BGE-118-IB-457 - 1992-12-03 - ATF - Droit administratif et droit international public - Entraide judiciaire internationale en matière pénale; demande formée par la Commission française des opérations de bourse

Urteilskopf

118 Ib 457

55. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 3 décembre 1992 dans la cause Office fédéral de la police contre Chambre d'accusation du canton de Genève et L. (recours de droit administratif)
Regeste (de):

Internationale Rechtshilfe in Strafsachen; Ersuchen der französischen Börsengeschäftskommission (Commission des opérations de bourse, COB); Art. 1 Abs. 1 lit. b, 63 Abs. 3 und 76 lit. c IRSG.

Die COB ist zuständig, selber ein Rechtshilfebegehren zu stellen; diese Behörde wird mit dem Abschluss ihrer Untersuchung bei der Staatsanwaltschaft die Eröffnung eines Gerichtsverfahrens beantragen können, welches zu einer strafrechtlichen Verurteilung führen kann (E. 3-4).

Die französischen Behörden sind einzuladen, mitzuteilen, ob hinsichtlich der von der COB verlangten Massnahmen nach französischem Recht eine gerichtliche Bewilligung erforderlich ist; trifft dies zu, so wird diese Bewilligung vorgelegt werden müssen (E. 5).

Regeste (fr):

Entraide judiciaire internationale en matière pénale; demande formée par la Commission française des opérations de bourse (COB); art. 1er al. 1 let. b , 63 al. 3 et 76 let. c EIMP.

La COB a qualité pour former directement une demande d'entraide; cette autorité pourra en effet, à l'issue de son enquête, recommander au Ministère public d'ouvrir une procédure judiciaire pouvant aboutir à une condamnation pénale (consid. 3-4).

Les autorités françaises devront être invitées à indiquer si les actes requis par la COB sont, en droit français, soumis à une autorisation judiciaire; si tel est le cas, cette autorisation devra être produite (consid. 5).

Regesto (it):

Assistenza giudiziaria internazionale in materia penale; domanda presentata dalla Commissione francese delle operazioni di borsa (COB); art. 1 cpv. 1 lett. b, 63 cpv. 3 e 76 lett. c AIMP.

La COB è legittimata a presentare direttamente una domanda di assistenza; in effetti quest'autorità, al termine dell'inchiesta, potrà raccomandare al Ministero pubblico di aprire un procedimento giudiziario che può sfociare in una condanna penale (consid. 3-4).

Le autorità francesi dovranno essere invitate a indicare se le misure richieste dalla COB, nel diritto francese, sono sottoposte a un'autorizzazione giudiziale; se ciò è il caso, quest'autorizzazione dovrà essere prodotta (consid. 5).

Sachverhalt ab Seite 458

BGE 118 Ib 457 S. 458

Le 31 décembre 1991, le Ministère français de la justice a adressé à l'Office fédéral de la police (ci-après: l'OFP) une demande d'entraide judiciaire formée par la Commission française des opérations de bourse (ci-après: la COB) pour les besoins d'une enquête concernant des délits d'initiés. La COB demande notamment que soit révélée l'identité du ou des détenteurs d'un compte bancaire à Genève ayant servi aux opérations litigieuses, afin de déterminer si ces personnes étaient au bénéfice d'informations privilégiées. L'OFP a transmis cette requête au cabinet des juges d'instruction du canton de Genève le 29 janvier 1992.
Le juge d'instruction chargé de l'exécution de la demande est entré en matière le 3 février 1992. Il a notifié son ordonnance le 20 mars 1992 au citoyen français L., titulaire du compte concerné. Par ordonnance du 17 juin 1992, la Chambre d'accusation a admis le recours de L. et annulé la décision d'entrée en matière, considérant que la COB ne faisait pas partie des autorités habilitées à présenter une demande d'entraide, et qu'elle n'était pas une "autorité pénale" au sens de l'art. 1 let. b EIMP. Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'OFP demande au Tribunal fédéral d'annuler cette dernière ordonnance. Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à la Chambre d'accusation.
Erwägungen

Extrait des considérants:

2. La Suisse et la France sont toutes deux parties à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (CEEJ). La loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale du 20 mars 1981 (EIMP) et son ordonnance d'exécution sont applicables aux questions qui ne sont pas réglées, explicitement ou implicitement, par la Convention. Par ailleurs, contrairement à ce que semble admettre la cour cantonale, l'existence d'une telle convention ne saurait priver l'Etat requérant de l'application, à titre de droit supplétif, de règles éventuellement plus larges du droit autonome. Ainsi, lorsque les conditions posées par le droit conventionnel pour l'octroi de l'entraide ne sont pas remplies, les autorités compétentes de l'Etat requis n'en ont pas moins la faculté de
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l'accorder dans la mesure où elle est possible selon le droit autonome. En effet, la CEEJ est destinée à favoriser la coopération internationale (art. 1er al. 1 CEEJ), et la Suisse irait à l'encontre de cet objectif en refusant son concours à des Etats parties à la Convention alors qu'elle l'accorderait à d'autres Etats sur la base de son droit autonome (ATF 117 Ib 55 -56 consid. 1a et les arrêts cités).
3. Selon l'art. 3 al. 1 CEEJ, la Partie requise fera exécuter, dans les formes prévues par sa législation, les commissions rogatoires relatives à une affaire pénale qui lui seront adressées par les autorités judiciaires de la Partie requérante et qui ont pour objet d'accomplir des actes d'instruction ou de communiquer des pièces à conviction, des dossiers ou des documents. Comme l'art. 24 CEEJ lui en donnait la possibilité, la France a, dans sa déclaration relative à la Convention, énuméré les autorités devant être considérées comme judiciaires au sens de la CEEJ. Comme le relève la Chambre d'accusation, la COB ne fait pas partie de ces autorités. Il n'en résulte toutefois pas que l'entraide doive être refusée pour ce seul motif; il convient au contraire, comme on l'a vu, d'examiner si elle peut être accordée au regard du droit autonome, soit de l'EIMP.
4. En vertu des art. 1er al. 1 let. b et 63 al. 3 EIMP, l'entraide judiciaire ne peut être accordée que pour les besoins d'une procédure pénale. La Chambre d'accusation a considéré que la COB ne pouvait être assimilée à une autorité pénale. a) En annexe à sa demande d'entraide, la COB produit un document définissant l'étendue de ses pouvoirs. Autorité administrative indépendante exerçant la surveillance des marchés financiers, la COB a la compétence de procéder à des "enquêtes administratives" en interrogeant toute personne susceptible de lui fournir des informations, en se faisant remettre tous documents jugés utiles et en pouvant accéder aux locaux à usage commercial (art. 5B de l'ordonnance n. 67-833 du 28 septembre 1967 instituant une commission des opérations de bourse et relative à l'information des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de bourse - ci-après: l'ordonnance). Depuis le 2 août 1989, l'ordonnance lui donne en outre le pouvoir de perquisitionner en tous lieux, de saisir des documents ou de séquestrer des avoirs. Ces mesures ne peuvent toutefois avoir lieu qu'avec l'autorisation du Président du Tribunal de grande instance géographiquement compétent, et sont exécutées sous le contrôle du juge (art. 5ter et 8-1 de l'ordonnance).
BGE 118 Ib 457 S. 460

Le rapport d'enquête de la COB est ensuite transmis au Ministère public, qui peut décider de l'ouverture d'une instruction préparatoire, ou, lorsqu'il ne s'agit pas d'un crime, saisir directement le tribunal compétent. La COB peut aussi intervenir, à titre consultatif, auprès des tribunaux. b) Selon la jurisprudence, il n'est pas nécessaire, pour que la Suisse collabore au sens de l'art. 1er EIMP, que l'Etat requérant ait ouvert une procédure judiciaire proprement dite contre les personnes impliquées; l'entraide peut être accordée à une autorité non judiciaire, voire une autorité administrative menant une enquête préparatoire, à condition que cette enquête soit susceptible d'aboutir au renvoi des personnes impliquées devant un tribunal compétent pour réprimer les infractions qui leur sont reprochées (ATF 116 Ib 455 consid. 3a, 113 Ib 270 consid. 5a). Dans la mesure où, à l'issue de son enquête, la COB pourra recommander au Ministère public d'engager des poursuites et d'ouvrir une procédure judiciaire pouvant aboutir à la condamnation à une des peines prévues à l'art. 10-1 de l'ordonnance, cette condition est satisfaite. c) Selon l'art. 9-2 de l'ordonnance, la COB peut également réprimer les pratiques contraires à ses règlements par une sanction pécuniaire ne pouvant excéder dix millions de francs ou, lorsque des profits ont été réalisés, par une sanction pécuniaire qui ne peut excéder le décuple de leur montant. La sanction est fixée, au terme d'une procédure contradictoire, en fonction de la gravité des manquements et des profits obtenus. Il n'est pas besoin en l'espèce d'examiner si ce type de procédure pourrait donner lieu à l'entraide, car la demande n'envisage pas l'application de l'art. 9-2 de l'ordonnance, mais de l'art. 10-1, disposition dont le caractère pénal n'est pas contestable.
5. La Chambre d'accusation relève que les actes d'entraide sollicités, soit notamment la saisie de documents, ne peuvent avoir lieu, en France, qu'avec l'autorisation du juge compétent. Donner suite à la demande présentée directement par la COB reviendrait, selon la cour cantonale, à lui accorder en Suisse des pouvoirs d'investigation qu'elle n'aurait pas, dans les mêmes conditions, en droit français. En vertu de l'art. 76 let. c EIMP, les demandes d'entraide tendant à une fouille, une perquisition ou une saisie doivent être accompagnées d'une attestation établissant leur licéité dans l'Etat requérant. Cette norme est destinée à empêcher que la voie de l'entraide judiciaire ne permette à l'Etat requérant d'obtenir de la Suisse des mesures de contrainte qu'il ne pourrait pas imposer sur son propre territoire. Pour que ce but soit atteint, il ne suffit pas d'établir, de manière abstraite,
BGE 118 Ib 457 S. 461

que de telles mesures de contrainte seraient possibles, mais il convient aussi de prouver que les conditions en sont remplies dans le cas particulier. Ainsi, lorsque dans une enquête de telles mesures sont subordonnées à l'autorisation d'une autorité, il est nécessaire que celle-ci soit donnée pour que l'entraide judiciaire puisse être accordée. L'exigence de l'art. 76 let. c EIMP est, à l'instar des indications et documents prévus à l'art. 28 EIMP, d'une condition de forme dont l'irrespect n'entraîne pas automatiquement le rejet de la demande; l'Etat requérant peut être appelé en cours de procédure à y remédier. En l'espèce, l'Etat requérant devra être invité à indiquer si les actes requis sont, comme cela semble ressortir des textes précités du droit français, soumis à une autorisation judiciaire; si tel est le cas, cette autorisation devra être produite.
6. Sur le vu de ce qui précède, le recours de l'OFP doit être admis, au sens des considérants. L'OFP est invité à fixer aux autorités requérantes un délai pour fournir les indications et, le cas échéant, l'autorisation judiciaire nécessaires. En l'état, la cause est renvoyée à la Chambre d'accusation, pour que cette dernière statue, en temps voulu, sur les autres objections qui lui étaient soumises par l'intimé (en particulier au sujet de la condition de la double incrimination).

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 1 Objet - 1 À moins que d'autres lois ou des accords internationaux n'en disposent autrement, la présente loi règle toutes les procédures relatives à la coopération internationale en matière pénale, soit principalement:4
¹	À moins que d'autres lois ou des accords internationaux n'en disposent autrement, la présente loi règle toutes les procédures relatives à la coopération internationale en matière pénale, soit principalement:4
^a	l'extradition de personnes poursuivies ou condamnées pénalement (deuxième partie);
^b	l'entraide en faveur d'une procédure pénale étrangère (troisième partie);
^c	la délégation de la poursuite et de la répression d'une infraction (quatrième partie);
^d	l'exécution de décisions pénales étrangères (cinquième partie).
²	...5
³	La présente loi ne s'applique qu'aux affaires pénales dans lesquelles le droit de l'État requérant permet de faire appel au juge.
^3bis	À moins que d'autres lois ou des accords internationaux n'en disposent autrement, la présente loi s'applique par analogie aux procédures relatives à la coopération en matière pénale avec des tribunaux internationaux ou d'autres institutions interétatiques ou supranationales exerçant des fonctions d'autorités pénales si ces procédures concernent:
^a	des infractions relevant des titres 12bis, 12ter ou 12quater du code pénal6, ou
^b	des infractions relevant d'autres domaines du droit pénal, lorsque le tribunal ou l'institution se fonde sur une résolution des Nations Unies contraignante pour la Suisse ou soutenue par la Suisse.7
^3ter	Le Conseil fédéral peut arrêter dans une ordonnance que la présente loi s'applique par analogie aux procédures relatives à la coopération en matière pénale avec d'autres tribunaux internationaux ou d'autres institutions interétatiques ou supranationales exerçant des fonctions d'autorités pénales aux conditions suivantes:
^a	la constitution du tribunal ou de l'institution se fonde sur une base juridique réglant expressément ses compétences en matière de droit pénal et de procédure pénale;
^b	la procédure devant ce tribunal ou devant cette institution garantit le respect des principes de l'État de droit;
^c	la coopération contribue à la sauvegarde des intérêts de la Suisse.8
⁴	La présente loi ne confère pas le droit d'exiger une coopération en matière pénale.9

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 63 Principe - 1 L'entraide au sens de la troisième partie de la présente loi comprend la communication de renseignements, ainsi que les actes de procédure et les autres actes officiels admis en droit suisse, lorsqu'ils paraissent nécessaires à la procédure menée à l'étranger et liée à une cause pénale, ou pour récupérer le produit de l'infraction.105
¹	L'entraide au sens de la troisième partie de la présente loi comprend la communication de renseignements, ainsi que les actes de procédure et les autres actes officiels admis en droit suisse, lorsqu'ils paraissent nécessaires à la procédure menée à l'étranger et liée à une cause pénale, ou pour récupérer le produit de l'infraction.105
²	Les actes d'entraide comprennent notamment:
^a	la notification de documents;
^b	la recherche de moyens de preuve, en particulier la perquisition, la fouille, la saisie, l'ordre de production, l'expertise, l'audition et la confrontation de personnes;
^c	la remise de dossiers et de documents;
^d	la remise d'objets ou de valeurs en vue de confiscation ou de restitution à l'ayant droit.106
³	Par procédure liée à une cause pénale, il faut entendre notamment:
^a	la poursuite d'infractions, au sens de l'art. 1, al. 3;
^b	les mesures administratives à l'égard de l'auteur d'une infraction;
^c	l'exécution de jugements pénaux et la grâce;
^d	la réparation pour détention injustifiée.107
⁴	L'entraide peut aussi être accordée à la Cour européenne des droits de l'homme et à la Commission européenne des droits de l'homme, dans les procédures qui concernent la garantie des droits de l'homme et des libertés fondamentales en matière pénale.
⁵	L'entraide visant à décharger la personne poursuivie peut être accordée nonobstant l'existence de motifs d'irrecevabilité au sens des art. 3 à 5.

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 76 Contenu et pièces à l'appui - En sus des indications et documents prévus par l'art. 28, il convient d'ajouter:
^a	aux demandes de notification, les noms et adresse du destinataire, sa qualité dans la cause, ainsi que la nature du document à notifier;
^b	aux demandes de transit, un des titres mentionnés à l'art. 41;
^c	aux réquisitions de fouille, perquisition, saisie et remise d'objets, une attestation établissant leur licéité dans l'État requérant.

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 1 Objet - 1 À moins que d'autres lois ou des accords internationaux n'en disposent autrement, la présente loi règle toutes les procédures relatives à la coopération internationale en matière pénale, soit principalement:4
¹	À moins que d'autres lois ou des accords internationaux n'en disposent autrement, la présente loi règle toutes les procédures relatives à la coopération internationale en matière pénale, soit principalement:4
^a	l'extradition de personnes poursuivies ou condamnées pénalement (deuxième partie);
^b	l'entraide en faveur d'une procédure pénale étrangère (troisième partie);
^c	la délégation de la poursuite et de la répression d'une infraction (quatrième partie);
^d	l'exécution de décisions pénales étrangères (cinquième partie).
²	...5
³	La présente loi ne s'applique qu'aux affaires pénales dans lesquelles le droit de l'État requérant permet de faire appel au juge.
^3bis	À moins que d'autres lois ou des accords internationaux n'en disposent autrement, la présente loi s'applique par analogie aux procédures relatives à la coopération en matière pénale avec des tribunaux internationaux ou d'autres institutions interétatiques ou supranationales exerçant des fonctions d'autorités pénales si ces procédures concernent:
^a	des infractions relevant des titres 12bis, 12ter ou 12quater du code pénal6, ou
^b	des infractions relevant d'autres domaines du droit pénal, lorsque le tribunal ou l'institution se fonde sur une résolution des Nations Unies contraignante pour la Suisse ou soutenue par la Suisse.7
^3ter	Le Conseil fédéral peut arrêter dans une ordonnance que la présente loi s'applique par analogie aux procédures relatives à la coopération en matière pénale avec d'autres tribunaux internationaux ou d'autres institutions interétatiques ou supranationales exerçant des fonctions d'autorités pénales aux conditions suivantes:
^a	la constitution du tribunal ou de l'institution se fonde sur une base juridique réglant expressément ses compétences en matière de droit pénal et de procédure pénale;
^b	la procédure devant ce tribunal ou devant cette institution garantit le respect des principes de l'État de droit;
^c	la coopération contribue à la sauvegarde des intérêts de la Suisse.8
⁴	La présente loi ne confère pas le droit d'exiger une coopération en matière pénale.9

IR 0.351.1 Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959 CEEJ Art. 1 - 1. Les Parties Contractantes s'engagent à s'accorder mutuellement, selon les dispositions de la présente Convention, l'aide judiciaire la plus large possible dans toute procédure visant des infractions dont la répression est, au moment où l'entraide est demandée, de la compétence des autorités judiciaires de la Partie requérante.
¹	Les Parties Contractantes s'engagent à s'accorder mutuellement, selon les dispositions de la présente Convention, l'aide judiciaire la plus large possible dans toute procédure visant des infractions dont la répression est, au moment où l'entraide est demandée, de la compétence des autorités judiciaires de la Partie requérante.
²	La présente Convention ne s'applique ni à l'exécution des décisions d'arrestation et des condamnations ni aux infractions militaires qui ne constituent pas des infractions de droit commun.

IR 0.351.1 Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959 CEEJ Art. 3 - 1. La Partie requise fera exécuter, dans les formes prévues par sa législation, les commissions rogatoires relatives à une affaire pénale qui lui seront adressées par les autorités judiciaires de la Partie requérante et qui ont pour objet d'accomplir des actes d'instruction ou de communiquer des pièces à conviction, des dossiers ou des documents.
¹	La Partie requise fera exécuter, dans les formes prévues par sa législation, les commissions rogatoires relatives à une affaire pénale qui lui seront adressées par les autorités judiciaires de la Partie requérante et qui ont pour objet d'accomplir des actes d'instruction ou de communiquer des pièces à conviction, des dossiers ou des documents.
²	Si la Partie requérante désire que les témoins ou les experts déposent sous serment, elle en fera expressément la demande et la Partie requise y donnera suite si la loi de son pays ne s'y oppose pas.
³	La Partie requise pourra ne transmettre que des copies ou photocopies certifiées conformes des dossiers ou documents demandés. Toutefois, si la Partie requérante demande expressément la communication des originaux, il sera donné suite à cette demande dans toute la mesure du possible.

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 28 Forme et contenu des demandes - 1 Les demandes doivent revêtir la forme écrite.
¹	Les demandes doivent revêtir la forme écrite.
²	Toute demande doit indiquer:
^a	l'organe dont elle émane et, le cas échéant, l'autorité pénale compétente;
^b	l'objet et le motif de la demande;
^c	la qualification juridique des faits;
^d	la désignation aussi précise et complète que possible de la personne poursuivie.
³	Pour permettre de déterminer la nature juridique de l'infraction, il y a lieu de joindre à la demande:
^a	un bref exposé des faits essentiels, sauf s'il s'agit d'une demande de notification;
^b	le texte des dispositions légales applicables au lieu de commission de l'infraction, sauf s'il s'agit d'une demande d'entraide visée par la troisième partie de la présente loi.
⁴	Les documents officiels étrangers ne sont pas soumis à légalisation.
⁵	Les demandes émanant d'un État étranger et leurs annexes doivent être présentées en allemand, en français ou en italien, ou seront accompagnées d'une traduction dans l'une de ces langues. Les traductions doivent être officiellement certifiées conformes.
⁶	L'autorité compétente peut exiger qu'une demande irrégulière en la forme soit modifiée ou complétée; l'adoption de mesures provisoires n'en est pas touchée pour autant.