Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C 181/2019
Urteil vom 29. April 2020
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler, Haag, Müller,
Gerichtsschreiberin Hänni.
Verfahrensbeteiligte
1. Demokratische Juristinnen und Juristen DJB,
2. SP Stadt Bern,
3. Grünes Bündnis Kanton Bern,
4. Grüne Kanton Bern,
5. Alternative Linke Bern,
6. JUSO Kanton Bern,
7. JUSO Stadt Bern,
8. Junge Grüne Kanton Bern,
9. Unia,
10. Gewerkschaftsbund des Kantons Bern,
11. GSoA,
12. Verein für kirchliche Gassenarbeit Bern,
13. Verein schäft qwant,
14. Radgenossenschaft der Landstrasse,
15. Gesellschaft für bedrohte Völker,
16. humanrights.ch,
17. grundrechte.ch,
18. Kritische Jurist*innen Fribourg/Bern,
19. A.________,
Beschwerdeführende,
alle vertreten durch Advokat Markus Husmann,
gegen
Regierungsrat des Kantons Bern,
handelnd durch die Sicherheitsdirektion
des Kantons Bern (SID).
Gegenstand
Polizeigesetz des Kantons Bern vom 27. März 2019,
abstrakte Normenkontrolle
Beschwerde gegen den Polizeigesetz des Kantons Bern
(27. März 2019).
Sachverhalt:
A.
Der Grosse Rat des Kantons Bern beschloss am 27. März 2018 eine Totalrevision des Polizeigesetzes (PolG/BE; BSG 551.1).
Das neue Polizeigesetz enthält unter anderem folgende Bestimmungen zur Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeit, zur Wegweisung und Fernhaltung sowie zur Observation.
4.3.6 Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten
Art. 54 Grundsatz
1 Bei Veranstaltungen, bei denen Gewalt an Personen oder Sachen verübt worden ist, können die Gemeinden der Veranstalterin oder dem Veranstalter und der an der Gewaltausübung beteiligten Person zusätzlich zum Kostenersatz gemäss Artikel 51 und 52 die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung in Rechnung stellen.
Art. 55 Voraussetzungen
1 Die Veranstalterin oder der Veranstalter wird nur kostenpflichtig, wenn sie oder er nicht über die erforderliche Bewilligung verfügt oder Bewilligungsauflagen vorsätzlich oder grobfahrlässig nicht eingehalten hat.
2 Die an der Veranstaltung teilnehmende Person, die sich auf behördliche Aufforderung hin entfernt, wird nicht kostenpflichtig, wenn sie weder selbst Gewalt angewendet noch zur Gewaltanwendung aufgefordert hat.
Art. 56 Bemessungsgrundlagen
1 Die Kostenauflage an die Veranstalterin oder den Veranstalter bemisst sich nach Massgabe der Nichteinhaltung der Bewilligungsauflagen.
2 Die Kostenauflage an die an der Gewaltausübung beteiligte Person bemisst sich nach Massgabe des individuellen Tatbeitrags und der individuellen Verantwortung für den Polizeieinsatz gemäss Artikel 54.
Art. 57 Begrenzung der Kostenauflage
1 Der Veranstalterin oder dem Veranstalter werden höchstens 40 Prozent und der an der Gewaltausübung beteiligten Person höchstens 60 Prozent der Kosten gemäss Artikel 54 auferlegt.
2 Der Veranstalterin oder dem Veranstalter sowie der an der Gewaltausübung beteiligten Person werden höchstens 10'000 Franken, in besonders schweren Fällen höchstens 30'000 Franken in Rechnung gestellt.
(...)
7.2.6 Wegweisung und Fernhaltung
Art. 83 Im Allgemeinen 1. Voraussetzungen und Inhalt
1 Die Kantonspolizei kann eine oder mehrere Personen von einem Ort
vorübergehend wegweisen oder fernhalten, wenn
a die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere durch eine
Ansammlung, gestört oder gefährdet wird,
b Dritte erheblich belästigt oder gefährdet werden,
c Einsätze zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung oder zur Rettung, insbesondere durch Polizeikräfte,
Feuerwehr und Rettungsdienste, behindert, gestört oder diese
gefährdet werden,
d sie die Kantonspolizei an der Durchsetzung vollstreckbarer
Anordnungen hindern, stören oder sich einmischen,
e sie ernsthaft und unmittelbar gefährdet sind,
f sie eine andere Person in der physischen, psychischen oder sexuellen Integrität verletzen, bedrohen oder sie wiederholt belästigen,
insbesondere ihr nachstellen, namentlich auch in Fällen häuslicher
Gewalt,
g dies zur Wahrung der Rechte von Personen, insbesondere zur
Wahrung der Pietät, notwendig ist, oder
h auf einem privaten Grundstück oder auf einem Grundstück eines
Gemeinwesens ohne Erlaubnis des Eigentümers oder des Besitzers
campiert wird.
2 Sie verfügt mit der Wegweisung oder Fernhaltung die zum Vollzug notwendigen Massnahmen.
3 In Fällen gemäss Absatz 1 Buchstabe f kann zudem ein Kontakt- und Annäherungsverbot auferlegt werden.
Art. 84
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 84 - 1 Il detenuto ha il diritto di ricevere visite e di mantenere contatti con persone all'esterno del penitenziario. Dev'essergli agevolato il contatto con persone a lui vicine. |
|
1 | Il detenuto ha il diritto di ricevere visite e di mantenere contatti con persone all'esterno del penitenziario. Dev'essergli agevolato il contatto con persone a lui vicine. |
2 | Tali contatti possono essere sottoposti a controllo e, per salvaguardare la disciplina e la sicurezza nel penitenziario, essere limitati o vietati. Le visite non possono essere sorvegliate all'insaputa degli interessati. Rimangono salvi i provvedimenti processuali ordinati per assicurare un procedimento penale. |
3 | Gli assistenti spirituali, i medici, gli avvocati, i notai e i tutori nonché le persone con funzioni analoghe possono essere autorizzati a comunicare liberamente con i detenuti nei limiti dell'ordinamento generale del penitenziario. |
4 | I contatti con i difensori sono consentiti. Le visite dei difensori possono essere sorvegliate, ma i colloqui non possono essere ascoltati. La corrispondenza nonché gli scritti degli avvocati non possono essere esaminati quanto al contenuto. In caso di abuso, i rapporti tra detenuto e avvocati possono essere vietati dall'autorità competente. |
5 | I rapporti con le autorità di vigilanza non possono essere controllati. |
6 | Al detenuto vanno concessi adeguati congedi per la cura delle relazioni con il mondo esterno, per la preparazione del ritorno alla vita libera o per ragioni particolari, sempreché il suo comportamento durante l'esecuzione della pena non vi si opponga e purché non vi sia il rischio che si dia alla fuga o non vi sia da attendersi che commetta nuovi reati. |
6bis | Ai criminali internati a vita non sono concessi congedi o altre forme di regime penitenziario aperto durante l'esecuzione della pena che precede l'internamento a vita.127 |
7 | Rimangono salvi l'articolo 36 della Convenzione di Vienna del 24 aprile 1963128 sulle relazioni consolari e le altre norme di diritto internazionale pubblico concernenti le visite e la corrispondenza, vincolanti per la Svizzera. |
1 Die Massnahmen gemäss Artikel 83 Absatz 1
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 83 - 1 Il detenuto riceve per il suo lavoro una retribuzione corrispondente alle sue prestazioni e adeguata alle circostanze. |
|
1 | Il detenuto riceve per il suo lavoro una retribuzione corrispondente alle sue prestazioni e adeguata alle circostanze. |
2 | Mentre sconta la pena, il detenuto può disporre liberamente soltanto di una parte della retribuzione. La parte restante è accantonata quale somma destinata a far fronte ai primi tempi dopo la liberazione. La retribuzione non può essere né pignorata né sequestrata né inclusa in una massa fallimentare. È nulla ogni sua cessione o costituzione in pegno. |
3 | Per la partecipazione a misure di formazione o formazione professionale continua che il piano d'esecuzione prevede in luogo del lavoro il detenuto riceve un congruo compenso. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
2 Die Verfügung gemäss Artikel 83 Absatz 1 Buchstabe f wird auch dem Opfer mitgeteilt.
3 Wegweisungen und Fernhaltungen bis zu einer Dauer von 48 Stunden können mündlich angeordnet werden. Die Betroffenen können nachträglich eine schriftliche Verfügung verlangen.
4 Wegweisungen gemäss Artikel 83 Absatz 1 Buchstabe h werden schriftlich vor Ort verfügt. Werden die Wegweisungen von den Betroffenen nicht innerhalb von 24 Stunden befolgt, kann die Kantonspolizei das Gelände räumen, sofern ein Transitplatz zur Verfügung steht.
(...)
Art. 89Entzug der aufschiebenden Wirkung
1 Die Beschwerde gegen eine Wegweisungs- oder Fernhaltungsverfügung hat keine aufschiebende Wirkung, es sei denn, die instruierende Behörde ordne sie auf Antrag an.
(...)
7.2.16 Observation
Art. 118 Voraussetzungen und Inhalt
1 Zur Erkennung und Verhinderung von Verbrechen oder Vergehen oder zur Gefahrenabwehr kann die Kantonspolizei Personen und Sachen an allgemein zugänglichen Orten verdeckt beobachten und dabei Bild- und Tonaufnahmen machen, wenn
a ernsthafte Anzeichen dafür bestehen, dass Verbrechen oder
Vergehen vor der Ausführung stehen, und
b andere Massnahmen zur Informationsbeschaffung aussichtslos wären
oder unverhältnismässig erschwert würden.
2 Sie kann zu diesem Zweck technische Überwachungsgeräte einsetzen, um den Standort von Personen oder Sachen festzustellen.
Art. 119 Genehmigung
1 Hat eine Observation einen Monat gedauert, so bedarf ihre Fortsetzung der Genehmigung durch das kantonale Zwangsmassnahmengericht.
Art. 120
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 120 Rinuncia e ritiro - 1 Il danneggiato può in ogni tempo dichiarare, per scritto oppure oralmente a verbale, di rinunciare ai suoi diritti. La rinuncia è definitiva. |
|
1 | Il danneggiato può in ogni tempo dichiarare, per scritto oppure oralmente a verbale, di rinunciare ai suoi diritti. La rinuncia è definitiva. |
2 | Se non è espressamente delimitata, la rinuncia concerne sia l'azione penale sia l'azione civile. |
1 Artikel 141
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 141 Utilizzabilità delle prove acquisite illegittimamente - 1 Le prove raccolte in violazione dell'articolo 140 non possono essere utilizzate in alcun caso. Ciò vale anche per le prove non utilizzabili a tenore del presente Codice. |
|
1 | Le prove raccolte in violazione dell'articolo 140 non possono essere utilizzate in alcun caso. Ciò vale anche per le prove non utilizzabili a tenore del presente Codice. |
2 | Le prove raccolte dalle autorità penali in modo penalmente illecito o in violazione di norme che ne condizionano la validità non possono essere utilizzate, eccetto che la loro utilizzazione sia indispensabile per far luce su gravi reati. |
3 | Le prove raccolte in violazione di prescrizioni d'ordine possono essere utilizzate. |
4 | Le prove raccolte grazie a prove non utilizzabili secondo il capoverso 1 o 2 possono essere utilizzate soltanto se sarebbe stato possibile raccoglierle anche senza l'assunzione delle prime prove.75 |
5 | I documenti e registrazioni concernenti prove non utilizzabili sono tolti dal fascicolo, conservati sotto chiave in sede separata fino a quando il procedimento è chiuso con decisione passata in giudicato e quindi eliminati. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 283 Comunicazione - 1 Al più tardi alla chiusura della procedura preliminare il pubblico ministero comunica ai diretti interessati il motivo, il genere e la durata dell'osservazione. |
|
1 | Al più tardi alla chiusura della procedura preliminare il pubblico ministero comunica ai diretti interessati il motivo, il genere e la durata dell'osservazione. |
2 | La comunicazione è differita o tralasciata se: |
a | le informazioni ottenute non sono utilizzate a scopo probatorio; e |
b | è necessario per salvaguardare interessi pubblici o privati preponderanti. |
2 Der Rechtsschutz richtet sich nach Artikel 184.
Das neue Polizeigesetz wurde in der kantonalen Volksabstimmung vom 10. Februar 2019 angenommen. Der Erwahrungsbeschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Bern vom 20. Februar 2019 publiziert.
B.
Dagegen haben am 22. März 2019 die demokratischen Juristinnen und Juristen Bern DJB, die SP Stadt Bern, das Grüne Bündnis Kanton Bern, die Grünen Kanton Bern, die Alternative Linke Bern, die Juso Kanton Bern, die Juso Stadt Bern, die Jungen Grünen Kanton Bern, die Unia, der Gewerkschaftsbund des Kantons Bern, die GSoA (Gruppe für eine Schweiz ohne Armee), der Verein für kirchliche Gassenarbeit Bern, der Verein schäft qwant, die Radgenossenschaft der Landstrasse, der Verband Sinti und Roma Schweiz, die Gesellschaft für bedrohte Völker, humanrights.ch, grundrechte.ch, die kritischen Jurist*innen Fribourg/Bern, sowie die Privatpersonen B.________ und A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie beantragen, die Art. 54, 55, 56 und 57 (zur Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeit), die Art. 83 Abs. 1 lit. h, 83 Abs. 2, 84 Abs. 1, 84 Abs. 4 und 89 (zur Wegweisung und Fernhaltung) und Art. 118 Abs. 2 i.V.m. Art. 118 Abs. 1, 119 und 120 (zur Observation) PolG/BE seien aufzuheben.
C.
Mit Eingabe vom 20. Mai 2019 ersuchen die Sicherheitsdirektion des Kantons Bern (bis 31.12.2019: Polizei- und Militärdirektion) sowie das Büro des Grossen Rates des Kantons Bern um Abweisung der Beschwerde. Letzteres äusserte sich lediglich zu den Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG, die durch den Grossen Rat entgegen der Haltung des Regierungsrats neu geschaffen worden sind (vgl. Art. 57 Abs. 2 Satz 2 des bernischen Gesetzes vom 1. Januar 2014 über den Grossen Rat [GRG/BE; BSG 151.21]). Die Sicherheitsdirektion nahm zu den übrigen Bestimmungen Stellung.
D.
In ihrer Replik vom 20. August 2019 halten die Beschwerdeführenden an ihren Rechtsbegehren fest.
Mit Schreiben vom 17. Februar 2019 zogen der Verband Sinti und Roma Schweiz sowie A.________ ihre Beschwerde zurück.
Am 20. Februar 2020 und am 15. April 2020 reichten die Beschwerdeführenden spontane Stellungnahmen ein.
E.
Am 29. April 2020 hat das Bundesgericht die Angelegenheit öffentlich beraten.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein kantonaler Erlass; dagegen steht unmittelbar die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. b
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi: |
|
a | contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico; |
b | contro gli atti normativi cantonali; |
c | concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 87 Autorità inferiori in caso di ricorsi contro atti normativi - 1 Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale. |
|
1 | Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale. |
2 | Se il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi, si applica l'articolo 86. |
1.2. Nach der Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 1 lit. a
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
|
1 | Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
b | è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e |
c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi. |
2 | Hanno inoltre diritto di ricorrere: |
a | la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti; |
b | in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale; |
c | i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale; |
d | le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale. |
3 | In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. |
Die Mehrzahl der Beschwerdeführenden sind Vereine. Ein Verein kann zur Wahrung der eigenen Interessen Beschwerde führen. Er kann jedoch auch die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären (sog. egoistische Verbandsbeschwerde; BGE 142 II 80 E. 1.4.2 S. 84 mit Hinweisen).
1.2.1. Die Beschwerdeführenden 2 - 11 sind Vereine, die im Rahmen ihres Vereinszwecks Kundgebungen organisieren und unterstützen. Die 1.-Mai-Kundgebung im Kanton Bern wird unter anderem von diesen politisch oder gewerkschaftlich tätigen Vereinen organisiert; sie haben auch zur Demonstration gegen das neue Polizeigesetz des Kantons Bern vom 12. Januar 2019 aufgerufen. Ihre Legitimation betreffend die Kostenregelung bei Veranstaltungen ist somit anzuerkennen (vgl. Urteil 1C 502/2015 vom 18. Januar 2017 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 143 I 147).
1.2.2. Schäft qwant und die Radgenossenschaft der Landstrasse sind Vereine, die den statutarischen Zweck haben, die Interessen der Jenischen bzw. der Sinti und Roma in der Schweiz und im Ausland zu vertreten. Eine Vielzahl ihrer Mitglieder ist durch die Bestimmungen zur Wegweisung und Fernhaltung zumindest virtuell betroffen und wäre ihrerseits beschwerdebefugt. Ihre Legitimation ist jedenfalls in Bezug auf die Bestimmungen zur Wegweisung und Fernhaltung anzuerkennen (vgl. im Bezug auf den Verein schäft qwant Urteil 1C 188/2018 vom 13. Februar 2019 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 145 I 73).
1.2.3. A.________ ist als Einwohner des Kantons Bern zumindest virtuell von den angefochtenen Bestimmungen betreffend Observation, aber auch von den anderen Bestimmungen des PolG/BE, betroffen (Urteil 1C 653/2012 vom 1. Oktober 2014 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 140 I 353). Praxisgemäss wird auch die Legitimation der Demokratischen Juristinnen und Juristen zur abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen anerkannt (vgl. Urteil 1C 502/2015 vom 18. Januar 2017 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 143 I 147; 1C 179/2008 vom 30. September 2009 E. 1, nicht publ. in: BGE 136 I 87 mit Hinweisen). Dies hat auch vorliegend zu gelten.
1.2.4. Bei dieser Sachlage kann offen bleiben, ob die nicht erwähnten Beschwerdeführenden ebenfalls zur Beschwerde legitimiert sind.
1.3. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1. Steht die Vereinbarkeit eines kantonalen Erlasses mit übergeordnetem Recht in Frage, so ist im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen übergeordneten Normen vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder Auslegung entzieht, die mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Gesetzesbestimmung auszugehen und der Sinn nach den anerkannten Auslegungsmethoden zu bestimmen. Eine mit übergeordnetem Recht konforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine mit übergeordnetem Recht konforme Interpretation beiseite geschoben werden. Für die Beurteilung, ob eine kantonale Norm aufgrund materieller Prüfung aufzuheben oder mit übergeordnetem Recht konform auszulegen sei, ist im Einzelnen auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit eines hinreichenden Schutzes bei einer späteren Normenkontrolle, die konkreten Umstände der
Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abzustellen. Der blosse Umstand, dass die angefochtene Norm in einzelnen Fällen gegen übergeordnetes Recht verstossen könnte, führt für sich allein noch nicht zu deren Aufhebung (BGE 144 I 306 E. 2 S. 310; 143 I 426 E. 2 S. 431; 143 I 1 E. 2.3 S. 6; 140 I 2 E. 4 S. 14 mit Hinweisen).
2.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht, von Völkerrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione: |
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a | del diritto federale; |
b | del diritto internazionale; |
c | dei diritti costituzionali cantonali; |
d | delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari; |
e | del diritto intercantonale. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto. |
|
1 | Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto. |
2 | Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura. |
2.3. Das Bundesgericht urte ilt vorliegend als erste und einzige gerichtliche Instanz (Art. 87 Abs. 1
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 87 Autorità inferiori in caso di ricorsi contro atti normativi - 1 Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale. |
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1 | Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale. |
2 | Se il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi, si applica l'articolo 86. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
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1 | Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
a | del Tribunale amministrativo federale; |
b | del Tribunale penale federale; |
c | dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
d | delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale. |
2 | I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale. |
3 | Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore. |
|
1 | Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore. |
2 | Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95. |
3 | Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96 |
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SR 273 Legge del 4 dicembre 1947 di procedura civile federale PC Art. 40 - Il giudice valuta le prove secondo il suo libero convincimento. Egli prende in considerazione il contegno delle parti nel processo, per esempio il rifiuto di ottemperare ad una citazione personale, di rispondere a domande del giudice o di produrre i mezzi di prova richiesti. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 55 Principio - 1 La procedura probatoria è retta dagli articoli 36, 37 e 39-65 della legge del 4 dicembre 194720 di procedura civile federale (PC). |
|
1 | La procedura probatoria è retta dagli articoli 36, 37 e 39-65 della legge del 4 dicembre 194720 di procedura civile federale (PC). |
2 | Il giudice dell'istruzione può prendere lui stesso le misure probatorie necessarie o demandarne l'adozione alle autorità federali o cantonali competenti. |
3 | Procede all'audizione di testimoni, alle ispezioni oculari e all'interrogatorio delle parti insieme con un secondo giudice. |
2.4. Die Beschwerdeführenden beantragen die Aufhebung einzelner Bestimmungen, die drei Teilbereichen zugeteilt werden können. Nachfolgend werden zuerst die Rügen betreffend die Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten behandelt (E. 3-9), danach jene zur Wegweisung und Fernhaltung (E. 10-14) und schliesslich jene betreffend die Bestimmungen zur Observation (E. 15-17).
Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten
3.
Die Art. 54-57 PolG/BE bilden das Unterkapitel 4.3.6 mit dem Titel "Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten". Während Art. 54 PolG den Grundsatz dieser Kostentragung festhält, geht es bei den nachfolgenden Artikeln um die Voraussetzungen, die Bemessungsgrundlagen und die Begrenzung der Kostenauflage. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden verstossen diese Bestimmungen gegen Grund- und Menschenrechte, namentlich gegen die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit (E. 4-6), gegen das Legalitätsprinzip im Abgaberecht (E. 7), sowie gegen verschiedene verfahrensrechtliche Garantien (E. 8-9).
4.
4.1. Jede Person hat das Recht, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten (Art. 16 Abs. 1
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita. |
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1 | La libertà d'opinione e d'informazione è garantita. |
2 | Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti. |
3 | Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita. |
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1 | La libertà d'opinione e d'informazione è garantita. |
2 | Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti. |
3 | Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 10 Libertà di espressione - 1. Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Tale diritto include la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo noti impedisce che gli Stati sottopongano a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione. |
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1 | Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Tale diritto include la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo noti impedisce che gli Stati sottopongano a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione. |
2 | L'esercizio di queste libertà, comportando doveri e responsabilità, può essere sottoposto a determinate formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni previste dalla legge e costituenti misure necessarie in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l'integrità territoriale o l'ordine pubblico, la prevenzione dei reati, la protezione della salute e della morale, la protezione della reputazione o dei diritti altrui, o per impedire la divulgazione di informazioni confidenziali o per garantire l'autorità e la imparzialità del potere giudiziario. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita. |
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1 | La libertà di riunione è garantita. |
2 | Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 11 Libertà di riunione ed associazione - 1. Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d'associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire ad essi per la difesa dei propri interessi. |
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1 | Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d'associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire ad essi per la difesa dei propri interessi. |
2 | L'esercizio di questi diritti non può costituire oggetto di altre restrizioni oltre quelle che, stabilite per legge, costituiscono misure necessarie, in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, la prevenzione dei reati, la protezione della salute e della morale o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui. Il presente articolo non vieta che restrizioni legittime siano imposte all'esercizio di questi diritti da parte dei membri delle forze armate, della polizia o dell'amministrazione dello Stato. |
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IR 0.103.2 Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici Patto-ONU-II Art. 21 - È riconosciuto il diritto di riunione pacifica. L'esercizio di tale diritto non può formare oggetto di restrizioni tranne quelle imposte in conformità alla legge e che siano necessarie in una società democratica, nell'interesse della sicurezza nazionale, della sicurezza pubblica, dell'ordine pubblico o per tutelare la sanità o la morale pubbliche, o gli altri diritti e libertà. |
4.2. In BGE 143 I 147 E. 3.2 S. 151 f. hat das Bundesgericht die Grundzüge der Meinungs- und Versammlungsfreiheit für Kundgebungen auf öffentlichem Grund zusammengefasst. Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit erhalten im Zusammenhang mit Demonstrationen einen über reine Abwehrrechte hinausgehenden Charakter und weisen ein gewisses Leistungselement auf. Es besteht grundsätzlich ein bedingter Anspruch, öffentlichen Grund für Kundgebungen mit Appellwirkung zu benützen. Ferner sind die Behörden verpflichtet, durch geeignete Massnahmen wie etwa durch Gewährung eines ausreichenden Polizeischutzes dafür zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen tatsächlich stattfinden können und nicht durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert werden.
Die öffentliche Ordnung lässt keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen Handlungen (wie z. B. Sachbeschädigungen) verbunden sind oder einen gewalttätigen Zweck verfolgen. In den grundrechtlichen Schutzbereich fallen dementsprechend nur (ursprünglich) friedliche Versammlungen. Entwickelt sich bei einer anfänglich friedlichen Versammlung Gewalt in einem Ausmass, dass die meinungsbildende Komponente völlig in den Hintergrund tritt, kann der Schutz des Grundrechts entfallen. Kleinere Gruppen, die am Rand einer Versammlung randalieren, können den Grundrechtsschutz für die Versammlung als Ganzes hingegen nicht beseitigen. Der Umstand, dass es an einer ursprünglich friedlichen Kundgebung zu Gewaltausübung kommt, lässt den Grundrechtsschutz somit nicht von vorneherein dahinfallen.
Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit kann nicht nur durch direkte Eingriffe wie Verbote und Sanktionen beeinträchtigt werden, sondern auch dann, wenn die Ausübung der Grundrechte durch negative Begleiterscheinungen so beschränkt wird, dass von einer Abschreckungswirkung zu sprechen ist (sog. "chilling effect" oder "effet dissuasif"). Dies kann namentlich dann zutreffen, wenn für die Ausübung eines ideellen Grundrechts Polizeikosten verrechnet werden, welche die Grundrechtsberechtigten von der Grundrechtswahrnehmung abhalten. Entscheidend ist im Einzelfall, ob der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt ist (vgl. BGE 143 I 147 E. 3.2 f. S. 151 ff. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EGMR und die Literatur).
4.3. In BGE 143 I 147 erachtete das Bundesgericht den zu beurteilenden § 32b des Luzerner Polizeigesetzes betreffend Kostenersatz bei Veranstaltungen mit Gewaltausübungen zulasten der Veranstalterinnen und Veranstalter als verhältnismässig. Die Bestimmungen des PolG/BE entsprechen weitgehend der Luzerner Bestimmung. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, gibt die Beschwerde keinen Anlass, von der Rechtsprechung betreffend Kostenüberwälzung für Veranstalterinnen und Veranstalter abzuweichen (vgl. E. 5 hiernach).
Die Berner Regelung sieht jedoch anders als das Luzerner Polizeigesetz vor, dass unter Umständen auch Personen kostenpflichtig werden, die selbst weder Gewalt angewendet noch zur Gewaltanwendung aufgefordert haben (Art. 55 Abs. 2 PolG/BE). Dieser Fall ist eingehend zu prüfen (vgl. E. 6 hiernach). Die neue Bemessungsregelung und die Höchstgrenze der Kostenauflage (Art. 56 Abs. 2 und Art. 57 Abs. 2 PolG/BE) wird unter dem Aspekt des Legalitätsprinzips im Abgaberecht näher geprüft (vgl. E. 7 hiernach).
5.
Die Regelung des PolG/BE betreffend Kostentragung der Veranstalterinnen und Veranstalter bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten kann unter Umständen in die Grundrechte der Veranstalter eingreifen (vgl. BGE 143 I 147 E. 3.1 S. 151). Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
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1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
5.1. Die gesetzliche Grundlage für die Einschränkung ist durch die Art. 54-57 PolG/BE gegeben. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden sind diese hinreichend bestimmt. Sie erlauben es den Veranstalterinnen und Veranstaltern zu erkennen, unter welchen Voraussetzungen sie kostenpflichtig werden können (Art. 55 Abs. 1 PolG/BE) und wie sich die Kostenauflage bemisst (Art. 56 Abs. 1 PolG/BE). Diese wird in Art. 57 PolG/BE sowohl prozentual (Abs. 1) wie auch durch absolute Zahlen (Abs. 2) begrenzt. Es ergibt sich ohne Weiteres aus dem Gesetzestext, dass im Regelfall die Gebührenobergrenze von Fr. 10'000.-- gilt. Nur in "besonders schweren Fällen" kann diese bis maximal Fr. 30'000.-- erhöht werden. Dies ist gemäss Vortrag des Regierungsrats vom 5. Juli 2017 zum PolG/BE (nachfolgend: Vortrag) dann der Fall, wenn die erforderlichen polizeilichen Mittel (Einsatzstärke und einzusetzende Sachmittel) zur Bewältigung der Gewalttätigkeiten besonders ins Gewicht fallen, weil hochwertige Rechtsgüter wie insbesondere der Schutz der körperlichen Unversehrtheit auf dem Spiel steht (Vortrag, S. 35).
5.2. Die Beschwerdeführenden kritisieren, der Staat verfolge mit der Kostenregelung primär ein finanzielles Interesse, das die Grundrechtseinschränkung nicht zu rechtfertigen vermöge (Art. 36 Abs. 2
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
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1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
Die angefochtenen Bestimmungen bezwecken primär, die Gewaltausübung an Kundgebungen zu verhindern. Zum einen sollen die Veranstalter dazu bewegt werden, die Bewilligungsauflagen einzuhalten; zum anderen sollen potentiell gewalttätige Teilnehmende davon abgehalten werden, Gewalt anzuwenden. Die Kostenregelung ist somit durch ein öffentliches Interesse, namentlich den Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit gerechtfertigt (BGE 143 I 147 E. 3.1 S. 151). Ein allfälliges finanzielles Interesse des Staates ist nur sekundärer Natur: Wenn es trotz der neuen Kostenregelung zu Gewaltausschreitungen kommt, darf der Staat die Kosten zurückverlangen, die für den Polizeieinsatz ab Beginn der Gewaltausübung anfallen. Dies ist grundsätzlich zulässig.
5.3. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Es muss eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen (vgl. BGE 143 I 304 E. 5.6.2 S. 412; 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24 mit Hinweisen).
5.3.1. Die neuen Bestimmungen zur Kostenüberwälzung können gegenüber den Betroffenen eine präventive Wirkung entfalten. Sie sind daher geeignet, eine Abnahme der Ausschreitungen bei Kundgebungen zu bewirken und die öffentliche Ordnung und Sicherheit zu schützen. Hingegen ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden nicht ersichtlich, inwiefern die neue Regelung eine Zunahme von unbewilligten Kundgebungen bewirken müsste. Die Beschwerdeführenden behaupten, dies treffe im Kanton Luzern zu, wo die neue Kostenregelung seit 2016 in Kraft ist, und berufen sich hierfür auf die Jahresberichte betreffend polizeiliche Kriminalstatistik des Kantons Luzern. Diese enthalten für die Jahre 2010 bis 2018 (abrufbar unter https://polizei.lu.ch/dienstleistungen/downloads/downloads statistiken/statistiken kriminalstatistik) jedoch keine genauen Angaben zu Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten. Die von den Beschwerdeführenden zitierte Passage betrifft einzig den "politischen Extremismus im Kanton Luzern", wobei ersichtlich wird, dass der durch die rechts- und linksextremen Lager verursachte Sachschaden sowohl 2015 wie auch 2016 im Vergleich zu den Vorjahren anstieg (Jahresbericht 2016, S. 9; Jahresbericht 2015, S. 9). Im Jahr 2016 fanden jedoch
weniger unbewilligte Demonstrationen und Aktionen statt als im Jahr 2015. Die Jahresberichte 2017 und 2018 enthalten weder nähere Angaben zum politischen Extremismus, noch allgemein zu Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten; diese Themen gehörten offensichtlich nicht zu den Schwerpunkten in diesen Jahren. Aus den angeführten Berichten ergibt sich also nicht, dass die Kostenregelung im Kanton Luzern zu einer Zunahme der unbewilligten Veranstaltungen führte.
5.3.2. Eine Massnahme ist erforderlich, wenn der angestrebte Erfolg nicht durch gleich geeignete aber mildere Massnahmen erreicht werden kann (BGE 140 I 218 E. 6.7.1 S. 235). Nach Ansicht der Beschwerdeführenden ist die Kostenregelung nicht erforderlich. Sie schlagen als alternatives Instrument in präventiver Hinsicht insbesondere die verstärkte Kooperation im Vorfeld und während den Kundgebungen vor. Diese Massnahmen sind zwar milder, im Vergleich zur Kostenauflage jedoch weniger geeignet, die öffentliche Ordnung und Sicherheit zu schützen. Die vorgeschlagene (und vermutlich ohnehin schon praktizierte) Kooperation entfaltet insbesondere nicht die gleiche präventive Wirkung. In repressiver Hinsicht schlagen die Beschwerdeführenden eine Verbindung der Verletzung einer Bewilligungsverfügung mit einer Strafdrohung gemäss Art. 292
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 106 - 1 Se la legge non dispone altrimenti, il massimo della multa è di diecimila franchi. |
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1 | Se la legge non dispone altrimenti, il massimo della multa è di diecimila franchi. |
2 | In caso di mancato pagamento della multa per colpa dell'autore, il giudice ordina nella sentenza una pena detentiva sostituiva da un minimo di un giorno a un massimo di tre mesi. |
3 | Il giudice commisura la multa e la pena detentiva sostitutiva alle condizioni dell'autore, in modo che questi sconti una pena adeguata alla sua colpevolezza. |
4 | Il pagamento ulteriore della multa comporta una riduzione proporzionale della pena detentiva sostitutiva. |
5 | Per l'esazione e la commutazione si applicano per analogia gli arti-coli 35 e 36 capoverso 2.152 |
somit nicht gesagt werden, dass die vorgeschlagene Massnahme milder ist. Allenfalls handelt es sich um zwei vergleichbare Massnahmen; diesfalls hat der Gesetzgeber ein gewisses Ermessen, sich für die eine oder die andere Massnahme zu entscheiden. Ausserdem ist die Verbindung der Verletzung einer Bewilligungsverfügung mit einer Strafdrohung gemäss Art. 292
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
5.3.3. Schliesslich ergibt sich die Zumutbarkeit einer Massnahme aus einer umfassenden Interessenabwägung zwischen privaten und öffentlichen Interessen (BGE 143 I 147 E. 3.1 S. 151). Das Bundesgericht hat diese Interessenabwägung hinsichtlich der Veranstalterinnen und Veranstalter von Kundgebungen bereits in BGE 143 I 147 vorgenommen. Es hat damals festgehalten, verschiedene Elemente würden den Anwendungsbereich der Bestimmungen so eingrenzen, dass sich die Einschränkung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit als verhältnismässig erweist: So können nur die Polizeikosten ab Beginn der Gewaltausübung verrechnet werden (E. 5.3.1); spontane Kundgebungen, die keiner Bewilligung bedürfen, werden von der Kostenpflicht nicht erfasst (E. 5.3.2) und die Bewilligungsauflagen müssen verhältnismässig ausgestaltet sein, insbesondere betreffend die Bereitstellung eines genügenden Sicherheitsdienstes (E. 5.3.3). Schliesslich müssen die Veranstalterinnen und Veranstalter zumindest grobfahrlässig gegen die Bewilligungsauflagen verstossen haben, um ihnen Kosten auferlegen zu können. Dies setzt voraus, dass elementarste Vorsichtsgebote ausser Acht gelassen wurden, die jedem verständigen Menschen in der gleichen Lage und unter den gleichen Umständen
hätten einleuchten müssen; das Verhalten muss "schlechterdings unverständlich" erscheinen (E. 5.3.4).
Die Berner Regelung zur Kostenpflicht der Veranstalterinnen und Veranstalter trägt diesen Elementen Rechnung und erweist sich somit als zumutbar.
5.4. Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit bleibt noch zu prüfen, ob - wie von den Beschwerdeführenden ausgeführt - von den neuen Bestimmungen ein unzulässiger Abschreckungseffekt ausgeht. Gemäss Art. 55 Abs. 1 PolG/BE besteht die Kostenpflicht für Veranstalterinnen und Veranstalter lediglich, wenn sie die Bewilligungsauflagen vorsätzlich oder grobfahrlässig nicht einhalten oder nicht über die erforderlichen Bewilligungen verfügen. Sie können folglich das Risiko auf Kostenersatz durch eigenes Verhalten ausschliessen, da sie einzig bei einem zumindest grobfahrlässigen Verstoss gegen Bewilligungsauflagen kostenpflichtig werden (vgl. auch BGE 143 I 147 E. 5.4 S. 157 f.). Von Art. 55 Abs. 1 PolG/BE geht somit a priori kein unverhältnismässiger "chilling effect" aus.
Die Beschwerdeführenden behaupten zwar, dass die Luzerner Regelung betreffend Kostenüberwälzung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten zu einer Abnahme von verfassungsmässig geschützten Kundgebungen geführt habe, legen dies aber nicht substanziiert dar, berufen sie sich doch einzig auf eine Äusserung ihres eigenen Anwalts in einem Zeitungsartikel.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden ist auch nicht ersichtlich, weshalb nicht mit einer verfassungstreuen Anwendung der angefochtenen Regelung gerechnet werden könne. Das angebliche "repressive Vorgehen" des Kantons und der Stadt Bern bei Kundgebungen und das allgemeine "punitive Klima" betreffen die allgemeine polizeiliche Tätigkeit und nicht die angefochtenen Bestimmungen. Diese Behauptungen werden auch nicht näher substanziiert und erscheinen angesichts der politischen Mehrheiten in der Stadt Bern, wo weitaus die meisten Kundgebungen stattfinden, auch nicht ohne Weiteres glaubhaft.
5.5. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Kostenregelung für Kundgebungsveranstalterinnen und -veranstalter nicht gegen die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit verstösst.
6.
Gemäss Art. 54 PolG/BE können die Gemeinden nebst den Veranstalterinnen und Veranstaltern auch den an der Gewaltausübung beteiligten Personen die Kosten des Polizeieinsatzes in Rechnung stellen. Diese Bestimmung entspricht derjenigen in § 32b Abs. 1 des Luzerner Polizeigesetzes, soweit den an der Gewaltausübung beteiligten Personen Kosten auferlegt werden. Insoweit ist sie verfassungsrechtlich unproblematisch, weil gewalttätige Demonstrantinnen und Demonstranten nicht unter dem Schutz der Versammlungs- und Meinungsfreiheit stehen (oben E. 4.2). Näher zu prüfen ist dagegen die Verfassungsmässigkeit von Art. 55 Abs. 2 PolG/BE, wonach Personen, die sich auf behördliche Aufforderung hin entfernen, nicht kostenpflichtig werden, wenn sie weder selbst Gewalt angewendet noch zur Gewaltanwendung aufgefordert haben.
6.1. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden ist schon der Begriff der "an der Gewaltausübung beteiligten Personen" in höchstem Masse unbestimmt und nicht vorhersehbar; die Vorhersehbarkeit werde durch Art. 55 Abs. 2 PolG/BE weiter erschwert, da auch nicht unmittelbar an der Gewaltausübung beteiligte Personen haftbar gemacht werden könnten. Soweit eine Anlehnung an den Straftatbestand des Landfriedensbruchs (Art. 260
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 260 - 1 Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
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1 | Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
2 | Il compartecipe va esente da pena se, accettando l'intimazione fattagli dall'autorità, desiste dall'azione senza aver commesso violenze né istigato a commetterne. |
Veranstaltung konkludent auf einen Vorsatz der Gewaltausübung zu schliessen.
6.2. Gemäss Vortrag soll keine Kosten tragen, wer sich spontan oder auf polizeiliche Aufforderung hin entfernt (vergleichbar mit Art. 260 Abs. 2
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 260 - 1 Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
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1 | Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
2 | Il compartecipe va esente da pena se, accettando l'intimazione fattagli dall'autorità, desiste dall'azione senza aver commesso violenze né istigato a commetterne. |
6.3. Eine gesetzliche Grundlage ist durch Art. 54, 55 Abs. 2, 56 Abs. 2 und 57 PolG/BE gegeben, wobei diese Normen auch genügend bestimmt sind. In der Tat erweist sich Art. 55 Abs. 2 PolG/BE als der Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit zuträgliche Bestimmung, da sie eine Kostenbefreiungsregelung darstellt (vgl. die Ausführungen dazu in E. 6.4 ff. hiernach). Betreffend öffentliches Interesse, Geeignetheit und Erforderlichkeit der Massnahme kann auf die Ausführungen in E. 5.2, 5.3.1 und 5.3.2 verwiesen werden. Es stellt sich somit bloss noch die Frage, ob die Bestimmungen zumutbar und somit verhältnismässig sind.
6.4. Gemäss Vortrag des Regierungsrats ist Art. 55 Abs. 2 PolG/BE analog zu Art. 260 Abs. 2
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 260 - 1 Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
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1 | Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
2 | Il compartecipe va esente da pena se, accettando l'intimazione fattagli dall'autorità, desiste dall'azione senza aver commesso violenze né istigato a commetterne. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 260 - 1 Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
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1 | Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
2 | Il compartecipe va esente da pena se, accettando l'intimazione fattagli dall'autorità, desiste dall'azione senza aver commesso violenze né istigato a commetterne. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 260 - 1 Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
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1 | Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
2 | Il compartecipe va esente da pena se, accettando l'intimazione fattagli dall'autorità, desiste dall'azione senza aver commesso violenze né istigato a commetterne. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 260 - 1 Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
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1 | Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
2 | Il compartecipe va esente da pena se, accettando l'intimazione fattagli dall'autorità, desiste dall'azione senza aver commesso violenze né istigato a commetterne. |
(BGE 124 IV 269 E. 2b S. 270; 108 IV 33 E. 1a; Urteil 6B 863/2013 vom 10. Juni 2014 E. 5.4). Der Teilnehmende muss als Bestandteil der Zusammenrottung und nicht bloss als passiver, von der Ansammlung distanzierter Zuschauer erscheinen (BGE 124 IV 269 E. 2b S. 271; Urteile 6B 862/ 2017 vom 9. März 2018 E. 1.3.2; 6B 63/2013 vom 10. Juni 2014 E. 5.4).
6.4.1. Auf Art. 54 PolG/BE übertragen bedeutet dies zunächst, dass sich friedliche Teilnehmende an einer grundsätzlich friedlichen Kundgebung weder des Landfriedensbruchs strafbar machen noch können ihnen Kosten auferlegt werden, bloss weil es am Rand der Demonstration zu Gewalttätigkeiten kommt (vgl. PETER UEBERSAX, La liberté de manifestation, RDAF 2006 I S. 25 ff., insbes. S. 46 zur notwendigen Differenzierung zwischen verschiedenen heterogenen Gruppen, die sich an einer Kundgebung beteiligen, und die sich z.T. ausserhalb der Kontrolle der Veranstalterinnen und Veranstalter befinden). Dies allein begründet weder die Strafbarkeit noch die Kostenpflicht, und zwar grundsätzlich unabhängig davon, ob eine polizeiliche Aufforderung, sich zu entfernen, erfolgt und ob sie befolgt wird.
6.4.2. Es stellt sich jedoch die Frage, ob anfänglich friedliche Demonstrantinnen und Demonstranten an einer anfänglich friedlichen Kundgebung, in deren Verlauf es jedoch zu Gewalttätigkeiten kommt, kostenpflichtig werden können, wenn sie sich trotz polizeilicher Aufforderung nicht entfernen. Dies trifft gemäss Wortlaut des Art. 55 Abs. 2 PolG/BE zu. Es ist dem Regierungsrat einzuräumen, dass sich anfänglich friedliche Demonstrantinnen und Demonstranten, die trotz polizeilicher Aufforderung vor Ort bleiben, den Eindruck erwecken können, sie solidarisierten sich mit der gewaltbereiten Gruppe, insbesondere weil sie den Polizeieinsatz behindern und eine Identifizierung oder Festnahme gewalttätiger Personen erschweren. Je nach den Umständen des Falls kann es daher gerechtfertigt erscheinen, diese als (passive) Störer zu qualifizieren und ihnen Kosten für den Polizeieinsatz aufzuerlegen (so auch BGE 143 I 147 E. 12.4 S. 161). Den Beschwerdeführenden ist daher zuzugestehen, dass auch friedliche Teilnehmende an einer ursprünglich friedlichen Demonstration ein gewisses Kostenrisiko eingehen, wenn sie sich auf polizeiliche Aufforderung hin nicht entfernen, weil dies von der Polizei als (nachträglicher) Anschluss an eine Zusammenrottung
ausgelegt werden kann.
6.4.3. Kostenpflichtig sollen gemäss Vortrag jedoch nur diejenigen Personen werden, die sich "trotz Aufforderung" (S. 34) nicht entfernen. Eine Kostenauflage setzt somit voraus, dass eine behördliche Aufforderung erfolgt ist. Dies ergibt sich auch aus den Beratungen des Grossen Rats (vgl. Tagblatt Novembersession 2017 [mit Verlängerung Januar 2018], 22. Januar 2018 Abend, S. 1598). Ausserdem müssen die Personen die Aufforderung gehört haben und effektiv die Möglichkeit gehabt haben, sich von der Zusammenrottung zu entfernen. Wenn jemand eine Versammlung nicht verlassen kann, fehlt das für die Kostenauflage nötige vorsätzliche Handeln.
Insofern hat es jede Person, die an der Kundgebung teilnimmt, in der Hand, sich durch ihr eigenes Verhalten vor einer allfälligen Kostenpflicht zu bewahren: Grundsätzlich müssen Teilnehmerinnen und Teilnehmer einer ursprünglich friedlichen Kundgebung nicht befürchten, kostenpflichtig zu werden, auch wenn Gruppen ausserhalb der Kontrolle der Veranstalterinnen oder Veranstalter Gewaltakte begehen, sofern sie sich nicht selbst (vorsätzlich) einer solchen Gruppe anschliessen. Das Risiko, zu Unrecht als Teil einer solchen identifiziert und mit Kosten belastet zu werden, können sie ferner ausschliessen, indem sie sich auf polizeiliche Aufforderung hin entfernen.
Schliesslich muss der Umstand, dass eine kostenpflichtig gewordene Person selbst weder Gewalt angewendet noch zur Gewaltaufforderung aufgerufen hat, bei der Kostenverteilung berücksichtigt werden. Im Vergleich mit gewalttätig gewordenen Personen, wird der Kostenanteil jener Kundgebungsteilnehmenden, die selbst keine Gewalt angewendet haben, immer geringer ausfallen müssen, um verhältnismässig zu sein (so schon BGE 143 I 147 E. 12.4 S. 161).
6.4.4. Somit können nicht an der Gewaltausübung beteiligte Demonstrantinnen und Demonstranten bei einer anfänglich friedlichen Kundgebung, in deren Verlauf es zu Gewalttätigkeiten kommt, einzig dann kostenpflichtig werden, wenn sie sich auf behördliche Aufforderung hin nicht entfernen. Bei diesem Verständnis erweist sich die Bestimmung als zumutbar und somit verhältnismässig; indem die Kundgebungsteilnehmenden das Risiko auf Kostenersatz durch ihr eigenes Verhalten ausschliessen können, bewirken die Bestimmungen auch keinen unzulässigen Abschreckungseffekt (vgl. BGE 143 I 147 E. 5.4 S. 157), sondern tragen zur Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit bei.
Grundsätzlich werden hingegen jene Personen kostenpflichtig, die sich freiwillig einer Gruppe angeschlossen haben, aus der heraus Gewalt gegen Sachen oder Personen angewendet wurde. Diese friedensstörenden Demonstrantinnen und Demonstranten können sich von vornherein nicht auf die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit berufen. Eine Kostenauflage kommt jedoch auch bei diesen Personen nur in Betracht, wenn eine behördliche Aufforderung erfolgt ist und wenn sie selbst weder Gewalt angewendet noch zur Gewaltanwendung aufgefordert haben. Ihnen bietet Art. 55 Abs. 2 PolG/BE die Gelegenheit, sich von den Kosten zu befreien.
6.5. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Art. 54-57 PolG/BE die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit nicht verletzen.
7.
Nach Auffassung der Beschwerdeführenden verletzen die Art. 54-57 PolG/BE das abgaberechtliche Gesetzmässigkeitsprinzip.
7.1. Die Beschwerdeführenden machen geltend, der Kreis der Abgabepflichtigen werde nicht hinreichend bestimmt, der Gegenstand der Abgabe sei zu wenig eingegrenzt und die Höhe der allenfalls zu überwälzenden Kosten sei nicht vorhersehbar.
Wie oben ausgeführt (vgl. E. 5.1 und 6.3 ff.), wird der Kreis der Abgabepflichtigen in Art. 54 und 55 PolG/BE hinreichend bestimmt. Zur Eingrenzung des Gegenstands der Abgabe sowie zu den Bemessungsgrundlagen, die dem Luzerner Polizeigesetz entsprechen, hat sich das Bundesgericht bereits ausführlich in BGE 143 I 147 geäussert (vgl. nicht publ. E. 6.2.2). Die genaue Höhe des Kostenersatzes unter Einbezug aller einschlägigen Parameter (z.B. Polizeidispositiv, Einsatztaktik und Teilnehmerzahl) kann nicht im Voraus verbindlich festgelegt werden, da diese vom effektiven Polizeieinsatz abhängt (in BGE 143 I 147 nicht publ. E. 6.2.2). Insgesamt werden die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage somit durch die Art. 54-57 PolG/BE eingehalten.
7.2. Die Beschwerdeführenden beanstanden, dass zwischen den anfallenden Polizeikosten und der Nichtbeachtung der Bewilligungsauflagen durch die Veranstalterin oder den Veranstalter keine unmittelbare und adäquate Kausalität bestehe. Dadurch sei das Verursacherprinzip verletzt.
Diese Frage hat das Bundesgericht bereits in BGE 143 I 147 unter-sucht und festgehalten, dass neben dem Verhaltensstörer und dem Zustandsstörer auch der Zweckveranlasser als Störer gilt. Ein Zweckveranlasser bewirkt durch sein Tun oder Unterlassen oder nimmt bewusst in Kauf, dass andere die Polizeigüter stören oder gefährden. Massgebend ist der unmittelbare Zusammenhang zwischen dem Verhalten des Zweckveranlassers und der Störung. Als Ausprägung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes darf der Zweckveranlasser nur dann in Anspruch genommen werden, wenn der polizeiliche Eingriff geeignet und erforderlich ist, um die Störung zu beheben, und ihm der Eingriff zugemutet werden kann. Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass es daher grundsätzlich zulässig ist, Kundgebungsveranstalterinnen und -veranstalter als Zweckveranlasser ins Recht zu fassen (vgl. BGE 143 I 147 E. 5.1 und 5.2 S. 153 ff. mit Hinweisen zu Rechtsprechung und Literatur). Der vorliegende Fall gibt keine Veranlassung, von dieser noch jungen Rechtsprechung abzuweichen.
7.3.
7.3.1. Die Beschwerdeführenden beanstanden, dass die Kosten pauschal ab Beginn der Gewaltätigkeiten überwälzt werden und so der Kostenaufwand, der konkret und kausal verursacht wird, nicht berücksichtigt werde. Weiter erweise sich eine Gebühr von Fr. 30'000.-- nie als angemessen. Sowohl die Bemessungsgrundlagen und die vom Gesetz festgelegte Gebührenobergrenze würden daher das Äquivalenzprinzip verletzen.
Nach Ansicht des Regierungsrates des Kantons Bern kann sich eine Kostenauflage von maximal Fr. 30'000.-- im Einzelfall namentlich dann als verhältnismässig erweisen, wenn eine Gruppe von randalierenden Personen sich über Stunden eine regelrechte Strassenschlacht mit der Polizei liefere, wobei Polizisten tätlich angegriffen würden und es zur Gewaltbewältigung ausserordentlich viele Einsatzkräfte und Mittel in Anspruch nehme.
7.3.2. Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der abzugeltenden Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (vgl. BGE 145 I 52 E. 5.2.3 S. 66 mit Hinweisen). Das Äquivalenzprinzip bezieht sich somit grundsätzlich auf das Verhältnis von Abgabe und Leistung im konkreten Einzelfall (BGE 143 I 147 E. 6.3.1 S. 158).
7.3.3. Gemäss Art. 56 Abs. 1 und 2 PolG/BE bemisst sich die Kostenauflage der Veranstalterinnen und Veranstalter nach Massgabe der Nichteinhaltung der Bewilligung, und jene der an der Gewaltausübung beteiligten Personen nach Massgabe des individuellen Tatbeitrags und der individuellen Verantwortung für den Polizeieinsatz. Im Gegensatz zum in BGE 143 I 147 aufgehobenen § 32b Abs. 4 des Luzerner Polizeigesetzes sehen die Berner Bestimmungen somit keine Pauschalisierung vor. Vielmehr erlauben sie eine Differenzierung nach Massgabe des konkreten Störungsanteils und schliessen aus, dass einer Person höhere Kosten auferlegt werden, als sie tatsächlich verursacht hat. Sie verstossen daher weder gegen das Äquivalenz- noch gegen das Rechtsgleichheitsprinzip.
Wie das Bundesgericht in BGE 143 I 147 ausgeführt hat, kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass sich eine Kostenauflage von gesamthaft Fr. 30'000.-- im Einzelfall als verhältnismässig erweisen könnte (E. 6.3.2 S. 158). Daran hat sich nichts geändert. Zudem stellt das Gesetz klar, dass nur "in besonders schweren Fällen" Fr. 30'000.-- in Rechnung gestellt werden darf; im Normalfall beträgt die Gebührenobergrenze Fr. 10'000.--.
7.3.4. Es stellt sich noch die Frage, ob der Umstand, wonach sich an der Gewaltausübung beteiligte Kundgebungsteilnehmende unter Umständen im Umfang von Fr. 30'000.-- haftbar machen, einen unverhältnismässigen Abschreckungseffekt bewirken. Das Bundesgericht hat diese Frage in BGE 143 I 147 offen gelassen (E. 11). Wie bereits ausgeführt, unterscheiden sich die Bestimmungen des Berner Polizeigesetzes zur Kostenauflage von jenen des Luzerner Polizeigesetzes. Zum einen sieht Art. 56 PolG/BE eine Kostenauflage nach Massgabe der Nichteinhaltung der Bewilligungsauflagen bzw. nach Massgabe des individuellen Tatbeitrags und der individuellen Verantwortung für den Polizeieinsatz vor. Zum anderen liegt die Kostenhöchstgrenze im Normalfall bei Fr. 10'000.--; nur in besonders schweren Fällen steigt diese auf Fr. 30'000.--. Diese Unterschiede bewirken vorliegend, dass den rechtsanwendenden Behörden kein derart grosser Spielraum bleibt, dass die Kostenhöhe für die Einzelnen nicht in hinreichender Weise voraussehbar wäre. Es ist hier nochmals anzumerken, dass friedliche, von der Meinungsäusserungsfreiheit geschützte Kundgebungsteilnehmende keine Kosten zu befürchten haben (vgl. E. 6 hiervor). Wenn potentielle Gewalttäterinnen oder Gewalttäter
dagegen durch die drohenden Kosten von der Teilnahme abgeschreckt werden, ist das rechtlich nicht zu beanstanden.
7.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 54-57 PolG/BE die abgaberechtlichen Prinzipien nicht verletzen. Der blosse Umstand, dass diese in einzelnen Fällen rechtswidrig angewendet werden können reicht nicht aus, um diese aufzuheben.
8.
8.1. Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Art. 54-57 PolG/ BE haben pönalen Charakter und stellten daher eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
|
1 | Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
2 | Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata. |
3 | Ogni accusato ha segnatamente diritto a: |
a | essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; |
b | disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa; |
c | difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia; |
d | interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; |
e | farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza. |
8.2. In BGE 143 I 147 hat das Bundesgericht anhand der ursprünglich vom EGMR entwickelten sogenannten Engel-Kriterien (vgl. Urteil 1C 502/2015 vom 18. Januar 2017 E. 7.1 ff., nicht publ. in: BGE 143 I 147) bereits untersucht, ob die Kostentragung durch die Veranstalterinnen und Veranstalter bei Kundgebungen mit Gewaltausübung einen strafrechtlichen Charakter im Sinne von Art. 6 Abs. 1
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
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1 | Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
2 | Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata. |
3 | Ogni accusato ha segnatamente diritto a: |
a | essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; |
b | disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa; |
c | difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia; |
d | interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; |
e | farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza. |
8.3. Hinsichtlich der Berner Regelung betreffend Kostenpflicht der Veranstalterinnen und Veranstalter kann vollumfänglich auf die Ausführungen in BGE 143 I 147 verwiesen werden. Auch die Bestimmungen zur Kostentragung von Einzelpersonen weisen keinen strafrechtlichen Charakter auf. Wie jene der Veranstalterinnen und Veranstalter sind sie als präventive Massnahme ausgestaltet und bezwecken, die Personen von der Ausübung von Gewalttätigkeiten abzuhalten. Der Umstand, dass das Verhalten, welches die Kostenpflicht auslöst, unter Umständen auch strafrechtliche Konsequenzen haben kann (vorliegend insbes. Landfriedensbruch), führt gemäss Rechtsprechung allein noch nicht dazu, dass die Bestimmungen insgesamt dem Strafrecht zuzuordnen sind (vgl. BGE 140 I 2 E. 6.3 S. 18). Die vorliegende Kostenpflicht von an der Gewaltausübung beteiligten Personen kann insbesondere nicht dem Strafrecht zugeordnet werden, da sie unabhängig von der strafrechtlichen Beurteilung bereits verübter Gewalttaten zur Anwendung kommt. Sie ist eine Gebühr für die erhöhten Polizeieinsatzkosten - und somit keine Busse -, welche unter Umständen diejenigen zu tragen haben, die sie als Störer verursacht haben. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden geht diese
Kostenpflicht somit nicht über einen Schadensausgleich hinaus und hat weder Abschreckungs- noch Vergeltungscharakter.
Ausserdem kann der Höchstkostenbetrag von Fr. 30'000.-- im vorliegenden Fall noch weiter relativiert werden, da er nur in besonders schweren Fällen in Betracht kommt. Es ist somit bei der Beurteilung der abstrakten Strafdrohung grundsätzlich vom Höchstbetrag von Fr. 10'000.-- auszugehen. Auch dieser Höchstbetrag kommt nur zur Anwendung, wenn mehrere Veranstalterinnen oder Veranstalter und Einzelpersonen kostenpflichtig werden. Es kann daher den Beschwerdeführenden nicht gefolgt werden, wenn sie behaupten, die Berner Regelung stelle gegenüber der Luzerner Regelung eine Verschärfung dar.
9.
9.1. Die Beschwerdeführenden machen schliesslich geltend, die Gemeinde als Verfügungsinstanz sei nicht unabhängig und neutral, insbesondere aufgrund ihres grossen Ermessens bei der Rechnungsstellung.
9.2. Gemäss Art. 54 PolG/BE können die Gemeinden im Falle einer Kostenpflicht den betroffenen Veranstalterinnen oder Veranstaltern und Einzelpersonen die Kosten ab Beginn des Polizieinsatzes in Rechnung stellen. Die Rechnungsstellung erfolgt grundsätzlich nach kommunalem Recht. In jedem Fall wird jedoch spätestens bei Zahlungsverzug eine beschwerdefähige Verfügung im Sinne von Art. 49 des Gesetzes des Kantons Bern vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege zu erlassen sein (VRPG; BSG 155.21). Diese kann sodann beim örtlich zuständigen Regierungsstatthalteramt und anschliessend beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern angefochten werden (vgl. Art. 60 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 63 Abs. 1 lit. a VRPG und Art. 74 Abs. 1 VRPG).
9.3. Anders als Gerichtsbehörden (Art. 30 Abs. 1
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 30 Procedura giudiziaria - 1 Nelle cause giudiziarie ognuno ha diritto d'essere giudicato da un tribunale fondato sulla legge, competente nel merito, indipendente e imparziale. I tribunali d'eccezione sono vietati. |
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1 | Nelle cause giudiziarie ognuno ha diritto d'essere giudicato da un tribunale fondato sulla legge, competente nel merito, indipendente e imparziale. I tribunali d'eccezione sono vietati. |
2 | Nelle azioni civili il convenuto ha diritto che la causa sia giudicata dal tribunale del suo domicilio. La legge può prevedere un altro foro. |
3 | L'udienza e la pronuncia della sentenza sono pubbliche. La legge può prevedere eccezioni. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 191c Indipendenza del giudice - Nella loro attività giurisdizionale le autorità giudiziarie sono indipendenti e sottostanno al solo diritto. |
Es kann somit nicht beanstandet werden, dass die Gemeinden sowohl über die Bewilligungsauflagen und -pflicht entscheiden und auch die Polizeikosten nach Art. 54 PolG/BE in Rechnung stellen; dies liegt in der Natur der hiesigen Behördenorganisation. Es sind auch gerade diese systembedingten Unzulänglichkeiten des verwaltungsinternen Verfahrens, die zur Schaffung unabhängiger richterlicher Instanzen geführt haben (BGE 140 I 326 E. 5.2 S. 329). Entscheidend ist daher vorliegend, dass eine Überprüfung durch eine verwaltungsunabhängige richterliche Behörde möglich ist (vgl. Art. 29a
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29a Garanzia della via giudiziaria - Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria. |
Fernhaltung und Wegweisung
10.
Die Beschwerdeführenden erblicken auch in mehreren Bestimmungen des neuen Polizeigesetzes zur Fernhaltung und Wegweisung eine Verletzung ihrer Grundrechte. Sie machen zunächst geltend, Art. 84 Abs. 1 PolG/BE, wonach die Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen nach Art. 83 Abs. 1 PolG/BE unter der Strafdrohung gemäss Art. 292
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 10 Diritto alla vita e alla libertà personale - 1 Ognuno ha diritto alla vita. La pena di morte è vietata. |
|
1 | Ognuno ha diritto alla vita. La pena di morte è vietata. |
2 | Ognuno ha diritto alla libertà personale, in particolare all'integrità fisica e psichica e alla libertà di movimento. |
3 | La tortura nonché ogni altro genere di trattamento o punizione crudele, inumano o degradante sono vietati. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita. |
|
1 | La libertà di riunione è garantita. |
2 | Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 11 Libertà di riunione ed associazione - 1. Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d'associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire ad essi per la difesa dei propri interessi. |
|
1 | Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d'associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire ad essi per la difesa dei propri interessi. |
2 | L'esercizio di questi diritti non può costituire oggetto di altre restrizioni oltre quelle che, stabilite per legge, costituiscono misure necessarie, in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, la prevenzione dei reati, la protezione della salute e della morale o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui. Il presente articolo non vieta che restrizioni legittime siano imposte all'esercizio di questi diritti da parte dei membri delle forze armate, della polizia o dell'amministrazione dello Stato. |
10.1. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden ist die automatische Verbindung jeglicher Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen mit einer Strafdrohung nach Art. 292
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
10.2. Der Regierungsrat führt dagegen aus, das Aussprechen einer Wegweisung oder Fernhaltung unter Strafdrohung setze den ausdrücklichen Hinweis auf Art. 292
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
10.3. Nach Art. 10 Abs. 2
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 10 Diritto alla vita e alla libertà personale - 1 Ognuno ha diritto alla vita. La pena di morte è vietata. |
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1 | Ognuno ha diritto alla vita. La pena di morte è vietata. |
2 | Ognuno ha diritto alla libertà personale, in particolare all'integrità fisica e psichica e alla libertà di movimento. |
3 | La tortura nonché ogni altro genere di trattamento o punizione crudele, inumano o degradante sono vietati. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita. |
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1 | La libertà di riunione è garantita. |
2 | Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no. |
Das Bundesgericht hat bereits mehrmals in Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen (unterschiedlich schwere) Eingriffe in die persönliche Freiheit erblickt (BGE 132 I 49 E. 5.2 S. 56; 130 I 369 E. 2 S. 372 f.; 128 I 327 E. 3.3 S. 337 und E. 4.3.2 S. 344). Auch die Versammlungsfreiheit kann durch solche Massnahmen eingeschränkt werden (BGE 132 I 49 E. 5.3 S. 56 f.; vgl. auch JÜRG MARCEL TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht der Schweiz, 2018, S. 220 ff.).
Art. 84 Abs. 1 PolG/BE sieht vor, dass jegliche Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen unter der Strafdrohung gemäss Art. 292
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
|
1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
10.4. Die gesetzliche Grundlage sowie das öffentliche Interesse an den betreffenden Massnahmen sind vorliegend nicht bestritten. Die Beschwerdeführenden machen einzig geltend, Art. 84 Abs. 1 PolG/BE sei unverhältnismässig. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Es muss eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen (vgl. BGE 143 I 304 E. 5.6.2 S. 412; 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24 mit Hinweisen).
Im interkantonalen Vergleich erweist sich die neue Berner Regelung als äusserst unüblich. Soweit ersichtlich kennt einzig der Kanton Jura die automatische Verbindung der Wegweisungs- und Fernhaltemassnahmen mit einer Strafdrohung, wobei die entsprechende Verfügung in diesem Kanton im Gegensatz zum PolG/BE jedoch schriftlich ergehen muss (Art. 58 Abs. 1 lit. f Loi sur la police cantonale du 28 janvier 2015, RSJU 551.1). Einige andere Kantone kennen zwar eine automatische Verbindung der Strafdrohung mit einer Wegweisungs- oder Fernhaltungsmassnahme, jedoch nur in Fällen von häuslicher Gewalt (vgl. z.B. § 37a Abs. 2 Gesetz betreffend die Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt; SG 510.100). Die restlichen Kantone sehen entweder die Möglichkeit der Anordnung einer Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahme unter Strafdrohung gemäss Art. 292
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
Art. 31 Abs. 2 Gesetz über das Polizeiwesen des Kantons Nidwalden [NG 911.1]). Mit Ausnahme der Fälle der häuslichen Gewalt verwenden die kantonalen Polizeigesetze bei der Anordnung einer Strafdrohung nach Art. 292
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
Zwar ist die automatische und obligatorische Verbindung zwischen den Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen mit der Strafdrohung nach Art. 292
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
Art. 84 Abs. 1 PolG/BE erweist sich auch nicht als verhältnismässig im engeren Sinne. Insbesondere in leichten Fällen erscheint die automatische Anordnung einer Strafdrohung nach Art. 292
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
vorgebrachte Umstand, dass das Strafgericht die Höhe der Busse an die Schwere des Falls anpassen kann, ist dabei nicht entscheidend. Vielmehr ist bereits die fehlende Möglichkeit, eine Wegweisungs- oder Fernhaltungsmassnahme ohne Strafdrohung auszusprechen, unverhältnismässig. Die automatische und obligatorische Strafdrohung bei jeglichen Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen erweist sich daher in leichten Fällen stets als unzumutbar.
10.5. Zusammengefasst ergibt sich, dass Art. 84 Abs. 1 PolG/BE weder erforderlich noch verhältnismässig im engeren Sinne ist. Er ist aufzuheben. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass eine Wegweisung oder eine Fernhaltungsmassnahme unter Strafdrohung nach Art. 292
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 292 - Chiunque non ottempera ad una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è punito con la multa. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 259 - 1 Chiunque pubblicamente istiga a commettere un delitto implicante atti di violenza contro persone o cose o a commettere un crimine, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria.332 |
|
1 | Chiunque pubblicamente istiga a commettere un delitto implicante atti di violenza contro persone o cose o a commettere un crimine, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria.332 |
1bis | La pubblica istigazione al genocidio (art. 264), da commettere del tutto o in parte in Svizzera, è punibile anche se l'istigazione avviene all'estero.333 |
2 | ... 334 |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 260 - 1 Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
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1 | Chiunque partecipa ad un pubblico assembramento, nel quale sono commessi collettivamente atti di violenza contro persone o cose, è punito con una pena detentiva sino a tre anni o con una pena pecuniaria. |
2 | Il compartecipe va esente da pena se, accettando l'intimazione fattagli dall'autorità, desiste dall'azione senza aver commesso violenze né istigato a commetterne. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 285 - 1. Chiunque con violenza o minaccia impedisce a un'autorità, a un membro di un'autorità o a un funzionario di compiere un atto che entra nelle loro attribuzioni, oppure li costringe a un tale atto o mentre lo adempiono commette contro di loro vie di fatto, è punito con una pena detentiva sino a tre anni. Nei casi poco gravi il giudice può pronunciare una pena pecuniaria.390 |
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1 | Chiunque con violenza o minaccia impedisce a un'autorità, a un membro di un'autorità o a un funzionario di compiere un atto che entra nelle loro attribuzioni, oppure li costringe a un tale atto o mentre lo adempiono commette contro di loro vie di fatto, è punito con una pena detentiva sino a tre anni. Nei casi poco gravi il giudice può pronunciare una pena pecuniaria.390 |
2 | Se il reato è commesso da un assembramento di persone, chiunque vi partecipa è punito con una pena detentiva sino a tre anni. Nei casi poco gravi il giudice può pronunciare una pena pecuniaria. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 286 - Chiunque impedisce a un'autorità, a un membro di un'autorità o a un funzionario di compiere un atto che entra nelle loro attribuzioni, è punito con una pena pecuniaria sino a 30 aliquote giornaliere. |
11.
Weiter erblicken die Beschwerdeführenden in Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE einen Verstoss gegen verschiedene Grundrechte und Staatsverträge. Sie machen insbesondere eine Verletzung des Anspruchs der Fahrenden auf Schutz der Privatsphäre und Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 13
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
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1 | Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
2 | Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
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1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
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IR 0.103.2 Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici Patto-ONU-II Art. 27 - In quegli Stati, nei quali esistono minoranze etniche, religiose, o linguistiche, gli individui appartenenti a tali minoranze non possono essere privati del diritto di avere una vita culturale propria, di professare e praticare la propria religione, o di usare la propria lingua, in comune con gli altri membri del proprio gruppo. |
11.1. Die Minderheit der Fahrenden ist in der Schweiz durch mehrere Staatsverträge, wie auch durch die Verfassung in verschiedener Hinsicht geschützt.
Nach Art. 27
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IR 0.103.2 Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici Patto-ONU-II Art. 27 - In quegli Stati, nei quali esistono minoranze etniche, religiose, o linguistiche, gli individui appartenenti a tali minoranze non possono essere privati del diritto di avere una vita culturale propria, di professare e praticare la propria religione, o di usare la propria lingua, in comune con gli altri membri del proprio gruppo. |
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IR 0.103.2 Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici Patto-ONU-II Art. 27 - In quegli Stati, nei quali esistono minoranze etniche, religiose, o linguistiche, gli individui appartenenti a tali minoranze non possono essere privati del diritto di avere una vita culturale propria, di professare e praticare la propria religione, o di usare la propria lingua, in comune con gli altri membri del proprio gruppo. |
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IR 0.103.2 Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici Patto-ONU-II Art. 27 - In quegli Stati, nei quali esistono minoranze etniche, religiose, o linguistiche, gli individui appartenenti a tali minoranze non possono essere privati del diritto di avere una vita culturale propria, di professare e praticare la propria religione, o di usare la propria lingua, in comune con gli altri membri del proprio gruppo. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
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1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
11.2. Gemäss Rechtsprechung zu Art. 8
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
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1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
Als Minderheit haben Fahrende einen Anspruch auf besondere Berücksichtigung ihrer Bedürfnisse und Lebensweise durch die Behörden, und zwar sowohl im Gesetzgebungsverfahren wie auch im konkreten Einzelfall (Urteil des EGMR Winterstein und andere gegen Frankreich vom 17. Oktober 2013, § 148; Urteil Chapman, § 96). Aus Art. 8
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
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1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
11.3. Das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens und der Wohnung folgt auch aus Art. 13
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
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1 | Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
2 | Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
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1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
11.4. Schweizer Fahrende sind als nationale Minderheit ausserdem durch das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten (RÜSNM) geschützt. Als Vertragsstaat dieses Abkommens hat sich die Schweiz verpflichtet, jeder Person, die einer nationalen Minderheit angehört, das Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz und auf gleichen Schutz durch das Gesetz zu gewährleisten; jede Diskriminierung aus Gründen der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit ist verboten (Art. 4 Abs.1). Die Schweiz hat sich auch dazu verpflichtet, die Bedingungen zu fördern, die es Angehörigen nationaler Minderheiten ermöglichen, ihre Kultur zu pflegen und weiterzuentwickeln und die wesentlichen Bestandteile ihrer Identität, nämlich ihre Religion, ihre Sprache, ihre Traditionen und ihr kulturelles Erbe, zu bewahren (Art. 5 Abs. 1). Art. 5 normiert eine positive Verpflichtung. Hinsichtlich der Fahrenden sind die Mitgliedstaaten insbesondere verpflichtet, Abstellplätze zur Verfügung zu stellen und die Bedürfnisse der Fahrenden in die Planungspolitik zu integrieren (vgl. JÜRGEN PIRKER, Artikel 5, Allgemeiner Teil in: Handkommentar zum Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, 2015, Rz. 4, 8 und 18). Eine solche Verpflichtung hat das
Bundesgericht im Übrigen bereits in BGE 129 II 321 aus Art. 8
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
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1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
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SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 2 Obbligo di pianificare - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale. |
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1 | Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale. |
2 | Essi tengono conto delle incidenze territoriali della loro altra attività. |
3 | Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. |
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SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso. |
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1 | Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso. |
2 | Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre: |
a | mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture; |
b | integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti; |
c | tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso; |
d | conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi; |
e | permettere che il bosco adempia le sue funzioni. |
3 | Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare: |
a | ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici; |
abis | adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative |
b | preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti; |
c | mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali; |
d | assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi; |
e | inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati. |
4 | Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare: |
a | tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti; |
b | rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici; |
c | evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia. |
In seiner Botschaft zum RÜSNM hielt der Bundesrat ausdrücklich fest, dass dieses in der Schweiz auf nationale sprachliche Minderheiten angewendet werden kann, aber auch auf andere schweizerische Bevölkerungsgruppen, wie die Mitglieder der jüdischen Gemeinde oder die Fahrenden (Botschaft vom 19. November 1997 über das Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten, BBl 1998 II 1293 Ziff. 22; siehe auch den Vierten Bericht der Schweiz zur Umsetzung des Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten vom Februar 2017, S. 4).
Das Rahmenübereinkommen enthält keine unmittelbar anwendbaren Bestimmungen (BGE 145 I 73 E. 4.1 S. 84; vgl. RAINER HOFMANN, Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Einführung, Überblick, Würdigung, in: Handkommentar zum Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, 2015, Rz. 16). Während eine betroffene Person die Bestimmungen des RÜSNM in einem Einzelfall also nicht direkt vor einem Gericht geltend machen kann, sind insbesondere die gesetzgebenden Behörden dazu verpflichtet, Massnahmen zum Schutz der nationalen Minderheiten zu ergreifen. Soweit die Umsetzung des RÜSNM in den Kompetenzbereich der Kantone fällt, sind die kantonalen gesetzgeberischen Behörden verpflichtet, das RÜSNM als Teil des Bundesrechts zu beachten und umzusetzen (Art. 5 Abs. 4
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato. |
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1 | Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato. |
2 | L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo. |
3 | Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede. |
4 | La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 46 Attuazione e esecuzione del diritto federale - 1 I Cantoni attuano il diritto federale secondo quanto previsto dalla Costituzione e dalla legge. |
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1 | I Cantoni attuano il diritto federale secondo quanto previsto dalla Costituzione e dalla legge. |
2 | Per l'attuazione del diritto federale la Confederazione e i Cantoni possono concordare determinati obiettivi, nonché programmi cantonali sostenuti finanziariamente dalla Confederazione.11 |
3 | La Confederazione lascia ai Cantoni la massima libertà d'azione possibile e tiene conto delle loro particolarità.12 |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 49 Preminenza e rispetto del diritto federale - 1 Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
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1 | Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario. |
2 | La Confederazione vigila sul rispetto del diritto federale da parte dei Cantoni. |
12.
12.1. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden erfüllen die strittigen Bestimmungen des PolG/BE betreffend die Wegweisung von illegal Campierenden die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage nach Art. 36 Abs. 1
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
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1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
12.2. Das Büro des Grossen Rates betont, die Fahrenden seien durch Art. 84 Abs. 4 PolG/BE besser gestellt als andere wild Campierende, die keinen Anspruch auf einen Transitplatz hätten. Es werde durch diese Bestimmung Druck auf den Kanton ausgeübt, dass dieser neue Transitplätze schaffe. Es sei zudem auch schon vor Erlass der neuen Bestimmungen verboten gewesen, illegal auf fremdem Grund zu campieren. Die materielle Rechtslage werde daher nicht geändert, lediglich das Verfahren zur Rechtsdurchsetzung. Die Bestimmungen des PolG/ BE seien betreffend Räumung zudem restriktiver ausgestaltet als jene der LSCN/NE. Schliesslich sei die Wegweisungsverfügung anfechtbar und ein allfälliger Schaden könne auf dem Weg der Staatshaftung geltend gemacht werden.
13.
Es gilt zunächst, die strittigen Normen auszulegen. Insbesondere fragt sich, ob diese nur auf Fahrende oder auch auf andere "illegal Campierende" anzuwenden sind.
13.1. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der Norm (grammatikalisches Element). Vom klaren, eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass dieser nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historische Auslegung), aus ihrem Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (systematische Auslegung) (BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138).
13.2. Der Wortlaut von Art. 84 Abs. 4 PolG/BE, namentlich der letzte Teil ("sofern ein Transitplatz zur Verfügung steht") nimmt offenkundig Bezug auf Transitplätze, die Fahrenden zur Verfügung gestellt werden. Es wird auch nicht bestritten, dass diese Norm nur auf Fahrende Anwendung findet. Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE spricht demgegenüber von der Wegweisung von "illegal Campierenden". Dem Wortlaut nach kann diese Norm auf Fahrende angewendet werden; ihr Anwendungsbereich würde jedoch nicht nur illegal campierende Fahrende, sondern jegliche "illegal Campierenden" einschliessen. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, sprechen sowohl die Entstehungsgeschichte der Bestimmung, ihr Sinn und Zweck sowie ihre systematische Einordnung dafür, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt.
13.3. Die Art. 83 Abs. 1 lit. h und 84 Abs. 4 PolG/BE gehen auf zwei Motionen zurück, die 2015 bzw. 2017 im Grossen Rat des Kantons Bern eingereicht wurden. Die erste Motion beauftragte den Regierungsrat, eine Lösung zu präsentieren, die es den Gemeinden ermöglichen sollte, im Falle von illegal durch Fahrende besetzten privaten sowie öffentlichen Grundstücken effizient und ohne Verzug vorgehen zu können. Eine Räumung solle innert 24 Stunden erfolgen können (Motion Müller, "Mehr Handlungsspielraum für Gemeinden im Umgang mit Fahrenden", 2015.RRGR.881). Die zweite Motion beauftragte den Regierungsrat, eine gesetzliche Grundlage zu schaffen, nach der die Polizei das Recht zur sofortigen Wegweisung erteilt wird, wenn Grundstücke durch Fahrende besetzt werden. Zudem sollen bei Nichtbeachtung das Ausstellen von Bussen oder die sofortige Räumung möglich sein (Motion Güntensperger, "Gesetzliche Grundlagen zu Transitplätzen für Fahrende", 2017.RRGR.37). Beide Vorstösse wurden vom Grossen Rat angenommen.
Im Vortrag des Regierungsrates an den Grossen Rat zum PolG verzichtete der Regierungsrat jedoch auf Spezialbestimmungen für Fahrende (Vortrag, S. 44 f.). Eine Einschätzung des Polizeirechtsexperten Dr. Markus Mohler habe ergeben, dass für Fahrende die Rechtsordnung als Ganzes ohne Ausnahmen gelte. Dies bedeute, dass verfahrensrechtliche Sonderregelungen in Bezug auf Fahrende eine Ungleichbehandlung oder gar Diskriminierung darstellen würden. Während die Grundbestimmungen zur Wegweisung und Fernhaltung auch auf Fahrende anwendbar seien, gelte es darauf hinzuweisen, dass diese nicht bereits durch ihre Lebensart als störend oder gefährdend anzusehen seien und dieser Umstand somit für die Anwendung der Bestimmungen nicht ausreiche (Vortrag, S. 44 f.).
Auf Antrag einer Mehrheit der Sicherheitskommission fügte jedoch der Grosse Rat die Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 in das neue Polizeigesetz ein. Aus den Wortprotokollen des Grossen Rats ergibt sich, dass sich die Parlamentsdebatten zu den strittigen Artikeln ausschliesslich auf die Wegweisung von Fahrenden beschränkten (vgl. Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1613 ff. [erste Lesung], und 2018, S. 245 ff. [zweite Lesung]); eine andere Gruppe von "illegal Campierenden" wurde im Grossen Rat nicht thematisiert. Die beiden Bestimmungen wurden in den parlamentarischen Beratungen zuweilen als "Fahrenden"-Artikel, als "Lex Fahrende" oder als "Regelung betreffend die Fahrenden" bezeichnet (vgl. z.B. die Wortmeldungen von Grossrätin Schindler [Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1614], Grossrätin Fuhrer-Wyss [Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1614, und Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2018, S. 247], Grossrat Müller [Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1615], Grossrätin Schwaar [Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1617], Grossrat Wenger [Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1618], Grossrat Jost [Tagblatt des Grossen
Rates des Kantons Bern 2018, S. 247 f.] und Regierungsrat Käser [Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2018, S. 251]).
Aus der Entstehungsgeschichte und den Ratsdebatten ergibt sich, dass der Grosse Rat nicht nur Art. 84 Abs. 4 PolG/BE, sondern auch Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE ausschliesslich für die Fahrenden erlassen hat.
13.4. Aufgrund der Entstehungsgeschichte wird auch der direkte systematische Zusammenhang zwischen Art. 84 Abs. 4 und Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE sichtbar. In den Parlamentsdebatten wurde Art. 84 Abs. 4 PolG/BE mehrmals als Umsetzungsbestimmung von Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE bezeichnet (vgl. insbes. Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1613 ff. [erste Lesung]). Dies ergibt sich auch aus dem Wortlaut des Art. 84 Abs. 4 PolG/BE, der sich explizit auf "Wegweisungen gemäss Artikel 83 Absatz 1 Buchstabe h" bezieht. Die beiden Artikel wurden zusammen konzipiert, zusammen beraten und auch zusammen eingefügt; sie sind somit als Einheit zu verstehen, was ebenfalls darauf schliessen lässt, dass Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/ BE für die Fahrenden erlassen wurde.
13.5. Die Wortprotokolle des Grossen Rats sind auch hinsichtlich des Sinnes und Zwecks der beiden Bestimmungen aufschlussreich. Es wird insbesondere ersichtlich, dass diese eingeführt wurden, um den Prozess der Wegweisung von illegal campierenden Fahrenden bzw. Räumung der beanspruchten Plätze zu beschleunigen (Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2018, S. 249 f.). Die bisherige Verfahrensdauer für eine Wegweisung von Fahrenden - ca. eine bis zwei Wochen - wurde als zu lange erachtet. Auch das Büro des Grossen Rates betont in seiner Stellungnahme, dass illegales Besetzen eines Standorts durch Wohnwagen bereits vor dem neuen Polizeigesetz habe geahndet werden können; die neuen Bestimmungen würden es jedoch der Polizei erlauben, die Fahrenden wegzuweisen, ohne dass vorgängig das Zivilgericht angerufen werden müsse. Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE zielen somit darauf ab, eine spezielle Regelung für Fahrende zu schaffen, die es der Polizei erlaubt, schnell gegen die unerlaubte Niederlassung an einem Standort vorzugehen.
13.6. Angesichts der historischen, systematischen und teleologischen Auslegungselemente kann davon ausgegangen werden, dass der Grosse Rat des Kantons Bern die Bestimmungen zur Wegweisung von "illegal Campierenden" ausschliesslich auf die Fahrenden anwenden wollte.
Während die Fahrenden somit zweifelsohne der Hauptanwendungsfall des Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE sind, erscheint dessen Anwendung auf andere Fälle aufgrund des Wortlauts zwar theoretisch nicht ausgeschlossen. Praktisch reichen jedoch a priori die anderen Wegweisungstatbestände des Art. 83 Abs. 1 PolG/BE sowie spezialrechtliche Bestimmungen aus, um andere Fälle von Wegweisungen zu bewältigen. Das Büro des Grossen Rats führt denn auch aus, dass in der Praxis in der Regel für andere Fallgruppen als die Fahrenden nicht auf die polizeiliche Wegweisung zurückgegriffen werden muss. Ausserdem hat das Kantonsparlament Bern die vom Büro des Grossen Rats erwähnte Problematik der "Waldmenschen" bereits in dem vor wenigen Jahren eingefügten Art. 38 Abs. 2 des kantonalen Waldgesetzes (KWaG; BSG 921.11) behandelt; nach dieser Bestimmung veranlasst der kantonale Forstdienst alle nötigen Massnahmen zur Behebung von Rechswidrigkeiten im Walde.
Bei dieser Ausgangslage würde es sich rechtfertigen, Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE aufzuheben, sollte sich herausstellen, dass dieser im Hauptanwendungsfall grundrechtswidrig ist, zumal die anderen Fälle von illegalem Camping anhand anderer Bestimmungen oder ohne polizeiliche Wegweisung bewältigt werden können.
In den folgenden Ausführungen ist somit zu prüfen, ob Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE in ihrer Anwendung auf die Fahren-den grundrechtskonform sind.
14.
14.1. Wie der EGMR in seinem Urteil Winterstein festgestellt hat, gehört das Leben in Wohnwagen zur Identität der Fahrenden. Deren Wegweisung von einem Halteplatz bzw. die Räumung eines solchen stellt daher einen Eingriff in deren Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens dar (vgl. Urteil Winterstein, § 142 und 148). Die Art. 83 Abs. 1 lit. h und 84 Abs. 4 PolG/BE zur Wegweisung von Fahrenden greifen somit in deren Grundrechte ein.
Je nach Umständen des konkreten Einzelfalls wiegt der Eingriff schwerer oder weniger schwer. Ein schwerer Eingriff in das Privat- und Familienleben wird in der Regel dann vorliegen, wenn es sich bei den wegzuweisenden Personen um (in der Regel Schweizer) Fahrende handelt, deren Verweildauer auf den verschiedenen Plätzen meist hoch ist. Diesfalls gehen diese am Aufenthaltsort oft einer Arbeit nach und ihre Kinder besuchen am Aufenthaltsort die Schule (vgl. Raum& Umwelt, Halteplätze für Jenische, Sinti und Roma, Februar 2019, S. 12). Der Grundrechtseingriff wiegt hingegen in der Regel weniger schwer bei (meist ausländischen) Fahrenden, die eben erst an einem Standort angekommen sind und weder beabsichtigen, dort länger als ein paar Tage zu verweilen noch ihre Kinder einzuschulen oder dort einer Arbeit nachzugehen, sondern auf der Durchreise sind.
14.2. Grundrechte können nur unter den Voraussetzungen von Art. 36
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
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1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
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1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
14.2.1. Die Beschwerdeführenden bringen vor, aus dem Gesetzestext gehe nicht hervor, ob mit "Transitplatz" (Art. 84 Abs. 4 PolG/BE) auch Stand- und Durchgangsplätze gemeint seien oder lediglich die vorwiegend von ausländischen Fahrenden besetzten Transitplätze. Es folge auch nicht aus den Bestimmungen, ob ein - als Alternative zur Verfügung stehender - Transitplatz zwangsläufig im Kanton Bern liegen müsse. Das Büro des Grossen Rats präzisiert in seiner Stellungnahme, dass mit "Transitplatz" tatsächlich ein Transitplatz im obigen Sinne gemeint ist. Beide Parteien stützen sich dabei auf die allgemein anerkannte und benutzte Terminologie betreffend Halteplätze für Fahrende: Standplätze (aire de séjour; area di sosta) sind für die Wintermonate bestimmt und werden hauptsächlich von schweizerischen Fahrenden genutzt; Durchgangsplätze (aire de passage; area di passaggio) sind für kürzere Halte im Sommer bestimmt und dienen ebenfalls hauptsächlich schweizerischen Fahrenden; Transitplätze (aire de transit, area di transito), schliesslich sind grosse, meist von grossen Gruppen ausländischer Fahrender genutzte Plätze (vgl. BGE 145 I 73 E. 5.3.3 S. 91 ff. mit Hinweisen). Da der Aufenthalt auf Transitplätzen in der Regel von kurzer Dauer ist,
verfügen diese nur über eine minimale Infrastruktur, namentlich ein befestigter Platz mit Wasseranschluss und Kehrichtcontainer (Stiftung Zukunft für Schweizer Fahrende, Fahrende und Raumplanung: Standbericht 2015, S. 10). Art. 84 Abs. 4 PolG/BE bezieht sich also ausdrücklich auf die dritte Kategorie von Halteplätzen. Diese müssen gemäss Büro des Grossen Rats im Kanton Bern liegen. Dies ergibt sich auch aus der Parlamentsdebatte: Mit Art. 84 Abs. 4 PolG/BE soll Druck auf den Kanton ausgeübt werden, Transitplätze im Kanton Bern zu schaffen. Auf diese Auslegung der Behörden von "Transitplatz" ist grundsätzlich abzustellen. Die diesbezüglichen Einwände der Beschwerdeführenden erweisen sich als unbegründet.
Wenn eine sofortige Wegweisung bereits dann möglich sein soll, wenn auch nur ein Transitplatz im obigen Sinne zur Verfügung steht, hat dies jedoch zur Folge, dass diese Massnahme gegenüber Schweizer Fahrenden oder ausländischen Fahrenden, die nicht nur auf der Durchreise sind, auch dann vollzogen werden kann, wenn für sie keine angemessenen Ersatzplätze (Stand- oder Durchgangsplätze) zur Verfügung stehen. Dies ist hinsichtlich der Verhältnismässigkeit problematisch (vgl. E. 14.4.3.1 nachfolgend).
14.2.2. Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, es sei nicht klar, was mit dem Terminus "Erlaubnis" (Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE) gemeint sei und ob allenfalls ein Vertrag nötig sei oder ein blosses Tolerieren auch ausreiche. Aus den Parlamentsdebatten ergibt sich nichts Näheres dazu. Das Büro des Grossen Rats erklärt hingegen in seiner Stellungnahme, mit "Erlaubnis" sei kein schriftlicher Vertrag gemeint; eine mündliche Erlaubnis reiche aus. Auf diese Präzisierung der Behörde ist grundsätzlich abzustellen. Das Gesetzesverständnis des Grossen Rates wirft jedoch die Frage auf, ob die Fälle, in denen die Fahrenden von Anfang an über keine Erlaubnis verfügen, gleich zu behandeln sind wie diejenigen, in denen den Fahrenden eine früher erteilte mündliche Erlaubnis nachträglich entzogen wird. Diese Problematik stellt sich oft bei einem spontanen Halt von Fahrenden auf einem Privatgrundstück, das sich meistens in der Landwirtschaftszone befindet (vgl. EspaceSuisse, Halteplätze für Jenische, Sinti und Roma, in: Raum&Umwelt, Februar 1/2019, S. 14). Lassen sich Fahrende ohne jede Absprache mit der Eigentümerschaft auf einem Areal nieder, liegt für sie die Möglichkeit nahe, umgehend wieder weggewiesen zu werden. Dagegen
präsentiert sich die Situation anders, wenn sich Fahrende zunächst erlaubterweise an einem Standort niederlassen und längere Zeit dort verweilen (möchten). Für sie ist es von Bedeutung, vorhersehen zu können, ob ihr anfänglich rechtmässiger Aufenthalt durch einen blossen (mündlichen) Entzug einer erteilten Erlaubnis ohne Weiteres zu einem illegalen Aufenthalt wird, mit der Folge, dass sie den Platz innerhalb von 24 Stunden verlassen und andernfalls eine polizeiliche Räumung gewärtigen müssen. Angesichts der Schwere des Grundrechtseingriffs einer Räumung für Fahrende, die länger an einem Ort verweilen, erscheint es fraglich, ob Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE genug bestimmt ist. Die Frage kann offenbleiben, wenn die Artikel bereits aus anderen Gründen aufzuheben sind.
14.3. Die Beschwerdeführenden führen aus, die Bestimmungen seien nicht durch ein hinreichend legitimes und überwiegendes Interesse gerechtfertigt, unter anderem weil ein solches im Gesetz nicht genannt werde. Art. 36 Abs. 2
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
|
1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
14.4.
14.4.1. Für die Prüfung der Verhältnismässigkeit einer Wegweisung von Fahrenden bzw. einer Räumung des Halteplatzes sind gemäss EGMR verschiedene Elemente von Bedeutung. So muss berücksichtigt werden, ob die Besetzung von Anfang an unrechtmässig war oder ob der Aufenthalt anfänglich rechtmässig und beispielsweise durch Entzug der Erlaubnis illegal wurde. Weiter ist bei der Beurteilung von Bedeutung, ob ein anderer Halteplatz zur Verfügung steht oder nicht: steht kein geeigneter und zumutbarer Ersatzhalteplatz zur Verfügung wiegt der Eingriff schwerer (Urteil Winterstein, § 148; Urteil Chapman, § 102 und 103; vgl. zum Fehlen von Halteplätzen auch JOËLLE SAMBUC BLOISE, La situation juridique des Tziganes en Suisse, 2007, S. 353 ff.). Auch die Dauer des Aufenthalts der Fahrenden an einer Örtlichkeit ist zu beachten: Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass ein Fall, in dem sich eine ganze Gemeinschaft während längerer Zeit und friedlich an einem Ort niedergelassen hat, anders beurteilt wird, als eine routinemässige Wegweisung bei einer illegalen Besetzung (Urteil Winterstein, § 149 f.; Urteil des EGMR Yordanova und andere gegen Bulgarien vom 24. April 2012, § 121). Zudem ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die
Dringlichkeit der Räumung zu berücksichtigen (BGE 145 I 73 E. 7.1.2 S. 100 f.). Schliesslich wird in der Lehre die Auffassung vertreten, aus Art. 5 RÜSNM ergebe sich für Schweizer Fahrende, dass eine Zwangsräumung erst nach einer umfassenden Prüfung und nach Konsultation der Betroffenen erfolgen darf (vgl. JÜRGEN PIRKER, Artikel 5, Allgemeiner Teil in: Handkommentar zum Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, 2015, Rz. 4, 8 und 18).
14.4.2. Das Büro des Grossen Rates stellt sich auf den Standpunkt, die Verhältnismässigkeit werde durch die Kann-Formulierungen in Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE gewährleistet: die Kantonspolizei habe ihr Entschliessungsermessen nach sachlichen Grundsätzen auszuüben und sei nicht verpflichtet, illegal Campierende in jedem Fall wegzuweisen und innerhalb von 24 Stunden eine Räumung des Geländes durchzuführen.
Die Kann-Formulierung würde es der Kantonspolizei tatsächlich erlauben, den Fahrenden vor Aussprechen einer Wegweisungsmassnahme eine zusätzliche Frist von einigen Tagen oder Wochen zu gewähren. Die Kantonspolizei könnte an sich auch die in Art. 84 Abs. 4 PolG/BE vorgesehene Räumungsfrist von 24 Stunden um mehrere Tage verlängern. Es ist jedoch in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, dass es die klare Absicht des Grossen Rates war, mit Hilfe der neuen Bestimmungen die bisherige, als zu lange empfundene Verfahrensdauer einer Wegweisung von Fahrenden bzw. einer Räumung (ca. ein bis zwei Wochen) zu verkürzen (vgl. hiervor E. 13.5). Wenn die Kantonspolizei in der Praxis also längere Fristen gewähren würde, würden die Bestimmungen die bisherige Rechtslage nicht ändern: eine Wegweisung würde im Endeffekt trotzdem ein bis zwei Wochen in Anspruch nehmen. Dies würde der Absicht der gesetzgeberischen Behörde klarerweise entgegenlaufen.
Entgegen der Ansicht des Büros des Grossen Rats vermögen die Kann-Formulierungen allein die Verhältnismässigkeit der Bestimmungen nicht zu gewährleisten. Vielmehr ist im Folgenden der Umstand zu berücksichtigen, dass die Bestimmungen als Verfahrensbeschleunigung konzipiert wurden.
14.4.3. Die Verhältnismässigkeit der Wegweisung bzw. Räumung hängt stark von den Umständen des Einzelfalls ab; sie ist nachfolgend für verschiedene Fallgruppen zu prüfen.
14.4.3.1. Schweizer Fahrende verweilen oft während längerer Zeit am selben Ort; dies ist insbesondere in den Wintermonaten der Fall. Sie gehen dort einer Arbeit nach und ihre Kinder besuchen die Quartier- oder Dorfschule (vgl. oben E. 14.1). Wenn nun ihr Aufenthalt aus irgendwelchen Gründen illegal wird, können sie gestützt auf Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE innert 24 Stunden weggewiesen werden. Dies bedeutet für die Betroffenen regelmässig den Verlust der Arbeit und somit der Lebensgrundlage. Ihre Kinder müssen zudem die Schule verlassen, was regelmässig eine wesentliche Erschwernis der - aufgrund der fahrenden Lebensweise ohnehin nicht einfachen - Beschulung der betroffenen Kinder zur Folge hat. Diese ihrerseits werden unvermittelt aus ihrem schulischen Umfeld herausgerissen, was ihre persönliche Entwicklung offensichtlich beeinträchtigen kann und es eventuell gar erforderlich macht, das Schuljahr zu wiederholen. Die Wegweisung gegenüber Schweizer Fahrenden kann aufgrund der gesetzlichen Regelung zudem vollzogen werden, ohne dass ein angemessener Halteplatz zur Verfügung gestellt werden muss. Denn, wie oben (E. 14.2.1) ausgeführt, bezieht sich Art. 84 Abs. 4 PolG/BE ausschliesslich auf Transitplätze und nicht auf Plätze, die für
längere Aufenthalte und somit für die Bedürfnisse Schweizer Fahrender ausgestattet sind. Überdies erlaubt es die kurze Frist den Fahrenden nicht, den Halteplatz sauber und geordnet zu verlassen.
Zwar wiegen bei einer längerfristigen und allenfalls rechtswidrigen Niederlassung von Fahrenden an einem bestimmten Ort unter Umständen auch die entgegenstehenden öffentlichen Interessen - insbesondere die öffentliche Ordnung und Sicherheit sowie der Umwelt-, Natur- und Heimatschutz - und das entgegenstehende Interesse der Eigentümerinnen und Eigentümer der betroffenen Grundstücke schwer. Gerade in diesen Fällen, also bei einem bereits länger dauernden Aufenthalt, dürfte es aber für die betroffenen Privaten bzw. für die Öffentlichkeit in der Regel jedoch nicht von Bedeutung sein, dass eine Wegweisung sofort vollzogen wird. Insgesamt überwiegen daher die oben aufgeführten, gewichtigen Interessen der Schweizer Fahrenden daran, den Platz nicht innert 24 Stunden verlassen zu müssen. Die beiden Bestimmungen lassen sich somit in Bezug auf Schweizer Fahrende nicht verfassungskonform auslegen; sie verstossen gegen Art. 13
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
|
1 | Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
2 | Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
|
1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
Ausserdem ist der kantonale Gesetzgeber aufgrund des übergeordneten Rechts verpflichtet, die Schweizer Fahrenden als nationale Minderheit in seiner Gesetzgebung zu schützen und dazu verpflichtet, ihnen Halteplätze zur Verfügung zu stellen. Zwangsräumungen sollen zudem erst nach einer umfassenden Prüfung erfolgen (vgl. oben E. 11). Indem sie die Möglichkeit einer raschen Wegweisung und Zwangsräumung vorsehen, genügen Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE diesen Ansprüchen nicht. Auch der Umstand, dass Schweizer Fahrende weggewiesen werden können, ohne dass ein angemessener Ersatzhalteplatz zur Verfügung steht, stellt eine Verletzung des RÜSNM dar. Die Regelung verletzt unter Umständen auch das Übereinkommen über die Rechte des Kindes (KRK; SR 0.107), das verlangt, dass bei allen Massnahmen, die Kinder betreffen, das Wohl des Kindes ein Gesichtspunkt ist, der vorrangig zu berücksichtigen ist (Art. 3 Ziff. 1
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IR 0.107 Convenzione del 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo CDF Art. 3 - 1. In tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza sia delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degli organi legislativi, l'interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione permanente. |
|
1 | In tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza sia delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degli organi legislativi, l'interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione permanente. |
2 | Gli Stati parti si impegnano ad assicurare al fanciullo la protezione e le cure necessarie al suo benessere, in considerazione dei diritti e dei doveri dei suoi genitori, dei suoi tutori o di altre persone che hanno la sua responsabilità legale, ed a tal fine essi adottano tutti i provvedimenti legislativi ed amministrativi appropriati. |
3 | Gli Stati parti vigilano affinché il funzionamento delle istituzioni, servizi ed istituti che hanno la responsabilità dei fanciulli e che provvedono alla loro protezione sia conforme alle norme stabilite dalle autorità competenti in particolare nell'ambito della sicurezza e della salute e per quanto riguarda il numero e la competenza del loro personale nonché l'esistenza di un adeguato controllo. |
Analoges gilt für ausländische Fahrende, die ebenfalls längere Zeit am selben Ort verweilen, einer Arbeit nachgehen und eventuell ihre Kinder einschulen. Sie stehen zwar nicht unter dem speziellen Schutz des RÜSNM, aber auch für sie bedeutet eine übereilte Wegweisung bzw. Räumung aus den oben genannten Gründen einen unverhältnismässigen Eingriff in ihr Privat- und Familienleben (Art. 13
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
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1 | Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
2 | Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
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1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
14.4.3.2. Schliesslich ist die Verhältnismässigkeit der Regelung für (in der Regel ausländische) Fahrende zu prüfen, die im Kanton Bern lediglich auf der Durchreise sind und deren Aufenthalt an einem Halteplatz entsprechend kürzer ist. Sie gehen zwar unter Umständen einer Arbeit nach; diese ist jedoch oft nicht ortsgebunden. Zudem besuchen ihre Kinder im Regelfall auch nicht Schweizer Schulen (vgl. oben E. 14.1).
Eine Wegweisung bzw. Räumung innert 24 Stunden oder innert weniger Tage könnte sich für diese Fallgruppe als verhältnismässig erweisen, zumindest wenn der Aufenthalt von Anfang an rechtswidrig war, d.h. ohne Erlaubnis des Eigentümers (vgl. oben E. 14.2.2). Dies hängt jedoch davon ab, ob das Gesetz selbst weitere Gewährleistungen dafür enthält, dass von einer tatsächlich verhältnismässigen Anwendung der Regelung ausgegangen werden darf. Die Verfassungsmässigkeit hängt somit auch von den bestehenden formellen Garantien ab: Wenn ein wirksamer nachträglicher Rechtsschutz faktisch stark erschwert wird, ist bei der abstrakten Normenkontrolle ein strengerer Massstab anzusetzen.
In BGE 145 I 73 hat das Bundesgericht die Neuenburger Regelung betreffend Räumung von Halteplätzen als verfassungsmässig erachtet. Das Büro des Grossen Rats macht geltend, die Berner Bestimmungen betreffend Räumung seien restriktiver ausgestaltet als jene der LSCN/NE und folglich ebenfalls verfassungsmässig. Ein Vergleich zeigt jedoch, dass die LSCN/NE im Gegensatz zum PolG/BE mehrere verfahrensrechtliche Garantien zugunsten der Fahrenden enthält. So kann eine Räumung im Kanton Neuenburgeinzig durch die Vorsitzende oder den Vorsitzenden der Polizeidirektion angeordnet werden; im Kanton Bern kann dies durch subalterne Angehörige des Polizeikorps verfügt werden. Zwar bringt das Büro des Grossen Rats vor, dass eine Räumung nicht durch einen einzelnen Polizisten oder eine einzelne Polizistin erfolgen würde, sondern im Rahmen eines Grosseinsatzes. Eine solche Gewährleistung ergibt sich jedoch nicht aus dem Gesetz. Eine Räumung kann gemäss LSCN/NE sodann nur auf Antrag der Eigentümerin oder des Eigentümers des Grundstücks, der berechtigten Person oder einer Aufsichtsbehörde verfügt werden. Diese müssen überdies die Gründe der Rechtswidrigkeit des Aufenthalts angeben, gegebenenfalls anhand des abgeschlossenen Rahmenvertrags (vgl. Art. 25
LSCN/NE). Das Neuenburger Gesetz sieht ausserdem ausdrücklich vor, dass die Vertreterin oder der Vertreter der Fahrenden vor einer allfälligen Räumung von einer Aufsichtsbehörde angehört wird; die Aussagen werden protokolliert und an die Polizeidirektion weitergeleitet (Art. 26 LSCN/NE). Im Gegensatz dazu sehen die Berner Bestimmungen nicht ausdrücklich vor, dass den Fahrenden rechtliches Gehör gewährt wird; da die Wegweisung schriftlich vor Ort verfügt wird, bleibt auch keine Zeit, allfällige Aussagen der Fahrenden zu protokollieren und der Polizeidirektion vor einem Räumungsentscheid zu unterbreiten. Schliesslich muss die Räumungsverfügung im Kanton Neuenburg schriftlich ergehen, die Gründe für die Räumung nennen und ein Datum für die Abreise bzw. Räumung festsetzen (Art. 27 LSCN/NE). Das Polizeigesetz des Kantons Bern hingegen enthält keine näheren Bestimmungen zur Nen nung der Gründe für die Räumung. Zudem kann (und soll nach dem Willen des Gesetzgebers) eine Räumung innerhalb von 24 Stunden erfolgen. Innerhalb dieser Frist ist es praktisch unmöglich, eine Beschwerde - allenfalls in einer Fremdsprache - zu verfassen und einzureichen, zumal die Verfügung im Regelfall keine aufschiebende Wirkung hat (vgl. Art. 89 PolG/BE).
Aus dieser Gegenüberstellung ergibt sich, dass die Neuenburger Gesetzgebung zu den Fahrenden über mehrere Schutzmechanismen verfügt, die eine Einhaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips sichert; die Berner Bestimmungen bieten dahingegen nur einen sehr eingeschränkten Rechtsschutz. Während die Räumung im Neuenburger Gesetz als Ultima Ratio konzipiert ist, erscheint sie im PolG/BE als Normalfall.
Beim Halt der (meist ausländischen) Fahrenden auf der Durchreise wiegen die entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen (vgl. oben E. 15.4.3.1) weniger schwer, da die Aufenthaltsdauer in der Regel kurz ist. Zwar wiegt auch der Anspruch der Fahrenden auf Privat- und Familienleben in dieser Konstellation weniger schwer. Angesichts des mangelhaften Rechtsschutzes, den das PolG/BE bietet, überwiegt er jedoch in der Interessenabwägung, womit sich Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE auch für (meist ausländische) Fahrende auf der Durchreise als unzumutbar erweisen.
14.5. Nach dem Gesagten ist es nicht möglich, Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE grundrechtskonform auszulegen, ohne dabei den klar zum Ausdruck gebrachten Willen der gesetzgebenden Behörde grundlegend zu missachten. Die beiden Bestimmungen erweisen sich demnach sowohl für Schweizer Fahrende oder ausländische Fahrende, die länger an einem Ort verweilen, als auch für ausländische Fahrende auf der Durchreise als unverhältnismässig. Die Beschwerde ist in diesem Punkt begründet. Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE sind aufzuheben.
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass eine Wegweisung von illegal campierenden Fahrenden oder anderen illegal Campierenden unter Umständen auch aufgrund eines anderen Tatbestands von Art. 83 Abs. 1 PolG/BE erfolgen kann, insbesondere wenn eine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorliegt (lit. a). Die Kantonspolizei hat auf der Grundlage von Art. 83 Abs. 2 PolG/BE auch die Möglichkeit, die Wegweisung zu vollziehen und den illegalen Halteplatz zu räumen. Dabei hat die Kantonspolizei jedoch die Garantien des VRPG/BE zu beachten und die Verhältnismässigkeit der Massnahme im Einzelfall zu prüfen. Eine Räumung ist im Regelfall nur denkbar, wenn ein zumutbarer Ersatzhalteplatz im Kanton für Fahrende zur Verfügung steht.
Bei dieser Sachlage erübrigt es sich zu prüfen, ob die angefochtenen Bestimmungen auch gegen das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge. |
|
1 | Tutti sono uguali davanti alla legge. |
2 | Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche. |
3 | Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore. |
4 | La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge. |
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1 | Tutti sono uguali davanti alla legge. |
2 | Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche. |
3 | Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore. |
4 | La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 24 Libertà di domicilio - 1 Ogni persona di cittadinanza svizzera può stabilirsi in qualsiasi luogo del Paese. |
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1 | Ogni persona di cittadinanza svizzera può stabilirsi in qualsiasi luogo del Paese. |
2 | Ha il diritto di lasciare la Svizzera e di entrarvi. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
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1 | In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
2 | Le parti hanno diritto d'essere sentite. |
3 | Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29a Garanzia della via giudiziaria - Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 30 Procedura giudiziaria - 1 Nelle cause giudiziarie ognuno ha diritto d'essere giudicato da un tribunale fondato sulla legge, competente nel merito, indipendente e imparziale. I tribunali d'eccezione sono vietati. |
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1 | Nelle cause giudiziarie ognuno ha diritto d'essere giudicato da un tribunale fondato sulla legge, competente nel merito, indipendente e imparziale. I tribunali d'eccezione sono vietati. |
2 | Nelle azioni civili il convenuto ha diritto che la causa sia giudicata dal tribunale del suo domicilio. La legge può prevedere un altro foro. |
3 | L'udienza e la pronuncia della sentenza sono pubbliche. La legge può prevedere eccezioni. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
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1 | Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia. |
2 | Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata. |
3 | Ogni accusato ha segnatamente diritto a: |
a | essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; |
b | disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa; |
c | difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia; |
d | interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; |
e | farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 13 Diritto ad un ricorso effettivo - Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un'istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone agenti nell'esercizio delle loro funzioni ufficiali. |
Observation und Überwachung mit technischen Überwachungsgeräten
15.
Schliesslich machen die Beschwerdeführenden geltend, Art. 118 PolG/ BE, insbesondere dessen Abs. 2, verletze das Recht auf Privatsphäre (Art. 13
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
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1 | Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
2 | Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
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1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
Art. 118 PolG/BE normiert zweierlei: Zum einen regelt Art. 118 Abs. 1 PolG/BE - analog zu Art. 282 f
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 282 Condizioni - 1 Nei luoghi accessibili al pubblico, il pubblico ministero e, nella procedura investigativa, la polizia possono far osservare in segreto persone e cose ed effettuare registrazioni su supporto visivo o sonoro se:198 |
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1 | Nei luoghi accessibili al pubblico, il pubblico ministero e, nella procedura investigativa, la polizia possono far osservare in segreto persone e cose ed effettuare registrazioni su supporto visivo o sonoro se:198 |
a | in base a indizi concreti si può ritenere che sia stato commesso un crimine o un delitto; |
b | altrimenti le indagini risulterebbero vane o eccessivamente difficili. |
2 | Un'osservazione disposta dalla polizia non può protrarsi per più di un mese, salva l'approvazione del pubblico ministero. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 280 Scopo dell'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza - Il pubblico ministero può avvalersi di apparecchi tecnici di sorveglianza per: |
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a | intercettare o registrare comunicazioni o conversazioni private; |
b | osservare o registrare eventi in luoghi privati o non accessibili al pubblico; |
c | accertare dove si trovano persone o cose. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 281 Condizioni ed esecuzione - 1 L'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza può essere disposto soltanto nei confronti dell'imputato. |
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1 | L'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza può essere disposto soltanto nei confronti dell'imputato. |
2 | Spazi o veicoli di terzi possono essere sorvegliati soltanto se sulla base di determinati fatti si debba presumere che l'imputato si trovi in tali spazi o utilizzi tali veicoli. |
3 | L'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza non può essere disposto per: |
a | rilevare a scopo probatorio eventi ai quali l'imputato partecipa durante la privazione della libertà; |
b | sorvegliare spazi o veicoli di terzi appartenenti a una delle categorie professionali di cui agli articoli 170-173. |
4 | Per altro, l'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza è retto dagli articoli 269-279. |
15.1. Art. 13
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
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1 | Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
2 | Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
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1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
15.2. Bei der präventiven polizeilichen Observation gemäss Art. 118 PolG/BE handelt es sich um eine Überwachungsmassnahme durch Polizeiorgane, die zur Verhinderung von Straftaten und somit vor Begehung einer Straftat und vor Eröffnung eines Strafverfahrens eingesetzt wird (BGE 140 I 381 E. 4.2.1 S. 384). Als solche wird sie dem Polizeirecht und nicht dem Strafprozessrecht zugeordnet (vgl. BGE 140 I 353 E. 5 S. 359 ff. zur Abgrenzung der beiden Gebiete). Die präventive polizeiliche Observation mithilfe von Bild- und Tonaufnahmen stellt nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung einen Eingriff in das Recht auf Privatsphäre dar (BGE 140 I 381 E. 4.3).
Die Standortermittlung bzw. die Überwachung (in Echtzeit) durch ein am Fahrzeug der beobachteten Person befestigten GPS-Peilgerät stellt ebenfalls einen Eingriff in das Recht auf Privatsphäre dar. Das Bundesgericht hat sich mehrmals zur Schwere dieses Grundrechtseingriffs geäussert. Im nicht publizierten Urteil 1B 252/2017 vom 21. Februar 2018 bezeichnete es die Standortermittlung gemäss Art. 280 lit. c
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 280 Scopo dell'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza - Il pubblico ministero può avvalersi di apparecchi tecnici di sorveglianza per: |
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a | intercettare o registrare comunicazioni o conversazioni private; |
b | osservare o registrare eventi in luoghi privati o non accessibili al pubblico; |
c | accertare dove si trovano persone o cose. |
überwachte Person aufhielt - aufbewahrt und gespeichert würden (BGE 144 IV 370 E. 2.3 S. 375 f.; vgl. auch BGE 142 IV 34 E. 4.3.2 S. 38).
Der Bundesrat schliesslich geht in der Botschaft zum Nachrichtendienstgesetz davon aus, dass die dort vorgesehenen Massnahmen, wozu auch das Orten des Standorts von Personen oder Sachen durch GPS-Geräte gehört, "stark in die Grundrechte eingreifen" (Botschaft vom 19. Februar 2014 zum Nachrichtendienstgesetz, BBl 2014 2105 ff., 2169).
Auch der EGMR hat die Überwachung durch ein an einem Fahrzeug befestigten GPS-Gerät mehrmals als einen Eingriff in die Privatsphäre gemäss Art. 8
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
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1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
Insgesamt ergibt sich, dass bei der (Echtzeit) Überwachung durch ein an einem Fahrzeug befestigten GPS-Gerät von einem nicht leichten Eingriff in die Privatsphäre auszugehen ist.
16.
Das Recht auf Privatsphäre kann gestützt auf und nach den Kriterien von Art. 36
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
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1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
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1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
Das Legalitätsprinzip gemäss Art. 36 Abs. 1
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
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1 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. |
2 | Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. |
3 | Esse devono essere proporzionate allo scopo. |
4 | I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. |
Im Polizeirecht stösst das Bestimmtheitserfordernis aufgrund des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die Aufgaben der Polizei und die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung lassen sich kaum abstrakt umschreiben. Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Umständen anzupassen (BGE 140 I 381 E. 4.4 S. 386 mit Hinweisen).
In gewissem Ausmass kann jedoch die Unbestimmtheit von Normen durch verfahrensrechtliche Garantien kompensiert werden, und es kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit besondere Bedeutung zu (BGE 136 I 87 E. 3.1 S. 90 f.).
17.
Nach Ansicht der Beschwerdeführenden ist Art. 118 Abs. 2 PolG/BE in verschiedener Hinsicht nicht genügend bestimmt. Sie machen sinngemäss geltend, der Einsatz technischer Überwachungsgeräte zur Feststellung des Standorts müsse den gleich strengen Anforderungen genügen wie diejenigen, die bei der GPS-Überwachung gemäss StPO zur Anwendung kommen (Art. 281 Abs. 4
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 281 Condizioni ed esecuzione - 1 L'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza può essere disposto soltanto nei confronti dell'imputato. |
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1 | L'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza può essere disposto soltanto nei confronti dell'imputato. |
2 | Spazi o veicoli di terzi possono essere sorvegliati soltanto se sulla base di determinati fatti si debba presumere che l'imputato si trovi in tali spazi o utilizzi tali veicoli. |
3 | L'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza non può essere disposto per: |
a | rilevare a scopo probatorio eventi ai quali l'imputato partecipa durante la privazione della libertà; |
b | sorvegliare spazi o veicoli di terzi appartenenti a una delle categorie professionali di cui agli articoli 170-173. |
4 | Per altro, l'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza è retto dagli articoli 269-279. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 269 Condizioni - 1 Il pubblico ministero può disporre la sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni se: |
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1 | Il pubblico ministero può disporre la sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni se: |
a | sussiste il grave sospetto che sia stato commesso un reato di cui al capoverso 2; |
b | la gravità del reato giustifica la sorveglianza; e |
c | le operazioni d'inchiesta già svolte non hanno dato esito positivo oppure se altrimenti le indagini risulterebbero vane o eccessivamente difficili. |
2 | La sorveglianza può essere disposta per perseguire i reati di cui alle disposizioni seguenti: |
a | CP154: articoli 111-113, 115, 118 capoverso 2, 122, 124, 127, 129, 135, 138-140, 143, 144 capoverso 3, 144bis numero 1 secondo comma e numero 2 secondo comma, 146-148, 156, 157 numero 2, 158 numero 1 terzo comma e numero 2, 160, 163 numero 1, 180-185bis, 187, 188, 189-191, 193, 193a, 195-197, 220, 221 capoversi 1 e 2, 223 numero 1, 224 capoverso 1, 226-226ter, 227 numero 1 primo comma, 228 numero 1 primo comma, 230bis, 231, 232 numero 1, 233 numero 1, 234 capoverso 1, 237 numero 1, 240 capoverso 1, 242, 244, 251 numero 1, 258, 259 capoverso 1, 260bis-260sexies, 261bis, 264-267, 271, 272 numero 2, 273, 274 numero 1 secondo comma, 285, 301, 303 numero 1, 305, 305bis numero 2, 310, 312, 314, 317 numero 1, 319, 322ter, 322quater e 322septies; |
b | legge federale del 16 dicembre 2005156 sugli stranieri e la loro integrazione157: articoli 116 capoverso 3 e 118 capoverso 3; |
c | legge federale del 22 giugno 2001158 relativa alla Convenzione dell'Aia sull'adozione e a provvedimenti per la protezione del minore nelle adozioni internazionali: articolo 24; |
d | legge federale del 13 dicembre 1996160 sul materiale bellico: articoli 33 capoverso 2 e 34-35b; |
e | legge federale del 21 marzo 2003161 sull'energia nucleare: articoli 88 capoversi 1 e 2, 89 capoversi 1 e 2 e 90 capoverso 1; |
f | LStup163: articoli 19 capoverso 2 e 20 capoverso 2; |
g | legge del 7 ottobre 1983164 sulla protezione dell'ambiente: articolo 60 capoverso 1 lettere g-i, nonché m ed o; |
h | legge del 13 dicembre 1996165 sul controllo dei beni a duplice impiego: articolo 14 capoverso 2; |
i | legge del 17 giugno 2011167 sulla promozione dello sport: articoli 22 capoverso 2 e 25a capoverso 3; |
j | legge del 19 giugno 2015169 sull'infrastruttura finanziaria: articoli 154 e 155; |
k | legge del 20 giugno 1997171 sulle armi: articolo 33 capoverso 3; |
l | legge del 15 dicembre 2000173 sugli agenti terapeutici: articolo 86 capoversi 2 e 3; |
m | legge federale del 29 settembre 2017175 sui giochi in denaro: articolo 130 capoverso 2 per i reati di cui all'articolo 130 capoverso 1 lettera a; |
n | legge federale del 25 settembre 2015177 sulle attività informative: articolo 74 capoverso 4. |
3 | Se il giudizio di un reato che sottostà alla giurisdizione militare è deferito alla giurisdizione ordinaria, la sorveglianza può inoltre essere disposta per perseguire i reati di cui all'articolo 70 capoverso 2 della procedura penale militare del 23 marzo 1979178. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 279 Comunicazione - 1 Al più tardi alla chiusura della procedura preliminare il pubblico ministero comunica il motivo, il genere e la durata della sorveglianza all'imputato sorvegliato e ai terzi sorvegliati conformemente all'articolo 270 lettera b. |
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1 | Al più tardi alla chiusura della procedura preliminare il pubblico ministero comunica il motivo, il genere e la durata della sorveglianza all'imputato sorvegliato e ai terzi sorvegliati conformemente all'articolo 270 lettera b. |
2 | Con il consenso del giudice dei provvedimenti coercitivi, la comunicazione può essere differita o tralasciata se: |
a | le informazioni non sono utilizzate a scopo probatorio; e |
b | il differimento o la non comunicazione sono necessari per salvaguardare interessi pubblici o privati preponderanti. |
3 | Le persone la cui corrispondenza postale o il cui traffico delle telecomunicazioni sono stati sorvegliati oppure che hanno utilizzato l'indirizzo postale o il servizio di telecomunicazione sorvegliato possono interporre reclamo conformemente agli articoli 393-397.197 Il termine di reclamo decorre dalla ricezione della comunicazione. |
17.1. Gemäss Art. 280 lit. c
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 280 Scopo dell'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza - Il pubblico ministero può avvalersi di apparecchi tecnici di sorveglianza per: |
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a | intercettare o registrare comunicazioni o conversazioni private; |
b | osservare o registrare eventi in luoghi privati o non accessibili al pubblico; |
c | accertare dove si trovano persone o cose. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 269 Condizioni - 1 Il pubblico ministero può disporre la sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni se: |
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1 | Il pubblico ministero può disporre la sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni se: |
a | sussiste il grave sospetto che sia stato commesso un reato di cui al capoverso 2; |
b | la gravità del reato giustifica la sorveglianza; e |
c | le operazioni d'inchiesta già svolte non hanno dato esito positivo oppure se altrimenti le indagini risulterebbero vane o eccessivamente difficili. |
2 | La sorveglianza può essere disposta per perseguire i reati di cui alle disposizioni seguenti: |
a | CP154: articoli 111-113, 115, 118 capoverso 2, 122, 124, 127, 129, 135, 138-140, 143, 144 capoverso 3, 144bis numero 1 secondo comma e numero 2 secondo comma, 146-148, 156, 157 numero 2, 158 numero 1 terzo comma e numero 2, 160, 163 numero 1, 180-185bis, 187, 188, 189-191, 193, 193a, 195-197, 220, 221 capoversi 1 e 2, 223 numero 1, 224 capoverso 1, 226-226ter, 227 numero 1 primo comma, 228 numero 1 primo comma, 230bis, 231, 232 numero 1, 233 numero 1, 234 capoverso 1, 237 numero 1, 240 capoverso 1, 242, 244, 251 numero 1, 258, 259 capoverso 1, 260bis-260sexies, 261bis, 264-267, 271, 272 numero 2, 273, 274 numero 1 secondo comma, 285, 301, 303 numero 1, 305, 305bis numero 2, 310, 312, 314, 317 numero 1, 319, 322ter, 322quater e 322septies; |
b | legge federale del 16 dicembre 2005156 sugli stranieri e la loro integrazione157: articoli 116 capoverso 3 e 118 capoverso 3; |
c | legge federale del 22 giugno 2001158 relativa alla Convenzione dell'Aia sull'adozione e a provvedimenti per la protezione del minore nelle adozioni internazionali: articolo 24; |
d | legge federale del 13 dicembre 1996160 sul materiale bellico: articoli 33 capoverso 2 e 34-35b; |
e | legge federale del 21 marzo 2003161 sull'energia nucleare: articoli 88 capoversi 1 e 2, 89 capoversi 1 e 2 e 90 capoverso 1; |
f | LStup163: articoli 19 capoverso 2 e 20 capoverso 2; |
g | legge del 7 ottobre 1983164 sulla protezione dell'ambiente: articolo 60 capoverso 1 lettere g-i, nonché m ed o; |
h | legge del 13 dicembre 1996165 sul controllo dei beni a duplice impiego: articolo 14 capoverso 2; |
i | legge del 17 giugno 2011167 sulla promozione dello sport: articoli 22 capoverso 2 e 25a capoverso 3; |
j | legge del 19 giugno 2015169 sull'infrastruttura finanziaria: articoli 154 e 155; |
k | legge del 20 giugno 1997171 sulle armi: articolo 33 capoverso 3; |
l | legge del 15 dicembre 2000173 sugli agenti terapeutici: articolo 86 capoversi 2 e 3; |
m | legge federale del 29 settembre 2017175 sui giochi in denaro: articolo 130 capoverso 2 per i reati di cui all'articolo 130 capoverso 1 lettera a; |
n | legge federale del 25 settembre 2015177 sulle attività informative: articolo 74 capoverso 4. |
3 | Se il giudizio di un reato che sottostà alla giurisdizione militare è deferito alla giurisdizione ordinaria, la sorveglianza può inoltre essere disposta per perseguire i reati di cui all'articolo 70 capoverso 2 della procedura penale militare del 23 marzo 1979178. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 269 Condizioni - 1 Il pubblico ministero può disporre la sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni se: |
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1 | Il pubblico ministero può disporre la sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni se: |
a | sussiste il grave sospetto che sia stato commesso un reato di cui al capoverso 2; |
b | la gravità del reato giustifica la sorveglianza; e |
c | le operazioni d'inchiesta già svolte non hanno dato esito positivo oppure se altrimenti le indagini risulterebbero vane o eccessivamente difficili. |
2 | La sorveglianza può essere disposta per perseguire i reati di cui alle disposizioni seguenti: |
a | CP154: articoli 111-113, 115, 118 capoverso 2, 122, 124, 127, 129, 135, 138-140, 143, 144 capoverso 3, 144bis numero 1 secondo comma e numero 2 secondo comma, 146-148, 156, 157 numero 2, 158 numero 1 terzo comma e numero 2, 160, 163 numero 1, 180-185bis, 187, 188, 189-191, 193, 193a, 195-197, 220, 221 capoversi 1 e 2, 223 numero 1, 224 capoverso 1, 226-226ter, 227 numero 1 primo comma, 228 numero 1 primo comma, 230bis, 231, 232 numero 1, 233 numero 1, 234 capoverso 1, 237 numero 1, 240 capoverso 1, 242, 244, 251 numero 1, 258, 259 capoverso 1, 260bis-260sexies, 261bis, 264-267, 271, 272 numero 2, 273, 274 numero 1 secondo comma, 285, 301, 303 numero 1, 305, 305bis numero 2, 310, 312, 314, 317 numero 1, 319, 322ter, 322quater e 322septies; |
b | legge federale del 16 dicembre 2005156 sugli stranieri e la loro integrazione157: articoli 116 capoverso 3 e 118 capoverso 3; |
c | legge federale del 22 giugno 2001158 relativa alla Convenzione dell'Aia sull'adozione e a provvedimenti per la protezione del minore nelle adozioni internazionali: articolo 24; |
d | legge federale del 13 dicembre 1996160 sul materiale bellico: articoli 33 capoverso 2 e 34-35b; |
e | legge federale del 21 marzo 2003161 sull'energia nucleare: articoli 88 capoversi 1 e 2, 89 capoversi 1 e 2 e 90 capoverso 1; |
f | LStup163: articoli 19 capoverso 2 e 20 capoverso 2; |
g | legge del 7 ottobre 1983164 sulla protezione dell'ambiente: articolo 60 capoverso 1 lettere g-i, nonché m ed o; |
h | legge del 13 dicembre 1996165 sul controllo dei beni a duplice impiego: articolo 14 capoverso 2; |
i | legge del 17 giugno 2011167 sulla promozione dello sport: articoli 22 capoverso 2 e 25a capoverso 3; |
j | legge del 19 giugno 2015169 sull'infrastruttura finanziaria: articoli 154 e 155; |
k | legge del 20 giugno 1997171 sulle armi: articolo 33 capoverso 3; |
l | legge del 15 dicembre 2000173 sugli agenti terapeutici: articolo 86 capoversi 2 e 3; |
m | legge federale del 29 settembre 2017175 sui giochi in denaro: articolo 130 capoverso 2 per i reati di cui all'articolo 130 capoverso 1 lettera a; |
n | legge federale del 25 settembre 2015177 sulle attività informative: articolo 74 capoverso 4. |
3 | Se il giudizio di un reato che sottostà alla giurisdizione militare è deferito alla giurisdizione ordinaria, la sorveglianza può inoltre essere disposta per perseguire i reati di cui all'articolo 70 capoverso 2 della procedura penale militare del 23 marzo 1979178. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 269 Condizioni - 1 Il pubblico ministero può disporre la sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni se: |
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1 | Il pubblico ministero può disporre la sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni se: |
a | sussiste il grave sospetto che sia stato commesso un reato di cui al capoverso 2; |
b | la gravità del reato giustifica la sorveglianza; e |
c | le operazioni d'inchiesta già svolte non hanno dato esito positivo oppure se altrimenti le indagini risulterebbero vane o eccessivamente difficili. |
2 | La sorveglianza può essere disposta per perseguire i reati di cui alle disposizioni seguenti: |
a | CP154: articoli 111-113, 115, 118 capoverso 2, 122, 124, 127, 129, 135, 138-140, 143, 144 capoverso 3, 144bis numero 1 secondo comma e numero 2 secondo comma, 146-148, 156, 157 numero 2, 158 numero 1 terzo comma e numero 2, 160, 163 numero 1, 180-185bis, 187, 188, 189-191, 193, 193a, 195-197, 220, 221 capoversi 1 e 2, 223 numero 1, 224 capoverso 1, 226-226ter, 227 numero 1 primo comma, 228 numero 1 primo comma, 230bis, 231, 232 numero 1, 233 numero 1, 234 capoverso 1, 237 numero 1, 240 capoverso 1, 242, 244, 251 numero 1, 258, 259 capoverso 1, 260bis-260sexies, 261bis, 264-267, 271, 272 numero 2, 273, 274 numero 1 secondo comma, 285, 301, 303 numero 1, 305, 305bis numero 2, 310, 312, 314, 317 numero 1, 319, 322ter, 322quater e 322septies; |
b | legge federale del 16 dicembre 2005156 sugli stranieri e la loro integrazione157: articoli 116 capoverso 3 e 118 capoverso 3; |
c | legge federale del 22 giugno 2001158 relativa alla Convenzione dell'Aia sull'adozione e a provvedimenti per la protezione del minore nelle adozioni internazionali: articolo 24; |
d | legge federale del 13 dicembre 1996160 sul materiale bellico: articoli 33 capoverso 2 e 34-35b; |
e | legge federale del 21 marzo 2003161 sull'energia nucleare: articoli 88 capoversi 1 e 2, 89 capoversi 1 e 2 e 90 capoverso 1; |
f | LStup163: articoli 19 capoverso 2 e 20 capoverso 2; |
g | legge del 7 ottobre 1983164 sulla protezione dell'ambiente: articolo 60 capoverso 1 lettere g-i, nonché m ed o; |
h | legge del 13 dicembre 1996165 sul controllo dei beni a duplice impiego: articolo 14 capoverso 2; |
i | legge del 17 giugno 2011167 sulla promozione dello sport: articoli 22 capoverso 2 e 25a capoverso 3; |
j | legge del 19 giugno 2015169 sull'infrastruttura finanziaria: articoli 154 e 155; |
k | legge del 20 giugno 1997171 sulle armi: articolo 33 capoverso 3; |
l | legge del 15 dicembre 2000173 sugli agenti terapeutici: articolo 86 capoversi 2 e 3; |
m | legge federale del 29 settembre 2017175 sui giochi in denaro: articolo 130 capoverso 2 per i reati di cui all'articolo 130 capoverso 1 lettera a; |
n | legge federale del 25 settembre 2015177 sulle attività informative: articolo 74 capoverso 4. |
3 | Se il giudizio di un reato che sottostà alla giurisdizione militare è deferito alla giurisdizione ordinaria, la sorveglianza può inoltre essere disposta per perseguire i reati di cui all'articolo 70 capoverso 2 della procedura penale militare del 23 marzo 1979178. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 272 Obbligo d'approvazione e autorizzazione di massima - 1 La sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni sottostà all'approvazione del giudice dei provvedimenti coercitivi. |
|
1 | La sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni sottostà all'approvazione del giudice dei provvedimenti coercitivi. |
2 | Se dalle indagini risulta che la persona da sorvegliare cambia in rapida successione il servizio di telecomunicazione, il giudice dei provvedimenti coercitivi può autorizzare, a titolo eccezionale, la sorveglianza di tutti i servizi identificati utilizzati da tale persona, senza nuova approvazione per ogni singolo caso (autorizzazione di massima).185 Ogni mese e a sorveglianza conclusa il pubblico ministero presenta un rapporto, per approvazione, al giudice dei provvedimenti coercitivi. |
3 | Se la sorveglianza di un servizio nell'ambito di un'autorizzazione di massima necessita di provvedimenti per la salvaguardia del segreto professionale non previsti dall'autorizzazione medesima, tale sorveglianza deve essere sottoposta per approvazione al giudice dei provvedimenti coercitivi.186 |
Schliesslich darf die nachträgliche Mitteilung lediglich mit Zustimmung des Zwangsmassnahmengerichts aufgeschoben oder unterlassen werden, und dies nur unter den Voraussetzungen von Art. 279 Abs. 2 lit. a
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 279 Comunicazione - 1 Al più tardi alla chiusura della procedura preliminare il pubblico ministero comunica il motivo, il genere e la durata della sorveglianza all'imputato sorvegliato e ai terzi sorvegliati conformemente all'articolo 270 lettera b. |
|
1 | Al più tardi alla chiusura della procedura preliminare il pubblico ministero comunica il motivo, il genere e la durata della sorveglianza all'imputato sorvegliato e ai terzi sorvegliati conformemente all'articolo 270 lettera b. |
2 | Con il consenso del giudice dei provvedimenti coercitivi, la comunicazione può essere differita o tralasciata se: |
a | le informazioni non sono utilizzate a scopo probatorio; e |
b | il differimento o la non comunicazione sono necessari per salvaguardare interessi pubblici o privati preponderanti. |
3 | Le persone la cui corrispondenza postale o il cui traffico delle telecomunicazioni sono stati sorvegliati oppure che hanno utilizzato l'indirizzo postale o il servizio di telecomunicazione sorvegliato possono interporre reclamo conformemente agli articoli 393-397.197 Il termine di reclamo decorre dalla ricezione della comunicazione. |
17.2. Art. 118 Abs. 2 PolG/BE ist fast wortgleich wie Art. 280 lit. c
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 280 Scopo dell'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza - Il pubblico ministero può avvalersi di apparecchi tecnici di sorveglianza per: |
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a | intercettare o registrare comunicazioni o conversazioni private; |
b | osservare o registrare eventi in luoghi privati o non accessibili al pubblico; |
c | accertare dove si trovano persone o cose. |
Die GPS-Überwachung gemäss Art. 118 Abs. 2 PolG/BE darf zur Erkennung und Verhinderung jeglicher Verbrechen oder Vergehen angeordnet werden; eine besondere Schwere der Tat ist somit nicht vorausgesetzt. Es müssen lediglich "ernsthafte Anzeichen dafür bestehen, dass Verbrechen oder Vergehen vor der Ausführung stehen" (Art. 118 Abs. 1 lit. a PolG/BE). Die GPS-Überwachung ist ausserdem subsidiär zu anderen Massnahmen der Informationsbeschaffung (Art. 118 Abs. 1 lit. b PolG/BE). Weiter bedarf die Massnahme keiner vorgängigen richterlichen Genehmigung; hat die Observation jedoch einen Monat gedauert, bedarf ihre Fortsetzung einer Genehmigung durch das kantonale Zwangsmassnahmengericht (Art. 119 PolG/BE). Schliesslich müssen die beobachteten Personen nachträglich über die Observation informiert werden (Art. 120 Abs. 1
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 120 Rinuncia e ritiro - 1 Il danneggiato può in ogni tempo dichiarare, per scritto oppure oralmente a verbale, di rinunciare ai suoi diritti. La rinuncia è definitiva. |
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1 | Il danneggiato può in ogni tempo dichiarare, per scritto oppure oralmente a verbale, di rinunciare ai suoi diritti. La rinuncia è definitiva. |
2 | Se non è espressamente delimitata, la rinuncia concerne sia l'azione penale sia l'azione civile. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 283 Comunicazione - 1 Al più tardi alla chiusura della procedura preliminare il pubblico ministero comunica ai diretti interessati il motivo, il genere e la durata dell'osservazione. |
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1 | Al più tardi alla chiusura della procedura preliminare il pubblico ministero comunica ai diretti interessati il motivo, il genere e la durata dell'osservazione. |
2 | La comunicazione è differita o tralasciata se: |
a | le informazioni ottenute non sono utilizzate a scopo probatorio; e |
b | è necessario per salvaguardare interessi pubblici o privati preponderanti. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 279 Comunicazione - 1 Al più tardi alla chiusura della procedura preliminare il pubblico ministero comunica il motivo, il genere e la durata della sorveglianza all'imputato sorvegliato e ai terzi sorvegliati conformemente all'articolo 270 lettera b. |
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1 | Al più tardi alla chiusura della procedura preliminare il pubblico ministero comunica il motivo, il genere e la durata della sorveglianza all'imputato sorvegliato e ai terzi sorvegliati conformemente all'articolo 270 lettera b. |
2 | Con il consenso del giudice dei provvedimenti coercitivi, la comunicazione può essere differita o tralasciata se: |
a | le informazioni non sono utilizzate a scopo probatorio; e |
b | il differimento o la non comunicazione sono necessari per salvaguardare interessi pubblici o privati preponderanti. |
3 | Le persone la cui corrispondenza postale o il cui traffico delle telecomunicazioni sono stati sorvegliati oppure che hanno utilizzato l'indirizzo postale o il servizio di telecomunicazione sorvegliato possono interporre reclamo conformemente agli articoli 393-397.197 Il termine di reclamo decorre dalla ricezione della comunicazione. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 281 Condizioni ed esecuzione - 1 L'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza può essere disposto soltanto nei confronti dell'imputato. |
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1 | L'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza può essere disposto soltanto nei confronti dell'imputato. |
2 | Spazi o veicoli di terzi possono essere sorvegliati soltanto se sulla base di determinati fatti si debba presumere che l'imputato si trovi in tali spazi o utilizzi tali veicoli. |
3 | L'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza non può essere disposto per: |
a | rilevare a scopo probatorio eventi ai quali l'imputato partecipa durante la privazione della libertà; |
b | sorvegliare spazi o veicoli di terzi appartenenti a una delle categorie professionali di cui agli articoli 170-173. |
4 | Per altro, l'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza è retto dagli articoli 269-279. |
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 283 Comunicazione - 1 Al più tardi alla chiusura della procedura preliminare il pubblico ministero comunica ai diretti interessati il motivo, il genere e la durata dell'osservazione. |
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1 | Al più tardi alla chiusura della procedura preliminare il pubblico ministero comunica ai diretti interessati il motivo, il genere e la durata dell'osservazione. |
2 | La comunicazione è differita o tralasciata se: |
a | le informazioni ottenute non sono utilizzate a scopo probatorio; e |
b | è necessario per salvaguardare interessi pubblici o privati preponderanti. |
17.3. Aus der Gegenüberstellung ergibt sich, dass die polizeiliche präventive GPS-Überwachung gemäss PolG/BE deutlich weniger strengen Voraussetzungen unterliegt als jene im Rahmen einer Untersuchung der Staatsanwaltschaft gemäss StPO. Es gilt somit die Frage zu beantworten, ob diese genügen, um den Grundrechtseingriff zu rechtfertigen, oder ob Art. 118 Abs. 2 PolG/BE das Recht auf Privatsphäre verletzt.
Im Gegensatz zur Vereinbarkeit der präventiven Observation mit Bild- und Tonaufnahmen mit dem Recht auf Privatsphäre (vgl. BGE 140 I 381 E. 4.4.1) hat das Bundesgericht entgegen der Ansicht des Regierungsrats diese Frage noch nicht beantwortet.
17.4. Analog zum Berner Polizeigesetz regelt das Nachrichtendienstgesetz die präventive Tätigkeit zur Erkennung und Verhinderung von Straftaten, jedoch auf Stufe des Bundes und ausgeführt durch den Nachrichtendienst (vgl. insbesondere Art. 6
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SR 121 Legge federale del 25 settembre 2015 sulle attività informative (LAIn) LAIn Art. 6 Compiti del SIC - 1 Il SIC acquisisce e tratta informazioni al fine di: |
|
1 | Il SIC acquisisce e tratta informazioni al fine di: |
a | individuare tempestivamente e sventare minacce per la sicurezza interna o esterna rappresentate: |
a1 | dal terrorismo, |
a2 | dallo spionaggio, |
a3 | dalla proliferazione di armi nucleari, biologiche o chimiche, compresi i loro sistemi vettori nonché tutti i beni e tutte le tecnologie a duplice impiego civile e militare necessari per la fabbricazione di tali armi (proliferazione NBC), o dal commercio illegale di sostanze radioattive, materiale bellico e altri beni d'armamento, |
a4 | da attacchi a infrastrutture per l'approvvigionamento di acqua potabile e di energia, a infrastrutture nei settori dell'informazione, della comunicazione e dei trasporti nonché ad altri processi, sistemi e installazioni essenziali per il funzionamento dell'economia e il benessere della popolazione (infrastrutture critiche), |
a5 | dall'estremismo violento; |
b | accertare, osservare e valutare fatti rilevanti sotto il profilo della politica di sicurezza che avvengono all'estero; |
c | salvaguardare la capacità d'azione della Svizzera; |
d | tutelare altri interessi nazionali importanti secondo l'articolo 3, su mandato concreto del Consiglio federale. |
2 | Il SIC valuta la situazione di minaccia e informa costantemente i servizi federali interessati e le autorità d'esecuzione cantonali in merito a eventuali minacce nonché alle misure adottate e previste secondo la presente legge. Se necessario, allerta i servizi competenti dello Stato. |
3 | Garantendo la protezione delle fonti, il SIC informa altri servizi della Confederazione e dei Cantoni sui fatti e riscontri che possono incidere sui compiti legali di tali servizi in materia di salvaguardia della sicurezza interna o esterna. |
4 | Il SIC cura le relazioni della Svizzera con servizi esteri in materia di attività informative. |
5 | Il SIC assicura un servizio di preallerta informativa per la protezione di infrastrutture critiche. |
6 | Il SIC realizza programmi di informazione e sensibilizzazione in merito alle minacce per la sicurezza interna o esterna. |
7 | Il SIC protegge i suoi collaboratori, le sue installazioni, le sue fonti e i dati che tratta. |
Gemäss Art. 26 Abs. 1 lit. b
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SR 121 Legge federale del 25 settembre 2015 sulle attività informative (LAIn) LAIn Art. 26 Generi di misure di acquisizione soggette ad autorizzazione - 1 Le seguenti misure di acquisizione sono soggette ad autorizzazione: |
|
1 | Le seguenti misure di acquisizione sono soggette ad autorizzazione: |
a | la sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni nonché la richiesta di metadati postali e di metadati delle telecomunicazioni secondo la LSCPT19; |
abis | l'impiego di apparecchi tecnici speciali di sorveglianza del traffico delle telecomunicazioni per registrare comunicazioni oppure identificare una persona o un oggetto o determinarne la posizione, se le misure di sorveglianza già attuate non hanno dato esito positivo oppure se altrimenti la sorveglianza risulterebbe vana o eccessivamente difficile e si dispone delle autorizzazioni necessarie per l'impiego di siffatti apparecchi conformemente al diritto delle telecomunicazioni; |
b | l'impiego di apparecchi di localizzazione per determinare la posizione e i movimenti di persone o oggetti; |
c | l'impiego di apparecchi di sorveglianza per intercettare o registrare comunicazioni o conversazioni private oppure per osservare o registrare fatti in luoghi privati o non accessibili al pubblico; |
d | l'infiltrazione in sistemi e reti informatici per: |
d1 | acquisire informazioni ivi disponibili o trasmesse da questi sistemi e reti, |
d2 | perturbare, impedire o rallentare l'accesso a informazioni, se i sistemi e le reti informatici sono utilizzati per attacchi a infrastrutture critiche; |
e | le perquisizioni di locali, veicoli o contenitori per acquisire gli oggetti o le informazioni ivi disponibili oppure le informazioni trasmesse da tali locali, veicoli o contenitori. |
2 | Le misure sono eseguite in segreto; la persona interessata non viene informata. |
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SR 121 Legge federale del 25 settembre 2015 sulle attività informative (LAIn) LAIn Art. 27 Principio - 1 Il SIC può ordinare una misura di acquisizione soggetta ad autorizzazione a condizione che: |
|
1 | Il SIC può ordinare una misura di acquisizione soggetta ad autorizzazione a condizione che: |
a | sussista una minaccia concreta ai sensi dell'articolo 19 capoverso 2 lettere a-d oppure lo richieda la tutela di altri interessi nazionali importanti secondo l'articolo 3; |
b | la gravità della minaccia giustifichi la misura; e |
c | gli accertamenti informativi non abbiano dato esito positivo oppure risulterebbero altrimenti vani o eccessivamente difficili. |
2 | Prima di eseguire la misura, il SIC deve disporre dell'autorizzazione del TAF e del nullaosta del capo del DDPS. |
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SR 121 Legge federale del 25 settembre 2015 sulle attività informative (LAIn) LAIn Art. 27 Principio - 1 Il SIC può ordinare una misura di acquisizione soggetta ad autorizzazione a condizione che: |
|
1 | Il SIC può ordinare una misura di acquisizione soggetta ad autorizzazione a condizione che: |
a | sussista una minaccia concreta ai sensi dell'articolo 19 capoverso 2 lettere a-d oppure lo richieda la tutela di altri interessi nazionali importanti secondo l'articolo 3; |
b | la gravità della minaccia giustifichi la misura; e |
c | gli accertamenti informativi non abbiano dato esito positivo oppure risulterebbero altrimenti vani o eccessivamente difficili. |
2 | Prima di eseguire la misura, il SIC deve disporre dell'autorizzazione del TAF e del nullaosta del capo del DDPS. |
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SR 121 Legge federale del 25 settembre 2015 sulle attività informative (LAIn) LAIn Art. 33 Obbligo di comunicazione nei confronti delle persone sorvegliate - 1 Entro un mese dalla conclusione dell'operazione, il SIC comunica alla persona sorvegliata il motivo, il genere e la durata della sorveglianza cui è stata sottoposta mediante misure di acquisizione soggette ad autorizzazione. |
|
1 | Entro un mese dalla conclusione dell'operazione, il SIC comunica alla persona sorvegliata il motivo, il genere e la durata della sorveglianza cui è stata sottoposta mediante misure di acquisizione soggette ad autorizzazione. |
2 | Il SIC può differire la comunicazione oppure rinunciarvi se: |
a | è necessario per non pregiudicare una misura di acquisizione in corso o un procedimento legale in corso; |
b | è necessario a causa di un altro interesse pubblico preponderante per la salvaguardia della sicurezza interna o esterna oppure lo richiedono le relazioni della Svizzera con l'estero; |
c | la comunicazione potrebbe esporre terzi a un considerevole pericolo; |
d | la persona interessata non è raggiungibile. |
3 | Il differimento della comunicazione o la rinuncia alla comunicazione deve ottenere l'autorizzazione e il nullaosta secondo la procedura di autorizzazione di cui all'articolo 29. |
Die präventive Überwachung mittels GPS-Gerät unterliegt somit auf Bundesebene gleich strengen, wenn nicht gar strengeren Voraussetzungen als die GPS-Überwachung im Rahmen einer Strafuntersuchung. Der Bundesrat hat die Schwere des Grundrechtseingriffs durch eine GPS-Überwachung in seiner Botschaft ausdrücklich thematisiert, erachtete den Grundrechtseingriff jedoch als gerechtfertigt aufgrund der verfahrensrechtlichen Garantien, insbesondere des zweistufigen Genehmigungsverfahrens. Der Vergleich mit dem NDG stellt ein gewichtiges Indiz dafür dar, dass die weniger strengen Voraussetzungen des PolG/BE den Grundrechtseingriff nicht zu rechtfertigen vermögen.
17.5.
17.5.1. Das Bundesgericht hat in Bezug auf die Telefonüberwachung wie auch in Bezug auf die Überwachung des Fernmeldeverkehrs über das Internet ausdrücklich festgehalten, dass eine erhebliche Gefahr von Missbräuchen besteht (BGE 109 Ia 273 E. 9c S. 295; 140 I 353 E. 8.7.2.4 S. 377). Da diese bei der präventiven Überwachung noch weit mehr als bei der repressiven Überwachung schädliche Folgen für die freiheitliche, demokratische Ordnung haben könnten, müssen angemessene und wirksame Garantien gegen Missbräuche vorhanden sein (BGE 109 Ia 273 E. 9c S. 295; vgl. auch BGE 140 I 353 E. 8.7.2.3 S. 376).
Auch der EGMR hat wiederholt festgehalten, dass verdeckte Überwachungsmassnahmen aufgrund der fehlenden Kontrolle durch die Öffentlichkeit und der Missbrauchsgefahr nur mit dem Legalitätsprinzip vereinbar sind, sofern das Gesetz adäquate und hinreichende Garantien gegen willkürliche Eingriffe in die Privatsphäre vorsieht ( Ben Faiza gegen Frankreich, § 59; Uzun gegen Deutschland, § 63 mit Hinweisen).
17.5.2. Im Gegensatz zur GPS-Überwachung nach StPO handelt es sich bei jener nach PolG/BE um eine präventive Überwachungsmassnahme; sie wird zur Erkennung und Verhinderung von Verbrechen oder Vergehen eingesetzt. Es besteht also kein konkreter, geschweige denn ein dringender Verdacht, dass eine Straftat begangen worden ist, sondern es bestehen lediglich "ernsthafte Anzeichen" dafür, dass Verbrechen oder Vergehen vor der Ausführung stehen. Angesichts der - sachlich unvermeidlichen - Unbestimmtheit dieses Tatbestandselements ist die Missbrauchsgefahr bei der GPS-Überwachung nach PolG/BE somit besonders hoch. Trotz dieser Gefahr könnte die Kantonspolizei - mangels gegenteiliger Ausführung im Gesetz unter Umständen auch ein einzelner Polizist oder eine einzelne Polizistin - die Massnahme ohne vorgängige richterliche Genehmigung anordnen und bis zu einem Monat weiterführen, ohne dass während dieser Zeit die Möglichkeit bestünde, die rechtmässige Anwendung der Massnahme zu überprüfen. Zudem könnte die Kantonspolizei die nachträgliche Mitteilung an die beobachtete Person auch ohne richterliche Zustimmung aufschieben oder gar unterlassen; dies hätte zur Folge, dass eine Person bis zu einem Monat per GPS überwacht werden könnte, ohne dass
die Massnahme jemals - weder vorgängig noch nachträglich - richterlich überprüft werden kann. Ausserdem könnten bereits einzelne Missbräuche dieser Überwachungsmöglichkeit unter Umständen zu einer generellen Misstrauensstimmung führen und hätten somit schädliche Folgen für die freiheitliche, demokratische Ordnung (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 9c S. 295). Vor diesem Hintergrund vermögen die beschränkten im PolG/BE enthaltenen Garantien den Grundrechtseingriff durch die GPS-Überwachung nicht zu rechtfertigen. Vielmehr müsste das PolG/ BE mindestens dieselben verfahrensrechtlichen Garantien vorsehen, die bei der GPS-Überwachung gemäss StPO zur Anwendung kommen, d.h. die Massnahme müsste vorgängig richterlich genehmigt werden, nur bei schweren Straftaten angeordnet werden können und die Mitteilung an die beobachtete Person sollte nur mit richterlicher Zustimmung aufgeschoben oder unterlassen werden können. Art. 118 Abs. 2 PolG/BE verletzt das verfassungsrechtlich garantierte Recht auf Privatsphäre.
17.5.3. Diese Schlussfolgerung drängt sich auch vor dem Hintergrund auf, dass sich die verwaltungsrechtliche Polizeitätigkeit oft nur schwer vom strafprozessualen, im Dienste der Strafverfolgung stehenden Aufgabenbereich unterscheiden lässt. Die beiden Bereiche können sich überschneiden und fliessend ineinander übergehen. Dies legt es nahe, für beide Seiten der polizeilichen Tätigkeit einen aufeinander abgestimmten harmonisierten Rechtsschutz vorzusehen (BGE 136 I 87 E. 3.4 S. 94). Dies ist jedoch vorliegend nicht möglich, zumal gemäss PolG/BE ein GPS-Gerät für das Erkennen jeglicher Vergehen und Verbrechen eingesetzt werden kann, dies jedoch nicht mehr zulässig ist, sobald sich der Verdacht erhärtet, die Straftat jedoch nicht unter den Deliktskatalog gemäss Art. 269 Abs. 2
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 269 Condizioni - 1 Il pubblico ministero può disporre la sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni se: |
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1 | Il pubblico ministero può disporre la sorveglianza della corrispondenza postale e del traffico delle telecomunicazioni se: |
a | sussiste il grave sospetto che sia stato commesso un reato di cui al capoverso 2; |
b | la gravità del reato giustifica la sorveglianza; e |
c | le operazioni d'inchiesta già svolte non hanno dato esito positivo oppure se altrimenti le indagini risulterebbero vane o eccessivamente difficili. |
2 | La sorveglianza può essere disposta per perseguire i reati di cui alle disposizioni seguenti: |
a | CP154: articoli 111-113, 115, 118 capoverso 2, 122, 124, 127, 129, 135, 138-140, 143, 144 capoverso 3, 144bis numero 1 secondo comma e numero 2 secondo comma, 146-148, 156, 157 numero 2, 158 numero 1 terzo comma e numero 2, 160, 163 numero 1, 180-185bis, 187, 188, 189-191, 193, 193a, 195-197, 220, 221 capoversi 1 e 2, 223 numero 1, 224 capoverso 1, 226-226ter, 227 numero 1 primo comma, 228 numero 1 primo comma, 230bis, 231, 232 numero 1, 233 numero 1, 234 capoverso 1, 237 numero 1, 240 capoverso 1, 242, 244, 251 numero 1, 258, 259 capoverso 1, 260bis-260sexies, 261bis, 264-267, 271, 272 numero 2, 273, 274 numero 1 secondo comma, 285, 301, 303 numero 1, 305, 305bis numero 2, 310, 312, 314, 317 numero 1, 319, 322ter, 322quater e 322septies; |
b | legge federale del 16 dicembre 2005156 sugli stranieri e la loro integrazione157: articoli 116 capoverso 3 e 118 capoverso 3; |
c | legge federale del 22 giugno 2001158 relativa alla Convenzione dell'Aia sull'adozione e a provvedimenti per la protezione del minore nelle adozioni internazionali: articolo 24; |
d | legge federale del 13 dicembre 1996160 sul materiale bellico: articoli 33 capoverso 2 e 34-35b; |
e | legge federale del 21 marzo 2003161 sull'energia nucleare: articoli 88 capoversi 1 e 2, 89 capoversi 1 e 2 e 90 capoverso 1; |
f | LStup163: articoli 19 capoverso 2 e 20 capoverso 2; |
g | legge del 7 ottobre 1983164 sulla protezione dell'ambiente: articolo 60 capoverso 1 lettere g-i, nonché m ed o; |
h | legge del 13 dicembre 1996165 sul controllo dei beni a duplice impiego: articolo 14 capoverso 2; |
i | legge del 17 giugno 2011167 sulla promozione dello sport: articoli 22 capoverso 2 e 25a capoverso 3; |
j | legge del 19 giugno 2015169 sull'infrastruttura finanziaria: articoli 154 e 155; |
k | legge del 20 giugno 1997171 sulle armi: articolo 33 capoverso 3; |
l | legge del 15 dicembre 2000173 sugli agenti terapeutici: articolo 86 capoversi 2 e 3; |
m | legge federale del 29 settembre 2017175 sui giochi in denaro: articolo 130 capoverso 2 per i reati di cui all'articolo 130 capoverso 1 lettera a; |
n | legge federale del 25 settembre 2015177 sulle attività informative: articolo 74 capoverso 4. |
3 | Se il giudizio di un reato che sottostà alla giurisdizione militare è deferito alla giurisdizione ordinaria, la sorveglianza può inoltre essere disposta per perseguire i reati di cui all'articolo 70 capoverso 2 della procedura penale militare del 23 marzo 1979178. |
17.6. Es gilt noch zu prüfen, ob Art. 118 Abs. 2 PolG/BE normerhaltend ausgelegt werden kann, insbesondere auf andere, weniger schwerwiegende Eingriffe beschränkt werden kann. Die Überwachung durch ein GPS-Gerät stellt den Hauptanwendungsfall des Art. 280 lit. c
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SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 280 Scopo dell'impiego di apparecchi tecnici di sorveglianza - Il pubblico ministero può avvalersi di apparecchi tecnici di sorveglianza per: |
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a | intercettare o registrare comunicazioni o conversazioni private; |
b | osservare o registrare eventi in luoghi privati o non accessibili al pubblico; |
c | accertare dove si trovano persone o cose. |
Zusammenfassung und Kosten
18.
Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 83 Abs. 1 lit. h, Art. 84 Abs. 1 und 4 und Art. 118 Abs. 2 PolG/BE mit dem Recht auf Privatsphäre gemäss Art. 13
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
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1 | Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. |
2 | Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. |
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IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
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1 | Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. |
2 | Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. |
Bei diesem Ausgang sind die Gerichtskosten den teilweise unterliegenden Beschwerdeführenden in reduziertem Umfang aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti. |
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1 | Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti. |
2 | In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie. |
3 | Le spese inutili sono pagate da chi le causa. |
4 | Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso. |
5 | Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente. |
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1 | Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente. |
2 | La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia. |
3 | Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali. |
4 | Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5. |
5 | Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Art. 83 Abs. 1 lit. h, Art. 84 Abs. 1, Art. 84 Abs. 4 und Art. 118 Abs. 2 PolG/BE werden aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden im Umfang von Fr. 1'000.- auferlegt.
3.
Der Kanton Bern hat die Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, dem Regierungsrat des Kantons Bern und dem Kanton Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. April 2020
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Die Gerichtsschreiberin: Hänni