8C_453/2011 - 2011-07-29 - Santé & sécurité sociale - Sozialhilfe (unentgeltliche Rechtspflege; Ausstand

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
8C 453/2011

Urteil vom 29. Juli 2011
I. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Ursprung, Präsident,
Bundesrichterinnen Leuzinger, Niquille,
Gerichtsschreiberin Hofer.

Verfahrensbeteiligte
L.________,
vertreten durch R.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Sozialhilfe (unentgeltliche Rechtspflege; Ausstand),

Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 16. Mai 2011.

Sachverhalt:

A.
Der angolanische Staatsangehörige L.________ (geb. 1961), dessen Asylgesuch mit Nichteintretensentscheid abgewiesen wurde, bezieht seit November 2009 wirtschaftliche Nothilfe. Diese wurde von der Gemeinde X.________ ausgerichtet, bevor am 5. Juli 2010 eine Umteilung an das Sozialamt von Y.________ erfolgte. Auf das von L.________ bei der Sozialhilfe- und Vormundschaftsbehörde X.________ eingereichte Gesuch um Nothilfe trat diese mit Verfügung vom 2. November 2010 nicht ein und überwies dieses zuständigkeitshalber an das Sozialamt Y.________. Den Rekurs vom 6. November 2010, mit welchem L.________ die fehlende Rechtsgrundlage für eine Umteilung nach Y.________ rügte, wies der Gemeinderat X.________ am 3. Dezember 2010 mit der Begründung ab, es bestehe kein Anspruch, die Nothilfe im Sinne von Art. 12 BV in einer bestimmten Gemeinde zu erhalten, solange die praktische Erhältlichmachung nicht erschwert werde; die damit gegenstandslos gewordene Rechtsverweigerungsbeschwerde schrieb er ab.

B.
B.a Gegen diesen Entscheid rekurrierte L.________ am 20. Dezember 2010 beim Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen (nachfolgend: SJD). Am 18. Januar 2011 stellte er zudem das Begehren, die Vorsteherin des SJD und dessen Leiter Rechtsdienst hätten wegen Befangenheit in den Ausstand zu treten, da diese es zu vertreten hätten, dass keine gesetzliche Grundlage dafür bestehe, dass Nothilfesuchende an eine andere Gemeinde verwiesen werden könnten, wenn dies zur Erreichung einer gleichmässigen Belastung nötig erscheine. Sie seien befangen, wenn sie nun feststellen müssten, dass diese Gesetzesgrundlage aufgrund eigener Versäumnisse fehle. Das SJD überwies die Akten dem Gesundheitsdepartement zur weiteren Behandlung und beantragte Abweisung des Ausstandsbegehrens. Mit Entscheid vom 29. März 2011 wies die Regierung des Kantons St. Gallen das Ausstandsbegehren ab.
B.b Dagegen erhob L.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde. Im Weiteren ersuchte er um unentgeltliche Rechtspflege. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 16. Mai 2011 wies der Vizepräsident des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege infolge Aussichtslosigkeit der Beschwerde ab und forderte L.________ auf, einen Kostenvorschuss von Fr. 500.- zu bezahlen.

C.
L.________ lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen mit den Rechtsbegehren, die vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben und das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege vor dem kantonalen Verwaltungsgericht sei gutzuheissen; eventuell sei die Vorinstanz anzuweisen, das Begehren um unentgeltliche Rechtspflege erneut zu beurteilen. Weiter sei aufschiebende Wirkung betreffend Kostenvorschusszahlung für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen anzuordnen. Gleichzeitig wird um unentgeltliche Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren ersucht.
Mit Eingabe vom 9. Juni 2011 reichte L.________ einen Nachtrag zur Beschwerdeschrift vom 5. Juni 2011 ein.
Es wurde kein Schriftenwechsel durchgeführt.

Erwägungen:

1.
Streitig im vorliegenden Verfahren ist einzig die von der Vorinstanz verweigerte Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Dabei handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG; BGE 133 IV 335; SVR 2009 UV Nr. 12 S. 49, 8C 530/2008 E. 2; Urteil 8C 586/2010 vom 24. September 2010 E. 1). Davon ist jedenfalls dann auszugehen, wenn nicht nur die unentgeltliche Rechtspflege verweigert, sondern wie hier zugleich auch die Anhandnahme des Rechtsmittels von der Bezahlung eines Kostenvorschusses durch die gesuchstellende Partei abhängig gemacht wird (BGE 128 V 199 E. 2b S. 202 mit Hinweisen; 126 I 207 E. 2a S. 210; Urteile 2C 74/2011 vom 1. Juli 2011 E. 1.2; 2C 230/2009 vom 2. Juli 2009 E. 1.3). Die Beschwerde erweist sich damit als zulässig, zumal auch die weiteren Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind.

2.
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV und Art. 4 Abs. 2 lit. d in Verbindung mit Art. 95 Abs. 1 lit. c KV/SG (sGS 111.1).

2.1 Nach Art. 29 Abs. 3 BV hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht als aussichtslos erscheint; soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig erscheint, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Da der Beschwerdeführer nicht geltend macht, das kantonale Recht gewähre einen darüber hinaus gehenden Anspruch, ist die Rüge im Lichte von Art. 29 Abs. 3 BV zu prüfen.

2.2 Der Vizepräsident des Verwaltungsgerichts ging davon aus, das Ausstandsbegehren des Beschwerdeführers sei aussichtslos, weshalb kein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege bestehe.

2.3 Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Praxis Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese (BGE 133 III 614 E. 5 S. 616). Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde. Wie es sich damit verhält, prüft das Bundesgericht in tatsächlicher Hinsicht unter dem Blickwinkel der Willkür, in rechtlicher Hinsicht grundsätzlich mit freier Kognition (BGE 129 I 129 E. 2.3.1 S. 136 mit Hinweisen). Dabei ist Rechtsfrage, welche Umstände bei der Beurteilung der Prozessaussichten in Betracht fallen und ob sie für oder gegen eine hinreichende Erfolgsaussicht sprechen, Tatfrage hingegen, ob und wieweit einzelne Tatumstände erstellt sind (BGE 124 I 304 E. 2c S. 307).

3.
3.1 Wann Mitglieder von Administrativbehörden in den Ausstand zu treten haben, bestimmt sich nach dem anwendbaren (hier kantonalen) Verfahrensrecht und nach den aus Art. 29 Abs. 1 BV abgeleiteten Grundsätzen (BGE 125 I 119 E. 3b ff. S. 123; Urteil 2C 36/2010 vom 14. Juni 2010 E. 3.1). Die Vorinstanz stützte ihren Entscheid unter anderem auf § 7 des kantonalen Gesetzes vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege (VRP; sGS 951.1), worin die Ausstandsregeln für das Verwaltungsverfahren im Kanton St. Gallen enthalten sind. Zu dieser Bestimmung äussert sich der Beschwerdeführer nicht. Er macht namentlich nicht geltend, dass sich daraus weitergehende Ausstandspflichten als aus Art. 29 Abs. 1 BV ergeben würden und dass die Vorinstanz diese Norm in verfassungswidriger Weise angewendet habe. Das von der Vorinstanz als aussichtslos erachtete Ausstandsbegehren ist daher mit Blick auf die zu Art. 29 Abs. 1 BV ergangene Rechtsprechung zu überprüfen.

3.2 Politische Behörden (Kantonsregierungen, Gemeindeexekutiven usw.) sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Zu politisch bedeutsamen Streitfällen oder umstrittenen Projekten haben sich die betroffenen Behördenmitglieder - sei es als Politiker oder im Rahmen ihrer bisherigen Amtstätigkeit - häufig schon vor oder ausserhalb der Durchführung eines förmlichen Verwaltungsverfahrens eine bestimmte Meinung gebildet und diese unter Umständen in politischen Gremien oder in der Öffentlichkeit auch bereits geäussert. Dies allein kann verfassungsrechtlich noch nicht eine Ausstandspflicht begründen, würde doch sonst die Verwaltungsrechtspflege durch politische Behörden in vielen Fällen geradezu verunmöglicht. Nach der Rechtsprechung haben nichtrichterliche Amtspersonen im Wesentlichen nur dann in den Ausstand zu treten, wenn sie an der zu behandelnden Streitsache ein persönliches Interesse haben, zu einem früheren Zeitpunkt gegenüber der Partei ihre persönliche Geringschätzung oder Abneigung zum Ausdruck gebracht haben oder wenn ihnen Verfahrens- oder
Ermessensfehler unterlaufen sind, die nach ihrer Natur oder wegen ihrer aussergewöhnlichen Häufung besonders schwer wiegen und auf eine gravierende Verletzung ihrer Amtspflichten gegenüber der betroffenen Person hinauslaufen (vgl. BGE 125 I 119 E. 3d ff. S. 123; Urteile 2C 643/2010 vom 1. Februar 2011 E. 5.5.1; 2C 36/2010 vom 14. Juni 2010 E. 3.3; 2A.364/1995 vom 14. Februar 1997 E. 3b).

4.
4.1 Die Vorinstanz hat erwogen, aufgrund der Angaben in der Beschwerdeschrift sei nicht nachvollziehbar, dass die Vorsteherin oder der Rechtsdienstleiter des SJD eine kantonale Praxis als rechtswidrig anerkannt hätten und daran festhalten würden. Richtlinien der Vereinigung der St. Galler Gemeindepräsidentinnen und -präsidenten stellten keine Rechtsnorm dar, an welche die Departemente gebunden wären. Zudem beruhe die Argumentation des Beschwerdeführers auf den von ihm nicht weiter erhärteten Hypothesen, dass keine kantonalgesetzliche Grundlage für die Bestimmung der Zuständigkeit bei der Leistung von Nothilfe bestehe und dass dieser Zustand rechtswidrig und zudem auf ein rechtswidriges Verhalten der Departementsvorsteherin und des Rechtsdienstleiters zurückzuführen sei. Allgemeine Äusserungen zu einer bestimmten Rechtsfrage begründeten keine Voreingenommenheit in einem konkreten Verfahren, in dem diese Rechtsfrage erstmals in einem konkreten Anwendungsfall zu entscheiden sei.

4.2 Soweit der Beschwerdeführer den Sachverhalt aus seiner eigenen Sicht darstellt, ohne auf die entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz einzugehen, vermag er damit nicht darzutun, dass die rechtliche Würdigung durch die Vorinstanz anders hätte ausfallen müssen und das Ausstandsbegehren deshalb nicht aussichtslos gewesen wäre. Mit dem allgemeinen Hinweis, wonach Befangenheit umso eher anzunehmen sei, je exponierter sich ein Regierungsmitglied gegen eine bestimmte Gesetzgebung gestellt habe, kann nach der in E. 3.2 hievor dargelegten Rechtsprechung für sich allein keine Befangenheit begründet werden. Eine Ausstandspflicht besteht nicht schon dann, wenn sich ein Behördenmitglied vor oder ausserhalb eines Verwaltungsverfahrens eine Meinung gebildet und diese öffentlich vertreten hat. Wenn Departementsvorsteherin und Rechtsdienstleiter des SJD zur Frage, ob es für die Umteilung von Nothilfeempfängern an eine andere Gemeinde als derjenigen, die bisher Nothilfe ausgerichtet hat oder in welcher solche erstmals beantragt wurde, einer gesetzlichen Grundlage bedarf, eine andere Meinung vertreten als der Beschwerdeführer, vermag dies noch keine Befangenheit zu begründen. Zu einer offenbar auch politisch kontrovers diskutierten Rechtsfrage
müssen sie sich äussern können, ohne dass deswegen bereits Befangenheit in einem Fall anzunehmen wäre, in welchem sich eben diese Frage konkret stellt. Überdies ist auch mit Blick auf die Vorbringen des Beschwerdeführers nicht erstellt, dass die von ihm als befangen bezeichneten Personen in Bezug auf die Zuteilung von Nothilfebezügern an die Gemeinden konsequent eine offensichtlich rechtswidrige Auffassung vertreten und bezüglich der gemeindeeigenen Zuweisungspraxis einen klaren Verstoss gegen das Legalitätsprinzip tolerieren oder gar fördern würden. Ein persönliches Interesse an der zu behandelnden Sache wird ihnen vom Beschwerdeführer nicht vorgeworfen und ist auch nicht ersichtlich. Insbesondere bestehen keine Hinweise, dass sie eine Abneigung gegenüber dem Beschwerdeführer oder gegenüber von Nothilfebezügern zum Ausdruck gebracht hätten.

4.3 Insgesamt erscheinen damit die Gewinnaussichten beträchtlich geringer als die Verlustgefahren. Damit hält der angefochtene Entscheid vor Art. 29 Abs. 3 BV stand. Die Beschwerde ist infolgedessen abzuweisen.

5.
Das Gesuch um aufschiebende Wirkung wird mit dem vorliegenden Entscheid gegenstandslos. Die Vorinstanz wird dem Beschwerdeführer eine neue Frist zur Begleichung des Kostenvorschusses einzuräumen haben (BGE 128 V 199 E. 9 S. 216).

6.
Der Beschwerdeführer hat für das bundesgerichtliche Verfahren um unentgeltliche Rechtspflege ersucht. Aufgrund der dargestellten, schon im angefochtenen Entscheid zutreffend wiedergegebenen Sach- und Rechtslage besass das vorliegende Rechtsmittel keine ernsthaften Erfolgsaussichten; das Gesuch ist demzufolge abzuweisen (Art. 64 BGG). Auf die Erhebung von Kosten wird indessen verzichtet (Art. 66 Abs. 1 zweiter Satz und Art. 65 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das Verfahren vor Bundesgericht wird abgewiesen.

3.
Es werden keine Kosten erhoben.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien und der Regierung des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 29. Juli 2011
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

Ursprung Hofer

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 131.225 Constitution du Canton de Saint-Gall, du 10 juin 2001 Cst./SG Art. 4 - Conformément à la Constitution fédérale, toute personne a, dans une procédure judiciaire ou administrative, le droit notamment:
^a	à ce que sa cause soit traitée équitablement;
^b	à ce que sa cause soit jugée dans un délai raisonnable;
^c	d'être entendue;
^d	à l'assistance judiciaire gratuite ainsi qu'à l'assistance gratuite d'un défenseur;
^e	à ce que sa cause soit jugée par un tribunal indépendant;
^f	d'être protégée en cas de privation de liberté;
^g	à un procès pénal équitable.

SR 131.225 Constitution du Canton de Saint-Gall, du 10 juin 2001 Cst./SG Art. 95 - 1 Les organes communaux sont les suivants:
¹	Les organes communaux sont les suivants:
^a	le corps électoral, qui se prononce lors d'une assemblée communale ou aux urnes;
^b	le conseil communal;
^bbis	le conseil de naturalisation;
^c	le parlement communal dans les communes n'ayant pas d'assemblée communale;
^d	la commission de gestion dans les communes ayant une assemblée communale.
²	La loi peut instituer d'autres autorités communales.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 64 Assistance judiciaire - 1 Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
¹	Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
²	Il attribue un avocat à cette partie si la sauvegarde de ses droits le requiert. L'avocat a droit à une indemnité appropriée versée par la caisse du tribunal pour autant que les dépens alloués ne couvrent pas ses honoraires.
³	La cour statue à trois juges sur la demande d'assistance judiciaire. Les cas traités selon la procédure simplifiée prévue à l'art. 108 sont réservés. Le juge instructeur peut accorder lui-même l'assistance judiciaire si les conditions en sont indubitablement remplies.
⁴	Si la partie peut rembourser ultérieurement la caisse, elle est tenue de le faire.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 65 Frais judiciaires - 1 Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
¹	Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
²	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière.
³	Son montant est fixé en règle générale:
^a	entre 200 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 200 et 100 000 francs dans les autres contestations.
⁴	Il est fixé entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse, dans les affaires qui concernent:
^a	des prestations d'assurance sociale;
^b	des discriminations à raison du sexe;
^c	des litiges résultant de rapports de travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs;
^d	des litiges concernant les art. 7 et 8 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés24.
⁵	Si des motifs particuliers le justifient, le Tribunal fédéral peut majorer ces montants jusqu'au double dans les cas visés à l'al. 3 et jusqu'à 10 000 francs dans les cas visés à l'al. 4.