2C_88/2019 - 2019-08-29 - Cittadinanza e diritto degli stranieri - Mesure d'assignation; interdiction de quitter le territoire de la commune de Genève

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 88/2019

Arrêt du 29 août 2019

IIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Stadelmann.
Greffière : Mme Kleber.

Participants à la procédure
Secrétariat d'Etat aux migrations,
recourant,

contre

A.________,
représenté par Me Pierre Bayenet, avocat,
intimé,

Commissaire de police du canton de Genève.

Objet
Mesure d'assignation; interdiction de quitter le territoire de la commune de Genève,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, en section, du 6 décembre 2018 (ATA/1297/2018).

Faits :

A.

A.a. Par décision du 2 octobre 2014, le Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après: le Secrétariat d'Etat) n'est pas entré en matière sur la demande d'asile déposée le 19 juillet 2014 par A.________, né en 1995, reconnu comme ressortissant du Nigéria et se disant ressortissant du Tchad; il a ordonné son renvoi en Espagne, Etat Dublin responsable. Le canton de Genève a été chargé de l'exécution du renvoi. Le 16 novembre 2014, un incendie s'est déclaré dans le foyer genevois dans lequel résidait A.________. Pour échapper aux flammes, celui-ci s'est défenestré du deuxième étage. Il s'est fracturé le crâne. Le 26 mars 2015, A.________ s'est opposé physiquement à son transfert vers l'Espagne. Il a été placé le lendemain en détention administrative dans la perspective d'un vol spécial prévu le 30 mars 2015 à destination de Madrid. Le vol spécial ayant été annulé, A.________ a été mis en liberté par décision du 2 avril 2015 de l'Office cantonal de la population et des migrations du canton de Genève (ci-après: l'Office cantonal).

A.b. Par décision du 26 mai 2015, le Secrétariat d'Etat, examinant au fond la demande d'asile de A.________ ensuite de l'expiration du délai de transfert vers l'Etat Dublin initialement responsable, a rejeté celle-ci et a prononcé le renvoi de Suisse de l'intéressé, en lui impartissant un délai au 26 novembre 2015 pour quitter le territoire suisse. Cette décision est entrée en force.
Le 7 juillet 2015, les autorités du Nigéria ont reconnu A.________ comme ressortissant nigérian, mais ont demandé à ce qu'il soit présenté aux autorités tchadiennes, afin de lever tout doute. Alors qu'il s'y était engagé, A.________ ne s'est pas présenté auprès de la Mission permanente du Tchad à Genève et a disparu, le 18 septembre 2015, dans la clandestinité.

A.c. A.________ s'est rendu en Espagne, où il serait, selon ses dires, resté entre septembre 2015 et février 2018. Une ordonnance espagnole d'arrêt du 7 juillet 2016 indique que A.________ se trouvait dans ce pays sans documents légaux.

A.d. Le 4 avril 2018, A.________ a formé une demande de réexamen de la décision du 26 mai 2015 rejetant sa demande d'asile, en faisant valoir, à titre de faits nouveaux, une dégradation de son état de santé. Par décision du 19 septembre 2018, le Secrétariat d'Etat a rejeté la requête et dit que sa décision du 26 mai 2015 était entrée en force et exécutoire.

A.e. Le 8 octobre 2018, le Commissaire de police de la République et canton de Genève (ci-après: le Commissaire de police) a émis, pour une durée de six mois, un ordre de mise en détention administrative à l'encontre de A.________, qui avait été appréhendé la veille lors d'un contrôle dans un train. Le 11 octobre 2018, le Tribunal administratif de première instance de la République et canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif de première instance) a confirmé cette mesure. Par arrêt du 2 novembre 2018, la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a annulé le jugement du 11 octobre 2018 et prononcé la libération immédiate de A.________. Elle a en substance retenu que le départ en septembre 2015 de A.________ en Espagne, Etat de destination Dublin qui lui avait été initialement assigné, valait exécution du renvoi prononcé le 26 mai 2015, ce qui privait la détention de fondement. Cet arrêt est entré en force.

B.
Le 2 novembre 2018, le Commissaire de police a prononcé à l'encontre de A.________ une mesure d'interdiction de quitter le territoire de la commune de Genève pour une durée de douze mois. L'Office cantonal a enjoint A.________ de se présenter tous les lundis et vendredis à 10h00 précises en ses locaux pour attester de sa présence en Suisse.
Par jugement du 13 novembre 2018, le Tribunal administratif de première instance a admis l'opposition formée par A.________ et a annulé la décision du Commissaire de police. Celui-ci a formé contre ce jugement un recours auprès de la Cour de justice, qui l'a rejeté par arrêt du 6 décembre 2018. En substance, la Cour de justice a retenu que, selon son précédent arrêt du 2 novembre 2018, la décision de renvoi du 26 mai 2015 avait été exécutée, qu'en outre l'intéressé ne présentait pas un trouble ou une menace pour la sécurité et l'ordre publics et que, partant, les conditions d'une assignation d'un lieu de résidence n'étaient pas réunies.

C.
Contre l'arrêt du 6 décembre 2018, le Secrétariat d'Etat forme un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral. Il conclut, sous suite de frais, à l'annulation de l'arrêt querellé et à la confirmation de la mesure d'interdiction de quitter le territoire de la commune de Genève prononcée par le Commissaire de police le 2 novembre 2018 pour une durée de douze mois.
La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Commissaire de police conclut à l'admission du recours, à l'annulation de l'arrêt entrepris ainsi que, principalement, à la confirmation de sa décision et, subsidiairement, au renvoi de la cause à la Cour de justice. L'Office cantonal se rallie aux observations du Commissaire de police. A.________, qui sollicite préalablement l'assistance judiciaire et la désignation de son conseil à la défense de ses intérêts, s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et conclut à son rejet, sous suite de frais et dépens. Le Secrétariat d'Etat a renoncé à répliquer.

Considérant en droit :

1.

1.1. L'arrêt attaqué est une décision finale (art. 90 LTF), rendue en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) ne tombant pas sous le coup de l'une des exceptions prévues à l'art. 83 LTF. La voie du recours en matière de droit public est ainsi ouverte.

1.2. Au surplus, le recours a été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF), par le Secrétariat d'Etat, qui a la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral (cf. art. 89 al. 2 let. a LTF) en vertu de l'art. 14 al. 2 de l'ordonnance fédérale du 17 novembre 1999 sur l'organisation du Département fédéral de justice et police (Org DFJP; RS 172.213.1; cf. arrêts 2C 793/2018 du 13 mars 2019 consid. 1.3; 2C 494/2018 du 10 janvier 2019 consid. 1.2; 2C 861/2013 du 11 novembre 2013 consid. 1, non publié in ATF 140 II 74). Il convient donc d'entrer en matière.

2.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral (art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous réserve des exigences de motivation figurant à l'art. 106 al. 2 LTF. Il conduit son raisonnement juridique sur la base des faits constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), hormis dans les cas visés à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358; 139 II 373 consid. 1.6 p. 377). La partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées (cf. art. 106 al. 2 LTF).
En l'occurrence, dans la mesure où des faits exposés dans le recours ne résulteraient pas de l'arrêt entrepris, le Tribunal fédéral n'en tiendra pas compte, car le recourant ne prétend pas, ni ne démontre, que les faits auraient été établis de manière arbitraire ou contraire au droit.

3.
Le Secrétariat d'Etat se plaint de la violation de l'art. 74 al. 1 let. b de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration du 16 décembre 2005 (LEI; RS 142.20; avant le 1 er janvier 2019: LEtr; RO 2007 5437).

3.1. A titre préalable, il sera relevé qu'il n'est pas contesté que l'art. 74 al. 1 let. a LEI (assignation d'un lieu de résidence et interdiction de pénétrer dans une région déterminée pour des motifs de sécurité et d'ordre publics, cf. ATF 142 II 1) n'entre pas en ligne de compte en l'espèce, l'intimé ne troublant pas et ne menaçant pas la sécurité et l'ordre publics.

3.2. Selon l'art. 74 al. 1 let. b LEI, l'autorité cantonale compétente peut enjoindre à un étranger de ne pas quitter le territoire qui lui est assigné ou de ne pas pénétrer dans une région déterminée lorsque l'étranger est frappé d'une décision de renvoi ou d'expulsion entrée en force et que des éléments concrets font redouter qu'il ne quittera pas la Suisse dans le délai prescrit ou qu'il n'a pas respecté le délai qui lui était imparti pour quitter le territoire (cf. ATF 144 II 16 consid. 2.1 p. 18).
L'assignation d'un lieu de résidence ou l'interdiction de pénétrer dans une région déterminée fondée sur l'art. 74 al. 1 let. b LEI vise à permettre le contrôle du lieu de séjour de l'intéressé et à s'assurer de sa disponibilité éventuelle pour la préparation et l'exécution de son renvoi de Suisse par les autorités (cf. arrêt 2C 1044/2012 du 5 novembre 2012 consid. 3.1), mais aussi, en tant que mesure de contrainte poursuivant les mêmes buts que la détention administrative, à inciter la personne à se conformer à son obligation de quitter la Suisse (cf. ATF 144 II 16 consid. 4 p. 21 ss; arrêt 2C 828/2017 du 14 juin 2018 consid. 4.1; cf. CHATTON/MERZ, in Code annoté de droit des migrations, vol. II: Loi sur les étrangers [LEtr], 2017 n o 22 ad art. 74 LEtr).
Pour qu'une telle assignation soit prononcée, il faut que l'étranger soit frappé d'une décision de renvoi ou d'expulsion, que cette décision soit entrée en force et que des éléments concrets fassent craindre que l'étranger ne quittera pas la Suisse dans le délai prescrit ou qu'il soit constaté qu'il n'a d'ores et déjà pas respecté le délai qui lui était imparti pour quitter le territoire (cf. CHATTON/MERZ, op. cit., no 21 ad art. 74 LEtr; cf. ATF 144 II 16 consid. 3.1 p. 19). La mesure doit en outre respecter le principe de la proportionnalité. Elle doit être apte à atteindre le but visé (cf. ATF 144 II 16 consid. 2.2 p. 19; 142 II 1 consid. 2.3 p. 4 s.), ce qui implique notamment qu'une mesure fondée sur l'art. 74 al. 1 let. b LEI ne peut être prononcée que si un départ de Suisse est effectivement possible, car elle ne peut atteindre son but que dans ce cas (cf. ATF 144 II 16 consid. 2.3 p. 19). Il suffit qu'un départ volontaire soit possible (cf. ATF 144 II 16 consid. 4.6 p. 24 et consid. 4.8 p. 26 a contrario). La mesure doit aussi ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi et il doit exister un rapport raisonnable entre ce but et le moyen choisi (cf. ATF 144 II 16 consid. 2.2 p. 19; 142 II 1
consid. 2.3 p. 4 s.).

3.3. En l'espèce, le Secrétariat d'Etat a rejeté la demande d'asile de l'intimé et a prononcé son renvoi de Suisse par décision du 26 mai 2015. Cette décision est entrée en force. Le délai de départ, fixé au 26 novembre 2015, est échu et l'intimé se trouve toujours en Suisse. A priori, une mesure fondée sur l'art. 74 al. 1 let. b LEI est partant envisageable. Se référant à son arrêt du 2 novembre 2018 retenant que la décision du 26 mai 2015 avait été exécutée par le départ volontaire de l'intéressé dans le délai imparti en Espagne, Etat de destination Dublin qui lui avait été initialement assigné, la Cour de justice a cependant estimé qu'une assignation d'un lieu de résidence fondée sur l'art. 74 al. 1 let. b LEI ne pouvait plus être prononcée sur la base de cette décision.

3.4. Le Secrétariat d'Etat conteste ce raisonnement. Selon lui, le départ de l'intimé pour l'Espagne ne pourrait pas être considéré comme valant exécution de la décision de renvoi du 26 mai 2015, car l'Espagne aurait pu exiger de la Suisse qu'elle reprenne l'intéressé. L'intimé aurait voyagé sans document valable et il ne pourrait donc être retenu que l'intéressé s'est soumis à son obligation de quitter légalement la Suisse. Pour le Secrétariat d'Etat, suivre le raisonnement de la Cour de justice aurait pour conséquence que des personnes devant quitter le territoire suisse et étant soumises à une assignation territoriale pourraient, par leur départ pour un pays voisin ou un autre pays membre de l'Union européenne, provoquer une levée de cette assignation et rendre caduque la décision de renvoi. Ces effets juridiques seraient contraires à la volonté du législateur.

3.5. Il convient de souligner d'emblée, avec le recourant, que n'est plus en cause en l'occurrence la procédure Dublin initiale, dans le cadre de laquelle le Secrétariat d'Etat avait, par décision du 2 octobre 2014, ordonné le renvoi de l'intimé en Espagne, désigné Etat responsable de l'examen de la demande d'asile. En effet, en raison de l'écoulement du délai de six mois pour procéder au transfert, c'est la Suisse qui est devenue, à compter d'avril 2015, l'Etat responsable du traitement de la demande d'asile de l'intimé (cf. art. 29 al. 2 du règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride [JO L 180 du 29 juin 2013 p. 31 ss; ci-après: Règlement Dublin III], repris par la Suisse en vertu de l'arrêté fédéral du 26 septembre 2014 portant approbation et mise en oeuvre de l'échange de notes entre la Suisse et l'UE concernant la reprise du règlement Dublin III [RO 2015 1841]). Comme la Suisse est devenue l'Etat responsable de la demande d'asile de l'intimé en avril 2015, le fait
que le pays où celui-ci s'est rendu en septembre 2015 ait été l'Etat qui était initialement compétent pour examiner la demande d'asile n'est pas pertinent dans le cadre du présent litige, contrairement à ce qui résulte de l'arrêt attaqué.
Ce qui est en revanche déterminant en l'espèce est de savoir si le départ de l'intimé pour l'Espagne en septembre 2015, non contesté, vaut exécution de la décision du 26 mai 2015 lui ordonnant de quitter la Suisse, de sorte qu'une mesure fondée sur l'art. 74 al. 1 let. b LEI ne pourrait plus être prononcée sur la base de cette décision.

4.

4.1. Selon la jurisprudence rendue en matière de détention administrative, qui peut être reprise dans le cadre de l'assignation d'un lieu de résidence et de l'interdiction de pénétrer dans une région déterminée fondée sur l'art. 74 al. 1 let. b LEI dès lors que l'existence d'une décision de renvoi entrée en force et non exécutée est une condition préalable au prononcé de cette mesure (cf. supra consid. 3.2), une décision de renvoi est exécutée, et ne peut partant en principe plus servir de fondement au prononcé de la détention, lorsque la personne concernée est renvoyée par les autorités ou lorsqu'elle est partie d'elle-même de Suisse, quelle que soit sa destination (cf. ATF 140 II 74 consid. 2.3 p. 76 renvoyant aux arrêts 2C 394/2007 du 15 août 2007 consid. 2.2; 2A.133/2002 du 26 mars 2002 consid. 3.2; 2A.305/2001 du 18 juillet 2001 consid. 3d).
Cette jurisprudence ne trouve pas à s'appliquer lorsqu'un autre Etat lié par l'un des Accords d'association à Dublin est compétent pour conduire la procédure d'asile et de renvoi en vertu des dispositions du règlement Dublin III. Dans ce cas, le renvoi prononcé par le Secrétariat d'Etat (art. 64a LEI) peut être effectué par retour forcé ou par départ volontaire. Si, sur la base de l'ensemble des circonstances, une décision de renvoi ne peut être exécutée que par retour forcé et qu'un tel retour est dès lors prévu, le renvoi n'est exécuté que par le transfert dans l'Etat de destination Dublin (cf. ATF 140 II 74 consid. 2.3 p. 77). Ainsi qu'il a déjà été relevé, on ne se trouve plus en l'espèce dans le cas de figure où un autre Etat partie aux Accords d'association à Dublin que la Suisse est responsable de la procédure d'asile.
Le Tribunal fédéral a également jugé que, lorsque la Suisse est responsable de la procédure d'asile, un départ vers l'un des Etats parties aux Accords d'association Dublin ne saurait être considéré comme valant exécution de la décision de renvoi tant que la Suisse reste tenue, en vertu de ces accords, de réadmettre l'étranger sur son territoire (cf. arrêts 2C 104/2017 du 6 mars 2017 consid. 5.2; 2C 689/2014 du 25 août 2014 consid. 2.2 [dans les deux cas, décisions de non-entrée en matière et de renvoi prises par la Suisse]). Une décision de renvoi n'est en effet réputée exécutée que lorsqu'il n'existe plus de devoir de réadmission par la Suisse (cf. THOMAS HUGI YAR, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in Ausländerrecht, 2e éd. 2009, n. 10.86 p. 464 s.; cf. aussi, sur cette question, MARTIN BUSINGER, Ausländerrechtliche Haft, Zurich 2015, p. 100 s.; cf. arrêt 2C 539/2008 du 23 juillet 2008 consid. 2 [Accord du 28 octobre 1998 entre le Conseil fédéral suisse et le Gouvernement de la République française relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière; RS 0.142.113.499]). Cette jurisprudence trouve son origine dans la réglementation découlant des Accords d'association à Dublin. Il convient de se demander si la Suisse
avait en l'occurrence un devoir de réadmission.
Le règlement Dublin III établit les critères et les mécanismes de détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande de protection internationale (cf. art. 1 du règlement Dublin III), mais définit aussi les obligations de l'Etat désigné responsable (cf. art. 18 du règlement Dublin III). Selon l'art. 18 par. 1 point d du règlement Dublin III notamment, l'Etat membre responsable est tenu de "reprendre en charge, dans les conditions prévues aux articles 23, 24, 25 et 29, le ressortissant de pays tiers ou l'apatride dont la demande a été rejetée et qui a présenté une demande auprès d'un autre Etat membre ou qui se trouve, sans titre de séjour, sur le territoire d'un autre Etat membre". En d'autres termes, l'Etat membre responsable qui rejette définitivement une demande d'asile doit s'assurer que la personne quitte effectivement le territoire des Etats parties aux Accords d'association à Dublin (cf. HRUSCHKA/MAIANI, in EU Immigration and Asylum Law, A Commentary, 2e éd. 2016, n o 1 ad art. 18 du règlement Dublin III).
En vertu de l'art. 24 par. 4 du règlement Dublin III, lorsqu'une personne visée à l'article 18 par. 1, point d dont la demande de protection internationale a été rejetée par une décision définitive dans un Etat membre se trouve sur le territoire d'un autre Etat membre sans titre de séjour, ce dernier Etat membre peut soit demander au premier Etat membre de reprendre la personne concernée, soit engager une procédure de retour conformément à la directive 2008/115/CE (directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, JO L 348 du 24 décembre 2008, p. 98 ss). L'obligation de reprise en charge d'un ressortissant de pays tiers dont la demande a été rejetée cesse si l'Etat requis peut établir que la personne concernée a quitté le territoire des Etats membres pendant une durée d'au moins trois mois, à moins qu'elle ne soit titulaire d'un titre de séjour en cours de validité délivré par lui (art. 19 par. 2 du règlement Dublin III), ou qu'elle a quitté le territoire des Etats membres en exécution d'une décision de retour ou d'une mesure d'éloignement délivrée à la suite du
retrait ou du rejet de la demande (art. 19 par. 3 du règlement Dublin III).

4.2. En l'espèce, dès lors qu'il résulte de l'arrêt entrepris que l'intimé n'avait pas de titre de séjour en Espagne, cet Etat aurait pu requérir de la Suisse, qui a rendu la décision définitive en matière d'asile, qu'elle reprenne en charge l'intéressé. Que cet Etat n'ait pas usé de cette possibilité (contrairement aux cas 2C 104/2017 et 2C 689/2014 susmentionnés où la personne avait été renvoyée vers la Suisse par la France, respectivement la Finlande) ne modifie pas les responsabilités de la Suisse. Certes, en vertu de l'art. 24 par. 4 du règlement Dublin III, l'Espagne aurait également pu choisir d'engager une procédure de retour elle-même. Cette alternative est toutefois laissée au choix de l'Etat où la personne se trouve sans titre de séjour; elle ne dépend pas de l'Etat qui a rendu la décision définitive sur l'asile et ne peut donc non plus être comprise comme dispensant en l'occurrence la Suisse de ses obligations, en tant qu'Etat responsable, de réadmettre l'intimé sur son territoire. Partant, le départ de l'intimé pour l'Espagne en septembre 2015 ne vaut pas exécution de la décision de renvoi du 26 mai 2015.

4.3. L'intimé relève que la décision de rejet de sa demande d'asile et de renvoi de Suisse du 26 mai 2015 ne précisait pas d'Etat de destination. Il est regrettable que le Secrétariat d'Etat n'ait pas indiqué à l'intimé qu'il devait quitter le territoire des Etats parties aux Accords d'association à Dublin, à moins de disposer d'un titre de séjour dans l'un de ces Etats, dans la mesure où cette précision, aisée à apporter, aurait permis de rendre la décision plus claire. Cela ne permet toutefois pas de retenir que l'intimé a respecté la décision de renvoi prise à son encontre en se rendant dans un Etat partie aux Accords d'association à Dublin dans lequel il ne disposait d'aucun titre de séjour.
Enfin, on relèvera que le fait que la Cour de justice ait pu retenir dans le cadre de l'examen de la détention administrative de l'intimé (arrêt du 2 novembre 2018) que la décision de renvoi avait été exécutée ne saurait jouer de rôle dans le cas d'espèce, qui porte sur une autre mesure, prononcée dans le cadre d'une procédure distincte qui n'a du reste pas été portée devant le Tribunal fédéral.

4.4. Sur le vu de ce qui précède, il doit être retenu que la décision de renvoi du 26 mai 2015, entrée en force, n'a pas été exécutée. Une assignation d'un lieu de résidence fondée sur l'art. 74 al. 1 let. b LEI peut donc, sur le principe, être prononcée. En retenant le contraire, la Cour de justice a méconnu cette disposition. Le recours doit être admis sur ce point.

5.
Le recourant demande au Tribunal fédéral de confirmer la mesure d'interdiction de quitter le territoire de la commune de Genève prononcée par le Commissaire de police le 2 novembre 2018 pour une durée de douze mois à l'encontre de l'intimé, ce à quoi celui-ci s'oppose.
Comme la Cour de justice a retenu que les conditions de l'art. 74 al. 1 let. b LEI n'étaient pas remplies, elle n'a pas examiné la proportionnalité de la mesure prise par le Commissaire de police. Il n'appartient pas au Tribunal fédéral de procéder à cet examen, car celui-ci nécessite un établissement et une appréciation des faits qui ne relèvent pas de sa compétence (cf. supra consid. 2). L'intimé allègue en effet qu'un départ, même volontaire, de Suisse vers le Tchad ou vers le Nigéria n'est pas possible. Ce point de fait doit être clarifié, afin de vérifier que la mesure est apte à atteindre le but visé (cf. supra consid. 3.3; cf. ATF 140 II 16). Par ailleurs, l'intimé fait valoir que la décision entrave de manière disproportionnée sa liberté de mouvement compte tenu de ses activités, ce qui nécessite également, pour être apprécié, de disposer d'éléments de fait qui n'ont pas été constatés dans l'arrêt entrepris. Il convient partant de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour qu'elle établisse les faits pertinents au contrôle de la proportionnalité de la mesure, procède à ce contrôle et rende une nouvelle décision (cf. art. 107 al. 2 LTF).

6.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. L'arrêt rendu le 6 décembre 2018 par la Cour de justice est annulé et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Il se justifie de mettre l'intimé, qui a répondu au recours du Secrétariat d'Etat par l'intermédiaire de son avocat, au bénéfice de l'assistance judiciaire (cf. art. 64 al. 1 LTF; arrêt 2C 700/2015 du 8 décembre 2015 consid. 5). Me Pierre Bayenet sera désigné en qualité d'avocat d'office et ses honoraires seront supportés par la caisse du Tribunal fédéral (cf. art. 64 al. 2 LTF). L'intimé est en outre dispensé des frais judiciaires (cf. art. 64 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à l'autorité recourante (cf. art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est admis. L'arrêt du 6 décembre 2018 de la Cour de justice est annulé et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

2.
La demande d'assistance judiciaire est admise; Me Pierre Bayenet est désigné comme avocat d'office de l'intimé et une indemnité de 2'000 fr. lui est allouée à titre d'honoraires, à payer par la caisse du Tribunal fédéral. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, au mandataire de l'intimé, au Commissaire de police du canton de Genève, à l'Office cantonal de la population et des migrations du canton de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, en section.

Lausanne, le 29 août 2019
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Seiler

La Greffière : Kleber

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200964 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198091 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198092 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195494 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...95
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 172.213.1 Ordinanza del 17 novembre 1999 sull'organizzazione del Dipartimento federale di giustizia e polizia (Org-DFGP) Org-DFGP Art. 14 Competenze speciali - 1 La SEM è autorizzato a sbrigare autonomamente tutti gli affari concernenti la cittadinanza svizzera.
¹	La SEM è autorizzato a sbrigare autonomamente tutti gli affari concernenti la cittadinanza svizzera.
²	È autorizzato a interporre ricorso presso il Tribunale federale contro decisioni cantonali di ultima istanza in materia di diritto degli stranieri e di cittadinanza.81
³	È competente in materia di riconoscimento di apolidi.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.97

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.88

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 107 Sentenza - 1 Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
¹	Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
²	Se accoglie il ricorso, giudica esso stesso nel merito o rinvia la causa all'autorità inferiore affinché pronunci una nuova decisione. Può anche rinviare la causa all'autorità che ha deciso in prima istanza.
³	Se ritiene inammissibile un ricorso interposto nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale o dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale, il Tribunale federale prende la decisione di non entrare nel merito entro 15 giorni dalla chiusura di un eventuale scambio di scritti. Nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale non è tenuto a rispettare tale termine se la procedura d'estradizione concerne una persona sulla cui domanda d'asilo non è ancora stata pronunciata una decisione finale passata in giudicato.98
⁴	Sui ricorsi interposti contro le decisioni del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195419 sui brevetti, il Tribunale federale decide entro un mese dalla presentazione del ricorso.99

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 64 Gratuito patrocinio - 1 Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
¹	Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
²	Se è necessario per tutelare i diritti di tale parte, il Tribunale federale le designa un avvocato. Questi ha diritto a un'indennità adeguata, versata dalla cassa del Tribunale, in quanto le spese di patrocinio non possano essere coperte dalle spese ripetibili.
³	La corte decide sulla domanda di gratuito patrocinio nella composizione di tre giudici. Rimangono salvi i casi trattati in procedura semplificata secondo l'articolo 108. Il gratuito patrocinio può essere concesso dal giudice dell'istruzione se è indubbio che le relative condizioni sono adempiute.
⁴	Se in seguito è in grado di farlo, la parte è tenuta a risarcire la cassa del Tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.