8C_453/2011 - 2011-07-29 - Sanità & sicurezza sociale - Sozialhilfe (unentgeltliche Rechtspflege; Ausstand

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
8C_453/2011

Urteil vom 29. Juli 2011
I. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Ursprung, Präsident,
Bundesrichterinnen Leuzinger, Niquille,
Gerichtsschreiberin Hofer.

Verfahrensbeteiligte
L.________,
vertreten durch R.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Sozialhilfe (unentgeltliche Rechtspflege; Ausstand),

Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 16. Mai 2011.

Sachverhalt:

A.
Der angolanische Staatsangehörige L.________ (geb. 1961), dessen Asylgesuch mit Nichteintretensentscheid abgewiesen wurde, bezieht seit November 2009 wirtschaftliche Nothilfe. Diese wurde von der Gemeinde X.________ ausgerichtet, bevor am 5. Juli 2010 eine Umteilung an das Sozialamt von Y.________ erfolgte. Auf das von L.________ bei der Sozialhilfe- und Vormundschaftsbehörde X.________ eingereichte Gesuch um Nothilfe trat diese mit Verfügung vom 2. November 2010 nicht ein und überwies dieses zuständigkeitshalber an das Sozialamt Y.________. Den Rekurs vom 6. November 2010, mit welchem L.________ die fehlende Rechtsgrundlage für eine Umteilung nach Y.________ rügte, wies der Gemeinderat X.________ am 3. Dezember 2010 mit der Begründung ab, es bestehe kein Anspruch, die Nothilfe im Sinne von Art. 12 BV in einer bestimmten Gemeinde zu erhalten, solange die praktische Erhältlichmachung nicht erschwert werde; die damit gegenstandslos gewordene Rechtsverweigerungsbeschwerde schrieb er ab.

B.
B.a Gegen diesen Entscheid rekurrierte L.________ am 20. Dezember 2010 beim Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen (nachfolgend: SJD). Am 18. Januar 2011 stellte er zudem das Begehren, die Vorsteherin des SJD und dessen Leiter Rechtsdienst hätten wegen Befangenheit in den Ausstand zu treten, da diese es zu vertreten hätten, dass keine gesetzliche Grundlage dafür bestehe, dass Nothilfesuchende an eine andere Gemeinde verwiesen werden könnten, wenn dies zur Erreichung einer gleichmässigen Belastung nötig erscheine. Sie seien befangen, wenn sie nun feststellen müssten, dass diese Gesetzesgrundlage aufgrund eigener Versäumnisse fehle. Das SJD überwies die Akten dem Gesundheitsdepartement zur weiteren Behandlung und beantragte Abweisung des Ausstandsbegehrens. Mit Entscheid vom 29. März 2011 wies die Regierung des Kantons St. Gallen das Ausstandsbegehren ab.
B.b Dagegen erhob L.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde. Im Weiteren ersuchte er um unentgeltliche Rechtspflege. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 16. Mai 2011 wies der Vizepräsident des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege infolge Aussichtslosigkeit der Beschwerde ab und forderte L.________ auf, einen Kostenvorschuss von Fr. 500.- zu bezahlen.

C.
L.________ lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen mit den Rechtsbegehren, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben und das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege vor dem kantonalen Verwaltungsgericht sei gutzuheissen; eventuell sei die Vorinstanz anzuweisen, das Begehren um unentgeltliche Rechtspflege erneut zu beurteilen. Weiter sei aufschiebende Wirkung betreffend Kostenvorschusszahlung für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen anzuordnen. Gleichzeitig wird um unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren ersucht.
Mit Eingabe vom 9. Juni 2011 reichte L.________ einen Nachtrag zur Beschwerdeschrift vom 5. Juni 2011 ein.
Es wurde kein Schriftenwechsel durchgeführt.

Erwägungen:

1.
Streitig im vorliegenden Verfahren ist einzig die von der Vorinstanz verweigerte Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Dabei handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG; BGE 133 IV 335; SVR 2009 UV Nr. 12 S. 49, 8C_530/2008 E. 2; Urteil 8C_586/2010 vom 24. September 2010 E. 1). Davon ist jedenfalls dann auszugehen, wenn nicht nur die unentgeltliche Rechtspflege verweigert, sondern wie hier zugleich auch die Anhandnahme des Rechtsmittels von der Bezahlung eines Kostenvorschusses durch die gesuchstellende Partei abhängig gemacht wird (BGE 128 V 199 E. 2b S. 202 mit Hinweisen; 126 I 207 E. 2a S. 210; Urteile 2C_74/2011 vom 1. Juli 2011 E. 1.2; 2C_230/2009 vom 2. Juli 2009 E. 1.3). Die Beschwerde erweist sich damit als zulässig, zumal auch die weiteren Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind.

2.
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV und Art. 4 Abs. 2 lit. d in Verbindung mit Art. 95 Abs. 1 lit. c KV/SG (sGS 111.1).

2.1 Nach Art. 29 Abs. 3 BV hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht als aussichtslos erscheint; soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig erscheint, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Da der Beschwerdeführer nicht geltend macht, das kantonale Recht gewähre einen darüber hinaus gehenden Anspruch, ist die Rüge im Lichte von Art. 29 Abs. 3 BV zu prüfen.

2.2 Der Vizepräsident des Verwaltungsgerichts ging davon aus, das Ausstandsbegehren des Beschwerdeführers sei aussichtslos, weshalb kein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege bestehe.

2.3 Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Praxis Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese (BGE 133 III 614 E. 5 S. 616). Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde. Wie es sich damit verhält, prüft das Bundesgericht in tatsächlicher Hinsicht unter dem Blickwinkel der Willkür, in rechtlicher Hinsicht grundsätzlich mit freier Kognition (BGE 129 I 129 E. 2.3.1 S. 136 mit Hinweisen). Dabei ist Rechtsfrage, welche Umstände bei der Beurteilung der Prozessaussichten in Betracht fallen und ob sie für oder gegen eine hinreichende Erfolgsaussicht sprechen, Tatfrage hingegen, ob und wieweit einzelne Tatumstände erstellt sind (BGE 124 I 304 E. 2c S. 307).

3.
3.1 Wann Mitglieder von Administrativbehörden in den Ausstand zu treten haben, bestimmt sich nach dem anwendbaren (hier kantonalen) Verfahrensrecht und nach den aus Art. 29 Abs. 1 BV abgeleiteten Grundsätzen (BGE 125 I 119 E. 3b ff. S. 123; Urteil 2C_36/2010 vom 14. Juni 2010 E. 3.1). Die Vorinstanz stützte ihren Entscheid unter anderem auf § 7 des kantonalen Gesetzes vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege (VRP; sGS 951.1), worin die Ausstandsregeln für das Verwaltungsverfahren im Kanton St. Gallen enthalten sind. Zu dieser Bestimmung äussert sich der Beschwerdeführer nicht. Er macht namentlich nicht geltend, dass sich daraus weitergehende Ausstandspflichten als aus Art. 29 Abs. 1 BV ergeben würden und dass die Vorinstanz diese Norm in verfassungswidriger Weise angewendet habe. Das von der Vorinstanz als aussichtslos erachtete Ausstandsbegehren ist daher mit Blick auf die zu Art. 29 Abs. 1 BV ergangene Rechtsprechung zu überprüfen.

3.2 Politische Behörden (Kantonsregierungen, Gemeindeexekutiven usw.) sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Zu politisch bedeutsamen Streitfällen oder umstrittenen Projekten haben sich die betroffenen Behördenmitglieder - sei es als Politiker oder im Rahmen ihrer bisherigen Amtstätigkeit - häufig schon vor oder ausserhalb der Durchführung eines förmlichen Verwaltungsverfahrens eine bestimmte Meinung gebildet und diese unter Umständen in politischen Gremien oder in der Öffentlichkeit auch bereits geäussert. Dies allein kann verfassungsrechtlich noch nicht eine Ausstandspflicht begründen, würde doch sonst die Verwaltungsrechtspflege durch politische Behörden in vielen Fällen geradezu verunmöglicht. Nach der Rechtsprechung haben nichtrichterliche Amtspersonen im Wesentlichen nur dann in den Ausstand zu treten, wenn sie an der zu behandelnden Streitsache ein persönliches Interesse haben, zu einem früheren Zeitpunkt gegenüber der Partei ihre persönliche Geringschätzung oder Abneigung zum Ausdruck gebracht haben oder wenn ihnen Verfahrens- oder
Ermessensfehler unterlaufen sind, die nach ihrer Natur oder wegen ihrer aussergewöhnlichen Häufung besonders schwer wiegen und auf eine gravierende Verletzung ihrer Amtspflichten gegenüber der betroffenen Person hinauslaufen (vgl. BGE 125 I 119 E. 3d ff. S. 123; Urteile 2C_643/2010 vom 1. Februar 2011 E. 5.5.1; 2C_36/2010 vom 14. Juni 2010 E. 3.3; 2A.364/1995 vom 14. Februar 1997 E. 3b).

4.
4.1 Die Vorinstanz hat erwogen, aufgrund der Angaben in der Beschwerdeschrift sei nicht nachvollziehbar, dass die Vorsteherin oder der Rechtsdienstleiter des SJD eine kantonale Praxis als rechtswidrig anerkannt hätten und daran festhalten würden. Richtlinien der Vereinigung der St. Galler Gemeindepräsidentinnen und -präsidenten stellten keine Rechtsnorm dar, an welche die Departemente gebunden wären. Zudem beruhe die Argumentation des Beschwerdeführers auf den von ihm nicht weiter erhärteten Hypothesen, dass keine kantonalgesetzliche Grundlage für die Bestimmung der Zuständigkeit bei der Leistung von Nothilfe bestehe und dass dieser Zustand rechtswidrig und zudem auf ein rechtswidriges Verhalten der Departementsvorsteherin und des Rechtsdienstleiters zurückzuführen sei. Allgemeine Äusserungen zu einer bestimmten Rechtsfrage begründeten keine Voreingenommenheit in einem konkreten Verfahren, in dem diese Rechtsfrage erstmals in einem konkreten Anwendungsfall zu entscheiden sei.

4.2 Soweit der Beschwerdeführer den Sachverhalt aus seiner eigenen Sicht darstellt, ohne auf die entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz einzugehen, vermag er damit nicht darzutun, dass die rechtliche Würdigung durch die Vorinstanz anders hätte ausfallen müssen und das Ausstandsbegehren deshalb nicht aussichtslos gewesen wäre. Mit dem allgemeinen Hinweis, wonach Befangenheit umso eher anzunehmen sei, je exponierter sich ein Regierungsmitglied gegen eine bestimmte Gesetzgebung gestellt habe, kann nach der in E. 3.2 hievor dargelegten Rechtsprechung für sich allein keine Befangenheit begründet werden. Eine Ausstandspflicht besteht nicht schon dann, wenn sich ein Behördenmitglied vor oder ausserhalb eines Verwaltungsverfahrens eine Meinung gebildet und diese öffentlich vertreten hat. Wenn Departementsvorsteherin und Rechtsdienstleiter des SJD zur Frage, ob es für die Umteilung von Nothilfeempfängern an eine andere Gemeinde als derjenigen, die bisher Nothilfe ausgerichtet hat oder in welcher solche erstmals beantragt wurde, einer gesetzlichen Grundlage bedarf, eine andere Meinung vertreten als der Beschwerdeführer, vermag dies noch keine Befangenheit zu begründen. Zu einer offenbar auch politisch kontrovers diskutierten Rechtsfrage
müssen sie sich äussern können, ohne dass deswegen bereits Befangenheit in einem Fall anzunehmen wäre, in welchem sich eben diese Frage konkret stellt. Überdies ist auch mit Blick auf die Vorbringen des Beschwerdeführers nicht erstellt, dass die von ihm als befangen bezeichneten Personen in Bezug auf die Zuteilung von Nothilfebezügern an die Gemeinden konsequent eine offensichtlich rechtswidrige Auffassung vertreten und bezüglich der gemeindeeigenen Zuweisungspraxis einen klaren Verstoss gegen das Legalitätsprinzip tolerieren oder gar fördern würden. Ein persönliches Interesse an der zu behandelnden Sache wird ihnen vom Beschwerdeführer nicht vorgeworfen und ist auch nicht ersichtlich. Insbesondere bestehen keine Hinweise, dass sie eine Abneigung gegenüber dem Beschwerdeführer oder gegenüber von Nothilfebezügern zum Ausdruck gebracht hätten.

4.3 Insgesamt erscheinen damit die Gewinnaussichten beträchtlich geringer als die Verlustgefahren. Damit hält der angefochtene Entscheid vor Art. 29 Abs. 3 BV stand. Die Beschwerde ist infolgedessen abzuweisen.

5.
Das Gesuch um aufschiebende Wirkung wird mit dem vorliegenden Entscheid gegenstandslos. Die Vorinstanz wird dem Beschwerdeführer eine neue Frist zur Begleichung des Kostenvorschusses einzuräumen haben (BGE 128 V 199 E. 9 S. 216).

6.
Der Beschwerdeführer hat für das bundesgerichtliche Verfahren um unentgeltliche Rechtspflege ersucht. Aufgrund der dargestellten, schon im angefochtenen Entscheid zutreffend wiedergegebenen Sach- und Rechtslage besass das vorliegende Rechtsmittel keine ernsthaften Erfolgsaussichten; das Gesuch ist demzufolge abzuweisen (Art. 64 BGG). Auf die Erhebung von Kosten wird indessen verzichtet (Art. 66 Abs. 1 zweiter Satz und Art. 65 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das Verfahren vor Bundesgericht wird abgewiesen.

3.
Es werden keine Kosten erhoben.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien und der Regierung des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 29. Juli 2011
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

Ursprung Hofer

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 131.225 Costituzione del Cantone di San Gallo, del 10 giugno 2001 Cost./SG Art. 4 - Nei procedimenti dinanzi alle autorità amministrative e giudiziarie ognuno ha segnatamente diritto, in conformità della Costituzione federale:
^a	alla parità ed equità di trattamento;
^b	a una decisione entro un termine adeguato;
^c	di essere sentito;
^d	alla gratuità della procedura e al gratuito patrocinio;
^e	al giudizio da parte di un tribunale indipendente;
^f	alla protezione in caso di privazione della libertà;
^g	a un procedimento penale corretto.

SR 131.225 Costituzione del Cantone di San Gallo, del 10 giugno 2001 Cost./SG Art. 95 - 1 Sono organi del Comune:
¹	Sono organi del Comune:
^a	il corpo elettorale, che si pronuncia nell'Assemblea comunale o alle urne;
^b	l'Esecutivo comunale;
^cbis	il Parlamento comunale, nei Comuni in cui non vi è l'Assemblea comunale;
^d	la Commissione della gestione, nei Comuni in cui vi è l'Assemblea comunale.
²	La legge può istituire altre autorità comunali.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 64 Gratuito patrocinio - 1 Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
¹	Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
²	Se è necessario per tutelare i diritti di tale parte, il Tribunale federale le designa un avvocato. Questi ha diritto a un'indennità adeguata, versata dalla cassa del Tribunale, in quanto le spese di patrocinio non possano essere coperte dalle spese ripetibili.
³	La corte decide sulla domanda di gratuito patrocinio nella composizione di tre giudici. Rimangono salvi i casi trattati in procedura semplificata secondo l'articolo 108. Il gratuito patrocinio può essere concesso dal giudice dell'istruzione se è indubbio che le relative condizioni sono adempiute.
⁴	Se in seguito è in grado di farlo, la parte è tenuta a risarcire la cassa del Tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 65 Spese giudiziarie - 1 Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
¹	Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
²	La tassa di giustizia è stabilita in funzione del valore litigioso, dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti.
³	Di regola, il suo importo è di:
^a	200 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	200 a 100 000 franchi nelle altre controversie.
⁴	È di 200 a 1000 franchi, a prescindere dal valore litigioso, nelle controversie:
^a	concernenti prestazioni di assicurazioni sociali;
^b	concernenti discriminazioni fondate sul sesso;
^c	risultanti da un rapporto di lavoro, sempreché il valore litigioso non superi 30 000 franchi;
^d	secondo gli articoli 7 e 8 della legge del 13 dicembre 200223 sui disabili.
⁵	Se motivi particolari lo giustificano, il Tribunale federale può aumentare tali importi, ma al massimo fino al doppio nei casi di cui al capoverso 3 e fino a 10 000 franchi nei casi di cui al capoverso 4.