118 Ib 241
31. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 8. Mai 1992 i.S. A. gegen Schweizerische Eidgenossenschaft (verwaltungsrechtliche Klage).
Regeste (de):
- Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion (Höchstbestandesverordnung, SR 916.344; Stallbauverordnung, SR 916.016); materielle Enteignung.
- 1. Zuständigkeit des Bundesgerichts (E. 1).
- 2. Rechtmässigkeit der Höchstbestandesvorschriften (E. 4).
- 3. Die Eigentumsgarantie stellt nur so weit eine rechtliche Grundlage für Entschädigungsansprüche dar, als unmittelbar Befugnisse aus dem Eigentum beschränkt werden. Das ist bei der - wirtschaftslenkenden - Beschränkung der Befugnis zur Haltung von Nutztieren nicht der Fall; Frage offengelassen hinsichtlich der Nutzung der Stallbauten (E. 5).
- 4. Verneinung von Ansprüchen aus materieller Enteignung im Lichte der Wirtschaftsverfassung (E. 6a, 6b, 9b) und anhand der Kriterien der Eingriffsintensität (E. 7), der Zielrichtung des Eingriffs (E. 8), des Vertrauensschutzes (E. 9) und der Lastengleichheit (E. 10).
Regeste (fr):
- Orientation de la production de viande et d'oeufs (Ordonnance sur les effectifs maximums, RS 916.344; Ordonnance sur la construction d'étables, RS 916.016); expropriation matérielle.
- 1. Compétence du Tribunal fédéral (consid. 1).
- 2. Légalité des prescriptions sur les effectifs maximums (consid. 4).
- 3. La garantie de la propriété ne constitue une base juridique pour des prétentions d'indemnisation que pour autant que des attributs essentiels de la propriété soient directement restreints. La limitation du droit de garder des animaux de rente résultant de mesures économiques d'orientation de la production n'en représente pas un cas d'application; question non résolue en ce qui concerne l'utilisation des bâtiments d'étables (consid. 5).
- 4. Rejet de prétentions d'indemnisation pour cause d'expropriation matérielle à la lumière des dispositions constitutionnelles en matière économique (consid. 6a, 6b, 9b) et en recourant aux critères de l'intensité de l'atteinte (consid. 7), du but de l'atteinte (consid. 8), de la protection de la bonne foi (consid. 9) et de l'égalité des sacrifices (consid. 10).
Regesto (it):
- Ordinanza concernente gli effettivi massimi per la produzione di carne e di uova (Ordinanza sugli effettivi massimi, RS 916.344; Ordinanza sulla costruzione di stalle, RS 916.016); espropriazione materiale.
- 1. Competenza del Tribunale federale (consid. 1).
- 2. Legalità delle disposizioni in materia di effettivi massimi (consid. 4).
- 3. La garanzia della proprietà costituisce una base legale per pretese di risarcimento solo nella misura in cui elementi essenziali della proprietà sono direttamente limitati. Ciò non è il caso quando viene limitata, in base a provvedimenti economici volti a orientare la produzione, la facoltà di detenere animali da reddito; questione lasciata indecisa per quanto concerne l'uso di costruzioni di stalle (consid. 5).
- 4. Rigetto di pretese di risarcimento in seguito a un'espropriazione materiale alla luce di disposti costituzionali economici (consid. 6a, 6b, 9b) e in base ai criteri dell'intensità della limitazione (consid. 7), dello scopo della limitazione (consid. 8), della protezione della buona fede (consid. 9) e della parità degli oneri (consid. 10).
Sachverhalt ab Seite 242
BGE 118 Ib 241 S. 242
Nach Art. 19a lit. a
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
BGE 118 Ib 241 S. 243
aufgrund der Höchstbestandesvorschriften (insbesondere Verkehrs- bzw. Ertragswertverluste) zu leisten, wobei die verlangte Entschädigung vorläufig auf Fr. 5'130'000.-- beziffert wird. Der Instruktionsrichter verfügte am 16. März 1990, dass sich die Klageantwort auf die Frage beschränke, ob eine materielle Enteignung vorliege. Er gestattete der Eidgenössischen Finanzverwaltung, für sämtliche Klageverfahren eine gemeinsame Rechtsschrift einzureichen. Die Eidgenössische Finanzverwaltung beantragt in ihrer Klageantwort vom 5. April 1990 die vollumfängliche Abweisung sämtlicher Klagen. Die Parteien erhielten Gelegenheit zu Replik und Duplik. Zahlreiche Kläger ergänzten ihr Klagebegehren mit dem Antrag, es seien die Höchstbestandesverordnung sowie die Stallbauverordnung aufzuheben. Der Instruktionsrichter holte von der Eidgenössischen Finanzverwaltung und von den Klägern Berichte und Antworten zu schriftlich gestellten Fragen ein. Er führte am 2., 3., 5. und 10. September 1991 die mündlichen Vorbereitungsverhandlungen durch. Zu deren Ergebnis konnten die Parteien schriftliche Bemerkungen anbringen. Am 16. Oktober 1991 wurden die Parteivorträge gehalten, soweit darauf nicht verzichtet worden war. Am 18. Oktober 1991 führte das Bundesgericht eine erste Urteilsberatung durch. Aufgrund von Abstandserklärungen der Kläger konnten daraufhin 28 Klagen durch Abschreibungsbeschluss erledigt werden. Die auf den 13. Dezember 1991 anberaumte zweite Beratung setzte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung mit Verfügung vom 9. Dezember 1991 ab, weil die Rechtsanwälte H. und W. mit Eingaben vom 6. bzw. 7. Dezember 1991 im Namen von 37 Klägern den Ausstand der beteiligten Richter sowie des Gerichtsschreibers verlangt hatten. Das zur Behandlung an die I. öffentlichrechtliche Abteilung überwiesene Ausstandsbegehren ist mit Beschluss dieser Abteilung vom 7. April 1992 abgewiesen worden.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 116 lit. c
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
BGE 118 Ib 241 S. 244
Landwirtschaftsrecht des Bundes zugrunde. Führen dessen Bestimmungen zu einer materiellen Enteignung, so hat die Schweizerische Eidgenossenschaft eine Entschädigung zu leisten, die ausservertraglicher Natur ist. Von den in Art. 117
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
2. Die hier geltend gemachte Entschädigungspflicht der Schweizerischen Eidgenossenschaft wird auf die am 1. Januar 1980 in Kraft gesetzte Novellierung des Landwirtschaftsgesetzes und die Höchstbestandesverordnung zurückgeführt. Die neue Regelung stützt sich auf Art. 31bis Abs. 3 lit. b
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
In tatsächlicher Hinsicht zeigte sich gegen Ende der 70er Jahre eine anhaltend steigende Produktion auf dem Fleischsektor mit der Gefahr ernsthafter Absatzschwierigkeiten (Sechster Bericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 1. Oktober 1984, BBl 1984 III 634 ff.); zudem war eine zunehmende Tendenz weg vom bäuerlichen Betrieb hin zur gewerblich-industriellen Massenproduktion festzustellen (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 7. September 1978, BBl 1978 II 1319 ff.). Das veranlasste den Gesetzgeber, produktions- und strukturlenkende Massnahmen zu ergreifen. In deren Mittelpunkt stehen die Stallbaubewilligungspflicht (Art. 19a lit. c
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
3. a) Ein Teil der betroffenen Grundeigentümer wirft die Frage der Rechtmässigkeit der Höchstbestandesverordnung auf. Dabei wird insbesondere geltend gemacht, Höchstbestände dürften heute nicht mehr festgelegt werden, weil das gesetzgeberische Ziel der Anpassung an die landeseigene Futtergrundlage erreicht
BGE 118 Ib 241 S. 245
sei. Sodann seien die Höchstzahlen für die verschiedenen Tierarten in gesetzes- und verfassungswidriger Weise festgelegt worden. Schliesslich sei durch die Delegationsnorm des Gesetzes nicht abgedeckt, dass mehrere Betriebe desselben Inhabers als Einheit zu behandeln seien. b) Im Rahmen eines Verfahrens wegen materieller Enteignung überprüft das Bundesgericht nicht, ob der Hoheitsakt, auf den die Entschädigungsforderung zurückgeführt wird, rechtmässig ist. Die Entschädigungsfrage wird von der Zulässigkeitsfrage getrennt beurteilt. Der Betroffene ist nicht gehalten, vorerst die Rechtmässigkeit des Eingriffs abklären zu lassen (BGE 101 Ia 469; BGE 101 Ib 288; BGE 97 I 626; BGE 96 I 354; ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 229 f.). Ist die Entschädigungspflicht Folge einer als rechtmässig vorausgesetzten Eigentumsbeschränkung, so stellt sich die Frage, wie zu verfahren ist, wenn der Betroffene zwar eine Entschädigung geltend macht, gleichzeitig aber die Rechtmässigkeit des Eingriffs in Frage stellt. Soweit beantragt wird, die Höchstbestandesverordnung sei vom Bundesgericht aufzuheben, kann auf dieses Begehren nicht eingetreten werden. Es kann nicht Gegenstand einer verwaltungsrechtlichen Klage bilden (Art. 116
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5 - 1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: |
|
1 | Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: |
a | Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten; |
b | Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten; |
c | Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren. |
2 | Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25 |
3 | Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen. |
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5 - 1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: |
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1 | Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: |
a | Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten; |
b | Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten; |
c | Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren. |
2 | Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25 |
3 | Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen. |
BGE 118 Ib 241 S. 246
gutheissendem oder abweisendem Sinne definitiv entschieden werden. Falls und soweit demgegenüber nicht sicher ist, dass die Bestände abgebaut werden müssen, lässt sich definitiv nur entscheiden, wenn auch bei einer allfälligen Verpflichtung zum Abbau eine materielle Enteignung ausgeschlossen werden kann und damit die Klage abzuweisen ist. Andernfalls wäre das Verfahren zu sistieren bis zum rechtskräftigen Entscheid über den Abbau.
4. a) Nach Art. 19 Abs. 1 lit. b
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19 Zollansätze - 1 Zuständigkeit und Verfahren zur Festsetzung der Zollansätze richten sich, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, nach der Zollgesetzgebung. |
|
1 | Zuständigkeit und Verfahren zur Festsetzung der Zollansätze richten sich, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, nach der Zollgesetzgebung. |
2 | Die Zollansätze für Zucker zuzüglich der Garantiefondsbeiträge (Art. 16 Landesversorgungsgesetz vom 17. Juni 201646) betragen mindestens 7 Franken je 100 kg brutto. Die Bestimmung gilt bis 2026.47 |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 18 Massnahmen für Produkte aus verbotenen Produktionsmethoden - 1 Unter der Voraussetzung, dass internationale Verpflichtungen nicht verletzt werden, erlässt der Bundesrat für Erzeugnisse, die nach Methoden produziert werden, die in der Schweiz verboten sind, Vorschriften über die Deklaration; er erhöht die Einfuhrzölle oder verbietet den Import.45 |
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1 | Unter der Voraussetzung, dass internationale Verpflichtungen nicht verletzt werden, erlässt der Bundesrat für Erzeugnisse, die nach Methoden produziert werden, die in der Schweiz verboten sind, Vorschriften über die Deklaration; er erhöht die Einfuhrzölle oder verbietet den Import.45 |
2 | Als verboten im Sinne von Absatz 1 gelten Produktionsmethoden, die nicht zulässig sind aus Gründen des Schutzes: |
a | des Lebens oder der Gesundheit von Personen, Tieren oder Pflanzen; oder |
b | der Umwelt. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19 Zollansätze - 1 Zuständigkeit und Verfahren zur Festsetzung der Zollansätze richten sich, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, nach der Zollgesetzgebung. |
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1 | Zuständigkeit und Verfahren zur Festsetzung der Zollansätze richten sich, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, nach der Zollgesetzgebung. |
2 | Die Zollansätze für Zucker zuzüglich der Garantiefondsbeiträge (Art. 16 Landesversorgungsgesetz vom 17. Juni 201646) betragen mindestens 7 Franken je 100 kg brutto. Die Bestimmung gilt bis 2026.47 |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19 Zollansätze - 1 Zuständigkeit und Verfahren zur Festsetzung der Zollansätze richten sich, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, nach der Zollgesetzgebung. |
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1 | Zuständigkeit und Verfahren zur Festsetzung der Zollansätze richten sich, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, nach der Zollgesetzgebung. |
2 | Die Zollansätze für Zucker zuzüglich der Garantiefondsbeiträge (Art. 16 Landesversorgungsgesetz vom 17. Juni 201646) betragen mindestens 7 Franken je 100 kg brutto. Die Bestimmung gilt bis 2026.47 |
BGE 118 Ib 241 S. 247
geändert worden wäre. Danach lässt sich mit den Höchstbeständen ein Betriebseinkommen von Fr. 162'500.-- bei grossem Mastvieh, Fr. 82'500.-- bei Mutterschweinen, Fr. 75'000.-- bei Mastschweinen, Fr. 120'000.-- bei Legehennen und Fr. 38'400.-- bei Mastpoulets erzielen; für Aufzuchthennen ist ein neuer Wert nicht ausgewiesen. Aufgrund dieser Zahlen, auf die sich die Kläger selbst berufen, kann sich lediglich bei Aufzuchthennen und bei Mastpoulets ernsthaft die Frage stellen, ob sich ein ausreichendes Einkommen im Sinne von Art. 19b Abs. 1
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19 Zollansätze - 1 Zuständigkeit und Verfahren zur Festsetzung der Zollansätze richten sich, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, nach der Zollgesetzgebung. |
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1 | Zuständigkeit und Verfahren zur Festsetzung der Zollansätze richten sich, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, nach der Zollgesetzgebung. |
2 | Die Zollansätze für Zucker zuzüglich der Garantiefondsbeiträge (Art. 16 Landesversorgungsgesetz vom 17. Juni 201646) betragen mindestens 7 Franken je 100 kg brutto. Die Bestimmung gilt bis 2026.47 |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
BGE 118 Ib 241 S. 248
die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich wäre (BGE 116 Ia 83). Das aber ist nicht der Fall. Der Verordnungsgeber hat sich, wie die Eidgenössische Finanzverwaltung darlegt, von der Überlegung leiten lassen, dass von Elterntierhennen der Legerassen gelegte Eier dem Konsum zugeführt werden könnten, während diese Gefahr bei Elterntierhennen der Mastrassen wesentlich kleiner erscheint, weil deren Legeleistung geringer ist und folglich kaum die Gefahr besteht, dass Mastrassen zur Eierproduktion gehalten werden. Da mit der Höchstbestandesverordnung neben der Fleisch- auch die Eierproduktion gelenkt werden soll, liegt in der getroffenen Unterscheidung ein sachlicher Grund, der die Regelung als mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar erscheinen lässt. d) Schliesslich ist unerfindlich, weshalb es in allgemeiner Weise unzulässig sein soll, die Betriebe eines einzelnen Inhabers sowie aufgeteilte Betriebe für die Berechnung der zulässigen Höchstbestände als Einheit zu betrachten (Art. 11 und 12 Höchstbestandesverordnung). Damit wird vielmehr das vom Gesetzgeber angestrebte strukturpolitische Ziel erreicht, die industrielle Produktion in die bäuerlichen Klein- und Mittelbetriebe zurückzuführen, wie das Bundesgericht bereits im (unveröffentlichten) Urteil F. vom 5. Februar 1988 festgestellt hat. Indessen mag die Anwendung der genannten Bestimmungen Probleme aufwerfen, wenn damit die Schaffung bodenabhängiger bäuerlicher Existenzen durch die Aufteilung eines Grossbetriebs in Frage gestellt würde, oder wenn lediglich eine frühere Betriebszusammenlegung rückgängig gemacht würde. Nach Art. 19b Abs. 4
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
BGE 118 Ib 241 S. 249
damit nicht ausgeschlossen, weshalb hier auf weitere Einwände zur Rechtmässigkeit nicht einzugehen ist.
5. Die Kläger verlangen teilweise Ersatz des Gewinnes, den sie aufgrund der Reduktion ihrer Gewerbebetriebe erleiden, teilweise Ersatz für den nicht mehr ausnützbaren Teil ihrer Investitionen (Stallbauten etc.). Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist der Auffassung, die angeordneten Massnahmen fielen nicht in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie; sie beträfen vielmehr allein die Handels- und Gewerbefreiheit, weshalb eine Entschädigung wegen materieller Enteignung zum vornherein ausser Betracht falle.
a) Die in Frage stehenden landwirtschaftspolitischen Massnahmen zielen auf die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion. Sie stützen sich verfassungsrechtlich auf Art. 31bis Abs. 3 lit. b
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
BGE 118 Ib 241 S. 250
Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde (BGE 114 Ib 103, 118; BGE 113 Ia 375).
c) Die Zulässigkeit staatlicher Eingriffe misst das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung regelmässig nicht nur am primär betroffenen Grundrecht. Es berücksichtigt vielmehr auch weitere Gesichtspunkte, die sich aus anderen tangierten Grundrechten ergeben, so insbesondere im Verhältnis zwischen Handels- und Gewerbefreiheit und Eigentumsgarantie (BGE 113 Ia 138; BGE 111 Ia 29, 99; je mit Hinweisen). Ob in gleicher Weise Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie Ansprüche auf Entschädigung auslösen können, wenn sekundär die für die Erwerbstätigkeit erforderlichen sachlichen Mittel in Mitleidenschaft gezogen werden, steht damit nicht fest. Das ist zwar in der Literatur schon vertreten worden (PAUL ZIMMERMANN, Das Verhältnis von Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie, Diss. Zürich 1979, S. 82 f.) und wurde auch vom Bundesgericht selbst in einem Urteil aus dem Jahre 1959 implizit bejaht, als es materiell prüfte, ob die Einführung eines Monopols für die Bekämpfung der Kirschfliege den Eigentümer einer Motorspritze in enteignungsähnlicher Weise treffe (ZBl 61/1960, S. 167). Die Frage bedarf indessen näherer Prüfung. d) Auszugehen ist vom Grundsatz, dass im öffentlichen Entschädigungsrecht gleich wie in der übrigen Eingriffs- und Leistungsverwaltung das Legalitätsprinzip Geltung hat. Bei Eingriffen in die Eigentumsgarantie findet sich die rechtliche Grundlage für Entschädigungen auf Verfassungsstufe in Art. 22ter Abs. 3
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
BGE 118 Ib 241 S. 251
e) Sachlich wäre es denn auch nicht adäquat, wenn volle Entschädigung (Art. 22ter Abs. 3
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
RIVA selbst (a.a.O., S. 245) hält es trotz seines weiten Ansatzes für erforderlich, den Schutzbereich der Eigentumsgarantie von jenem der Handels- und Gewerbefreiheit abzugrenzen. Es erscheint naheliegend, Rechtsänderungen im Bereich des Wirtschaftsrechts mit Auswirkungen auf Vermögensinteressen als Problem der Übergangsordnung zu begreifen. Eine Übergangsregelung kann erforderlich sein, wenn in empfindlichem Masse in getätigte Investitionen oder in andere wichtige Befugnisse eingegriffen wird. Unter Umständen fällt dabei auch eine finanzielle Kompensation in Betracht, wenn die sofortige Geltung neuen Rechts zur Erreichung des angestrebten Ziels unabdingbar ist (ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 145 ff.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 138 ff., 140 ff.). Dies zu regeln ist aber grundsätzlich Sache des Gesetzgebers (Kölz, a.a.O., S. 152; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 291 f.). Ob allenfalls aus Art. 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 113 * - 1 Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge. |
|
1 | Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge. |
2 | Er beachtet dabei folgende Grundsätze: |
a | Die berufliche Vorsorge ermöglicht zusammen mit der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise. |
b | Die berufliche Vorsorge ist für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer obligatorisch; das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen. |
c | Die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber versichern ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung; soweit erforderlich, ermöglicht ihnen der Bund, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in einer eidgenössischen Vorsorgeeinrichtung zu versichern. |
d | Selbstständigerwerbende können sich freiwillig bei einer Vorsorgeeinrichtung versichern. |
e | Für bestimmte Gruppen von Selbstständigerwerbenden kann der Bund die berufliche Vorsorge allgemein oder für einzelne Risiken obligatorisch erklären. |
3 | Die berufliche Vorsorge wird durch die Beiträge der Versicherten finanziert, wobei die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber mindestens die Hälfte der Beiträge ihrer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bezahlen. |
4 | Vorsorgeeinrichtungen müssen den bundesrechtlichen Mindestanforderungen genügen; der Bund kann für die Lösung besonderer Aufgaben gesamtschweizerische Massnahmen vorsehen. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 113 * - 1 Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge. |
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1 | Der Bund erlässt Vorschriften über die berufliche Vorsorge. |
2 | Er beachtet dabei folgende Grundsätze: |
a | Die berufliche Vorsorge ermöglicht zusammen mit der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise. |
b | Die berufliche Vorsorge ist für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer obligatorisch; das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen. |
c | Die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber versichern ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei einer Vorsorgeeinrichtung; soweit erforderlich, ermöglicht ihnen der Bund, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in einer eidgenössischen Vorsorgeeinrichtung zu versichern. |
d | Selbstständigerwerbende können sich freiwillig bei einer Vorsorgeeinrichtung versichern. |
e | Für bestimmte Gruppen von Selbstständigerwerbenden kann der Bund die berufliche Vorsorge allgemein oder für einzelne Risiken obligatorisch erklären. |
3 | Die berufliche Vorsorge wird durch die Beiträge der Versicherten finanziert, wobei die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber mindestens die Hälfte der Beiträge ihrer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bezahlen. |
4 | Vorsorgeeinrichtungen müssen den bundesrechtlichen Mindestanforderungen genügen; der Bund kann für die Lösung besonderer Aufgaben gesamtschweizerische Massnahmen vorsehen. |
BGE 118 Ib 241 S. 252
Im übrigen hat der Gesetzgeber für die Anpassung der Tierbestände an die Höchstbestandesvorschriften eine Übergangsfrist von zwölf Jahren gewährt (vgl. E. 9b). In seiner Regelungsbefugnis war er selbstverständlich auch nicht durch die Äusserungen des Bundesrates im Fünften Bericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 22. Dezember 1976 (BBl 1977 I 242) eingeschränkt. Der Hinweis einzelner Kläger, der Bundesrat habe in diesem Bericht noch in keiner Weise die Absicht erkennen lassen, strukturlenkende Massnahmen ergreifen zu wollen, ist unbehelflich. Allein eigentliche Zusicherungen des Gesetzgebers selbst wären für diesen allenfalls verbindlich gewesen oder hätten ihn zu einer finanziellen Abgeltung veranlassen müssen. f) Im Zusammenhang mit der Bindung des Bundesgerichts an die Bundesgesetzgebung stellt sich die weitere Frage, ob - wie die Eidgenössische Finanzverwaltung geltend macht - der Gesetzgeber Entschädigungsansprüche ganz allgemein hat ausschliessen wollen. In diesem Falle würde es nicht nur an einer gesetzlichen Grundlage für eine Entschädigung im Lichte einer Art. 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch. |
Eine ausdrückliche Gesetzesvorschrift findet sich diesbezüglich nicht. Hingegen fragt sich, ob das System der Lenkungsabgabe eine Entschädigungspflicht ausschliesse. Art. 19a lit. a
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
BGE 118 Ib 241 S. 253
Enteignung) liefe darauf hinaus, das System der Lenkungsabgabe durch dasjenige der Subvention zu ersetzen und den gesetzgeberischen Entscheid als verfassungswidrig zu erklären. Genau das aber ist dem Bundesgericht verwehrt. Mit der durch die Lenkungsabgaben bewirkten Einschränkung der Produktion lassen sich Entschädigungsforderungen demnach nicht begründen. Eine Entschädigung für entgangenen Gewinn ist daher zum vornherein ausgeschlossen (was aber auch der Fall wäre, wenn ohne entgegenstehende gesetzliche Regelung nach den Grundsätzen der materiellen Enteignung zu entscheiden wäre; vgl. E. 6b).
Anders verhält es sich mit einem allfälligen Schaden aufgrund nutzlos gewordener Stallungen. Ob diesbezüglich eine materielle Enteignung vorliegen könnte, bildete bei der Gesetzesberatung Gegenstand kontroverser Erörterung (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 7. September 1978, BBl 1978 II 1338 unten; Amtl.Bull. 1978 N 1519 f. Egli, 1522 Nebiker, 1523 Füeg, 1524 Aubert, 1524 Sigrist, 1524 f. Keller; Amtl.Bull. 1979 S 32 Heimann, 32 f. Bürgi, 33 f. Guntern, 34 Krauchthaler, 36 Honegger). Dabei ging es im wesentlichen um die Frage, welche Übergangsfrist für den Abbau der Bestände auf die Höchstzahlen einzuräumen sei, damit die getätigten Investitionen amortisiert werden könnten. Angestrebt wurde eine Lösung, welche nach Möglichkeit nicht zu materieller Enteignung führen sollte. Ob und gegebenenfalls in welchem Masse der Bund bei der schliesslich festgelegten Übergangsfrist von zwölf Jahren in Einzelfällen entschädigungspflichtig werden könnte, blieb umstritten. Der Entscheid darüber wurde aber ausdrücklich dem Bundesgericht anheimgestellt (Amtl.Bull. 1979 S 36 Heimann, Berichterstatter der ständerätlichen Kommission, und Honegger, Vorsteher des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements). Es lässt sich insoweit nicht sagen, der Gesetzgeber habe die Frage der materiellen Enteignung bezüglich der Stalleinrichtungen selber - und abschliessend - geregelt, indem er zwar eine Amortisationsfrist gewährte, gleichzeitig aber eine Entschädigung ausschloss. g) Entschädigungspflichtig kann die Schweizerische Eidgenossenschaft allerdings - wie dargestellt - nur werden, wenn und soweit die Lenkungsmassnahmen bei der Fleisch- und Eierproduktion sich unmittelbar gegen das Eigentum richten und eine daraus folgende Nutzungsbefugnis beschränken. Die Befugnis zur Haltung von Nutztieren folgt indessen nicht aus dem Recht an einem Grundstück. Sie hat ihre Grundlage vielmehr in der Handels- und Gewerbefreiheit. Das landwirtschaftliche Grundeigentum sowie die
BGE 118 Ib 241 S. 254
Stallbauten und weiteren Einrichtungen erscheinen insofern lediglich als faktisch notwendige Mittel zur Ausübung der gewerblichen Tätigkeit. Immerhin mag eingewendet werden, dass sich die Lenkungsmassnahmen teilweise direkt gegen die weitere Nutzung der Stallbauten richten. So untersteht der Umbau bestehender Stallungen seit 1980 der Bewilligungspflicht, und eine Bewilligung kann nur erteilt werden, wenn die Höchstbestände eingehalten sind (Art. 19a lit. c
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
6. a) Würde der Schutzbereich der Eigentumsgarantie als betroffen angesehen, wäre zu beachten, dass die Eigentumsgarantie nicht losgelöst von der Wirtschaftsverfassung verstanden werden darf. Die Grundsätze der materiellen Enteignung sind im wesentlichen für den Bereich des Baurechts entwickelt worden und lassen sich nicht ohne weiteres auf die sich hier stellende Problematik wirtschaftslenkender Massnahmen übertragen. Es ist etwas anderes, ob das Grundeigentum durch baurechtliche Bestimmungen direkt in seinem Inhalt umschrieben oder in der Ausübung eingeschränkt wird, oder ob solche Auswirkungen lediglich indirekte Folgen wirtschaftslenkender Massnahmen sind. b) Bauernstand und Landwirtschaft gelten von Verfassungs wegen in ihren Existenzgrundlagen als gefährdet. Unter den Bedingungen der freien Marktwirtschaft und der internationalen Konkurrenz fänden die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe grossenteils kein Auskommen, so dass erst der Agrarinterventionismus die Grundlagen unternehmerischer Freiheit zu schaffen vermag (FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 141 ff.). Die Rentabilität der inländischen Schlachtviehproduktion basiert wesentlich auf den Importbeschränkungen im Rahmen der Schlachtviehverordnung (SR 916.341). Wenn aber die Gewinnmöglichkeiten auf agrarpolitischen Massnahmen des Bundes und auf der Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit beruhen, so lässt sich schwerlich unter Berufung auf die aus der Eigentumsgarantie folgende Nutzungsbefugnis
BGE 118 Ib 241 S. 255
an den Produktionsmitteln ableiten, die Beschränkung der Gewinnmöglichkeiten durch andere agrarpolitische Massnahmen stelle eine materielle Enteignung dar. Entscheidet sich der Verfassungsgeber für eine gelenkte Wirtschaft, so können sich die Lenkungsmassnahmen nicht auf Vergünstigungen beschränken. Ihr Gegenstück bilden produktionslenkende Massnahmen, die den unternehmerischen Spielraum und folglich auch die Nutzungsbefugnis der Produktionsmittel einschränken. Dank der Wirtschaftspolitik des Staates ermöglichte Gewinne können so nicht zu Schaden aus materieller Enteignung führen, wenn andere wirtschaftspolitische Massnahmen die Gewinnmöglichkeiten wieder beschränken. Eine Eigentumsgarantie für den Gewerbebetrieb als solchen gibt es nicht. c) Betrifft die Einschränkung der Produktionsmöglichkeiten die Eigentumsgarantie nicht und ist insoweit eine Entschädigung aufgrund der Bindung des Bundesgerichts an die Bundesgesetzgebung ohnehin ausgeschlossen, kann einzig ein Schaden hinsichtlich der nutzlos gewordenen Produktionsmittel in Betracht fallen. Ob diesbezüglich eine materielle Enteignung vorliegt, ist im Lichte der Grundgedanken der Rechtsprechung zur Abgrenzung entschädigungsbedürftiger von entschädigungslosen Beeinträchtigungen des Eigentums zu beurteilen, die in der Lehre von RIVA (a.a.O., S. 259 ff.) systematisiert und wie folgt (S. 351) zusammengefasst worden sind: Massgebend ist danach in erster Linie das Kriterium der Eingriffsintensität. Ein zweites Element liegt im Gedanken der Lastengleichheit. Erscheint ein einzelner Eigentümer oder ein kleiner Kreis von Eigentümern hinsichtlich der wirtschaftlichen Folgen eines Eingriffs ausgesondert, besteht Grund zur Annahme einer Ausgleichspflicht. Von Bedeutung ist drittens die Zielrichtung des Eingriffs. Die Enteignungsähnlichkeit der Beeinträchtigung kann sich aus dem Umstand ergeben, dass das Gemeinwesen sich Vorteile verschafft, die üblicherweise nicht kostenlos zu erlangen sind. Ein viertes Kriterium bildet der Gedanke des Vertrauensschutzes. Mit Änderungen der Eigentumsordnung muss zwar jeder Eigentümer rechnen; Einschränkungen bisheriger Befugnisse dürfen aber nicht überfallartig, brüsk vorgenommen werden. Anderseits muss sich - fünftens - der Eigentümer sein eigenes auf Risiko gründendes oder fehlerhaftes Verhalten entgegenhalten lassen.
7. Was vorerst die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen betrifft, fällt in Betracht, dass den Klägern nicht bloss eine künftige (noch nicht realisierte) Nutzung des Eigentums entzogen wird. Vielmehr wird eine bisher rechtmässig ausgeübte
BGE 118 Ib 241 S. 256
Eigentumsbefugnis beschränkt, indem der bisher gehaltene Tierbestand reduziert werden muss und entsprechende Anlagen nicht mehr (oder nicht mehr in vollem Umfang) genützt werden können. Dieser an sich schwer wiegende Eingriff wird insofern gemildert, als den Nachteilen der Neuregelung auch Vorteile gegenüberstehen. Ohne die produktionslenkenden Massnahmen des Bundes müsste es zu einer Überproduktion kommen. Beispielsweise liegt der Anteil der Inlandproduktion von Schweinefleisch seit Jahren über 95% (BBl 1984 III 633), obwohl dieser Prozentsatz im Mittel der Jahre nicht überschritten werden darf (Art. 3 Schlachtviehverordnung; SR 916.341), soll der Absatz zu kostendeckenden Preisen sichergestellt werden. Ein Preiszusammenbruch würde sämtliche Betriebe, auch jene, die hohe Tierbestände aufweisen, in Mitleidenschaft ziehen. Wohl ist nicht auszuschliessen, dass unter den Bedingungen freien Wettbewerbs ein Teil der Anbieter langfristig noch Erträge erwirtschaften könnte. Das ginge aber einher mit einem Konzentrationsprozess in der Landwirtschaft, wobei nicht zum vornherein feststeht, wer schliesslich vom Markt verdrängt würde. Die produktionsbeschränkenden Massnahmen des Bundes sollen demgegenüber zugunsten aller Betriebe sicherstellen, dass wenigstens im Umfang der zugelassenen Produktion tatsächlich ein kostendeckender Preis erzielt werden kann. Dieser Vorteil, der jedem einzelnen der Produzenten aus der allgemeinen Produktionsbeschränkung erwächst, relativiert die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen erheblich (vgl. RIVA, a.a.O., S. 287 ff.).
8. Hinsichtlich der Zielrichtung des Eingriffs fällt ins Gewicht, dass der Staat bzw. die Allgemeinheit aus der neuen Ordnung kaum eigenen Vorteil zieht. Die getroffene Regelung liegt vielmehr im Interesse der Produzenten selber und will deren private Interessen zu einem vernünftigen Ausgleich bringen. Angesichts beschränkter Absatzmöglichkeiten geht es um eine Limitierung der Produktionskapazitäten mit dem Ziel, dass möglichst viele bäuerliche Betriebe aufrechterhalten werden können. Die Zielrichtung des Ausgleichs verschiedener Eigentümerinteressen spricht - anders als dies bei einer Dienstbarmachung des privaten Eigentums für rein öffentliche Interessen der Fall wäre - gegen die Enteignungsähnlichkeit der getroffenen Massnahmen (RIVA, a.a.O., S. 310 ff.).
9. a) Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ist vorerst beachtlich, dass bis in die 70er Jahre zur Sicherung eines genügenden landwirtschaftlichen Einkommens ein Ausweichen von
BGE 118 Ib 241 S. 257
der milchwirtschaftlichen Produktion, wo bereits Absatzprobleme bestanden, auf die viehwirtschaftliche Produktion, insbesondere die Rindviehmast, propagiert wurde. Mit produktionsbeschränkenden Massnahmen rechneten die Kläger damals bei der Erstellung der Stallbauten wohl kaum. Die Produktionskapazitäten, die nun (teilweise) nicht mehr genutzt werden können, sind denn auch im Vertrauen auf die Weitergeltung der bisherigen Ordnung geschaffen worden. b) Indes gilt es die besonderen Bedingungen eines gelenkten Wirtschaftssektors zu beachten. Der Marktmechanismus führt dazu, dass die Produktion ausgeweitet wird und entsprechende Produktionskapazitäten geschaffen werden, wo eine hohe Nachfrage besteht und sich ein guter Preis erzielen lässt. Das bewirkt aber, dass die Preise sinken, mit der Folge, dass gewisse Investitionen sich schliesslich doch nicht lohnen und das Angebot wieder eingeschränkt wird. Der Marktmechanismus zwingt so zu einer dauernden Anpassung der Produktionskapazitäten an veränderte Bedingungen. Ob sich wirtschaftliche Investitionen lohnen, hängt vom Verhalten der übrigen Wirtschaftssubjekte ab. Übernimmt nun der Staat teilweise die Koordinationsaufgabe des Marktes, so kann ihm nicht zugemutet werden, zu garantieren, was unter Bedingungen des freien Wettbewerbs gerade nicht garantiert ist: nämlich, dass sich einmal getätigte Investitionen auf die Dauer lohnen. Wer Investitionen tätigt, muss damit rechnen, dass andere Betriebe das gleiche tun und in der Folge die Produktion wieder eingeschränkt werden muss. Wirtschaftliche Tätigkeit ist nicht ohne Risiko, sie ist es auch dann nicht, wenn der Staat lenkend eingreift. Das relativiert den Anspruch auf Vertrauensschutz. Greift der Staat im Rahmen seiner wirtschaftslenkenden Tätigkeit zu derart einschränkenden Massnahmen, wie das hier geschehen ist, so mag von ihm verlangt werden, dass er dies nicht überfallartig tut. Gerade in dieser Hinsicht lässt sich dem Bundesgesetzgeber aber nichts vorwerfen. Er hat auf die getätigten Investitionen Rücksicht genommen und eine zwölfjährige Übergangs- und Amortisationsfrist gewährt. Der Anspruch auf Kontinuität staatlichen Handelns wurde damit - soweit dies bei wirtschaftlichen Entscheidungen, die naturgemäss eher kurzfristiger Natur sind, überhaupt möglich ist - real eingelöst (vgl. RIVA, a.a.O., S. 339).
c) Den Klägern stand für die Amortisation nach der gesetzlichen Regelung eine Zeitspanne von zwölf Jahren zur Verfügung. Das mag für sich genommen als ungenügend erscheinen, wenn kurz vor
BGE 118 Ib 241 S. 258
Inkrafttreten der Höchstbestandesvorschriften noch Investitionen in erheblichem Ausmass vorgenommen wurden. Dabei ist freilich in Betracht zu ziehen, dass gerade diejenigen, die ihre Produktion noch in den 70er Jahren massiv ausgeweitet haben, die schliesslich notwendig gewordene Neuregelung mitverursacht haben. Wohl ist ihnen nicht zu verargen, dass sie ihre unternehmerische Tätigkeit in einem Sektor ausgeweitet haben, den sie als lukrativ einschätzen mochten. Investitionen sind aber immer mit Risiken behaftet, und sie sind es in besonderem Masse, wenn sie noch in einem Zeitpunkt getätigt werden, wo Überproduktionen absehbar sind. Ihr auf Risiko gründendes Verhalten müssen sich diese Kläger entgegenhalten lassen. Soweit umgekehrt eine Ausweitung der Produktion in den 70er Jahren nicht stattgefunden hat, stand den Klägern eine entsprechend verlängerte Amortisationsfrist für die früher getätigten Investitionen zur Verfügung. d) Nun sind allerdings mit der Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 19. Dezember 1986 (AS 1988 640) die bisherigen Ausnahmebestimmungen stark eingeschränkt worden, ohne dass der Gesetzgeber gleichzeitig die Anpassungsfrist für die betroffenen Betriebe verlängert hätte. Konnte der Bundesrat aufgrund von Art. 19b Abs. 3
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
BGE 118 Ib 241 S. 259
Was die Verwertung von Metzgereiabfällen und von Nebenprodukten der Milchverarbeitung in Käsereien durch Schweine betrifft, wurde mit der Gesetzesänderung vom 19. Dezember 1986 die Zulässigkeit von Ausnahmebewilligungen auf Mastschweinebetriebe begrenzt, unter Streichung der zuvor noch möglichen Ausnahmebewilligung für Schweinezuchtbetriebe (Art. 19b Abs. 3
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
10. a) Unter dem Gesichtspunkt der Lastengleichheit stellen sich zahlreiche Kläger auf den Standpunkt, sie müssten ein Sonderopfer für die gesamte Landwirtschaft erbringen. Rund 150 Betriebe (tatsächlich sind es 464 Betriebe, vgl. BERNHARD BERGER,
BGE 118 Ib 241 S. 260
Produktions- und Strukturlenkung in der Fleisch- und Eierproduktion - Bilanz der Auswirkungen der Höchstbestandes- und der Stallbauverordnung, Bundesamt für Landwirtschaft 1990, S. 12), die zum Abbau ihrer Bestände gezwungen würden, stünden insgesamt 120 000 Landwirtschaftsbetrieben (Nebenerwerbsbetriebe eingerechnet) gegenüber, die nicht betroffen seien. b) Diese Auffassung ist schon im Ansatz fragwürdig. Sie verkennt, dass die struktur- und produktionslenkenden Massnahmen des Bundes nicht nur die Nutzungsbefugnisse von Betrieben treffen, die die Höchstbestände überschreiten. Nach Art. 19d Abs. 1
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
3 | Wenn die Verhandlungen zu keinem Abschluss gelangen, hebt der Bundesrat die Zweckbindung auf und gibt die Mittel frei. |
4 | Wenn die Begleitmassnahmen weniger Mittel erfordern, als sich Mittel aus der Zweckbindung ergeben, kann der Bundesrat die Höhe der Zweckbindung reduzieren. |
SR 910.1 Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG) - Landwirtschaftsgesetz LwG Art. 19a Zweckbindung von Zollerträgen - 1 Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
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1 | Die Erträge aus Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftsprodukten und Lebensmitteln sind für die Jahre 2009-2016 zweckgebunden; sie werden für die Finanzierung von Begleitmassnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung eines Freihandelsabkommens mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittelbereich oder eines WTO-Abkommens verwendet. |
2 | Es sind vor allem Begleitmassnahmen zugunsten der Landwirtschaft zu finanzieren. |
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BGE 118 Ib 241 S. 261
müssen auf denselben Höchstbestand abbauen wie dies für bodenunabhängige Betriebe der Fall ist. Basiert die viehwirtschaftliche Produktion vollumfänglich auf betriebseigener Futtergrundlage, so schränken die Höchstbestandesvorschriften nicht nur die bisherige Nutzung der Stallbauten ein. Sie zwingen überdies zu einer Umstellung der Produktion hinsichtlich der landwirtschaftlichen Nutzflächen. Das Bundesamt für Landwirtschaft hat auf Verlangen des Bundesgerichts die Landfläche berechnet, die erforderlich ist, wenn das dazu benötigte Futter vorwiegend (zu zwei Dritteln) selber produziert werden soll. Der Landbedarf bemisst sich danach bei der Kälbermast auf 27-57 Hektaren, bei der Grossviehmast auf 26-42 Hektaren, bei der Schweinemast auf 47-75 Hektaren, bei der Schweinezucht auf 14-18 Hektaren und bei Legehennen auf 41-67 Hektaren. Betriebe, die diese Werte erheblich überschreiten, werden durch die Höchstbestandesvorschriften doppelt - hinsichtlich der Stallbauten und hinsichtlich der pflanzlichen Nutzung - belastet. Die Problematik liesse sich entschärfen, wenn derartige Betriebe aufgeteilt werden könnten. Im zitierten Urteil Forster hat das Bundesgericht die Aufteilung eines bodenunabhängigen Betriebes als Umgehung der Höchstbestandesvorschriften erachtet. Hingegen hat es gleichzeitig angedeutet, dass die Schaffung bodenabhängiger bäuerlicher Existenzen durch Aufteilung eines Grossbetriebs mit der Zielrichtung der Höchstbestandesvorschriften in Einklang stehen könnte. Gleichwohl wird in einzelnen Fällen eine Betriebsteilung scheitern, weil sich beispielsweise aus baulichen Gründen der Betriebsbegriff der Begriffsverordnung nicht erfüllen lässt (vgl. Art. 2 Begriffsverordnung). Entscheidend bleibt deshalb die Frage, ob für die landwirtschaftliche Nutzfläche eine sinnvolle Nutzung verbleibt. Dabei ist notorisch, dass in weiten Bereichen der landwirtschaftlichen Produktion Überschussprobleme bestehen, die sich nur dank staatlicher Produktionslenkung in Grenzen halten lassen. Die Neuaufnahme der Verkehrsmilchproduktion ist aufgrund der Milchkontingentierung praktisch ausgeschlossen (vgl. Art. 2 des Milchwirtschaftsbeschlusses 1988 vom 16. Dezember 1988, SR 916.350.1; Art. 13 der Verordnung über die Milchkontingentierung in der Talzone, in der voralpinen Hügelzone und in der Zone I des Berggebietes vom 20. Dezember 1989, SR 916.350.101). Im Bereich der Vertragsproduktion, insbesondere beim Raps- und Zuckerrübenanbau, sind Gesamtmenge bzw. Anbaufläche begrenzt (Art. 2 des Bundesbeschlusses über die inländische Zuckerwirtschaft vom 23. Juni
BGE 118 Ib 241 S. 262
1989, SR 916.114.1; Art. 1 der Verordnung über den Rapsanbau und die Verwertung der Rapsernte, SR 916.115.11). Keine mengenmässigen Beschränkungen bestehen hingegen bei der Brot- und Futtergetreideproduktion. Der Bundesrat hat zwar in seiner Botschaft über Lenkungsmassnahmen im Pflanzenbau vom 21. Januar 1991 (BBl 1991 I 841) noch den Vorschlag gemacht, die Übernahme von Brotgetreide beschränken zu können, falls die Produktion über Preisfestsetzung, Beteiligung der Produzenten an den Verwertungskosten und ökologische Massnahmen nicht im erwünschten Ausmass gelenkt werden könne (Art. 10ter lit. a des Getreidegesetzes in der vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung, BBl 1991 I 886). Die Bundesversammlung hat dies jedoch abgelehnt (Bundesbeschluss über die befristete Änderung des Getreidegesetzes vom 21. Juni 1991, Art. 10ter, BBl 1991 II 1557, AS 1991 2629). Den grossen bodenabhängigen Betrieben, die bisher Futter für ihre eigenen Tierbestände angebaut haben, ist es daher nicht verwehrt, die landwirtschaftlichen Nutzflächen für Brot- oder Futtergetreideanbau zu verwenden. Sie können überdies - im Blick auf eine Stabilisierung der Getreideproduktion sinnvoller - mit Bundesbeiträgen den Getreideanbau extensiv (d.h. ohne Wachstumsregulatoren, Fungizide und Insektizide) betreiben oder die Ackerflächen teilweise (als ökologische Ausgleichsflächen oder Rotationsbrachen) stillegen (Art. 20a des Bundesbeschlusses über die befristete Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 21. Juni 1991, BBl 1991 II 1553, AS 1991 2611). Hinzuweisen ist schliesslich auf die Möglichkeit extensiver Landnutzung durch Ammen- und Mutterkuhhaltung (vgl. Verordnung über Beiträge an Kuhhalter ohne Verkehrsmilchproduktion vom 20. Dezember 1989, SR 916.350.132.1). Angesichts dieser rechtlichen Rahmenbedingungen bleiben die landwirtschaftlichen Nutzflächen wirtschaftlich interessant, auch wenn sie nicht mehr in herkömmlicher Weise vollumfänglich für auf dem Betrieb selbst verwertetes Tierfutter genutzt werden können. Es lässt sich daher nicht sagen, grosse bodenabhängige Betriebe seien durch die Höchstbestandesvorschriften in enteignungsrechtlich relevanter Weise stärker betroffen als flächenmässig kleinere Betriebe.
11. Die eingeklagte Entschädigung erweist sich damit selbst dann als unbegründet, wenn sie unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie geprüft wird. Dies gilt unabhängig von der Höhe der entstandenen Verluste und auch unabhängig davon, ob bestimmte Einrichtungen (beispielsweise Silos) als Folge der Bestandesreduktion
BGE 118 Ib 241 S. 263
nicht nur angepasst, sondern vollständig ersetzt werden müssen. Zusätzlicher Beweismassnahmen bedarf es folglich nicht. Insbesondere ist es nicht erforderlich, einen Augenschein durchzuführen oder im Einzelfall eine Expertise anzuordnen. (Das Bundesgericht hat auch alle übrigen, nicht durch Rückzug erledigten Klagen abgewiesen.)