BGE-117-IB-237 - 1991-11-29 - BGE - Verwaltungsrecht und internationales öffentliches Recht - Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1984 über die Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug;

Urteilskopf

117 Ib 237

30. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 29 novembre 1991 en la cause Fondation officielle de la Jeunesse c. Département fédéral de justice et police (recours de droit administratif)
Regeste (de):

Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1984 über die Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug; Verfahren der Anerkennung von Erziehungsheimen mit Berechtigung für Betriebsbeiträge.

Setzt sich eine Erziehungseinrichtung aus mehreren Einheiten mit je unterschiedlichen Aufnahmebedingungen und Insassengruppen zusammen, so ist die Beitragsberechtigung für jede Einheit separat zu ermitteln.

Regeste (fr):

Art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 5 octobre 1984 sur les prestations de la Confédération dans le domaine de l'exécution des peines et des mesures (LPPM; RS 341); procédure de reconnaissance des maisons d'éducation ayant droit aux subventions d'exploitation.

Pour déterminer l'existence d'un droit au subventionnement, il y a lieu d'examiner séparément chaque unité d'une même institution lorsque cette dernière est composée de plusieurs foyers ayant, chaque fois, des conditions d'admission et une clientèle distinctes.

Regesto (it):

Art. 5 cpv. 1 della legge federale sulle prestazioni della Confederazione nel campo dell'esecuzione delle pene e delle misure; procedura di riconoscimento delle case di educazione che hanno diritto a sussidi d'esercizio.

Per determinare se vi sia un diritto a ottenere sussidi, occorre esaminare separatamente ogni stabilimento dello stesso istituto, quando quest'ultimo è composto di più stabilimenti, ognuno con criteri di ammissione e collocandi differenti.

Sachverhalt ab Seite 238

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Suite à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1987, de la loi fédérale du 5 octobre 1984 sur les prestations de la Confédération dans le domaine de l'exécution des peines et des mesures (LPPM; RS 341), le Département fédéral de justice et police a examiné si, en tant que maison d'éducation, les "Foyers de Gilly", situés sur le territoire de la commune du Grand-Lancy, ont un droit à obtenir une subvention fédérale destinée à couvrir une partie de leurs frais d'exploitation. Constatant que cette institution est, en réalité, composée de quatre foyers distincts s'adressant chacun à une clientèle différente sur la base d'un concept thérapeutique spécifique, l'autorité fédérale a décidé, le 20 décembre 1990, d'examiner séparément si chaque unité satisfait aux conditions fixées par la loi pour obtenir une subvention d'exploitation. Sur les quatre foyers, deux seulement ont été reconnus en tant que maison d'éducation ayant droit aux subventions. Agissant par recours de droit administratif, la Fondation officielle pour la Jeunesse, qui exploite les "Foyers de Gilly", demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 20 décembre 1990. Pour l'essentiel, la Fondation estime contraire au droit fédéral le fait d'apprécier séparément les quatre unités des "Foyers de Gilly" alors qu'ils constituent un ensemble administratif unique, géographiquement très concentré et sous la surveillance d'une direction centralisée. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.

Erwägungen

Extrait des considérants:

4. La recourante se plaint essentiellement du fait que, pour procéder aux reconnaissances litigieuses, le Département fédéral
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de justice et police a examiné séparément chaque unité des "Foyers de Gilly" au lieu d'apprécier globalement tous les établissements comme une seule maison d'éducation. a) Pour justifier une appréciation séparée des différentes unités des "Foyers de Gilly", l'autorité intimée a indiqué, dans ses observations, que les critères mis en oeuvre pour déterminer si une reconnaissance unique peut englober plusieurs sections de la même institution ne dépendent pas exclusivement de l'indépendance administrative ou spatiale des différentes sections, mais surtout de leurs conditions d'admission et de la définition de la clientèle dans leur concept. Dès lors que - comme on le verra ci-après (consid. 4c) - ces critères découlent directement des exigences de l'art. 3 let. e OPPM, il convient d'examiner en premier lieu si cette norme dispose d'une base légale suffisante et si, en l'adoptant, le Conseil fédéral n'a pas excédé les limites de ses compétences. Il faudra ensuite regarder si, sur cette base, l'autorité intimée pouvait, à bon droit, fixer les critères qu'elle a développés et si elle les a appliqués correctement. b) Le législateur fédéral a expressément conféré au Conseil fédéral le pouvoir de soumettre l'octroi des subventions d'exploitation à des charges et conditions. L'art. 6 al. 1 LPPM enjoint tout d'abord au gouvernement fédéral de déterminer les conditions d'octroi des subventions par analogie avec l'art. 3 LPPM; l'art. 6 al. 2 LPPM accorde, pour le surplus, au Conseil fédéral la compétence de subordonner cet octroi "à des conditions supplémentaires ou l'assortir de charges". Faisant usage des pouvoirs ainsi délégués, le Conseil fédéral a promulgué l'art. 3 OPPM qui fixe en partie les conditions auxquelles doivent satisfaire les maisons d'éducation pour obtenir la reconnaissance qui leur donnera droit aux subventions. En particulier, il a édicté l'art. 3 let. e OPPM qui prévoit que "la maison d'éducation dispose d'un personnel dont l'effectif correspond à la gravité des difficultés des pensionnaires. La maison d'éducation la plus petite comprendra au moins 2,5 postes dont deux d'éducateurs au sens de l'art. 5 al. 1 ou 2 , let. a." Trouvant directement sa source à l'art. 6 LPPM, l'art. 3 let. e OPPM dispose ainsi d'une base légale suffisante. Cette norme réglementaire ne concrétise par ailleurs aucun excès ou abus du pouvoir délégué. Les travaux des Chambres fédérales montrent clairement que le législateur n'entendait verser des
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subventions d'exploitation qu'aux maisons d'éducation qui assurent un encadrement particulier, adapté aux pensionnaires (voir BO 1982 E 612 ss). A défaut d'indication précise dans la loi et compte tenu de la grande marge d'appréciation dont jouissait le Conseil fédéral, ce dernier pouvait dès lors raisonnablement poser des exigences quant à l'effectif du personnel dont doit disposer la maison d'éducation qui sollicite un subventionnement; par ce biais, il assure, en effet, autant que possible un certain degré de qualité des institutions bénéficiant de l'aide fédérale et répond ainsi à l'attente du législateur. Rien n'indique que ces exigences qui tendent à favoriser les personnes prises en charge sont excessives ou déraisonnables. Conformes à la volonté du législateur et en rapport avec la fin visée, elles ne violent pas le droit fédéral (cf. GRISEL, Traité de droit administratif, p. 328; voir également, quant au personnel spécialisé disponible durant la nuit, l'arrêt non publié du 24 août 1990, déjà cité, consid. 3c). Il faut d'ailleurs remarquer que la recourante, pourtant spécialisée dans les questions d'éducation, ne critique à aucun moment les exigences posées par le Conseil fédéral en matière d'effectif en personnel qualifié. c) L'art. 3 let. e OPPM pose comme principe que, pour être subventionnée, la maison d'éducation doit disposer d'un personnel dont l'effectif correspond à la gravité des difficultés des pensionnaires. Or, pour déterminer si l'effectif des éducateurs est vraiment adapté à la gravité des difficultés rencontrées par les personnes prises en charge, il est logique de ne prendre en considération - ainsi que l'a fait l'autorité intimée - que le personnel véritablement chargé de la catégorie de pensionnaires concernée; pareillement, seuls les jeunes gens se situant à un même stade thérapeutique peuvent entrer dans le calcul de l'adéquation du personnel et des pensionnaires. Il n'est pas conforme à l'art. 3 let. e OPPM d'additionner, pour les besoins du subventionnement, personnel et pensionnaires d'institutions différentes s'adressant à des catégories distinctes de clientèle et dont les conditions d'admission sont différentes; un pareil procédé rendrait en effet illusoire l'exigence d'un effectif en personnel adapté à la gravité des difficultés rencontrées par les pensionnaires. Il s'ensuit que les critères dégagés par l'autorité intimée pour déterminer si un foyer doit ou non être examiné isolément en vue du subventionnement de son exploitation échappent à la critique. d) Ces considérations ne sont pas en contradiction avec les moyens de la recourante qui fait valoir que, par le passé, les
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autorités fédérales ont soutenu une individualisation poussée des institutions; ce soutien n'est pas remis en cause. Tout au plus la nouvelle législation cerne-t-elle avec précision la taille minimale que doit avoir une maison d'éducation pour bénéficier des subventions d'exploitation et jusqu'à quel point il y a lieu d'individualiser les prises en charge. Le refus d'accepter une reconnaissance globale de tous les foyers de la recourante ne vise pas à l'empêcher de concrétiser dans les faits le principe d'une prise en charge par étapes des jeunes dont elle s'occupe. Il est juste cependant, pour les motifs exposés précédemment, que chaque foyer disposant d'une catégorie définie de pensionnaires satisfasse aux exigences posées par le subventionnement et en particulier par l'art. 3 let. e OPPM. e) En l'espèce, il ressort clairement des concepts pédagogiques établis pour les unités des "Foyers de Gilly" que la clientèle visée est à chaque fois différente: des enfants de 5 à 12 ans pour le foyer "Les Chouettes", des préadolescents de 11 à 16 ans pour le foyer "La Spirale", des adolescents de plus de 15 ans pour le foyer "Les Pontets" et des jeunes adultes ou des familles avec enfants pour le foyer "La Grange". Les besoins de chaque catégorie de pensionnaires sont distincts et l'encadrement nécessaire varie fortement d'un foyer à l'autre. Des enfants de moins de 10 ans ou des adolescents sur le point de gagner une complète autonomie requièrent des éducateurs un suivi différencié et ne posent pas les mêmes problèmes d'encadrement. D'ailleurs, il faut constater que les concepts varient également d'un foyer à l'autre en ce qui concerne les affections dont peuvent être atteints les pensionnaires. Le foyer "Les Chouettes" s'occupe d'enfants qui, bien que perturbés, ne présentent pas de grosses difficultés de comportement; "La Spirale", en revanche, admet des pensionnaires présentant de tels troubles, alors que le foyer "Les Pontets" refuse les adolescents présentant une délinquance affirmée et revendiquée ainsi que ceux présentant un déficit intellectuel ne permettant pas d'envisager un apprentissage professionnel ou une suite scolaire normale. Face à une telle diversité de la clientèle, il serait contraire aux exigences de l'art. 3 let. e OPPM de procéder à une appréciation globale de toutes les unités des "Foyers de Gilly"; un tel amalgame viderait en effet de son sens l'exigence d'un effectif en personnel adapté à la gravité des difficultés des pensionnaires. L'autorité intimée n'a donc pas violé le droit fédéral en procédant à un examen spécifique de chaque foyer pour déterminer l'existence d'un droit au subventionnement.
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f) Peu importe en outre que, par le passé, la reconnaissance ait été accordée globalement. L'appréciation qu'a opérée en l'espèce l'autorité intimée ne découle pas d'une interprétation nouvelle de dispositions anciennes; la décision de refuser une reconnaissance globale repose sur la nouvelle législation, mise en oeuvre pour la première fois. L'autorité d'exécution n'est donc pas liée par la manière dont elle a considéré la situation sous l'angle de l'ancien droit. La recourante ne peut ainsi tirer aucun avantage de la pratique qui a été abandonnée (cf. consid. 3).
5. La recourante conteste également les constatations de l'autorité intimée selon lesquelles le foyer "Les Pontets" - considéré de manière individuelle - ne remplit pas les conditions posées pour obtenir la reconnaissance d'un droit aux subventions dès lors qu'il ne dispose que de 6 places au lieu de 7 et qu'il refuse les adolescents renvoyés en vertu du code pénal. La Fondation fait valoir en particulier que l'absence de pensionnaires renvoyés en vertu du code pénal serait due exclusivement au fait que les autorités pénales n'ordonnent pas le placement de jeunes délinquants dans leur institution. Cette allégation ne correspond pas à la réalité. Il ressort en effet du concept du foyer produit par la recourante elle-même le 23 novembre 1990 que l'admission est refusée à "tout adolescent présentant une délinquance affirmée et revendiquée", cela afin de ne pas déséquilibrer les jeunes déjà hébergés. Dans la mesure où l'une des conditions essentielles pour se voir reconnaître un droit aux subventions est de s'engager à accueillir des enfants et des adolescents en application des art. 82 ss et 89 ss CP (cf. art. 5 al. 1 let. b , 1re phrase LPPM; art. 2 al. 2 in fine LPPM), il apparaît d'emblée qu'avec cette restriction de principe contenue dans son concept pédagogique le foyer "Les Pontets" se place en dehors du champ d'application de la loi fédérale sur les prestations de la Confédération dans le domaine de l'exécution des peines et mesures. L'autorité intimée n'a donc pas violé le droit fédéral en refusant la reconnaissance d'un droit à la subvention.
Pour le motif indiqué ci-dessus, il est inutile d'examiner si la taille du foyer qui ne comporte que 6 places au lieu des 7 exigées par l'administration dans ses directives justifierait également le refus de la reconnaissance.

SR 341 Bundesgesetz vom 5. Oktober 1984 über die Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug LSMG Art. 5 Geltungsbereich - 1 Der Bund gewährt Betriebsbeiträge an besondere erzieherische Aufwendungen öffentlicher und privater gemeinnütziger Einrichtungen, die:
¹	Der Bund gewährt Betriebsbeiträge an besondere erzieherische Aufwendungen öffentlicher und privater gemeinnütziger Einrichtungen, die:
^a	junge Erwachsene zur Arbeitserziehung aufnehmen (Art. 100bis StGB12).
^b	sich verpflichten, insgesamt zu mindestens einem Drittel Personen folgender Kategorien aufzunehmen:14
^b1	Kinder und Jugendliche in Anwendung von Artikel 82 ff. und 89 ff. des Strafgesetzbuches,
^b2	Kinder und Jugendliche, die in ihrem Sozialverhalten erheblich gestört sind, oder
^b3	junge Erwachsene bis zum 22. Altersjahr in Anwendung von Artikel 397a des Zivilgesetzbuches15.
²	...16

SR 341.1 Verordnung vom 21. November 2007 über die Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug (LSMV) - Beitragsverordnung LSMV Art. 3 Anerkannte Ausbildungen - Folgende Ausbildungen werden anerkannt:
^a	begonnene berufsbegleitende oder abgeschlossene Ausbildung in sozialer Arbeit (Sozialpädagogik, Sozialarbeit, soziokulturelle Animation) an einer höheren Fachschule oder einer Fachhochschule;
^b	für die Aufgabe in der Erziehungseinrichtung geeignete abgeschlossene universitäre Ausbildung oder eine gleichwertige Ausbildung, mit einer berufsfeldspezifischen Tätigkeit nach Studienabschluss von mindestens sechs Monaten im stationären Bereich als Erzieherin oder Erzieher.

SR 341 Bundesgesetz vom 5. Oktober 1984 über die Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug LSMG Art. 6 Voraussetzungen - 1 Der Bundesrat bestimmt in sinngemässer Anwendung von Artikel 3 die Voraussetzungen für die Ausrichtung der Beiträge.
¹	Der Bundesrat bestimmt in sinngemässer Anwendung von Artikel 3 die Voraussetzungen für die Ausrichtung der Beiträge.
²	Er kann die Gewährung von weitern Voraussetzungen abhängig machen oder mit Auflagen verbinden.

SR 341 Bundesgesetz vom 5. Oktober 1984 über die Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug LSMG Art. 3 Voraussetzungen - 1 Beiträge werden unter den folgenden Voraussetzungen gewährt:
¹	Beiträge werden unter den folgenden Voraussetzungen gewährt:
^a	eine kantonale oder interkantonale Planung des Straf- und Massnahmenvollzugs oder der Jugendhilfe weist den Bedarf für die Einrichtung nach; der Bundesrat legt die Anforderungen an den Bedarfsnachweis fest;
^abis	für Bauvorhaben zum Vollzug freiheitsentziehender Sanktionen liegt die Zustimmung des betroffenen Konkordates respektive der zuständigen kantonalen Behörde vor;
^b	ein Aus- oder Umbau ist Teil einer Gesamtplanung der Einrichtung;
^c	die Einrichtung steht Eingewiesenen aus verschiedenen Kantonen offen;
^d	die Bauvorhaben bewirken Verbesserungen im Sinne von Artikel 1, die in einem angemessenen Verhältnis zu den finanziellen Aufwendungen stehen;
^e	das Betriebskonzept und die Trägerschaft gewährleisten, dass der Zweck der Einrichtung erreicht wird.
²	Sofern nicht ein Kanton Bauherr ist, treten folgende Voraussetzungen hinzu:
^a	bei privaten Einrichtungen ist der Träger eine juristische Person mit gemeinnützigem Charakter; einer ihrer Hauptzwecke liegt im Anwendungsbereich dieses Gesetzes;
^b	die kantonale Behörde befürwortet das Bauvorhaben;
^c	die Finanzierung des Bauvorhabens und des Betriebs der Einrichtung ist gesichert;
^d	kantonale Beiträge von mindestens 40 Prozent der anerkannten Baukosten sind gesichert.
³	Ist der bundesrechtskonforme Vollzug im Kanton, in dem das Bauprojekt verwirklicht werden soll, nicht sichergestellt, so können die Beiträge gekürzt oder verweigert werden. Beiträge, die der Behebung eines Missstandes dienen, können nicht gekürzt oder verweigert werden.10

SR 341 Bundesgesetz vom 5. Oktober 1984 über die Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug LSMG Art. 6 Voraussetzungen - 1 Der Bundesrat bestimmt in sinngemässer Anwendung von Artikel 3 die Voraussetzungen für die Ausrichtung der Beiträge.
¹	Der Bundesrat bestimmt in sinngemässer Anwendung von Artikel 3 die Voraussetzungen für die Ausrichtung der Beiträge.
²	Er kann die Gewährung von weitern Voraussetzungen abhängig machen oder mit Auflagen verbinden.

SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 89 - 1 Begeht der bedingt Entlassene während der Probezeit ein Verbrechen oder Vergehen, so ordnet das für die Beurteilung der neuen Tat zuständige Gericht die Rückversetzung an.
¹	Begeht der bedingt Entlassene während der Probezeit ein Verbrechen oder Vergehen, so ordnet das für die Beurteilung der neuen Tat zuständige Gericht die Rückversetzung an.
²	Ist trotz des während der Probezeit begangenen Verbrechens oder Vergehens nicht zu erwarten, dass der Verurteilte weitere Straftaten begehen wird, so verzichtet das Gericht auf eine Rückversetzung. Es kann den Verurteilten verwarnen und die Probezeit um höchstens die Hälfte der von der zuständigen Behörde ursprünglich festgesetzten Dauer verlängern. Erfolgt die Verlängerung erst nach Ablauf der Probezeit, so beginnt sie am Tag der Anordnung. Die Bestimmungen über die Bewährungshilfe und die Weisungen sind anwendbar (Art. 93-95).
³	Entzieht sich der bedingt Entlassene der Bewährungshilfe oder missachtet er die Weisungen, so sind die Artikel 95 Absätze 3-5 anwendbar.
⁴	Die Rückversetzung darf nicht mehr angeordnet werden, wenn seit dem Ablauf der Probezeit drei Jahre vergangen sind.
⁵	Die Untersuchungshaft, die der Täter während des Verfahrens der Rückversetzung ausgestanden hat, ist auf den Strafrest anzurechnen.
⁶	Sind auf Grund der neuen Straftat die Voraussetzungen für eine unbedingte Freiheitsstrafe erfüllt und trifft diese mit der durch den Widerruf vollziehbar gewordenen Reststrafe zusammen, so bildet das Gericht in Anwendung von Artikel 49 eine Gesamtstrafe. Auf diese sind die Regeln der bedingten Entlassung erneut anwendbar. Wird nur die Reststrafe vollzogen, so ist Artikel 86 Absätze 1-4 anwendbar.
⁷	Trifft eine durch den Entscheid über die Rückversetzung vollziehbar gewordene Reststrafe mit dem Vollzug einer Massnahme nach den Artikeln 59-61 zusammen, so ist Artikel 57 Absätze 2 und 3 anwendbar.

SR 341 Bundesgesetz vom 5. Oktober 1984 über die Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug LSMG Art. 2 Geltungsbereich - 1 Der Bund gewährt im Rahmen der bewilligten Kredite Beiträge an den Neu-, Aus- und Umbau folgender öffentlichen und privaten Einrichtungen:4
¹	Der Bund gewährt im Rahmen der bewilligten Kredite Beiträge an den Neu-, Aus- und Umbau folgender öffentlichen und privaten Einrichtungen:4
^a	Anstalten für den Vollzug von Zuchthaus- und Gefängnisstrafen (Art. 37 des Strafgesetzbuches5 - StGB);
^b	Anstalten und spezialisierte Anstaltsabteilungen für kurze Freiheitsstrafen (Art. 37bis und 39 StGB);
^c	Anstalten für sichernde Massnahmen, die einer für den Straf- und Massnahmenvollzug zuständigen Behörde unterstellt sind (Art. 42-44 StGB);
^d	Arbeitserziehungsanstalten für junge Erwachsene (Art. 100bis StGB);
^e	spezialisierte Abteilungen für strafrechtlich Eingewiesene in Anstalten, die nicht einer für den Straf- und Massnahmenvollzug zuständigen Behörde unterstellt sind (Art. 40, 42-44 und 100bis StGB);
^f	spezialisierte Einrichtungen für bedingt oder probeweise aus einer Freiheitsstrafe oder Massnahme Entlassene und für bedingt Verurteilte (Art. 38, 41 und 45 StGB);
^g	Heime für Kinder und Jugendliche, in denen mindestens ein Drittel der Aufenthaltstage auf strafrechtlich Eingewiesene entfällt oder die für den Vollzug strafrechtlicher Massnahmen unerlässlich sind (Art. 82 ff. und 89 ff. StGB).
²	Der Bund kann Beiträge gewähren an den Neu-, Aus- und Umbau spezialisierter Einrichtungen für Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene bis zum 22. Altersjahr, die in ihrem Sozialverhalten erheblich gestört sind, sofern diese Einrichtungen auch strafrechtlich Eingewiesene aufnehmen.6
³	Die Bundesversammlung bewilligt mit einfachem Bundesbeschluss einen mehrjährigen Verpflichtungskredit für die Zusicherungen nach den Absätzen 1 und 2.7