Urteilskopf

115 Ia 378

58. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 19. Dezember 1989 i.S. K. AG gegen Baudepartement des Kantons Basel-Stadt, Appellationsgericht als Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Stadt und X. (staatsrechtliche Beschwerde)
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Sachverhalt ab Seite 378

BGE 115 Ia 378 S. 378

Die K. AG ist Eigentümerin des Eckgrundstücks Allschwilerstrasse/Friedrichstrasse in Basel, das gemäss dem Bauzonenplan für die Stadt Basel zum kleineren Teil in der Bauzone 4 für viergeschossige Bauweise, zum grösseren Teil in der Bauzone 5a für
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Neubauten mit fünf Vollgeschossen liegt. Am 27. Juni 1986 erhielt die K. AG vom Bauinspektorat Basel-Stadt die Bewilligung zur Erstellung eines Geschäftshausneubaues; dabei bewilligte das Bauinspektorat in Anwendung von § 6 Abs. 1 des Hochbautengesetzes vom 11. Mai 1939 (HBG) für den Neubau die Anwendung der Vorschriften der Bauzone 5a. Das Vorhaben sieht zwei Untergeschosse für Lager und Laden vor. Die anschliessenden drei Obergeschosse sind für Büros vorgesehen. Im vierten Obergeschoss und im Dachgeschoss sollten gemäss den bewilligten Plänen vier Wohnungen eingerichtet werden (je eine 3 1/2-, 2 1/2-, 2- und 1 1/2-Zimmerwohnung).
Am 18. Februar 1987 reichte die K. AG ein Baugesuch für die Zweckänderung des vierten Obergeschosses und des Dachgeschosses ein. Anstelle der vier Wohnungen sollten auch in diesen beiden Geschossen Büros eingerichtet werden. Begründet wurde das Begehren mit dem Platzbedarf des Unternehmens und der schlechten Lage der Wohnungen. Mit Entscheid vom 26. Juni 1987 wies das Bauinspektorat dieses Begehren ab. Es stützte sich dabei auf § 15 des Gesetzes zur Förderung des Wohnungsbaus vom 15. Januar 1970 (WBFG) sowie die gestützt auf § 15 Abs. 5 WBFG erlassene regierungsrätliche Verordnung betreffend den Wohnflächenanteil vom 29. Januar 1985 (WAV) und den in § 3 Abs. 1 WAV für verbindlich erklärten Wohnanteilplan Nr. 11 163 vom April 1983. Gegen diesen Entscheid ergriff die K. AG ohne Erfolg Rekurs an die Baurekurskommission sowie gegen deren Entscheid vom 3. Februar 1988 an das kantonale Verwaltungsgericht. Dieses wies ihren Rekurs mit Entscheid vom 6. Januar 1989 ab. Eine gegen diesen Entscheid gerichtete staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen

Aus den Erwägungen:

3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der dem Regierungsrat in § 15 Abs. 5 WBFG erteilte Auftrag, Richtlinien für die Festsetzung des Mindestanteils der Wohnfläche zu erlassen, genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Delegation gesetzgeberischer Befugnisse. a) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Delegation rechtssetzender Befugnisse an die Verwaltungsbehörde zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen ist, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt wird und das
BGE 115 Ia 378 S. 380

Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst enthält - soweit sie die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt - und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist (BGE 112 Ia 254 E. 2a mit Hinweisen). b) Im vorliegenden Falle steht fest, dass das WBFG dem Referendum unterstand; dies galt auch für die Änderung von § 15 Abs. 4 und 5 WBFG durch Gesetz vom 15. September 1976. Das baselstädtische Recht schliesst die Delegation rechtssetzender Befugnisse an die Verwaltungsbehörde nicht aus. Schliesslich beschränkt sich die in § 15 WBFG enthaltene Delegation auf ein bestimmtes Gebiet, nämlich den Wohnungsbau. Fraglich kann somit nur sein, ob § 15 WBFG in verfassungsrechtlich genügendem Masse die Grundzüge der Regelung selbst enthält. aa) § 15 WBFG lautet wie folgt:
"Bei der Änderung der Bauzoneneinteilung, der Festsetzung von Bebauungsplänen, dem Erlass spezieller Bauvorschriften sowie der Erteilung von Baubewilligungen ist den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Im Rahmen der Berücksichtigung einer städtebaulich ausgeglichenen Entwicklung ist auf eine wirtschaftlich günstige Anordnung und Erschliessung der Gebäude sowie auf eine rationelle Geschosszahl zu achten. Die entsprechenden Beschlüsse und Ausnahmebewilligungen können mit der Verpflichtung für den Gesuchsteller verbunden werden, einen Teil der geplanten Gebäude für Wohnungen zu reservieren oder die Hilfe des Bundes und des Kantons oder des Kantons allein zur Verbilligung des Mietzinses in Anspruch zu nehmen. Die Bewilligungsbehörde kann in Baubewilligungen den Mindestanteil der Wohnfläche in Gebäuden vorschreiben. Der Regierungsrat erlässt die entsprechenden Richtlinien."
bb) Bei der Beantwortung der Frage, ob die angeführte Bestimmung in verfassungsrechtlich genügendem Masse selbst die Regelung der Wohnanteilflächen enthält, ist davon auszugehen, dass die Festsetzung eines Mindestwohnanteiles für Neubauten, die in einer für den Wohnungsbau bestimmten Zone errichtet werden, keinen besonders schweren Eigentumseingriff darstellt (vgl. BGE 112 Ib 267 f. E. 4 mit Hinweisen). cc) § 15 Abs. 1 WBFG verlangt, es sei bei der Erteilung von Baubewilligungen den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Diese Anweisung ist pflichtgemäss auszuüben. Im regierungsrätlichen Bericht Nr. 7238 betreffend weitere Massnahmen auf dem Gebiete des Wohnschutzes, mit welchem der Regierungsrat dem Grossen Rat die Änderung und Ergänzung von § 15
BGE 115 Ia 378 S. 381

WBFG beantragte, wird dargelegt, dass bei einem Neubau in einem Wohngebiet eine sinnvolle Anpassung der Nutzung an die bestehende Umgebung vorgeschrieben werden müsse. Wie im Bericht bei der Erläuterung des Gesetzesvorschlages dargelegt wird, sei auf die Bauzonenvorschriften und auf die Verhältnisse in der Nachbarschaft abzustellen. Dabei sei im Zweifel zugunsten der Wohnnutzung zu entscheiden. Diese Prinzipien seien den Richtlinien für die Bewilligungsbehörden zugrunde zu legen. Aus der Verweisung des Gesetzes auf die Bedürfnisse des Wohnungsbaues und aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich somit schlüssig, dass sich die Richtlinien von den genannten sachgerechten Kriterien für die Festsetzung des Mindestwohnanteiles im Einzelfall leiten lassen müssen. dd) Die WAV, auf die sich die Verweigerung des Umbaugesuchs der Beschwerdeführerin stützt, enthält solche sachgerechten Kriterien. Diese decken sich im übrigen auch mit den Grundsätzen und Zielen des RPG, gemäss denen bei der Ordnung der Besiedlung auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft zu achten ist sowie Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend erschlossen werden sollen (Art. 1 Abs. 1
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 1 Ziele - 1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
1    Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
2    Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen:
a  die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
abis  die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität;
b  kompakte Siedlungen zu schaffen;
bbis  die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten;
c  das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken;
d  die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern;
e  die Gesamtverteidigung zu gewährleisten;
f  die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern.
und Art. 3 Abs. 3 lit. a
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 3 Planungsgrundsätze - 1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
1    Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
2    Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen:
a  der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben;
b  Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen;
c  See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden;
d  naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben;
e  die Wälder ihre Funktionen erfüllen können.
3    Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen:
a  Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind;
abis  Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche;
b  Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden;
c  Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden;
d  günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein;
e  Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten.
4    Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen:
a  regionale Bedürfnisse berücksichtigt und störende Ungleichheiten abgebaut werden;
b  Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein;
c  nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden.
RPG). Die Vorschriften der Bauzone 5a für fünfgeschossige Überbauung, welche im gesamten Umfange auf die Liegenschaft der Beschwerdeführerin zur Anwendung gebracht wurden, entsprechen diesen Anforderungen. Es handelt sich um eine hinsichtlich der Nutzung gemischte Zone, in der neben Wohnungen auch Gewerbebetriebe zulässig sind, die zu keinen erheblichen Belästigungen der Nachbarn führen (§§ 1 und 24 Anhang zum HBG i.V.m. § 133 HBG). Die in der Allschwilerstrasse verlaufende Strassenbahnlinie bildet Teil des öffentlichen Verkehrsnetzes. Die Liegenschaft befindet sich im Geviert Allschwilerstrasse/Friedrichstrasse/Spalenring, in welchem der durchschnittliche Wohnanteil gemäss den im Jahre 1980 durchgeführten Erhebungen 72% beträgt, was die Beschwerdeführerin nicht in Abrede stellt. ee) Bei dieser Sachlage ergibt sich somit bereits aus der Anwendung der im formellen Gesetz enthaltenen Regel von § 15 Abs. 1 WBFG die Verpflichtung der Beschwerdeführerin, bei ihrem Neubau den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Wohl trifft es zu, dass bei der Erstellung von Wohnungen auch darauf zu achten ist, dass sie von lästigen Einwirkungen wie Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden (Art. 3 Abs. 3
BGE 115 Ia 378 S. 382

lit. b RPG), doch ist dieser Regel bei Wohnbauten, die an eine innerstädtische Strasse mit Durchgangsverkehr anstossen, durch geeignete bauliche Massnahmen Rechnung zu tragen. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dies sei nicht möglich. Sie wird bei der Erstellung ihres Neubaues und der Einrichtung der Wohnungen den Anforderungen der eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung, insbesondere der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) Rechnung zu tragen haben (siehe insbesondere Art. 7
SR 814.41 Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV)
LSV Art. 7 Emissionsbegrenzungen bei neuen ortsfesten Anlagen - 1 Die Lärmemissionen einer neuen ortsfesten Anlage müssen nach den Anordnungen der Vollzugsbehörde so weit begrenzt werden:
1    Die Lärmemissionen einer neuen ortsfesten Anlage müssen nach den Anordnungen der Vollzugsbehörde so weit begrenzt werden:
a  als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und
b  dass die von der Anlage allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten.
2    Die Vollzugsbehörde gewährt Erleichterungen, soweit die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für die Anlage führen würde und ein überwiegendes öffentliches, namentlich auch raumplanerisches Interesse an der Anlage besteht. Die Immissionsgrenzwerte dürfen jedoch nicht überschritten werden.6
3    Bei neuen Luft/Wasser-Wärmepumpen, die überwiegend der Raumheizung oder der Erwärmung von Trinkwasser dienen und deren Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten, sind weitergehende Emissionsbegrenzungen nach Absatz 1 Buchstabe a nur zu treffen, wenn mit höchstens einem Prozent der Investitionskosten der Anlage eine Begrenzung der Emissionen von mindestens 3 dB erzielt werden kann.7
LSV und Anhang 1 zur LSV betreffend Anforderungen an die Schalldämmung von Fenstern). Auch an Strassen mit starker Verkehrslärmbelastung darf ein Wohnanteil verbindlich vorgeschrieben werden, doch ist darauf zu achten, dass beim Bau mit entsprechenden Massnahmen ein ausreichender Lärmschutz erreicht wird (BGE 111 Ia 97 E. 2a; Urteil vom 11. Februar 1986, in ZBl 87/1986 S. 334 f.).
4. a) Die Beschwerdeführerin beanstandet die vom Basler Gesetzgeber in § 15 WBFG und vom Regierungsrat in der WAV getroffene gesetzliche Regelung schliesslich mit der Einwendung, der Wohnanteilplan Nr. 11 163 vom April 1983 des Amtes für Kantons- und Stadtplanung, dem für die Einhaltung eines Mindestwohnflächenanteiles Richtzahlen für die zum Wohnen geeigneten Gebiete entnommen werden können, sei ein Nutzungsplan. Für dessen Erlass bilde § 15 WBFG keine genügende Grundlage. Auch dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.
b) Der baselstädtische Gesetzgeber hat bewusst im Unterschied zu anderen Kantonen davon abgesehen, für die Festsetzung eines Mindestwohnanteiles einen für jedermann verbindlichen Nutzungsplan im Sinne von Art. 21
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
1    Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
2    Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
RPG festzusetzen. Er hat es dabei bewenden lassen, die eindeutige gesetzliche Verpflichtung aufzustellen, bei Neu- und Umbauten den Bedürfnissen des Wohnungsbaues Rechnung zu tragen. Zur Durchsetzung dieser Regel hat er die Baubewilligungsbehörde ermächtigt, in Baubewilligungen den Mindestanteil der Wohnfläche gemäss den vom Regierungsrat zu erlassenden Richtlinien vorzuschreiben. Diese Ermächtigung ist nach pflichtgemässem Ermessen auszuüben. Als Instrument zur Sicherung einer rechtsgleichen und verhältnismässigen Rechtsanwendung dient der genannte Wohnanteilplan, der in Berücksichtigung der bestehenden Verhältnisse Richtzahlen für die zum Wohnen geeigneten Gebiete angibt. Diese bedürfen im Einzelfall der Konkretisierung, wobei der Lage der Liegenschaft sowie auch den Interessen des Eigentümers im
BGE 115 Ia 378 S. 383

Rahmen einer nach sachlichen Kriterien vorzunehmenden Interessenabwägung Rechnung zu tragen ist. Wohl hat eine solche Verweisung auf sachgerecht auszuübendes Ermessen zur Folge, dass ein Liegenschaftseigentümer nicht dem Gesetz verbindlich entnehmen kann, welchen Wohnanteil er genau einhalten muss. Als nachteilig kann dies jedoch kaum bezeichnet werden. Eine Regelung, die sich mit der Festsetzung von Richtzahlen begnügt, die im Einzelfall sachgerecht zu konkretisieren sind, vermeidet die Gefahr zu grosser Wohnanteile, die im Einzelfall möglicherweise für den Eigentümer eine unbillige Härte bedeuten können. Sie gestattet es, den Bedürfnissen des Eigentümers in ausreichendem Masse Rechnung zu tragen. Dies zeigt gerade der vorliegende Fall, hat doch die Baubewilligungsbehörde der Beschwerdeführerin gegenüber der zur Anwendung gelangenden Richtzahl gestützt auf § 5 WAV eine Vergrösserung des Anteils an gewerblich genutzter Fläche zugestanden. Die Auffassung der Beschwerdeführerin, der genannte Wohnanteilplan Nr. 11 163 sei deshalb ein Nutzungsplan, weil er im Wohnmischgebiet jede Parzelle mit der Auflage belaste, einen Wohnflächenanteil zu realisieren, geht deshalb fehl, weil sich diese Verpflichtung unmittelbar aus § 15 WBFG sowie aus der WAV ergibt. Dass der Plan als Instrument für die sachgerechte Betätigung des Ermessens zu verstehen ist, ergibt sich deutlich aus § 3 WAV, der von der Einhaltung der Richtzahlen spricht und die Bewilligungsbehörde anweist, innerhalb der Richtzahlen den bestehenden Verhältnissen, namentlich den Eigenschaften des Grundstücks und dem Charakter des Quartiers, Rechnung zu tragen (§ 3 Abs. 2 WAV). Im übrigen trifft es auch nicht zu, dass aus dem Wohnanteilplan für die Stadt Zürich, auf den die Beschwerdeführerin verweist und der ein Nutzungsplan im Sinne der RPG ist, für jede einzelne Parzelle genau entnommen werden kann, wie hoch deren Mindestwohnanteil ist. Auch die Ausführungsvorschriften der Bauordnung der Stadt Zürich enthalten notwendigerweise Ausnahmeregelungen, um zu starre Festsetzungen zu vermeiden (BGE 111 Ia 98 E. 2a). Wenn der baselstädtische Gesetzgeber bewusst eine flexible Regelung gewählt hat, so werden die Grundeigentümer dadurch nicht benachteiligt. Ihr umfassender Rechtsschutz bleibt vielmehr gewährleistet, indem sie im Einzelfall darlegen können, dass ein ihnen auferlegter Wohnanteil in Berücksichtigung der bestehenden Verhältnisse, der Eigenschaft ihres Grundstücks und des Charakters des Quartiers sowie in Abwägung ihrer
BGE 115 Ia 378 S. 384

Interessen durch kein ausreichendes öffentliches Interesse gedeckt und unverhältnismässig sei.
Decision information   •   DEFRITEN
Document : 115 IA 378
Date : 19. Dezember 1989
Published : 31. Dezember 1989
Source : Bundesgericht
Status : 115 IA 378
Subject area : BGE - Verfassungsrecht
Subject : Art. 22ter BV; gesetzliche Grundlage des baselstädtischen Wohnanteilplans. 1. Die Delegation des Erlasses von Richtlinien


Legislation register
BV: 22ter
LSV: 7
RPG: 1  3  21
BGE-register
111-IA-93 • 112-IA-251 • 112-IB-263 • 115-IA-378
Keyword index
Sorted by frequency or alphabet
[noenglish] • appeal relating to public law • application of the law • attic • authorization • basel-stadt • basement • building area • building permit • calculation • cantonal council • cantonal law • change of usage • character • company • concretion • condition • constitutional law • construction work • decision • delegation by law • development • dimensions of the building • directive • director • discretion • doubt • extent • feature • federal court • floor • fraction • guideline • hamlet • housing • legislation • legislature • meadow • measure • mixed zone • new building • objection • petitioner • question • referendum • shelter • statement of affairs • usage plan • window • within