3 Abs. 2
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
BGE 119 Ia 197 S. 206
weitergehende Anfechtung von Art. 2 SD fehlt es insofern an der nach Art. 90 Abs. 1 lit. b
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement. |
|
1 | Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement. |
2 | Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association. |
BGE 119 Ia 197 S. 207
(BLN) wie auch im Bundesinventar der Auen von nationaler Bedeutung und sei zudem als kantonales Naturschutzgebiet mit weitgehenden Schutzbestimmungen für Pflanzen und Tiere ausgeschieden. Anders als die meisten bernischen Gewässer mit ausgeprägter Wildflusslandschaft sei das Schwarzwasser noch über weite Strecken unverbaut. Es fänden sich dort drei - auf der roten Liste stehende - seltene und gefährdete Vogelarten (Flussuferläufer, Flussregenpfeifer, Gänsesäger), welche auf Störungen aus dem Erholungsbetrieb ausgesprochen empfindlich seien. Am Schüss seien Massnahmen des Uferschutzes vorläufig nicht erforderlich, da natürliche Hindernisse (z.B. urwaldartige Uferbestockungen) sowie topographische und sonstige Umstände praktisch keine negative Einwirkung durch Menschen erlaubten. Das Risiko einer Beeinträchtigung nicht nur der Fisch- und Pflanzenwelt, sondern von hier ebenfalls vorkommenden seltenen empfindlichen Vogelarten bestehe gleichwohl. Schliesslich sei vorgesehen, den Flussabschnitt (des Schüss) Sonceboz - La Heutte ins BLN-Inventar aufzunehmen. Die Sorne finde sich, für den grössten Teil ihres Laufes auf jurassischem Gebiet, bereits in diesem Inventar. Allen vier Gewässern sei gemeinsam, dass sie mehrere Abschnitte aufwiesen, die aus Gründen des Naturschutzes für die Schiffahrt unbedingt gesperrt werden müssten. Im Interesse eines einfachen und wirksamen Vollzuges sowie zur Vermeidung des Signalisierungsaufwandes und der Kontrollschwierigkeiten, welche mit bloss abschnittsweisen Beschränkungen verbunden wären, sei für diese vier Flüsse ein vollständiges Fahrverbot angeordnet worden. d) Die Beschwerdeführer halten dieser Argumentation des Regierungsrates entgegen, die motorlose Schiffahrt verursache weder einen nachweisbaren Wellenschlag noch irgendwelche Gewässerverschmutzung. Kanus und Kajaks könnten wegen ihres leichten Gewichts und ihres geringen Tiefganges keine Gefährdung der Laichplätze und des Fischbestandes bewirken. Die diesbezüglichen Befürchtungen des Regierungsrates seien völlig unbelegt. Zudem seien die erwähnten Fischarten gar nicht vom Aussterben bedroht, und ihre allfällige Gefährdung würde sich allein auf die Winterperiode beschränken. Ebensowenig könne von einer Gefährdung der Vogelwelt gesprochen werden. Weder sei die Existenz bedrohter seltener Vogelarten noch die Gefahr ihrer Beeinträchtigung durch die motorlose Schiffahrt gutachtlich nachgewiesen. Aus einer von den Beschwerdeführern eingereichten Untersuchung über das Verhalten von Wasseramseln gehe vielmehr hervor, dass sogar bei intensivsten
BGE 119 Ia 197 S. 208
Kanufahrten auch bei sehr empfindlichen Vogelarten eine wesentliche Störung nicht zu befürchten sei. e) Dass Wildflusslandschaften als Lebensraum für Tiere und Pflanzen eine besondere Bedeutung haben, steht ausser Frage und wird an sich auch von den Beschwerdeführern nicht in Abrede gestellt. Uneinig sind die Beteiligten einzig in der Beurteilung und Gewichtung der Risiken, welche die Freigabe der betreffenden vier Flüsse für den Kanusport zur Folge haben könnte. Wären nur einzelne wenige Wettkampfsportler am Befahren dieser Flüsse interessiert, so wären die möglichen negativen Auswirkungen auf Fische und Vögel entsprechend gering, und es bestünde zum Erlass von Verboten kaum Anlass. Der bernische Gesetzgeber durfte jedoch bei seiner Beurteilung zulässigerweise davon ausgehen, dass die Wildwassersportarten heute bereits eine erhebliche Verbreitung erfahren haben und die hier in Frage stehenden, für solche Sportarten offenbar besonders attraktiven Flüsse bei einer allfälligen Freigabe bald einmal relativ stark in Anspruch genommen werden könnten, sei es durch Kanus oder durch andere Wasserfahrzeuge. Der (unbelegte) Hinweis der Beschwerdeführer auf die stabil gebliebenen Mitgliederzahlen der Kanuverbände vermag diese vertretbare Annahme des Gesetzgebers nicht schlüssig zu entkräften. Wird aber davon ausgegangen, dass ein Befahren mit Wildwasserbooten nicht bloss sporadisch, sondern regelmässig und zu gewissen Zeiten sogar gehäuft stattfinden würde, so kann die Gefahr einer Beeinträchtigung dieser naturnahen Lebensräume und der dortigen Tier- und Pflanzenwelt nicht ernsthaft in Abrede gestellt werden. Das leuchtet namentlich ein, soweit es um den Schutz gewisser seltener, an diesen Gewässern zum Teil noch vorkommender Vogelarten geht; die von den Beschwerdeführern eingereichte Untersuchung über das Verhalten der (nicht in der roten Liste figurierenden) Wasseramsel vermag diese naheliegende Beurteilung nicht schlüssig zu widerlegen. Kanufahrer können, wie der Regierungsrat mit Recht hervorhebt, zum Teil sehr weit in unberührte und von aussen unzugängliche Gebiete eindringen und damit um so empfindlichere Störungen verursachen. Auch die befürchteten möglichen Schädigungen des Fischbestandes lassen sich, zumindest was die Winterperiode anbelangt, nicht von der Hand weisen. Es liegt in der Natur der Sache, dass das tatsächliche Ausmass solcher Risiken nicht im voraus sicher feststellbar ist; anderseits darf auch nicht verlangt werden, dass mögliche Risiken, solange sie nicht gutachtlich erhärtet und in ihrer Tragweite genau bestimmt sind,
BGE 119 Ia 197 S. 209
ignoriert werden und allfällige Verbote erst nach eingetretener nachgewiesener Schädigung der Natur Platz greifen dürfen. Dem Gesetzgeber steht in solchen Fällen bei der Abwägung der berührten Interessen und Bedürfnisse sowie der damit zusammenhängenden Risiken ein Spielraum offen. Wenn der bernische Grosse Rat die erwähnten vier Flüsse aus Gründen des Naturschutzes von jeglichem Schiffsverkehr freihalten wollte, handelte er damit grundsätzlich im Rahmen von Art. 3 Abs. 2
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement. |
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1 | Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement. |
2 | Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association. |
6. Nach Art. 3 Abs. 1 SD ist die Schiffahrt auf den öffentlichen Gewässern, mit Ausnahme der in Abs. 2 genannten Seen und Flusstrecken, vom 1. November bis zum 31. März untersagt (Winterfahrverbot).
BGE 119 Ia 197 S. 210
a) Soweit die Beschwerdeführer hierin eine unzulässige generelle, mit dem Grundsatz der Schiffahrtsfreiheit unvereinbare Beschränkung erblicken, ist dem entgegenzuhalten, dass dieses Winterfahrverbot gemäss Art. 3 Abs. 2 SD für die grösseren Seen und Flüsse, d.h. für den weitaus grössten Teil der schiffbaren Wasserfläche, keine Geltung hat (vgl. oben E. 4b). Es fallen damit nur jene kleineren Seen und Fliessgewässer unter das Verbot, welche sich für einen eigentlichen Schiffsverkehr ohnehin nur bedingt eignen. b) Dieses für einen Teil der Gewässer statuierte Winterfahrverbot wird vom Regierungsrat mit dem Schutz der Fische begründet. Jede Störung in der kalten, nahrungsarmen Jahreszeit bedeute für diese Tiere zusätzlichen Energieaufwand und Stress. Dazu komme die bereits erwähnte Gefährdung der Laichplätze sowie des Laichvorganges, welche umso grösser sei, als praktisch alle Fliessgewässer im Winter sehr wenig Wasser führten; zudem wiesen viele Gewässer jeweils zahlreiche Restwasserstrecken von Kraftwerken auf, was zu einer entsprechenden Aufeinanderfolge untiefer Strecken führe, auf denen eine sinnvolle Regelung der Schiffahrt kaum praktikabel oder unmöglich sei. Zur Begrenzung des Verwaltungsaufwandes habe der Gesetzgeber statt differenzierender örtlicher und zeitlicher Beschränkungen eine einheitliche Regelung gewählt. c) Die Beschwerdeführer wenden unter anderem ein, dass sicher nicht alle bernischen Flüsse auf ihrer ganzen Länge als Laichgebiete gefährdeter Fischarten dienten und im übrigen das allenfalls kritische Laichverhalten nur während einer kurzen Zeit, keineswegs aber während der ganzen Verbotsperiode von fünf Monaten, stattfinde. Eine effektive Gefährdung oder Schädigung des Fischbestandes durch die motorlose Schiffahrt sei nicht nachgewiesen. Jedenfalls verursachten die Flutwellen bei Wasserstandsschwankungen, insbesondere bei Flüssen mit Kraftwerken, bedeutend mehr Turbulenzen als leichte Kanus mit 10 cm Tiefgang. Von einer Existenzgefährdung der Fische könne nicht glaubwürdig gesprochen werden, solange diese von den Fischern dezimiert werden dürften. d) Diese Argumente der Beschwerdeführer schlagen nicht durch. Dass das Befahren von kleineren Flüssen in der Winterperiode fischereibiologisch grundsätzlich unerwünscht ist, kann nicht in Abrede gestellt werden; das angefochtene Winterfahrverbot liegt insoweit im öffentlichen Interesse und hält sich damit in dem vom Bundesrecht in Art. 3 Abs. 2
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
BGE 119 Ia 197 S. 211
Eine differenziertere Ausgestaltung dieses Verbotes wäre unter dem Gesichtswinkel von Art. 4
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
7. Zu beurteilen bleibt schliesslich die Bundesrechtmässigkeit des nach Art. 3 Abs. 3 SD für die gleiche Gewässergruppe ausserhalb der Winterperiode, d.h. vom 1. April bis 31. Oktober, von 22.00 bis 8.00 Uhr geltenden "Nachtfahrverbotes". a) Diese Bestimmung wurde im Vortrag der Polizeidirektion nicht weiter begründet und allein mit dem Hinweis kommentiert, gegen das "Nachtfahrverbot" (sowie das Winterfahrverbot) werde lediglich seitens der Kanuten opponiert. In der grossrätlichen Kommission und in der Plenarsitzung des Grossen Rates wurde das "Nachtfahrverbot" diskussionslos angenommen. Der Regierungsrat räumt in seiner Vernehmlassung ein, dass das Nachtfahrverbot mit den bisher angeführten fischereibiologischen Argumenten "nur zum Teil" begründbar sei. Die getroffene Regelung wolle die regelmässig auftretenden Konflikte zwischen Fischern und Kanuten in dem Sinne lösen, dass die Morgen- und Abendstunden den Fischern, die Tagesstunden dagegen eher den Kanuten gehören sollten. Dies entspreche einem von der grossen Mehrheit der Kanuten und Fischer bisher freiwillig praktizierten "Gentlemen's Agreement". b) Die Beschwerdeführer erheben wiederum zunächst den Einwand, in diesem Nachtfahrverbot liege eine unzulässige generelle Beschränkung der Schiffahrt. Das Verbot diene einzig den Interessen der Sportfischer, welche sich durch die Schiffahrt gestört fühlten und eine Minderung ihres Ertrages befürchteten. Dieses Problem sei jedoch nicht von den örtlichen oder spezifisch bernischen Verhältnissen
BGE 119 Ia 197 S. 212
abhängig und falle daher in den vom Bundesrecht abschliessend geregelten Bereich. Gemäss Art. 25 Abs. 2
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 25 Règles de route et de stationnement - 1 Le Conseil fédéral édicte les dispositions pour régler la navigation et le stationnement des bateaux, la signalisation, les signaux et les feux, le transport des matières dangereuses, ainsi que pour sauvegarder la sécurité de la navigation. |
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1 | Le Conseil fédéral édicte les dispositions pour régler la navigation et le stationnement des bateaux, la signalisation, les signaux et les feux, le transport des matières dangereuses, ainsi que pour sauvegarder la sécurité de la navigation. |
2 | Il peut édicter des prescriptions sur le ski nautique et autres sports semblables et établir des règles pour la protection des autres usagers de la voie navigable. |
3 | Les cantons peuvent, en vue d'assurer la sécurité de la navigation ou la protection de l'environnement, édicter des prescriptions particulières pour régler des questions de caractère local. |
SR 747.201.1 Ordonnance du 8 novembre 1978 sur la navigation dans les eaux suisses (Ordonnance sur la navigation intérieure, ONI) - Ordonnance sur la navigation intérieure ONI Art. 18 Généralités - Les bateaux portent, de nuit et par temps bouché (brouillard, rafales de neige, etc.) les feux prescrits, de jour, les panneaux, pavillons et ballons prescrits. Les signaux sont reproduits à l'annexe 2. |
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 25 Règles de route et de stationnement - 1 Le Conseil fédéral édicte les dispositions pour régler la navigation et le stationnement des bateaux, la signalisation, les signaux et les feux, le transport des matières dangereuses, ainsi que pour sauvegarder la sécurité de la navigation. |
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1 | Le Conseil fédéral édicte les dispositions pour régler la navigation et le stationnement des bateaux, la signalisation, les signaux et les feux, le transport des matières dangereuses, ainsi que pour sauvegarder la sécurité de la navigation. |
2 | Il peut édicter des prescriptions sur le ski nautique et autres sports semblables et établir des règles pour la protection des autres usagers de la voie navigable. |
3 | Les cantons peuvent, en vue d'assurer la sécurité de la navigation ou la protection de l'environnement, édicter des prescriptions particulières pour régler des questions de caractère local. |
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
bb) Es stellt sich indessen die Frage, ob bei der im Rahmen von Art. 3 Abs. 2
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
BGE 119 Ia 197 S. 213
Gemeingebrauch erscheint (so ANDREAS FLÜCKIGER, a.a.O., S. 86). Die Frage braucht indessen nicht beantwortet zu werden. Auch wenn davon ausgegangen wird, dass der kantonale Gesetzgeber bei Massnahmen der Gewässerhoheit gemäss Art. 3 Abs. 2
SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
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1 | La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé. |
2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
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2 | Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable. |
3 | Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation. |
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