100 Ia 366
53. Extrait de l'arrêt du 22 mai 1974 dans les causes Gremaud et consorts, Dupraz et consorts contre Fribourg, Grand Conseil et Conseil d'Etat.
Regeste (de):
- Obligatorisches Finanzreferendum. Neue oder gebundene Ausgaben. Kreditfür Strassenarbeiten. Art. 28bis Abs. 3 KV Freiburg.
- 1. Selbst bei Fehlen ausdrücklicher Verfassungsbestimmungen kann man annehmen, dass nur die neuen - und nicht auch die gebundenen - Ausgaben dem Finanzreferendum zu unterbreiten sind (Erw. 3 a).
- 2. Begriff der neuen Ausgabe; Wahlmöglichkeit bezüglich der Wichtigkeit und Verwendungsart eines Kredites (Erw. 3 a).
- 3. Es gibt keine eidgenössische Regelung des Finanzreferendums; der Fall jedes Kantons muss für sich selbst aufgrund seines eigenen Rechts geprüft werden; seine ständige unbestrittene Praxis darf mit in Erwägung gezogen werden (Erw. 3 d).
Regeste (fr):
- Référendum financier obligatoire. Dépenses liées ou dépenses nouvelles. Crédit pour travaux routiers. Art. 28bis al. 3
Cst. frib.
- 1. Même en l'absence de dispositions constitutionnelles expresses, on peut admettre que seules les dépenses nouvelles doivent être soumises au référendum financier, à l'exclusion des dépenses liées (consid. 3 a).
- 2. Notion de la dépense nouvelle; possibilité de choix quant à l'importance et au mode d'utilisation d'un crédit (consid. 3 a).
- 3. Il n'y a pas de réglementation fédérale du référendum financier; le cas de chaque canton doit être examiné pour lui-même, en fonction de son droit propre; sa pratique constante et sans équivoque peut aussi être prise en considération (c. 3 d).
Regesto (it):
- Referendum finanziario obbligatorio. Spese vincolate o spese nuove. Credito per lavori stradali. Art. 28bis cpv. 3 Cost. friburghese.
- 1. Anche in assenza di disposizioni costituzionali espresse, può ammettersi che soggette al referendum finanziario sono solo le spese nuove e non anche quelle vincolate (consid. 3 a).
- 2. Nozione di spesa nuova; possibilità di scelta per quanto concerne l'importanza e il modo di utilizzazione di un credito (consid. 3 a).
- 3. Il referendum finanziario non soggiace ad una disciplina federale; il caso di ogni cantone va esaminato a parte, alla stregua del proprio diritto; può essere presa in considerazione anche la inequivoca prassi da esso seguita costantemente (consid. 3 d).
Sachverhalt ab Seite 367
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A.- L'art. 28bis

B.- Par message du 31 octobre 1972, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a soumis au Grand Conseil un projet de décret relatif à l'aménagement du réseau routier cantonal, sollicitant un nouveau crédit d'engagement de 41 700 000 francs pour les années 1973 et 1974. Ce montant devait servir d'une part à la continuation de travaux décidés en vertu de décrets antérieurs, d'autre part aux travaux nouveaux à entreprendre en 1973 et 1974. Le message contenait en annexes des données détaillées sur l'utilisation du crédit, et relevait que les travaux indiqués au programme ne seraient pas tous achevés au 31 décembre 1974 (cf. Bulletin officiel des séances du Grand Conseil - en abrégé: BGC - 1972 p. 1802 ss.). Le Grand Conseil a discuté de ce projet de décret dans ses séances des 24 et 28 novembre 1972. Le 24 novembre, il a décidé par 54 voix contre 35 et 6 abstentions de ne pas soumettre
BGE 100 Ia 366 S. 368
le décret au référendum financier obligatoire; il l'a fait après un débat nourri sur ce point controversé, après avoir notamment pris connaissance des raisons pour lesquelles le Conseil d'Etat estimait que le décret n'avait pas à être soumis au référendum financier obligatoire, ainsi que des raisons qui avaient amené la majorité de la Commission d'économie publique à soutenir l'opinion contraire. Le 28 novembre 1972, le décret a été adopté dans son ensemble par 68 voix contre 2 et 28 abstentions. Il prévoit l'ouverture du crédit de 41 700 000 francs auprès de la Trésorerie d'Etat, la réactivation des dépenses au budget de l'Etat, ainsi que leur amortissement par des annuités budgétaires de 2 000 000 de francs, par les contributions légales des communes, les subventions de la Confédération et les contributions éventuelles de tiers. L'art. 8 dispose: "Le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution du présent décret qui n'a pas de portée générale."
C.- Le 4 décembre 1972, le Conseil d'Etat a ordonné la publication du décret "par la voie de la Feuille officielle en vue de l'exercice du droit de référendum financier facultatif". Le décret et l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 décembre ont été publiés dans la Feuille officielle du 16 décembre 1972, la fin du délai de référendum étant fixée au 5 janvier 1973. Aucune demande de référendum n'ayant été déposée dans le délai, le Conseil d'Etat a promulgué le décret le 9 janvier 1973.
D.- Agissant par la voie du recours de droit public, Georges Gremaud et consorts requièrent le Tribunal fédéral d'annuler le décret du Grand Conseil du 28 novembre 1972, en tant qu'il n'a pas été soumis à la votation populaire. Agissant par la même voie, Louis Dupraz et consorts requièrent le Tribunal fédéral de déclarer le décret du 28 novembre 1972 "nul et même non existant en tant que décret, ou tout au moins sans effet jusqu'à l'accomplissement de la procédure de référendum obligatoire", et de déclarer également nul l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 décembre 1972. Ils se plaignent de la violation des droits constitutionnels découlant pour eux de l'art. 28bis al. 3


SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch. |
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E.- Par ordonnance du 21 mars 1973, le président de la Chambre de droit public a rejeté la demande d'effet suspensif présentée par les recourants Dupraz et consorts.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) (Jonction des recours.)
b) ...
Saisi de recours relatifs au droit de vote des citoyens, le Tribunal fédéral exerce un pouvoir de libre examen lorsqu'il s'agit de l'interprétation de dispositions constitutionnelles et de dispositions légales cantonales étroitement liées au droit de vote lui-même, à son contenu et à son étendue; ce n'est qu'en cas de doute sur deux interprétations possibles qu'il use de retenue et ne s'écarte pas de celle donnée par la plus haute autorité du canton (RO 97 I 32 s. consid. 4a, 99 Ia 181 consid. 3).
2. a) ...
b) L'art. 28bis


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p. 1230 ss.; cf. aussi BGC 1972 p. 2110 et 2114). Cette interprétation, qui semble avoir rencontré l'assentiment quasi général au sein du Grand Conseil, a été admise - en tout cas implicitement - par toutes les parties aux présents recours. Il n'est donc pas contesté que le décret du 28 novembre 1972 entraîne des dépenses extrabudgétaires dépassant le montant de 3 millions prévu par l'art. 28bis

3. a) Dans diverses constitutions ou législations cantonales, il est expressément prévu que le référendum financier ne peut s'exercer en principe qu'à l'égard des dépenses nouvelles, ce qui exclut qu'il puisse s'appliquer à des dépenses liées (cf. constitutions cantonales: ZH art. 30, BE art. 6, LU art. 39bis, SZ art. 30, OW art. 71, NW art. 53, ZG art. 34, BL art. 18, SH art. 42, AI art. 7, GR art. 2, TG art. 4). Mais le Tribunal fédéral a admis que, même si la constitution ou la loi sont muettes sur ce point, il y avait lieu de considérer que seules les dépenses nouvelles, à l'exclusion des dépenses liées, doivent être soumises au référendum financier, et il a considéré que cette limitation allait de soi (RO 98 Ia 297, 95 I 529). De par la nature de l'institution, le référendum financier apparaît en effet exclu lorsque sont en cause des dépenses que le canton est tenu d'effectuer en vertu d'une disposition du droit fédéral ou du droit cantonal, ou encore lorsqu'il s'agit d'exécuter une décision qui a déjà été approuvée, expressément ou tacitement, par le peuple. En pareil cas, il n'y a pour le peuple aucune possibilité de choix, la dépense devant être effectuée de toute façon pour l'un des deux motifs susindiqués, et il est dès lors inutile de lui soumettre la question par la procédure du référendum. En revanche, la dépense doit être considérée comme nouvelle, d'une part lorsqu'il s'agit d'une tâche sortant du champ d'activité antérieur de l'administration, mais aussi, d'autre part, lorsqu'il s'agit d'une tâche certes prévue par la loi, mais pour laquelle subsiste une possibilité de choix quant à l'importance et au mode d'utilisation de la dépense à faire (RO 99 Ia 212).
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b) A Fribourg, la constitution cantonale ne dit pas expressément que le référendum est limité aux dépenses nouvelles. Mais, en vertu du principe qui vient d'être rappelé, on peut considérer que cette limitation est sous-entendue. Rien ne permet d'admettre que le constituant ait voulu obliger les autorités politiques du canton à soumettre au peuple un décret comportant une dépense que le canton a l'obligation d'effectuer. Les recourants ne contestent pas l'interprétation du texte constitutionnel que donnent, dans ce sens, le Grand Conseil et le Conseil d'Etat. Mais ils affirment, contrairement au point de vue des intimés, que la dépense votée le 28 novembre 1972 est une dépense nouvelle et non une dépense liée. c) Pour étayer leur affirmation, les intimés se fondent essentiellement sur deux dispositions de la loi sur les routes, du 15 décembre 1967, savoir les art. 20 al. 1 et 73. Selon l'art. 20 al. 1, "les routes publiques doivent être construites et aménagées d'une manière appropriée à leur classification et conforme aux nécessités techniques et économiques du trafic". Selon l'art. 73, "les routes publiques et leurs installations techniques doivent, autant que possible, être entretenues et exploitées de telle sorte qu'elles soient en bon état et propres à maintenir la sécurité du trafic". La première de ces dispositions figure dans le chapitre de la loi relatif à la construction et à l'aménagement des routes, la seconde dans le chapitre relatif à l'entretien des routes. Les intimés citent aussi accessoirement deux autres dispositions, dont l'une met à la charge de l'Etat - avec participation des communes - les frais de construction, de correction et de réfection des routes cantonales (art. 46) et l'autre prévoit que les travaux d'entretien des routes cantonales sont en principe exécutés par les services de l'Etat (art. 77). Les intimés déduisent de ces dispositions légales que la réfection et l'entretien des routes sont une tâche permanente de l'Etat et qu'il ne saurait s'y soustraire. "Selon la conception actuelle de l'Etat cantonal, disent-ils, celui-ci est tenu d'adapter son réseau routier au développement du trafic. On peut donc dire que les travaux pour lesquels le décret attaqué ouvre les crédits nécessaires ont été approuvés par l'acceptation tacite de la loi du 15 décembre 1967 sur les routes." Sans doute cette opinion est-elle exacte pour les travaux de pur entretien, tels qu'ils sont exigés par l'art. 73 de la loi sur
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les routes. Faute d'un entretien normal, tel qu'il est prévu par cette disposition, ainsi que par les art. 74 (service d'hiver) et 75 (éclairage à l'intérieur des localités et aux endroits et tronçons de routes particulièrement dangereux), le propriétaire de la route devrait répondre, en cas d'accident, selon l'art. 58

SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 58 - 1 Der Eigentümer eines Gebäudes oder eines andern Werkes hat den Schaden zu ersetzen, den diese infolge von fehlerhafter Anlage oder Herstellung oder von mangelhafter Unterhaltung verursachen. |
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1 | Der Eigentümer eines Gebäudes oder eines andern Werkes hat den Schaden zu ersetzen, den diese infolge von fehlerhafter Anlage oder Herstellung oder von mangelhafter Unterhaltung verursachen. |
2 | Vorbehalten bleibt ihm der Rückgriff auf andere, die ihm hierfür verantwortlich sind. |
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à soumettre au peuple au sens de l'art. 30 ch. 4

SR 131.232 Verfassung des Kantons Wallis, vom 8. März 1907 KV/VS Art. 30 - 1 Nebst ihren Befugnissen bei Wahlen und Abstimmungen sowie beim obligatorischen Verfassungsreferendum besitzen die Bürger das Initiativ- und das fakultative Referendumsrecht. |
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1 | Nebst ihren Befugnissen bei Wahlen und Abstimmungen sowie beim obligatorischen Verfassungsreferendum besitzen die Bürger das Initiativ- und das fakultative Referendumsrecht. |
2 | Das Gesetz regelt die Ausübung dieser Rechte sowie das Verfahren der Vernehmlassung und der Information der Bürger. |
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spécial et sans que le Conseil d'Etat ait fourni d'explications à ce sujet dans son message (BGC 1969 p. 327) ou lors des débats parlementaires (ibid., p. 509 ss.). Bien plus, après l'adoption du décret du 28 novembre 1972, le Conseil d'Etat l'a publié en vue de l'exercice du droit de référendum financier facultatif. Les recourants Dupraz et consorts en tirent la conclusion que le Conseil d'Etat avait admis que la dépense ainsi votée était nouvelle et non liée, puisque, si elle avait été liée, elle n'aurait pas été soumise au référendum financier facultatif. A vrai dire, l'attitude des autorités fribourgeoises paraît contradictoire. Si la dépense est liée, l'exercice du référendum facultatif ne se justifie pas plus que celui du référendum obligatoire. D'après la jurisprudence, une dépense liée ne peut en principe faire l'objet d'un référendum, puisqu'il s'agit, par définition, d'une dépense que les pouvoirs publics sont tenus d'effectuer; mais alors le référendum facultatif est exclu tout aussi bien que le référendum obligatoire. Lorsque le pouvoir exécutif ouvre aux citoyens la faculté de faire usage du référendum facultatif, il admet par là que la dépense à soumettre éventuellement au vote du peuple pourra être refusée par lui et que par conséquent elle n'est pas liée. On peut conclure que, selon la pratique constante suivie dans le canton de Fribourg, les dépenses concernant les programmes de travaux routiers ont pour ainsi dire toujours été considérées comme des dépenses nouvelles, puisqu'elles ont été constamment soumises à la procédure du référendum financier facultatif. Il n'y avait donc aucun motif juridique de ne pas soumettre au référendum financier obligatoire, nouvellement introduit dans la constitution fribourgeoise, le décret du 28 novembre 1972 portant sur une dépense de plus de 3 000 000 de francs. D'ailleurs, lors des débats parlementaires qui ont précédé l'adoption du référendum financier obligatoire par le peuple, aussi bien les adversaires de cette institution que ses partisans ont considéré comme allant de soi que les travaux routiers tomberaient sous le coup du référendum obligatoire, en cas d'adoption du projet des initiants (cf. BGC 1970 p. 20, 140, 143). Aucun des députés qui sont intervenus dans le débat n'a émis un doute quelconque à ce sujet.
4. A titre subsidiaire, les intimés relèvent que, même si
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l'on admettait que le décret doit faire l'objet d'un référendum, il ne serait pas justifié de soumettre au vote populaire tout le crédit de 41 700 000 fr., car une grande partie des travaux à financer ne sont que la continuation des travaux en cours entrepris en vertu de décrets qui n'ont pas été attaqués. Ils estiment également que les subventions à recevoir, ainsi que les contributions des communes, doivent être déduites du crédit total. a) Il ressort du message accompagnant le projet de décret litigieux que c'est un montant d'environ 10 000 000 de francs qui sera consacré à la continuation des travaux décidés en vertu de décrets antérieurs. Mais le Conseil d'Etat a également déclaré, dans le même message, que "les travaux indiqués au programme ne seront pas tous achevés au 31 décembre 1974. Ils ne seront donc pas payés entièrement sur la base du crédit d'engagement demandé, et le financement devra donc en être assuré en partie par le prochain crédit" (BGC 1972, p. 1804); il n'a cependant pas indiqué quel montant du crédit ultérieur sera nécessaire à l'achèvement des travaux à entreprendre en 1973 et 1974 sur la base du décret litigieux. De tels chevauchements d'un programme de travaux à l'autre sont, semble-t-il, inévitables et l'on peut penser qu'ils se compensent, dans l'ensemble, de sorte qu'il n'y a pas lieu de déduire de chaque nouveau crédit voté le montant destiné à la poursuite des travaux entrepris au cours du précédent programme. Procéder à une telle déduction reviendrait à soustraire chaque fois au vote du peuple une certaine tranche de travaux et de crédits. Ainsi, en l'espèce, si le peuple a admis tacitement les précédents crédits en 1971 et 1972, cette approbation tacite n'a porté que sur les montants prévus dans les décrets y relatifs, et non sur le montant supplémentaire de 10 000 000 de francs environ que nécessite leur continuation ou leur achèvement; il est donc normal que ce montant ne soit pas déduit du crédit de 41 700 000 fr. voté le 28 novembre 1972. b) En revanche, les intimés soutiennent à juste titre qu'il conviendrait de déduire du montant total du crédit d'engagement les subventions de la Confédération et les contributions des communes. En effet, seule la dépense nette qui demeurera à la charge de l'Etat doit être approuvée par le peuple. Ce point n'a d'ailleurs pas été contesté. c) Comme on l'a déjà relevé plus haut (consid. 3 c), les
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dépenses d'entretien proprement dites peuvent être considérées comme des dépenses liées et n'ont pas à être soumises au référendum. Dans la mesure où de telles dépenses seraient comprises dans le crédit total voté le 28 novembre 1972 - ce que les intimés n'ont cependant pas prétendu - elles pourraient en être déduites pour la détermination du montant à soumettre au référendum. d) Quoi qu'il en soit, même si l'on déduit du crédit total les participations de tiers et d'éventuels montants destinés à des travaux d'entretien proprement dits, on n'arrive pas à un montant inférieur à celui de 3 000 000 de francs à partir duquel une dépense extrabudgétaire doit être soumise au référendum financier obligatoire. En effet, selon le rapport du Conseil d'Etat sur le plan financier de l'Etat pour 1972-1976, les participations à recevoir pour les routes cantonales représentent en moyenne environ un tiers de la dépense totale (BGC 1972, p. 1865 et 1862). Quant aux éventuels travaux d'entretien, dont les intimés n'ont pas parlé, il ne pourrait s'agir que de montants relativement modestes.
5. Les intimés ont fait observer que le décret attaqué vise une série de travaux dont aucun n'est devisé à 3 000 000 de francs. Soumettre les crédits au peuple équivaudrait, disent-ils, à lui soumettre la planification et la coordination routières; le crédit total dépasse le montant de 3 000 000 de francs uniquement en raison de la coordination (plusieurs projets dans le même décret) et de la planification (années 1973 et 1974). Bien que les intimés ne présentent cet argument qu'à titre accessoire, sans vouloir, semble-t-il, en tirer des conséquences juridiques, il convient de l'examiner brièvement. Aux termes de l'art. 28bis al. 3

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en vue par exemple de faciliter l'acceptation d'un objet passablement controversé; mais elles ne sauraient non plus scinder artificiellement un objet qui forme un tout, simplement pour faire apparaître des décisions portant chacune sur une dépense inférieure au montant déterminant pour l'ouverture de la procédure du référendum financier. En l'espèce, il n'est pas douteux que les autorités fribourgeoises pouvaient joindre en un seul décret les dépenses relatives aux travaux routiers, qui sont toutes de même nature. Quant à savoir si elles pouvaient scinder de telles dépenses et prévoir des décrets séparés pour chaque groupe de travaux, la question est plus délicate. En effet, si un tel mode de procéder est en principe possible, on ne saurait cependant ignorer que la pratique fribourgeoise a toujours été, jusqu'ici, de regrouper en un seul décret les montants nécessaires à la réalisation des travaux prévus dans un programme routier cantonal; présenter dorénavant des décrets séparés pourrait faire naître chez l'électeur l'impression que les autorités n'entendent pas tirer toutes les conséquences de l'adoption de l'art. 28bis al. 3

6. Il découle des considérations qui précèdent que le décret du 28 novembre 1972 aurait dû être soumis au référendum financier obligatoire. Certes, on a vu que le décret luimême ne se prononce pas sur ce point. Son art. 8 dispose simplement que "le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution du présent décret qui n'a pas de portée générale". Or, qu'un décret soit ou non de portée générale ne joue pas de rôle quant au référendum financier. Cependant, le Grand Conseil s'est exprimé par un vote sur ce point et a rejeté une proposition tendant à soumettre le décret au référendum financier obligatoire. S'il n'y a pas lieu d'annuler le décret comme tel, il convient de l'annuler en tant qu'il n'a pas été soumis au référendum obligatoire (RO 99 Ia 197/8).
7. ...
La décision qui est prise à l'égard du décret du 28 novembre
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1972 entraîne nécessairement l'annulation pure et simple de l'arrêté du Conseil d'Etat, qui, en publiant le décret en vue de l'exercice du droit de référendum financier facultatif, a exclu par là le référendum financier obligatoire.
8. ...
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet les recours et annule:
a) le décret du Grand Conseil du canton de Fribourg du 28 novembre 1972 en tant qu'il n'a pas été soumis au référendum financier obligatoire, b) l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 décembre 1972.