100 Ia 348
50. Urteil vom 18. Dezember 1974 i.S. Schmid gegen Regierungsrat des Kantons Zug
Regeste (de):
- Art. 4 und 22ter BV. Abbruch einer widerrechtlich erstellten Baute; staatliche Ersatzvornahme; Deckung der Kosten.
- 1. Legitimation (Erw. 1b).
- 2. Zuständigkeit zur Anordnung der Ersatzvornahme (Erw. 2).
- 3. Zu den Abbrucharbeiten gehört auch die Herstellung eines ordnungsgemässen Terramzustandes (Erw. 3).
- 4. Sicherstellung der Kosten der Ersatzvornahme. Umfang von gesetzlichen Grundpfandrechten. Unzulässige Geltendmachung eines staatlichen Pfandrechtes am Abbruchmaterial (Erw. 4).
Regeste (fr):
- Art. 4 et 22ter Cst. Démolition d'une construction édifiée sans droit; mesures de remplacement prises par la collectivité; couverture des frais.
- 1. Qualité pour recourir (consid. 1b).
- 2. Compétence d'ordonner des mesures de remplacement (consid. 2).
- 3. La mise en ordre du terrain fait partie des travaux de démolition (consid. 3).
- 4. Garantie du paiement des frais occasionnés par les mesures de remplacement. Etendue des droits de gage légaux. On ne peut faire valoir un droit de gage légal sur les matériaux de démolition (consid. 4).
Regesto (it):
- Art. 4 e 22ter CF. Demolizone di una costruzione edificata illegittimamente; misure sostitutive adottate dall'ente pubblico; copertura delle spese.
- 1. Legittimazione ricorsuale (consid. 1b).
- 2. Competenza d'emanare misure sostitutive (consid. 2).
- 3. Il riassetto del terreno è parte integrante dei lavori di demolizione (consid. 3).
- 4. Garanzia del pagamento delle spese derivanti dalle misure sostitutive. Estensione dei diritti di pegno immobiliare legali. Non può essere fatto valere un diritto di pegno legale a favore dello Stato sui materiali di demolizione (consid. 4).
Sachverhalt ab Seite 349
BGE 100 Ia 348 S. 349
Aus dem Sachverhalt:
A.- Walter Schmid erstellte auf seiner Liegenschaft "Sitli" in Menzingen ohne Bewilligung Bauten. Der Regierungsrat des Kantons Zug ordnete am 10. Juli 1973 deren Entfernung an. Schmid focht den Beschluss beim Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde an, die am 6. Februar 1974 abgewiesen wurde, soweit darauf eingetreten werden konnte. Gemäss Empfehlung des Bundesgerichtes setzte der Regierungsrat die Frist zum Abbruch der sogenannten Halle III auf den 31. Mai 1974 an. Am 26. Februar 1974 eröffnete der Regierungsrat dem Bauherrn, dass bis zum 31. Mai 1974 "alle Hochbauten und Bauteile im Bereiche der Halle III - im beiliegenden Situationsplan M 1: 500, datiert vom 12. Januar 1972, grün umrandet - bodeneben abzubrechen sind. Hierauf ist das Areal ordnungsgemäss instandzustellen." Schmid ersuchte um Verlängerung der Frist, da er sich nach seinen Angaben darum bemühte, die Bauten anderswo aufzustellen. Mit Schreiben vom 9. September 1974 teilte die Baudirektion im Auftrag des Regierungsrates Schmid mit, dass der Abbruch im Auftrag der Behörde durch die Firma H. Hürlimann in Cham erfolge und mit den Arbeiten am 10. September begonnen werde. Ziffer 1 und 3 dieses Schreibens lauten: "1. Der Abbruch erfolgt gemäss dem zwischen der Baudirektion und der Firma H. Hürlimann abgeschlossenen Vertrag durch das Personal der letzteren in einem beschleunigten Tempo, so dass er inkl. Instandstellung des gewachsenen Terrains in ca. 3 Wochen abgeschlossen sein kann. 3. Das Material wird durch die Firma H. Hürlimann auf einen auswärtigen Deponieplatz geführt, wo es zur Verfügung der Baudirektion bleibt, bis Sie sämtliche mit dem Abbruch zusammenhängenden Kosten (Arbeiten der Baufirma, Polizeieinsatz, Administration, etc.) bezahlt haben. Daraufhin wird das Material gemäss Ihrer Zession freigegeben."
B.- Schmid führt gegen diesen Beschluss des Regierungsrates wegen Verletzung von Art. 4
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
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BGE 100 Ia 348 S. 350
Beschwerde. Er beantragt, es sei Ziff. 1 des Beschlusses teilweise und Ziff. 3 des Beschlusses vollständig aufzuheben.
C.- Der Regierungsrat stellt den Antrag, es sei nicht auf die Beschwerde einzutreten; eventuell sei sie abzuweisen. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) (... )
b) Der Regierungsrat beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten. Schmid fehle die Legitimation schon deshalb, weil sich seine Rechtslage durch den angefochtenen Beschluss nicht verschlechtert habe. Er habe den Abbruch rechtswidrig nicht selber vorgenommen und sei nicht in weitergehendem Mass betroffen, wenn die Behörde den Abbruch durch eine private Firma ausführen lasse. Dieser Auffassung ist nicht beizupflichten. Der Beschwerdeführer macht geltend, der Regierungsrat sei nicht zuständig, die Ersatzvornahme anzuordnen, und seine Beschwerde richtet sich vor allem dagegen, dass der Regierungsrat das Abbruchmaterial bis zur Bezahlung sämtlicher mit dem Abbruch zusammenhängenden Kosten zurückbehält. Zu diesen die Art und Weise der Zwangsvollstreckung betreffenden Rügen ist der Beschwerdeführer legitimiert, auch wenn er es rechtswidrig unterliess, die Bauten selber abzubrechen. Der Regierungsrat weist sodann darauf hin, dass Schmid seine sämtlichen Ansprüche, die aus dem Verkauf von Baumaterialien bei einem allfälligen Abbruch der Halle III entstehen würden, am 6. November 1973 an die Schweizerische Bankgesellschaft in Zug abgetreten habe. Die stellt die Legitimation des Beschwerdeführers ebenfalls nicht in Frage. Auch wenn Schmid die Ansprüche, welche aus dem Verkauf des Abbruchmaterials entstehen würden, an die Bank abgetreten hat, so ist er doch daran interessiert, dass die Verfügungssperre des Regierungsrats aufgehoben wird. Wenn er in der Lage wäre, das Material zu verkaufen, könnten, wie anzunehmen ist, aus dem Erlös seine Bankschulden reduziert werden, woran er zweifellos ein persönliches Interesse hat. Der Regierungsrat bringt ferner vor, Schmid habe selber Baumaterial von seiner Liegenschaft in Menzingen auf den von der Baudirektion
BGE 100 Ia 348 S. 351
bestimmten Lagerplatz in Zug geführt und dort deponiert. Daraus ergebe sich, dass der Beschwerdeführer seinen anfänglichen Widerstand aufgegeben habe. Die staatsrechtliche Beschwerde sei bei dieser Sachlage als zurückgezogen und gegenstandslos zu betrachten. Auch mit diesem Argument dringt der Regierungsrat nicht durch. Das Material ist nach dem Beschluss vom 9. September 1974 durch die Firma H. Hürlimann auf den staatlichen Deponieplatz zu führen. Es versteht sich, dass nach Möglichkeit sämtliches Material am selben Ort gelagert sein muss, und wenn der Beschwerdeführer, was er bestreitet, selber einen Teil des Materials auf den genannten Platz führte, kann daraus klarerweise nicht geschlossen werden, er habe sich dem Beschluss des Regierungsrats unterzogen und sei damit an dessen Anfechtung nicht mehr interessiert.
2. Nach § 63 Abs. 3 des Baugesetzes für den Kanton Zug (BauG) ist der Einwohnerrat berechtigt, die Beseitigung einer Baute zu verlangen und im Fall der Nichtbefolgung "die notwendigen Arbeiten auf Kosten des Eigentümers ausführen zu lassen". Nach der Ansicht des Beschwerdeführers hat der Regierungsrat sich rechtswidrig Kompetenzen angemasst, indem er die Ersatzvornahme anstelle des Einwohnerrats anordnete. Schmid wirft der Behörde willkürliche Auslegung des § 63 Abs. 3 BauG und damit eine Verletzung des Art. 4
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Nach § 63 Abs. 3 BauG ist es Sache des Einwohnerrats, die Beseitigung oder Abänderung von Bauten oder Bauteilen zu verlangen. Anstelle des Einwohnerrats ordnete seinerzeit der Regierungsrat den Abbruch an. Schmid rügte schon in seiner frühern staatsrechtlichen Beschwerde, der Regierungsrat habe sich in unhaltbarer Auslegung des Gesetzes eine Kompetenz angemasst, die nur dem Einwohnerrat zustehe. Das Bundesgericht bezeichnete diese Rüge in den Erwägungen seines Urteils vom 6. Februar 1974 als unbegründet und führte aus, nachdem die Abbruchverfügung der Gemeindebehörde beim Regierungsrat angefochten worden sei, lasse sich ohne Willkür die Meinung vertreten, die Befugnis zum Erlass der Abbruchverfügung stehe der Natur der Sache nach der Beschwerdeinstanz zu. Ähnliche Überlegungen lassen es als vertretbar erscheinen, dass der Regierungsrat anstelle des Einwohnerrats auch die Ersatzvornahme anordnete. Diese dient dazu, die
BGE 100 Ia 348 S. 352
Abbruchverfügung durchzusetzen, und nach allgemeiner Ansicht ist es Sache der Behörde, welche die Verfügung getroffen hat, bei Nichtbefolgung die Ersatzvornahme anzuordnen. Nachdem der Regierungsrat den Abbruch verfügt hatte, war es nicht willkürlich, wenn er auch selber die Ersatzvornahme anordnete. § 63 Abs. 3 BauG steht dieser Auffassung umso weniger entgegen, als es zur Anwendung des Mittels der Ersatzvornahme im allgemeinen keiner ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung bedarf (IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3. A. I Nr. 364 N. II und III, S. 297/98). Der Beschwerdeführer weist allerdings zutreffend darauf hin, dass der Regierungsrat in seinem Beschluss vom 10. Juli 1973 für den Fall der Nichtbeachtung der Abbruchverfügung den Einwohnerrat von Menzingen mit der Ersatzvornahme beauftragte. Der Regierungsrat konnte aber ohne Verletzung des Art. 4
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3. Der Regierungsrat ordnete den Abbruch der nichtbewilligten Gebäude "inkl. Instandstellung des gewachsenen Terrains" an. Der Beschwerdeführer behauptet, es sei willkürlich, im Rahmen der Ersatzvornahme auch das Terrain instandstellen zu lassen. Der Regierungsrat hatte Schmid bereits am 26. Februar 1974 aufgefordert, die Hochbauten und Bauteile im Bereich der Halle III abzubrechen und hierauf das Areal ordnungsgemäss instandzustellen. Mit dem Beschluss vom 9. September 1974 wurde ihm in diesem Zusammenhang nichts Neues auferlegt. Da der Beschwerdeführer die Anordnung vom 26. Februar 1974, das Terrain nach Abbruch der Bauten in Ordnung zu bringen, nicht anfocht, kann er den Beschluss vom 9. September 1974, soweit er die Terraingestaltung zum Gegenstand hat,
BGE 100 Ia 348 S. 353
nicht mehr anfechten, da damit nur die frühere Anordnung bestätigt wurde. In diesem Punkt ist demnach nicht auf die Beschwerde einzutreten. Der erhobene Einwand erscheint ohnehin unbegründet. Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers hat die Verfügung des Regierungsrates nicht die Bedeutung, dass das Terrain, auf dem die Halle III stand, verändert werden und die Zufahrtsstrasse zur Halle II beseitigt werden müsste. Vielmehr soll einzig das Areal nach dem Abbruch in Ordnung gebracht werden. Es versteht sich, dass nicht Wälle und Gräben, wie sie beim Abbruch regelmässig entstehen, bestehen bleiben können, und es lässt sich ohne Willkür die Ansicht vertreten, die Herstellung eines ordnungsgemässen Terrainzustandes gehöre noch in den Rahmen der Abbrucharbeiten.
4. Nach Ziffer 3 des Beschlusses vom 9. September 1974 wird das Abbruchmaterial durch die Firma H. Hürlimann auf einen auswärtigen Deponieplatz geführt, wo es zur Verfügung der Baudirektion bleibt, bis der Beschwerdeführer sämtliche mit dem Abbruch zusammenhängenden Kosten (Arbeiten der Baufirma, Polizeieinsatz, Administration, etc.) bezahlt hat. Daraufhin wird das Material (gemäss Zession) freigegeben. Nach der Ansicht des Beschwerdeführers verletzt diese Anordnung Art. 4
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BGE 100 Ia 348 S. 354
schwerwiegend erscheint. Der Beschwerdeführer kann wegen der vom Regierungsrat angeordneten Sperre nicht über das Abbruchmaterial verfügen. Die Sperre gilt aber nur solange, bis Schmid die Kosten der Ersatzvornahme bezahlt haben wird, und dass er zur Zahlung dieser Kosten verpflichtet ist, kann nicht zweifelhaft sein. Da die Verfügungssperre nur solange dauert, bis der Beschwerdeführer seine Zahlungspflicht erfüllt, kann nicht von einem schweren Eingriff in das Eigentumsrecht gesprochen werden. Das Bundesgericht hat deshalb die Anwendung des Gesetzesrechts nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür zu prüfen (BGE 99 Ia 250 E. 2).
b) Bewegliche Sachen, die sich mit Willen des Schuldners im Besitze des Gläubigers befinden, kann dieser bis zur Befriedigung für seine Forderung zurückbehalten, wenn die Forderung fällig ist und ihrer Natur nach mit dem Gegenstand der Retention in Zusammenhang steht (Art. 895 Abs. 1
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 895 - 1 Le créancier qui, du consentement du débiteur, se trouve en possession de choses mobilières ou de papiers-valeurs appartenant à ce dernier, a le droit de les retenir jusqu'au paiement, à la condition que sa créance soit exigible et qu'il y ait un rapport naturel de connexité entre elle et l'objet retenu. |
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1 | Le créancier qui, du consentement du débiteur, se trouve en possession de choses mobilières ou de papiers-valeurs appartenant à ce dernier, a le droit de les retenir jusqu'au paiement, à la condition que sa créance soit exigible et qu'il y ait un rapport naturel de connexité entre elle et l'objet retenu. |
2 | Cette connexité existe pour les commerçants dès que la possession de la chose et la créance résultent de leurs relations d'affaires. |
3 | Le droit de rétention s'étend même aux choses qui ne sont pas la propriété du débiteur, pourvu que le créancier les ait reçues de bonne foi; demeurent réservés les droits dérivant pour les tiers de leur possession antérieure. |
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 836 - 1 Lorsque le droit cantonal accorde au créancier une prétention à l'établissement d'un droit de gage immobilier pour des créances en rapport direct avec l'immeuble grevé, ce droit est constitué par son inscription au registre foncier. |
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1 | Lorsque le droit cantonal accorde au créancier une prétention à l'établissement d'un droit de gage immobilier pour des créances en rapport direct avec l'immeuble grevé, ce droit est constitué par son inscription au registre foncier. |
2 | Si des hypothèques légales dépassant 1000 francs naissent sans inscription au registre foncier en vertu du droit cantonal et qu'elles ne sont pas inscrites au registre foncier dans les quatre mois à compter de l'exigibilité de la créance sur laquelle elles se fondent ou au plus tard dans les deux ans à compter de la naissance de la créance, elles ne peuvent être opposées, après le délai d'inscription, aux tiers qui se sont fondés de bonne foi sur le registre foncier. |
3 | Les réglementations cantonales plus restrictives sont réservées. |
BGE 100 Ia 348 S. 355
dieser Hinsicht keine besondere Ordnung getroffen, so dass zum vornherein auf die Regeln des ZGB abgestellt werden muss. Zunächst stellt sich allerdings die Frage, ob überhaupt der Kanton das in § 63 Abs. 3 BauG vorgesehene gesetzliche Grundpfandrecht für sich in Anspruch nehmen kann. Nach dem Wortlaut der Vorschrift steht dieses Pfandrecht nur der Einwohnergemeinde zu. Zwar lässt sich, wie dargelegt, ohne Willkür annehmen, dass gegebenenfalls auch der Regierungsrat die Ersatzvornahme anordnen kann, obwohl diese Befugnis nach dem Wortlaut von § 63 Abs. 3 BauG nur dem Einwohnerrat zustünde; denn für die Ersatzvornahme bedarf es im allgemeinen keiner besonderen gesetzlichen Grundlage. Ob indessen der Kanton über den Wortlaut der Vorschrift hinaus auch das der Gemeinde eingeräumte gesetzliche Grundpfandrecht für sich selber beanspruchen kann, ist fraglich. Die Rechtssicherheit verlangt eine klare Ordnung der Grundpfandrechte, und es erweckt erhebliche Bedenken, ein zugunsten des Kantons bestehendes Recht anzuerkennen, obschon das Gesetz klar und unmissverständlich ein solches Recht der Gemeinde einräumt, in welcher sich das Baugrundstück befindet. Im Fall einer Betreibung würden sich Schwierigkeiten ergeben, wenn der Kanton für sich ein Grundpfandrecht in Anspruch nähme, das nach Gesetz der Gemeinde zusteht. Die Frage kann jedoch offen bleiben. Selbst wenn § 63 Abs. 3 BauG ohne Willkür dahin ausgelegt werden dürfte, das gesetzliche Grundpfandrecht stehe allenfalls anstelle der Gemeinde dem Kanton zu, wenn eine kantonale Behörde die Ersatzvornahme durchführt, könnte der Regierungsrat gestützt auf diese Vorschrift dem Beschwerdeführer das Verfügungsrecht über das Abbruchmaterial nicht vorenthalten. Das Gebäude, welches der Beschwerdeführer im Bereich der Halle III erstellt hatte, war Bestandteil des Grundstücks. Mit dem Abbruch des Gebäudes verlor das Baumaterial die Bestandteilsqualität (BGE 50 II 345; HAAB, Komm. N 29 und 30 zu Art. 642
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 642 - 1 Le propriétaire d'une chose l'est de tout ce qui en fait partie intégrante. |
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1 | Le propriétaire d'une chose l'est de tout ce qui en fait partie intégrante. |
2 | En fait partie intégrante ce qui, d'après l'usage local, constitue un élément essentiel de la chose et n'en peut être séparé sans la détruire, la détériorer ou l'altérer. |
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 643 - 1 Le propriétaire d'une chose l'est également des fruits naturels de celle-ci. |
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1 | Le propriétaire d'une chose l'est également des fruits naturels de celle-ci. |
2 | Ces fruits sont les produits périodiques et tout ce que l'usage autorise à tirer de la chose suivant sa destination. |
3 | Les fruits naturels font partie intégrante de la chose jusqu'à leur séparation. |
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 805 - 1 Le gage immobilier frappe l'immeuble avec ses parties intégrantes et ses accessoires. |
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1 | Le gage immobilier frappe l'immeuble avec ses parties intégrantes et ses accessoires. |
2 | Les objets désignés expressément comme accessoires dans l'acte d'affectation et mentionnés au registre foncier, notamment les machines ou un mobilier d'hôtel, sont présumés tels, s'il n'est pas prouvé que cette qualité ne peut leur être attribuée aux termes de la loi. |
3 | Les droits des tiers sur les accessoires demeurent réservés. |
BGE 100 Ia 348 S. 356
Es ist klar, dass im hier zu beurteilenden Fall das Baumaterial nicht nur vorübergehend von dem Grundstück getrennt wurde. Der Pfandgläubiger kann ferner dem Eigentümer des Grundpfandes nach Art. 808
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 808 - 1 Lorsque le propriétaire diminue la valeur de l'immeuble grevé, le créancier peut lui faire intimer par le juge l'ordre de cesser tous actes dommageables. |
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1 | Lorsque le propriétaire diminue la valeur de l'immeuble grevé, le créancier peut lui faire intimer par le juge l'ordre de cesser tous actes dommageables. |
2 | Le créancier peut être autorisé par le juge à prendre les mesures nécessaires et il a même le droit, s'il y a péril en la demeure, de les prendre de son chef. |
3 | Les frais lui sont dus par le propriétaire et le remboursement lui est garanti par un droit de gage sur l'immeuble. Ce droit de gage naît sans inscription au registre foncier et prime toute charge inscrite sur l'immeuble.632 |
4 | S'il dépasse 1000 francs et s'il n'a pas été inscrit dans les quatre mois à compter de la fin des mesures, le droit de gage ne peut être opposé aux tiers qui se sont fondés de bonne foi sur le registre foncier.633 |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
BGE 100 Ia 348 S. 357
Ersatzvornahme herausgibt. Die Beschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen und Ziffer 3 des Beschlusses vom 9. September 1974 insoweit aufzuheben, als der Regierungsrat die Herausgabe von der Bezahlung dieser Kosten abhängig macht.