1C_500/2016 - 2017-05-30 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 500/2016

Urteil vom 30. Mai 2017

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Markus Schmuki,

gegen

B.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Konrad Waldvogel,

Einwohnergemeinde Dörflingen,
vertreten durch den Gemeinderat Dörflingen, Büsingerstrasse 5, 8239 Dörflingen,
Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, Beckenstube 7, 8200 Schaffhausen.

Gegenstand
Baubewilligung,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 20. September 2016 des Obergerichts
des Kantons Schaffhausen.

Sachverhalt:

A.
Am 5. Mai 2009 bewilligte der Gemeinderat Dörflingen das Bauprojekt von A.________ und C.________ zur Gartengestaltung auf dem Grundstück Nr. 971 gemäss Ideenskizze Variante 1.2 im vereinfachten Verfahren ohne öffentliche Auflage. Der Gemeinderat versäumte es, das Bauvorhaben dem Anstösser B.________ (Eigentümer der Parzelle Nr. 154) anzuzeigen. Die im Frühjahr 2010 fertiggestellte Gartenanlage erstreckt sich nicht nur auf die Parzelle Nr. 971, sondern auch auf die angrenzende Parzelle Nr. 155, die ausserhalb der Bauzone liegt.

B.
Am 5. April 2011 erhob B.________ beim Gemeinderat "Einsprache" gegen die Gartenanlage auf dem Grundstück Nr. 155. Am 14. April 2011 antwortete der Gemeindepräsident unter Beilage der Baubewilligung mit Rechtsmittelbelehrung. Daraufhin wandte sich B.________ am 25. April 2011 erneut an den Gemeindepräsidenten, weil sich die Bewilligung ausschliesslich auf das Grundstück Nr. 971 beziehe, seine Einsprache aber das angrenzende Grundstück Nr. 155 betreffe.
Am 29. Mai 2011 gelangte B.________ an das Baudepartement des Kantons Schaffhausen. Mit Beschluss vom 3. April 2012 nahm der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen die Eingabe als Aufsichtsbeschwerde entgegen und gab dieser keine Folge.
Gegen den regierungsrätlichen Beschluss erhob B.________ am 19. April 2012 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Obergericht des Kantons Schaffhausen. Dieses wies die Beschwerde am 8. April 2014 ab, soweit es darauf eintrat.
Am 4. Dezember 2014 hiess das Bundesgericht die dagegen erhobene Beschwerde von B.________ teilweise gut und wies die Sache an den Regierungsrat zurück, um über den Rekurs des Beschwerdeführers gegen die Baubewilligung neu zu entscheiden (Urteil 1C 236/ 2014).

C.
Mit Beschluss vom 25. August 2015 wies der Regierungsrat den Rekurs von B.________ ab. Er stellte fest, dass die Baubewilligung in Rechtskraft erwachsen sei, auch wenn der Gemeinderat bezüglich Parzelle Nr. 155 (Landwirtschafts- bzw. Rebbauzone) nicht zuständig gewesen sei.
Dagegen erhob B.________ wiederum Beschwerde ans Obergericht. Dieses hiess die Beschwerde am 20. September 2016 gut. Es hob Disp.-Ziff. 2-4 des Regierungsratsbeschlusses auf, erklärte die Baubewilligung vom 5. Mai 2009 in Bezug auf das Grundstück Nr. 155 als nichtig und wies die Gemeinde Dörflingen an, A.________ eine Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands auf dem Grundstück Nr. 155 anzusetzen und die genauen Modalitäten der Wiederherstellung zu regeln.

D.
Gegen den obergerichtlichen Entscheid hat A.________ am 26. Oktober 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verzichten. Eventualiter sei die Wiederherstellung lediglich bezüglich nicht bewilligungsfähiger Bauten und Anlagen zu verfügen. Subeventualiter sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen mit der Anweisung, einen Augenschein durchzuführen.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt er, das Verfahren sei bis zur rechtskräftigen Erledigung seines Gesuchs um teilweise Einzonung des Grundstücks Nr. 155 (eingereicht am 26. Oktober 2016) zu sistieren und der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu erteilen.

E.
Der Beschwerdegegner beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; abzuweisen seien auch die Verfahrensanträge auf Sistierung und Gewährung der aufschiebenden Wirkung. Der Regierungsrat schliesst auf Gutheissung der Beschwerde. Das Obergericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet und verweist auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) beantragt Abweisung der Beschwerde. Es erachtet das Einzonungsbegehren des Beschwerdeführers als aussichtslos, weshalb auch der Sistierungsantrag abzuweisen sei.

F.
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Beteiligten an ihren Anträgen fest.
Der Gemeinderat Dörflingen teilt mit Schreiben vom 6. Mai 2017 mit, dass er dem Einzonungsgesuch des Beschwerdeführers für eine Einzonung von ca. 400 m2 der Parzelle Nr. 155 von der Rebbauzone in die Wohnzone B wohlwollend gegenüberstehe und das Gesuch zur Vorprüfung an das kantonale Planungs- und Naturschutzamt einreichen werde.

Erwägungen:

1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a und 86 Abs. 1 lit. d BGG), soweit es sich um einen End- oder Teilentscheid handelt (Art. 90 f . BGG), während Zwischenentscheide nur unter den besonderen Voraussetzungen der Art. 92 f . BGG unmittelbar anfechtbar sind.

1.1. Ein End- oder Teilentscheid liegt vor, soweit das Obergericht die Baubewilligung vom 25. August 2015 in Bezug auf das Grundstück Nr. 155 für nichtig erklärt und deshalb den die Baubewilligung bestätigenden Rekursentscheid des Regierungsrates aufgehoben hat.

1.2. Dagegen hat das Obergericht die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nicht selbst angeordnet, sondern die Gemeinde angewiesen, dem Beschwerdegegner hierfür eine Frist anzusetzen und die genauen Modalitäten der Wiederherstellung (Art und Weise des Rückbaus, Neubepflanzung, etc.) zu regeln. Es handelt sich insoweit um einen Rückweisungsentscheid. Zwar steht der Gemeinde hinsichtlich des "Ob" der Wiederherstellung kein Entscheidungsspielraum mehr zu, wohl aber hinsichtlich des "Wie". Es handelt sich daher um einen Zwischenentscheid (BGE 138 I 143 E. 1.2 S. 148 mit Hinweisen).
Dieser betrifft weder Zuständigkeits- noch Ausstandsfragen (Art. 92 BGG), weshalb er nur unter den besonderen Voraussetzungen gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG unmittelbar angefochten werden kann. Deren Vorliegen ist weder dargetan noch ersichtlich: Solange die Gemeinde keine Wiederherstellungsverfügung erlassen hat, droht dem Beschwerdeführer kein nicht wieder gutzumachender Nachteil (lit. a). Der Erlass einer Wiederherstellungsverfügung erfordert auch keinen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren (lit. b). Unter diesen Umständen ist es dem Beschwerdeführer zuzumuten, den Rückweisungsentscheid des Obergerichts zusammen mit der Wiederherstellungsverfügung der Gemeinde anzufechten (Art. 93 Abs. 3 BGG).

1.3. Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nur einzutreten, soweit sie sich gegen die Nichtigerklärung der Baubewilligung richtet.

2.
Dies hat zur Folge, dass die Verfahrensanträge abzuweisen sind, soweit sie nicht gegenstandslos geworden sind, da sie im Wesentlichen die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands betreffen. Für die Frage, ob die 2009 erteilte Baubewilligung der Gemeinde für den (damals und heute noch) ausserhalb der Bauzone liegenden Teil von Parzelle 155 nichtig ist, spielt das hängige Einzonungsgesuch des Beschwerdeführers keine Rolle.

3.
Das Obergericht legt im angefochtenen Entscheid dar, die Gartenanlage sei (unter anderem aufgrund der Aufschüttungen und der Steinmauer) nach kantonalem Recht baubewilligungspflichtig. Das Grundstück Nr. 155 befinde sich in der Zone für Rebbau, ausserhalb der Bauzone. Zuständig sei daher gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG (SR 700) eine kantonale Behörde, und zwar im Kanton Schaffhausen das Baudepartement bzw. das Planungs- und Naturschutzamt (Art. 57 Abs. 1 lit. a des kantonalen Baugesetzes vom 1. Dezember 1997 [BauG; SHR 700.100] in Verbindung mit § 22 Abs. 1 der Verordnung über das Baugesetz vom 15. Dezember 1998 [BauV; SHR 700.101]). Vorliegend habe der Gemeinderat allein entschieden; der Kanton sei nicht einmal informiert worden. Die Zustimmung einer kantonalen Behörde stelle ein unentbehrliches, konstitutiv wirkendes Element der Ausnahmebewilligung dar. Bestehe Klarheit darüber, dass die kantonale Bewilligung auch nachträglich nicht erteilt werden könne, so sei die kommunale Bewilligung wegen des schwerwiegenden Mangels als nichtig zu betrachten (mit Verweis auf BGE 111 Ib 213 E. 5 S. 220 f. und WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar Raumplanung, Bern 2006, Art. 25 N. 37 S. 667). Dies sei vorliegend der Fall, seien doch Bauten und Anlagen in
der Zone für Rebbau nur zulässig, soweit der Rebbau sie erfordere. Die Gartenanlage, welche zu einem Wohnhaus gehöre, sei nicht zonenkonform, und es könne dafür auch keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilt werden. Eine nachträgliche Bewilligung falle daher ausser Betracht. Der Zuständigkeitsfehler wiege so schwer, dass die privaten Interessen des Beschwerdeführers oder das Interesse an der Rechtssicherheit ihn nicht aufzuwiegen vermöchten.

3.1. Diese Erwägungen entsprechen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach die Zustimmung der kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG ein unentbehrliches, konstitutiv wirkendes Element der kommunalen Bewilligung ist, und ohne Zustimmung der zuständigen kantonalen Bewilligungsbehörde gewährte Baubewilligungen grundsätzlich als nichtig zu qualifizieren sind (BGE 111 Ib 213 E. 6 S. 221 ff.; Urteil 1C 404/2009 vom 12. Mai 2010 E. 2.2, publ. in Pra 2011 Nr. 16 S. 114). Dies gilt jedenfalls, wenn die kantonale Behörde (wie hier) keine Kenntnis vom Baugesuch hatte und deshalb auch nicht stillschweigend zugestimmt hat (wie im Fall BGE 132 II 21 E. 3.2.2 S. 28).

3.2. Der Regierungsrat gibt in seiner Vernehmlassung zu bedenken, dass die Unzuständigkeit des Gemeinderats nicht offensichtlich gewesen sei, weil eine strikte Umsetzung von Art. 25 Abs. 2 RPG im Kanton Schaffhausen erst mit der Änderung der BauV vom 14. Dezember 2010 erfolgt sei: Bis dahin habe a§ 21 Abs. 1 BauV vorgesehen, dass der Gemeinderat Rebhütten und andere Kleinbauten ausserhalb der Bauzone wie erdverlegte Leitungen und Kleinantennenanlagen in eigener Kompetenz bewilligen durfte.
Dem ist entgegenzuhalten, dass die (zonenwidrige) Gartenanlage mit bedeutenden baulichen Massnahmen (Aufschüttungen, Bruchsteinmauer, Kiesplatz) verbunden ist und eine erhebliche Fläche (rund 400 m2) ausserhalb der Bauzone beansprucht, weshalb sie auch nach der damaligen (bundesrechtswidrigen) Praxis des Kantons Schaffhausen klarerweise von einer kantonalen Behörde hätte beurteilt werden müssen. Hinzu kommt, dass die Baubewilligung an weiteren schwerwiegenden formellen Mängeln leidet: Sie wurde im vereinfachten Verfahren ohne Anzeige an die Nachbarn erteilt; in der Bewilligung wird die Inanspruchnahme der Parzelle Nr. 155, d.h. von Land ausserhalb der Bauzone, nicht einmal erwähnt, geschweige denn begründet. Unter diesen Umständen durfte das Obergericht von der Nichtigkeit der Bewilligung ausgehen, soweit sie sich auf die Parzelle Nr. 155 bezieht.

3.3. Die Sachverhalts- und Rechtsrügen des Beschwerdeführers richten sich in erster Linie gegen die Verpflichtung zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands, die seines Erachtens das Vertrauensprinzip verletze und unverhältnismässig sei. Diese Einwände werden im Zusammenhang mit der Wiederherstellungsverfügung zu prüfen sein. Sie sind nicht geeignet, die Nichtigkeit der Baubewilligung in Frage zu stellen.

4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Der Beschwerdeführer hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Dörflingen, dem Regierungsrat und dem Obergericht des Kantons Schaffhausen sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 30. Mai 2017

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 92 - 1 Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
¹	Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
²	Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 92 - 1 Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
¹	Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
²	Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.85 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 25 Kantonale Zuständigkeiten - 1 Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren.
¹	Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren.
^1bis	Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen fest.70
²	Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.71

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24 Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen - Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:
^a	der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und
^b	keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.