Tribunal federal
{T 0/2}
2A.145/2003/zga
Urteil vom 29. Juli 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller, Merkli, Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Parteien
X.________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gerhard Stoessel, Bergstrasse 31, 8702 Zollikon,
gegen
Eidgenössische Finanzverwaltung, Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, Christoffelgasse 5, 3003 Bern,
Eidgenössisches Finanzdepartement, Bernerhof, Bundesgasse 3, 3003 Bern.
Gegenstand
Bewilligungsgesuch (GwG)/Liquidation,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den
Entscheid des Eidgenössischen Finanzdepartements
vom 5. März 2003.
Sachverhalt:
A.
Die in S.________ domizilierte X.________ AG betreibt gemäss Handelsregisterauszug unter anderem ein "Security"-Haus mit Valoren-Depots. Sie kauft, verwaltet und veräussert in diesem Rahmen Devisen, Währungen, Edelmetalle sowie Edelsteine und bietet neben weiteren Dienstleistungen im Sicherheitsbereich auch Vermögensverwaltungen an. Hauptaktionär und einzelzeichnungsberechtigter Verwaltungsratspräsident ist Y.________; sein ebenfalls einzelzeichnungsberechtigter Sohn amtet als Vizepräsident des Verwaltungsrats.
B.
Mit Verfügung vom 27. Juni 2002 stellte die Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei fest, dass die X.________ AG eine nach dem Bundesgesetz vom 10. Oktober 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (Geldwäschereigesetz, GwG; SR 955.0) bewilligungspflichtige Tätigkeit ausübe, ohne dass sie einer Selbstregulierungsorganisation (SRO) angeschlossen wäre oder ihr die entsprechende Tätigkeit gestützt auf Art. 14 GwG bewilligt werden könnte, weshalb ihr entsprechendes Gesuch vom 5. Januar 2002 abgewiesen werde (Ziff. 1 und 2 des Dispositivs). Sie ordnete die Auflösung und Liquidation der X.________ AG an (Ziff. 3, 7, 8, 9, 10, 11 und 13 des Dispositivs), entzog deren Organen die Vertretungsbefugnis (Ziff. 4 und 6 des Dispositivs) und untersagte ihnen, weitere Rechtshandlungen für diese vorzunehmen (Ziff. 5 des Dispositivs). Einer allfälligen Beschwerde entzog sie unter Anordnung des sofortigen Vollzugs ihres Entscheids die aufschiebende Wirkung (Ziff. 12 des Dispositivs).
C.
Die X.________ AG gelangte hiergegen an das Eidgenössische Finanzdepartement, welches am 19. Juli 2002 die aufschiebende Wirkung ihres Rechtsmittels in dem Sinne wieder herstellte, dass es die Kontrollstelle anhielt, "die nötigen Anordnungen für die umgehende einstweilige Einstellung der Liquidationsarbeiten zu erteilen"; darüber hinaus wies es das entsprechende Gesuch ab. Am 5. März 2003 wies das Departement die Beschwerde in der Sache selber ab, soweit es darauf eintrat, weil der für die Verwaltung und Geschäftsführung der X.________ AG verantwortliche Y.________ keine hinreichende Gewähr für die Erfüllung der aus dem Geldwäschereigesetz fliessenden Pflichten zu bieten vermöge und nur die Liquidation der X.________ AG sicherstellen könne, dass diese nicht weiterhin illegal als Finanzintermediärin tätig bleibe.
D.
Die X.________ AG (in Liquidation) hat hiergegen am 4. April 2003 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie beantragt, den Beschwerdeentscheid des Finanzdepartements und die Verfügung der Kontrollstelle aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz bzw. die Kontrollstelle zurückzuweisen. Das Eidgenössische Finanzdepartement schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die X.________ AG hat am 11. Juli 2003 auf die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung verzichtet (vgl. Art. 6 EMRK; in BGE 126 II 71 ff. nicht veröffentlichte E. 3).
E.
Mit Verfügungen vom 10. April bzw. 21. Mai 2003 hiess der Abteilungspräsident das mit der Eingabe verbundene Gesuch um aufschiebende Wirkung teilweise gut und untersagte für die Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens alle Liquidationshandlungen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist ein in Anwendung des Geldwäschereigesetzes ergangener Beschwerdeentscheid des Eidgenössischen Finanzdepartements. Hiergegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen (Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG u. Art. 98 lit. b OG; Art. 40 Abs. 2 GwG; Christoph Graber, GwG, Zürich/Basel/Genf 2003, Rz. 1 zu Art. 40 GwG). Auf die Eingabe der durch die Bewilligungsverweigerung und die Liquidationsanordnung in schutzwürdigen eigenen Interessen (vgl. Art. 103 lit. a OG) betroffenen Beschwerdeführerin ist einzutreten (vgl. BGE 98 Ib 269 E. 1). Als unzulässig erweist sich indessen ihr Antrag, auch den Entscheid der Kontrollstelle aufzuheben. Dieser ist durch jenen des Departements ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gilt als mitangefochten; seine selbständige Beanstandung ist ausgeschlossen (vgl. BGE 125 II 29 E. 1c S. 33; 104 Ib 412 E. 1c S. 416).
2.
Finanzintermediäre, die berufsmässig fremde Vermögenswerte annehmen oder aufbewahren oder helfen, sie anzulegen oder zu übertragen, und nicht einer anerkannten Selbstregulierungsorganisation (SRO) angeschlossen sind, müssen bei der Kontrollstelle für die Geldwäscherei eine Bewilligung zur Ausübung ihrer Tätigkeit einholen (Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 3 GwG). Diese wird erteilt, wenn der Finanzintermediär als kaufmännische Firma im Handelsregister eingetragen oder aufgrund einer behördlichen Bewilligung tätig ist (Art. 14 Abs. 2 lit. a GwG), durch die internen Vorschriften sowie die Betriebsorganisation die Erfüllung der gesetzlichen Pflichten sichergestellt erscheint (Art. 14 Abs. 2 lit. b GwG) und der Finanzintermediär selber sowie die mit seiner Verwaltung und Geschäftsführung betrauten Personen einen guten Ruf geniessen und Gewähr für die Erfüllung der gesetzlichen Pflichten bieten (Art. 14 Abs. 2 lit. c GwG).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin betreibt, ohne einer Selbstregulierungsorganisation angeschlossen zu sein, Valorendepots, in deren Rahmen sie grosse Mengen von Bargeld in ausländischen Währungen - zum Teil in Sportsäcken abgefüllt - entgegennimmt. Zumindest in einem Fall hat sie für einen Kunden zudem eine Vermögensanlage in der Höhe von Fr. 500'000.-- getätigt. Im Übrigen plant sie den Ausbau ihrer Geldwechselaktivitäten (Eintausch von Euromünzen), wofür sie sich mit einer entsprechenden Infrastruktur ausgerüstet hat. Bezüglich dieser Tätigkeiten untersteht sie unbestrittenermassen dem Geldwäschereigesetz und der dort vorgesehenen Bewilligungspflicht (Art. 2 Abs. 3 i.V.m. Art. 14 GwG).
3.2
3.2.1 Die Kontrollstelle hat das von der Beschwerdeführerin am 5. Januar 2002 bei ihr eingereichte Gesuch um Zulassung als unmittelbar unterstellte Finanzintermediärin am 27. Juni 2002 abgewiesen, nachdem eine stichprobeweise Kontrolle am 27. Februar 2002 ergeben hatte, dass sie bereits seit Juni 2000 bewilligungslos als Finanzintermediärin tätig war, ohne ihren Sorgfaltspflichten vollumfänglich nachgekommen zu sein oder über die erforderlichen internen Vorschriften bzw. eine geeignete Betriebsorganisation verfügt zu haben. Die entsprechenden Mängel könnten nicht behoben werden, da die Verbesserung eines mangelhaften bzw. unvollständigen Gesuchs nur zugelassen werde, wenn dieses innert der in Art. 42 Abs. 3 GwG vorgesehenen Übergangsfrist oder vor Aufnahme der bewilligungspflichtigen Tätigkeit gestellt werde und die Unzulänglichkeiten zudem bloss von untergeordneter Bedeutung seien. Finanzintermediären wie der Beschwerdeführerin, die bereits vor Einreichen ihres Gesuchs um Direktunterstellung bei der Kontrollstelle aktiv würden und die Erfüllung der Sorgfaltspflichten dabei nicht hinreichend sicherstellten, könne dieses Entgegenkommen angesichts des öffentlichen Interesses an der Durchsetzung der gesetzlichen Sorgfaltspflichten
sowie an der effizienten Bekämpfung der Geldwäscherei bzw. am guten Ruf des Finanzplatzes nicht zugestanden werden. Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Ausführungen und macht geltend, sie habe am 23. Mai 2002 im Rahmen der Vernehmlassung zum Revisionsbericht ein neues Bewilligungsgesuch gestellt. Zu diesem Zeitpunkt habe sie sämtliche Voraussetzungen erfüllt; insbesondere seien alle anlässlich der Inspektion vom 27. Februar 2002 beanstandeten Punkte beseitigt gewesen, was die Kontrollstelle in ihrem Entscheid zu Unrecht nicht berücksichtigt habe.
3.2.2 Ob die nachträgliche Verbesserung eines Gesuchs bei einem ursprünglich ohne Bewilligung tätigen Finanzintermediär, wie die Kontrollstelle annimmt, weitgehend ausgeschlossen ist, erscheint zweifelhaft; zumindest in einem Fall wie dem vorliegenden, wo sich der Finanzintermediär selber meldet und um eine Bewilligung nachsucht, erscheint dies nicht zwingend. Die Bewilligung nach Art. 14 GwG ist gewerbepolizeilicher Natur; der Betroffene hat bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen Anspruch auf ihre Erteilung (vgl. Werner De Capitani, Rz. 3 zu Art. 14 GwG, in: Schmid [Hrsg.], Kommentar Einziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Bd. II, Zürich 2002, S. 1086; zur ähnlichen Regelung für Effektenhändler: Rolf H. Weber, Börsenrecht, Zürich 2001, Rz. 3 zu Art. 10
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
der Illegalität zu verbleiben, bis sie entdeckt würden, da sie keine Konsequenzen zu befürchten hätten, verkennt, dass die Geschäftsführung ohne Bewilligung nach Art. 36
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
3.3
3.3.1 Ähnlich wie Art. 3 Abs. 2 lit. c
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
Kapitalmarktrecht, Basel 1999, Rz. 48 zu Art. 10
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
3.3.2 Gemäss Strafregisterauszug ist Y.________ 1992 wegen schwerer Körperverletzung (20 Monate Gefängnis und ambulante Psychotherapie), 1995 wegen einfacher Körperverletzung (45 Tage Gefängnis), 1996 wegen Vergehens gegen das AHV-Gesetz und wegen Missbrauchs von Ausweisen und Schildern (Busse von Fr. 1'000.--), 1997 wegen Hausfriedensbruchs (Busse von Fr. 120.--) sowie im Jahre 2000 wegen verbotenen Waffentragens (Busse von Fr. 400.--) verurteilt worden. Zwar liegen diese Taten zeitlich teilweise relativ weit zurück und hängen sie auch nicht unmittelbar mit dem Geldwäschereigesetz und den sich daraus ergebenden Pflichten zusammen, doch beeinträchtigen sie dennoch seinen beruflichen Leumund und guten Ruf; sie lassen in ihrer Häufung erhebliche Zweifel daran aufkommen, ob Y.________ als alleiniger Geschäftsführer der Beschwerdeführerin tatsächlich die für die Einhaltung der Sorgfaltspflichten erforderlichen Garantien zu bieten vermag. Hieran ändert der Einwand nichts, die Verurteilungen hingen mit seiner Tätigkeit als Privatdetektiv zusammen; auch Straftaten ausserhalb der bewilligungspflichtigen Tätigkeit können geeignet sein, deren korrekte und gesetzeskonforme Ausübung in Frage zu stellen (vgl. BGE 108 Ib 196 E. 2b/aa S. 201).
3.3.3 Ins Gewicht fällt vor allem aber das von Y.________ während des Bewilligungsverfahrens an den Tag gelegte Verhalten. Dieses belegt, dass er nicht gewillt oder nicht fähig ist, den sich aus dem Geldwäschereigesetz ergebenden Pflichten bzw. den entsprechenden Anordnungen der Aufsichtsbehörde nachzukommen: Obwohl ihm in der Verfügung der Kontrollstelle vom 27. Juni 2002 unter Strafandrohung die Vertretungsbefugnis für die Beschwerdeführerin entzogen worden war, hielt er sich nicht an diese Vorgabe und bezog er kurze Zeit nach Eröffnung des entsprechenden Verbots - noch bevor die Liquidatorin die Konten der Beschwerdeführerin sperren konnte - Fr. 13'400.-- bei der Z.________ Bank. Dabei ging er bewusst und planmässig vor. Am 1. Juli 2002, um 9.00 Uhr, wurde ihm die Verfügung übergeben und er selber befragt. Um 13.28 Uhr sind die Banken per Fax zur Sperrung der Konten der Beschwerdeführerin aufgefordert worden. Um 13.38 Uhr bezog Y.________ am Bancomat Fr. 4'000.-- und, nachdem der Bezug am Automaten möglich war, weitere Fr. 9'400.-- am Schalter. Am 22. November 2002 stellte die Liquidatorin zudem fest, dass ihr am Tresorschrank der Beschwerdeführerin angebrachtes Siegel entfernt und dieser mit dem - bei der Inventarisierung als
nicht mehr auffindbar angegeben - Zweitschlüssel geöffnet worden war. Dabei hatte Y.________ dem Tresor verschiedene Depots im Gegenwert von mehreren hunderttausend Franken entnommen, die er den "berechtigten" Eigentümern zurückgegeben haben will. Hierin lag, unabhängig von allfälligen zivilrechtlichen Rückgabeansprüchen der Hinterleger, ein schwerwiegender Verstoss gegen die Anordnungen der Kontrollstelle. Das entsprechende Verhalten lässt auf ein bedenkliches Pflichtverständnis schliessen, zumal Y.________ gerade auf seinen Wunsch hin - als Entgegenkommen - die Schlüssel zu den Büroräumlichkeiten belassen worden waren, da er diese noch anderweitig nutzen wollte. Am 24. September 2002 hat Y.________ eine neue Aktiengesellschaft mit fast identischer Firma und Zweckbestimmung wie die Beschwerdeführerin gegründet. Schliesslich bestehen verschiedene Hinweise darauf, dass er trotz anderweitiger Beteuerungen während des Verfahrens weiterhin einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit nachgegangen sein könnte. So ging der Liquidatorin am 7. August 2002 etwa ein an die X.________ AG ("Security House X.________") adressiertes Schreiben betreffend einen geplanten Umtausch von nordkoreanischen "Won" in US-Dollar bzw. Euro zu, aus dem sich
zumindest ergibt, dass Y.________ seinen Kunden gegenüber nicht offen gelegt hat, für wen er handelte, und den Anschein aufrecht erhielt, die X.________ AG sei zu einer solchen bewilligungspflichtigen Geschäftstätigkeit befugt. Dabei kann dahin gestellt bleiben, ob - wie er geltend macht - das entsprechende Geschäft tatsächlich für die "U.________ AG" bestimmt war, die ihrerseits einer Selbstregulierungsorganisation angeschlossen ist.
4.
4.1
4.1.1 Die Kontrollstelle überwacht die Anwendung und Durchsetzung des Geldwäschereigesetzes, indem sie in verschiedener Hinsicht die Selbstregulierungsorganisationen und die ihr direkt unterstellten Finanzintermediäre beaufsichtigt (vgl. Art. 18
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
notwendigen Massnahmen zu treffen (Art. 20 Abs. 1
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
4.1.2 Zwar sieht das Gesetz die Liquidation eines illegal tätigen Finanzintermediärs, dessen Tätigkeit nicht bewilligt werden kann, nicht ausdrücklich vor, doch handelt es sich hierbei, wie das Bundesgericht zur ähnlich lückenhaften Regelung im Börsenbereich festgestellt hat, um eine planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes, bestünde doch ohne diese Möglichkeit - neben allfälligen Bussen (vgl. Art. 36
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
Intermediär schwergewichtig im bewilligungspflichtigen Bereich tätig ist und angenommen werden muss, dass er trotz des Entzugs bzw. der Verweigerung der Bewilligung diese Tätigkeit nicht einstellen wird (vgl. BBl 1996 III 1143; De Capitani, a.a.O., Rz. 12 zu Art. 20
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
4.2 Das Departement hat das Vorliegen dieser Voraussetzungen hier zu Recht bejaht: Das Kerngeschäft der Beschwerdeführerin liegt im Vermieten von Schliessfächern und im Betrieb von Valorendepots. Nach ihren eigenen Angaben im Bewilligungsverfahren plant sie einen weiteren Ausbau ihrer Tätigkeiten als Finanzintermediärin im Bereich Geldwechsel, Vermögensverwaltung und Devisen-, Edelmetall- sowie Edelsteinhandel. Sie hat in diesem Zusammenhang denn auch bereits eine relativ aufwendige Infrastruktur (Tresor, Schliessfächer, Geldzählmaschine, PC) angeschafft. Die Beschwerdeführerin kommt bei ihrer Tätigkeit mit grossen Mengen von Bargeld in Berührung, die ihr zum Teil in "gefüllten Sportsäcken" übergeben werden, weshalb die Gefahr einer Zwischenhandlung im Geldwäschereiprozess bei ihren Kunden teilweise als hoch einzuschätzen ist (vgl. auch den Revisionsbericht vom 27. Februar/21. März 2002 Ziff. 1.1). Zwar behauptet die Beschwerdeführerin, sie sei schwergewichtig im para-polizeilichen Bereich tätig, doch belegt sie dies nicht weiter. Ihr Mehrheitsaktionär und Geschäftsführer hat während des hängigen Verfahrens mit seinem Verhalten zu erkennen gegeben, dass er so oder anders im bewilligungspflichtigen Bereich tätig zu bleiben
beabsichtigt (bereits erfolgte Gründung einer praktisch identischen Gesellschaft, geplantes Umtauschgeschäft mit nordkoreanischen "Won", Anschlussversuche an Selbstregulierungsorganisationen usw.). Ohne Liquidation der von ihm vollständig dominierten Beschwerdeführerin ist nicht sichergestellt, dass diese nicht weiter als illegal tätige Finanzintermediärin am Markt operieren bzw. hierzu missbraucht wird. Soweit sie geltend macht, sie müsse sich das Verhalten von Y.________ nicht anrechnen lassen, verkennt sie, dass Pflichtverletzungen der Organe auch solche der Gesellschaft bilden. Nachdem Y.________ die Beschwerdeführerin rechtlich wie wirtschaftlich vollständig beherrscht, vermag die von ihr als mildere Massnahme vorgeschlagene Einstellung einer Drittperson oder Ernennung des Sohnes von Y.________ als Geschäftsleiter oder GwG-Verantwortlicher das Risiko einer weiteren illegalen Tätigkeit nicht wirksam zu beseitigen. Von der Kontrollstelle kann nicht erwartet werden, dass sie eine Finanzintermediärin, bei der die objektiv begründete Gefahr besteht, sie könnte auch ohne die erforderliche Bewilligung aktiv bleiben, nachträglich dauernd überwacht. Sie muss deshalb befugt sein, bereits im Unterstellungs- bzw. Bewilligungsverfahren
die zum Schutz des Marktes vor Geldwäscherei bzw. zur Durchsetzung des hierzu vorgesehenen gesetzlichen Dispositivs erforderlichen und geeigneten Massnahmen zu treffen.
5.
5.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit sowohl hinsichtlich der Bewilligungsverweigerung wie der angeordneten Liquidation unbegründet und deshalb abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird.
5.2 Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
SR 954.1 Legge federale del 15 giugno 2018 sugli istituti finanziari (Legge sugli istituti finanziari, LIsFi) - Legge sugli istituti finanziari LIsFi Art. 10 Luogo della direzione - 1 L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
|
1 | L'istituto finanziario deve essere effettivamente diretto dalla Svizzera. Sono eccettuate le istruzioni generali e le decisioni riguardanti la vigilanza sui gruppi, sempre che l'istituto finanziario faccia parte di un gruppo finanziario sottoposto a un'adeguata vigilanza su base consolidata da parte delle autorità estere di vigilanza. |
2 | Le persone incaricate della gestione dell'istituto finanziario devono avere il loro domicilio in un luogo dal quale possono esercitare effettivamente la gestione. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Eidgenössischen Finanzverwaltung (Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei) und dem Eidgenössischen Finanzdepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. Juli 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: