Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C 181/2019
Urteil vom 29. April 2020
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler, Haag, Müller,
Gerichtsschreiberin Hänni.
Verfahrensbeteiligte
1. Demokratische Juristinnen und Juristen DJB,
2. SP Stadt Bern,
3. Grünes Bündnis Kanton Bern,
4. Grüne Kanton Bern,
5. Alternative Linke Bern,
6. JUSO Kanton Bern,
7. JUSO Stadt Bern,
8. Junge Grüne Kanton Bern,
9. Unia,
10. Gewerkschaftsbund des Kantons Bern,
11. GSoA,
12. Verein für kirchliche Gassenarbeit Bern,
13. Verein schäft qwant,
14. Radgenossenschaft der Landstrasse,
15. Gesellschaft für bedrohte Völker,
16. humanrights.ch,
17. grundrechte.ch,
18. Kritische Jurist*innen Fribourg/Bern,
19. A.________,
Beschwerdeführende,
alle vertreten durch Advokat Markus Husmann,
gegen
Regierungsrat des Kantons Bern,
handelnd durch die Sicherheitsdirektion
des Kantons Bern (SID).
Gegenstand
Polizeigesetz des Kantons Bern vom 27. März 2019,
abstrakte Normenkontrolle
Beschwerde gegen den Polizeigesetz des Kantons Bern
(27. März 2019).
Sachverhalt:
A.
Der Grosse Rat des Kantons Bern beschloss am 27. März 2018 eine Totalrevision des Polizeigesetzes (PolG/BE; BSG 551.1).
Das neue Polizeigesetz enthält unter anderem folgende Bestimmungen zur Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeit, zur Wegweisung und Fernhaltung sowie zur Observation.
4.3.6 Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten
Art. 54 Grundsatz
1 Bei Veranstaltungen, bei denen Gewalt an Personen oder Sachen verübt worden ist, können die Gemeinden der Veranstalterin oder dem Veranstalter und der an der Gewaltausübung beteiligten Person zusätzlich zum Kostenersatz gemäss Artikel 51 und 52 die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung in Rechnung stellen.
Art. 55 Voraussetzungen
1 Die Veranstalterin oder der Veranstalter wird nur kostenpflichtig, wenn sie oder er nicht über die erforderliche Bewilligung verfügt oder Bewilligungsauflagen vorsätzlich oder grobfahrlässig nicht eingehalten hat.
2 Die an der Veranstaltung teilnehmende Person, die sich auf behördliche Aufforderung hin entfernt, wird nicht kostenpflichtig, wenn sie weder selbst Gewalt angewendet noch zur Gewaltanwendung aufgefordert hat.
Art. 56 Bemessungsgrundlagen
1 Die Kostenauflage an die Veranstalterin oder den Veranstalter bemisst sich nach Massgabe der Nichteinhaltung der Bewilligungsauflagen.
2 Die Kostenauflage an die an der Gewaltausübung beteiligte Person bemisst sich nach Massgabe des individuellen Tatbeitrags und der individuellen Verantwortung für den Polizeieinsatz gemäss Artikel 54.
Art. 57 Begrenzung der Kostenauflage
1 Der Veranstalterin oder dem Veranstalter werden höchstens 40 Prozent und der an der Gewaltausübung beteiligten Person höchstens 60 Prozent der Kosten gemäss Artikel 54 auferlegt.
2 Der Veranstalterin oder dem Veranstalter sowie der an der Gewaltausübung beteiligten Person werden höchstens 10'000 Franken, in besonders schweren Fällen höchstens 30'000 Franken in Rechnung gestellt.
(...)
7.2.6 Wegweisung und Fernhaltung
Art. 83 Im Allgemeinen 1. Voraussetzungen und Inhalt
1 Die Kantonspolizei kann eine oder mehrere Personen von einem Ort
vorübergehend wegweisen oder fernhalten, wenn
a die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere durch eine
Ansammlung, gestört oder gefährdet wird,
b Dritte erheblich belästigt oder gefährdet werden,
c Einsätze zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung oder zur Rettung, insbesondere durch Polizeikräfte,
Feuerwehr und Rettungsdienste, behindert, gestört oder diese
gefährdet werden,
d sie die Kantonspolizei an der Durchsetzung vollstreckbarer
Anordnungen hindern, stören oder sich einmischen,
e sie ernsthaft und unmittelbar gefährdet sind,
f sie eine andere Person in der physischen, psychischen oder sexuellen Integrität verletzen, bedrohen oder sie wiederholt belästigen,
insbesondere ihr nachstellen, namentlich auch in Fällen häuslicher
Gewalt,
g dies zur Wahrung der Rechte von Personen, insbesondere zur
Wahrung der Pietät, notwendig ist, oder
h auf einem privaten Grundstück oder auf einem Grundstück eines
Gemeinwesens ohne Erlaubnis des Eigentümers oder des Besitzers
campiert wird.
2 Sie verfügt mit der Wegweisung oder Fernhaltung die zum Vollzug notwendigen Massnahmen.
3 In Fällen gemäss Absatz 1 Buchstabe f kann zudem ein Kontakt- und Annäherungsverbot auferlegt werden.
Art. 84
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 84 - 1 Le détenu a le droit de recevoir des visites et d'entretenir des relations avec le monde extérieur. Les relations avec les amis et les proches doivent être favorisées. |
|
1 | Le détenu a le droit de recevoir des visites et d'entretenir des relations avec le monde extérieur. Les relations avec les amis et les proches doivent être favorisées. |
2 | Les relations peuvent être surveillées; elles peuvent être limitées ou interdites pour des raisons d'ordre et de sécurité de l'établissement. Le contrôle des visites n'est pas autorisé si les intéressés n'en sont pas informés. Les mesures de procédure destinées à garantir la poursuite pénale sont réservées. |
3 | Les ecclésiastiques, les médecins, les avocats, les notaires, les tuteurs ainsi que les personnes qui remplissent des tâches analogues peuvent être autorisés à communiquer librement avec les détenus dans les limites fixées par le règlement de l'établissement. |
4 | Les relations avec les défenseurs doivent être autorisées. Les visites des défenseurs peuvent être surveillées, mais l'écoute des conversations est interdite. L'examen du contenu de la correspondance et des écrits de l'avocat n'est pas permis. En cas d'abus, l'autorité compétente peut interdire les relations avec un avocat. |
5 | Les relations du détenu avec les autorités de surveillance ne peuvent être soumises à un contrôle. |
6 | Des congés d'une longueur appropriée sont accordés au détenu pour lui permettre d'entretenir des relations avec le monde extérieur, de préparer sa libération ou pour des motifs particuliers, pour autant que son comportement pendant l'exécution de la peine ne s'y oppose pas et qu'il n'y ait pas lieu de craindre qu'il ne s'enfuie ou ne commette d'autres infractions. |
6bis | Aucun congé ou autre allégement dans l'exécution n'est accordé aux personnes internées à vie pendant l'exécution de la peine qui précède l'internement.126 |
7 | Sont réservés l'art. 36 de la Convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires127 et les autres règles du droit international public liant la Suisse en matière de visite et de correspondance. |
1 Die Massnahmen gemäss Artikel 83 Absatz 1
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 83 - 1 Le détenu reçoit pour son travail une rémunération en rapport avec ses prestations et adaptée aux circonstances. |
|
1 | Le détenu reçoit pour son travail une rémunération en rapport avec ses prestations et adaptée aux circonstances. |
2 | Pendant l'exécution de la peine, le détenu ne peut disposer librement que d'une partie de sa rémunération. L'autre partie constitue un fonds de réserve dont il disposera à sa libération. La rémunération ne peut être ni saisie, ni séquestrée, ni tomber dans une masse en faillite. Sa cession ou son nantissement sont nuls. |
3 | Le détenu reçoit une indemnité équitable lorsqu'il participe à des cours de formation et de formation continue que le plan d'exécution prévoit à la place d'un travail. |
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
2 Die Verfügung gemäss Artikel 83 Absatz 1 Buchstabe f wird auch dem Opfer mitgeteilt.
3 Wegweisungen und Fernhaltungen bis zu einer Dauer von 48 Stunden können mündlich angeordnet werden. Die Betroffenen können nachträglich eine schriftliche Verfügung verlangen.
4 Wegweisungen gemäss Artikel 83 Absatz 1 Buchstabe h werden schriftlich vor Ort verfügt. Werden die Wegweisungen von den Betroffenen nicht innerhalb von 24 Stunden befolgt, kann die Kantonspolizei das Gelände räumen, sofern ein Transitplatz zur Verfügung steht.
(...)
Art. 89Entzug der aufschiebenden Wirkung
1 Die Beschwerde gegen eine Wegweisungs- oder Fernhaltungsverfügung hat keine aufschiebende Wirkung, es sei denn, die instruierende Behörde ordne sie auf Antrag an.
(...)
7.2.16 Observation
Art. 118 Voraussetzungen und Inhalt
1 Zur Erkennung und Verhinderung von Verbrechen oder Vergehen oder zur Gefahrenabwehr kann die Kantonspolizei Personen und Sachen an allgemein zugänglichen Orten verdeckt beobachten und dabei Bild- und Tonaufnahmen machen, wenn
a ernsthafte Anzeichen dafür bestehen, dass Verbrechen oder
Vergehen vor der Ausführung stehen, und
b andere Massnahmen zur Informationsbeschaffung aussichtslos wären
oder unverhältnismässig erschwert würden.
2 Sie kann zu diesem Zweck technische Überwachungsgeräte einsetzen, um den Standort von Personen oder Sachen festzustellen.
Art. 119 Genehmigung
1 Hat eine Observation einen Monat gedauert, so bedarf ihre Fortsetzung der Genehmigung durch das kantonale Zwangsmassnahmengericht.
Art. 120
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 120 Renonciation et retrait - 1 Le lésé peut en tout temps déclarer par écrit ou par oral qu'il renonce à user des droits qui sont les siens; la déclaration orale est consignée au procès-verbal. La renonciation est définitive. |
|
1 | Le lésé peut en tout temps déclarer par écrit ou par oral qu'il renonce à user des droits qui sont les siens; la déclaration orale est consignée au procès-verbal. La renonciation est définitive. |
2 | Si la renonciation n'a pas été expressément restreinte à l'aspect pénal ou à l'aspect civil, elle vaut tant pour l'action pénale que pour l'action civile.57 |
1 Artikel 141
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 141 Exploitation des moyens de preuves obtenus illégalement - 1 Les preuves administrées en violation de l'art. 140 ne sont en aucun cas exploitables. Il en va de même lorsque le présent code dispose qu'une preuve n'est pas exploitable. |
|
1 | Les preuves administrées en violation de l'art. 140 ne sont en aucun cas exploitables. Il en va de même lorsque le présent code dispose qu'une preuve n'est pas exploitable. |
2 | Les preuves qui ont été administrées d'une manière illicite ou en violation de règles de validité par les autorités pénales ne sont pas exploitables, à moins que leur exploitation soit indispensable pour élucider des infractions graves. |
3 | Les preuves qui ont été administrées en violation de prescriptions d'ordre sont exploitables. |
4 | Si un moyen de preuve est recueilli grâce à une preuve non exploitable au sens de l'al. 1 ou 2, il n'est exploitable que s'il aurait pu être recueilli même sans l'administration de la première preuve.77 |
5 | Les pièces relatives aux moyens de preuves non exploitables doivent être retirées du dossier pénal, conservées à part jusqu'à la clôture définitive de la procédure, puis détruites. |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 283 Communication - 1 Au plus tard lors de la clôture de la procédure préliminaire, le ministère public communique à la personne qui a été observée les motifs, le mode et la durée de l'observation. |
|
1 | Au plus tard lors de la clôture de la procédure préliminaire, le ministère public communique à la personne qui a été observée les motifs, le mode et la durée de l'observation. |
2 | La communication est différée ou il y est renoncé aux conditions suivantes: |
a | les informations recueillies ne sont pas utilisées à des fins probatoires; |
b | cela est indispensable pour protéger des intérêts publics ou privés prépondérants. |
2 Der Rechtsschutz richtet sich nach Artikel 184.
Das neue Polizeigesetz wurde in der kantonalen Volksabstimmung vom 10. Februar 2019 angenommen. Der Erwahrungsbeschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Bern vom 20. Februar 2019 publiziert.
B.
Dagegen haben am 22. März 2019 die demokratischen Juristinnen und Juristen Bern DJB, die SP Stadt Bern, das Grüne Bündnis Kanton Bern, die Grünen Kanton Bern, die Alternative Linke Bern, die Juso Kanton Bern, die Juso Stadt Bern, die Jungen Grünen Kanton Bern, die Unia, der Gewerkschaftsbund des Kantons Bern, die GSoA (Gruppe für eine Schweiz ohne Armee), der Verein für kirchliche Gassenarbeit Bern, der Verein schäft qwant, die Radgenossenschaft der Landstrasse, der Verband Sinti und Roma Schweiz, die Gesellschaft für bedrohte Völker, humanrights.ch, grundrechte.ch, die kritischen Jurist*innen Fribourg/Bern, sowie die Privatpersonen B.________ und A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie beantragen, die Art. 54, 55, 56 und 57 (zur Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeit), die Art. 83 Abs. 1 lit. h, 83 Abs. 2, 84 Abs. 1, 84 Abs. 4 und 89 (zur Wegweisung und Fernhaltung) und Art. 118 Abs. 2 i.V.m. Art. 118 Abs. 1, 119 und 120 (zur Observation) PolG/BE seien aufzuheben.
C.
Mit Eingabe vom 20. Mai 2019 ersuchen die Sicherheitsdirektion des Kantons Bern (bis 31.12.2019: Polizei- und Militärdirektion) sowie das Büro des Grossen Rates des Kantons Bern um Abweisung der Beschwerde. Letzteres äusserte sich lediglich zu den Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG, die durch den Grossen Rat entgegen der Haltung des Regierungsrats neu geschaffen worden sind (vgl. Art. 57 Abs. 2 Satz 2 des bernischen Gesetzes vom 1. Januar 2014 über den Grossen Rat [GRG/BE; BSG 151.21]). Die Sicherheitsdirektion nahm zu den übrigen Bestimmungen Stellung.
D.
In ihrer Replik vom 20. August 2019 halten die Beschwerdeführenden an ihren Rechtsbegehren fest.
Mit Schreiben vom 17. Februar 2019 zogen der Verband Sinti und Roma Schweiz sowie A.________ ihre Beschwerde zurück.
Am 20. Februar 2020 und am 15. April 2020 reichten die Beschwerdeführenden spontane Stellungnahmen ein.
E.
Am 29. April 2020 hat das Bundesgericht die Angelegenheit öffentlich beraten.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein kantonaler Erlass; dagegen steht unmittelbar die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. b
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
|
a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
b | contre les actes normatifs cantonaux; |
c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal. |
|
1 | Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal. |
2 | Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable. |
1.2. Nach der Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 1 lit. a
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
|
1 | A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
a | a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire; |
b | est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et |
c | a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. |
2 | Ont aussi qualité pour recourir: |
a | la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions; |
b | l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération; |
c | les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale; |
d | les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. |
3 | En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir. |
Die Mehrzahl der Beschwerdeführenden sind Vereine. Ein Verein kann zur Wahrung der eigenen Interessen Beschwerde führen. Er kann jedoch auch die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären (sog. egoistische Verbandsbeschwerde; BGE 142 II 80 E. 1.4.2 S. 84 mit Hinweisen).
1.2.1. Die Beschwerdeführenden 2 - 11 sind Vereine, die im Rahmen ihres Vereinszwecks Kundgebungen organisieren und unterstützen. Die 1.-Mai-Kundgebung im Kanton Bern wird unter anderem von diesen politisch oder gewerkschaftlich tätigen Vereinen organisiert; sie haben auch zur Demonstration gegen das neue Polizeigesetz des Kantons Bern vom 12. Januar 2019 aufgerufen. Ihre Legitimation betreffend die Kostenregelung bei Veranstaltungen ist somit anzuerkennen (vgl. Urteil 1C 502/2015 vom 18. Januar 2017 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 143 I 147).
1.2.2. Schäft qwant und die Radgenossenschaft der Landstrasse sind Vereine, die den statutarischen Zweck haben, die Interessen der Jenischen bzw. der Sinti und Roma in der Schweiz und im Ausland zu vertreten. Eine Vielzahl ihrer Mitglieder ist durch die Bestimmungen zur Wegweisung und Fernhaltung zumindest virtuell betroffen und wäre ihrerseits beschwerdebefugt. Ihre Legitimation ist jedenfalls in Bezug auf die Bestimmungen zur Wegweisung und Fernhaltung anzuerkennen (vgl. im Bezug auf den Verein schäft qwant Urteil 1C 188/2018 vom 13. Februar 2019 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 145 I 73).
1.2.3. A.________ ist als Einwohner des Kantons Bern zumindest virtuell von den angefochtenen Bestimmungen betreffend Observation, aber auch von den anderen Bestimmungen des PolG/BE, betroffen (Urteil 1C 653/2012 vom 1. Oktober 2014 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 140 I 353). Praxisgemäss wird auch die Legitimation der Demokratischen Juristinnen und Juristen zur abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen anerkannt (vgl. Urteil 1C 502/2015 vom 18. Januar 2017 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 143 I 147; 1C 179/2008 vom 30. September 2009 E. 1, nicht publ. in: BGE 136 I 87 mit Hinweisen). Dies hat auch vorliegend zu gelten.
1.2.4. Bei dieser Sachlage kann offen bleiben, ob die nicht erwähnten Beschwerdeführenden ebenfalls zur Beschwerde legitimiert sind.
1.3. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1. Steht die Vereinbarkeit eines kantonalen Erlasses mit übergeordnetem Recht in Frage, so ist im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen übergeordneten Normen vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder Auslegung entzieht, die mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Gesetzesbestimmung auszugehen und der Sinn nach den anerkannten Auslegungsmethoden zu bestimmen. Eine mit übergeordnetem Recht konforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine mit übergeordnetem Recht konforme Interpretation beiseite geschoben werden. Für die Beurteilung, ob eine kantonale Norm aufgrund materieller Prüfung aufzuheben oder mit übergeordnetem Recht konform auszulegen sei, ist im Einzelnen auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit eines hinreichenden Schutzes bei einer späteren Normenkontrolle, die konkreten Umstände der
Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abzustellen. Der blosse Umstand, dass die angefochtene Norm in einzelnen Fällen gegen übergeordnetes Recht verstossen könnte, führt für sich allein noch nicht zu deren Aufhebung (BGE 144 I 306 E. 2 S. 310; 143 I 426 E. 2 S. 431; 143 I 1 E. 2.3 S. 6; 140 I 2 E. 4 S. 14 mit Hinweisen).
2.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht, von Völkerrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation: |
|
a | du droit fédéral; |
b | du droit international; |
c | de droits constitutionnels cantonaux; |
d | de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires; |
e | du droit intercantonal. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
|
1 | Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
2 | Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. |
2.3. Das Bundesgericht urte ilt vorliegend als erste und einzige gerichtliche Instanz (Art. 87 Abs. 1
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal. |
|
1 | Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal. |
2 | Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions: |
|
1 | Le recours est recevable contre les décisions: |
a | du Tribunal administratif fédéral; |
b | du Tribunal pénal fédéral; |
c | de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision; |
d | des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert. |
2 | Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. |
3 | Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente. |
|
1 | Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente. |
2 | Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95. |
3 | Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99 |
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SR 273 Loi fédérale du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale PCF Art. 40 - Le juge apprécie les preuves selon sa libre conviction. Il prend en considération l'attitude des parties au cours du procès, par exemple le défaut d'obtempérer à une convocation personnelle, le refus de répondre à une question du juge ou de produire des moyens de preuve requis. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 55 Principe - 1 La procédure probatoire est régie par les art. 36, 37 et 39 à 65 de la loi fédérale de procédure civile fédérale du 4 décembre 1947 (PCF)21. |
|
1 | La procédure probatoire est régie par les art. 36, 37 et 39 à 65 de la loi fédérale de procédure civile fédérale du 4 décembre 1947 (PCF)21. |
2 | Le juge instructeur peut prendre lui-même les mesures probatoires qui s'imposent ou charger les autorités fédérales ou cantonales compétentes de le faire. |
3 | Il s'adjoint un second juge pour l'audition des témoins, l'inspection locale et l'interrogatoire des parties. |
2.4. Die Beschwerdeführenden beantragen die Aufhebung einzelner Bestimmungen, die drei Teilbereichen zugeteilt werden können. Nachfolgend werden zuerst die Rügen betreffend die Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten behandelt (E. 3-9), danach jene zur Wegweisung und Fernhaltung (E. 10-14) und schliesslich jene betreffend die Bestimmungen zur Observation (E. 15-17).
Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten
3.
Die Art. 54-57 PolG/BE bilden das Unterkapitel 4.3.6 mit dem Titel "Kostentragung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten". Während Art. 54 PolG den Grundsatz dieser Kostentragung festhält, geht es bei den nachfolgenden Artikeln um die Voraussetzungen, die Bemessungsgrundlagen und die Begrenzung der Kostenauflage. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden verstossen diese Bestimmungen gegen Grund- und Menschenrechte, namentlich gegen die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit (E. 4-6), gegen das Legalitätsprinzip im Abgaberecht (E. 7), sowie gegen verschiedene verfahrensrechtliche Garantien (E. 8-9).
4.
4.1. Jede Person hat das Recht, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten (Art. 16 Abs. 1
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 16 Libertés d'opinion et d'information - 1 La liberté d'opinion et la liberté d'information sont garanties. |
|
1 | La liberté d'opinion et la liberté d'information sont garanties. |
2 | Toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion. |
3 | Toute personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les diffuser. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 16 Libertés d'opinion et d'information - 1 La liberté d'opinion et la liberté d'information sont garanties. |
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1 | La liberté d'opinion et la liberté d'information sont garanties. |
2 | Toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion. |
3 | Toute personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les diffuser. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 10 Liberté d'expression - 1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n'empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations. |
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1 | Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n'empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations. |
2 | L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 22 Liberté de réunion - 1 La liberté de réunion est garantie. |
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1 | La liberté de réunion est garantie. |
2 | Toute personne a le droit d'organiser des réunions, d'y prendre part ou non. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 11 Liberté de réunion et d'association - 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. |
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1 | Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. |
2 | L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'État. |
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IR 0.103.2 Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques Pacte-ONU-II Art. 21 - Le droit de réunion pacifique est reconnu. L'exercice de ce droit ne peut faire l'objet que des seules restrictions imposées conformément à la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l'ordre public ou pour protéger la santé ou la moralité publiques, ou les droits et les libertés d'autrui. |
4.2. In BGE 143 I 147 E. 3.2 S. 151 f. hat das Bundesgericht die Grundzüge der Meinungs- und Versammlungsfreiheit für Kundgebungen auf öffentlichem Grund zusammengefasst. Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit erhalten im Zusammenhang mit Demonstrationen einen über reine Abwehrrechte hinausgehenden Charakter und weisen ein gewisses Leistungselement auf. Es besteht grundsätzlich ein bedingter Anspruch, öffentlichen Grund für Kundgebungen mit Appellwirkung zu benützen. Ferner sind die Behörden verpflichtet, durch geeignete Massnahmen wie etwa durch Gewährung eines ausreichenden Polizeischutzes dafür zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen tatsächlich stattfinden können und nicht durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert werden.
Die öffentliche Ordnung lässt keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen Handlungen (wie z. B. Sachbeschädigungen) verbunden sind oder einen gewalttätigen Zweck verfolgen. In den grundrechtlichen Schutzbereich fallen dementsprechend nur (ursprünglich) friedliche Versammlungen. Entwickelt sich bei einer anfänglich friedlichen Versammlung Gewalt in einem Ausmass, dass die meinungsbildende Komponente völlig in den Hintergrund tritt, kann der Schutz des Grundrechts entfallen. Kleinere Gruppen, die am Rand einer Versammlung randalieren, können den Grundrechtsschutz für die Versammlung als Ganzes hingegen nicht beseitigen. Der Umstand, dass es an einer ursprünglich friedlichen Kundgebung zu Gewaltausübung kommt, lässt den Grundrechtsschutz somit nicht von vorneherein dahinfallen.
Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit kann nicht nur durch direkte Eingriffe wie Verbote und Sanktionen beeinträchtigt werden, sondern auch dann, wenn die Ausübung der Grundrechte durch negative Begleiterscheinungen so beschränkt wird, dass von einer Abschreckungswirkung zu sprechen ist (sog. "chilling effect" oder "effet dissuasif"). Dies kann namentlich dann zutreffen, wenn für die Ausübung eines ideellen Grundrechts Polizeikosten verrechnet werden, welche die Grundrechtsberechtigten von der Grundrechtswahrnehmung abhalten. Entscheidend ist im Einzelfall, ob der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt ist (vgl. BGE 143 I 147 E. 3.2 f. S. 151 ff. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EGMR und die Literatur).
4.3. In BGE 143 I 147 erachtete das Bundesgericht den zu beurteilenden § 32b des Luzerner Polizeigesetzes betreffend Kostenersatz bei Veranstaltungen mit Gewaltausübungen zulasten der Veranstalterinnen und Veranstalter als verhältnismässig. Die Bestimmungen des PolG/BE entsprechen weitgehend der Luzerner Bestimmung. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, gibt die Beschwerde keinen Anlass, von der Rechtsprechung betreffend Kostenüberwälzung für Veranstalterinnen und Veranstalter abzuweichen (vgl. E. 5 hiernach).
Die Berner Regelung sieht jedoch anders als das Luzerner Polizeigesetz vor, dass unter Umständen auch Personen kostenpflichtig werden, die selbst weder Gewalt angewendet noch zur Gewaltanwendung aufgefordert haben (Art. 55 Abs. 2 PolG/BE). Dieser Fall ist eingehend zu prüfen (vgl. E. 6 hiernach). Die neue Bemessungsregelung und die Höchstgrenze der Kostenauflage (Art. 56 Abs. 2 und Art. 57 Abs. 2 PolG/BE) wird unter dem Aspekt des Legalitätsprinzips im Abgaberecht näher geprüft (vgl. E. 7 hiernach).
5.
Die Regelung des PolG/BE betreffend Kostentragung der Veranstalterinnen und Veranstalter bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten kann unter Umständen in die Grundrechte der Veranstalter eingreifen (vgl. BGE 143 I 147 E. 3.1 S. 151). Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
|
1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
5.1. Die gesetzliche Grundlage für die Einschränkung ist durch die Art. 54-57 PolG/BE gegeben. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden sind diese hinreichend bestimmt. Sie erlauben es den Veranstalterinnen und Veranstaltern zu erkennen, unter welchen Voraussetzungen sie kostenpflichtig werden können (Art. 55 Abs. 1 PolG/BE) und wie sich die Kostenauflage bemisst (Art. 56 Abs. 1 PolG/BE). Diese wird in Art. 57 PolG/BE sowohl prozentual (Abs. 1) wie auch durch absolute Zahlen (Abs. 2) begrenzt. Es ergibt sich ohne Weiteres aus dem Gesetzestext, dass im Regelfall die Gebührenobergrenze von Fr. 10'000.-- gilt. Nur in "besonders schweren Fällen" kann diese bis maximal Fr. 30'000.-- erhöht werden. Dies ist gemäss Vortrag des Regierungsrats vom 5. Juli 2017 zum PolG/BE (nachfolgend: Vortrag) dann der Fall, wenn die erforderlichen polizeilichen Mittel (Einsatzstärke und einzusetzende Sachmittel) zur Bewältigung der Gewalttätigkeiten besonders ins Gewicht fallen, weil hochwertige Rechtsgüter wie insbesondere der Schutz der körperlichen Unversehrtheit auf dem Spiel steht (Vortrag, S. 35).
5.2. Die Beschwerdeführenden kritisieren, der Staat verfolge mit der Kostenregelung primär ein finanzielles Interesse, das die Grundrechtseinschränkung nicht zu rechtfertigen vermöge (Art. 36 Abs. 2
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
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1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
Die angefochtenen Bestimmungen bezwecken primär, die Gewaltausübung an Kundgebungen zu verhindern. Zum einen sollen die Veranstalter dazu bewegt werden, die Bewilligungsauflagen einzuhalten; zum anderen sollen potentiell gewalttätige Teilnehmende davon abgehalten werden, Gewalt anzuwenden. Die Kostenregelung ist somit durch ein öffentliches Interesse, namentlich den Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit gerechtfertigt (BGE 143 I 147 E. 3.1 S. 151). Ein allfälliges finanzielles Interesse des Staates ist nur sekundärer Natur: Wenn es trotz der neuen Kostenregelung zu Gewaltausschreitungen kommt, darf der Staat die Kosten zurückverlangen, die für den Polizeieinsatz ab Beginn der Gewaltausübung anfallen. Dies ist grundsätzlich zulässig.
5.3. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Es muss eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen (vgl. BGE 143 I 304 E. 5.6.2 S. 412; 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24 mit Hinweisen).
5.3.1. Die neuen Bestimmungen zur Kostenüberwälzung können gegenüber den Betroffenen eine präventive Wirkung entfalten. Sie sind daher geeignet, eine Abnahme der Ausschreitungen bei Kundgebungen zu bewirken und die öffentliche Ordnung und Sicherheit zu schützen. Hingegen ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden nicht ersichtlich, inwiefern die neue Regelung eine Zunahme von unbewilligten Kundgebungen bewirken müsste. Die Beschwerdeführenden behaupten, dies treffe im Kanton Luzern zu, wo die neue Kostenregelung seit 2016 in Kraft ist, und berufen sich hierfür auf die Jahresberichte betreffend polizeiliche Kriminalstatistik des Kantons Luzern. Diese enthalten für die Jahre 2010 bis 2018 (abrufbar unter https://polizei.lu.ch/dienstleistungen/downloads/downloads statistiken/statistiken kriminalstatistik) jedoch keine genauen Angaben zu Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten. Die von den Beschwerdeführenden zitierte Passage betrifft einzig den "politischen Extremismus im Kanton Luzern", wobei ersichtlich wird, dass der durch die rechts- und linksextremen Lager verursachte Sachschaden sowohl 2015 wie auch 2016 im Vergleich zu den Vorjahren anstieg (Jahresbericht 2016, S. 9; Jahresbericht 2015, S. 9). Im Jahr 2016 fanden jedoch
weniger unbewilligte Demonstrationen und Aktionen statt als im Jahr 2015. Die Jahresberichte 2017 und 2018 enthalten weder nähere Angaben zum politischen Extremismus, noch allgemein zu Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten; diese Themen gehörten offensichtlich nicht zu den Schwerpunkten in diesen Jahren. Aus den angeführten Berichten ergibt sich also nicht, dass die Kostenregelung im Kanton Luzern zu einer Zunahme der unbewilligten Veranstaltungen führte.
5.3.2. Eine Massnahme ist erforderlich, wenn der angestrebte Erfolg nicht durch gleich geeignete aber mildere Massnahmen erreicht werden kann (BGE 140 I 218 E. 6.7.1 S. 235). Nach Ansicht der Beschwerdeführenden ist die Kostenregelung nicht erforderlich. Sie schlagen als alternatives Instrument in präventiver Hinsicht insbesondere die verstärkte Kooperation im Vorfeld und während den Kundgebungen vor. Diese Massnahmen sind zwar milder, im Vergleich zur Kostenauflage jedoch weniger geeignet, die öffentliche Ordnung und Sicherheit zu schützen. Die vorgeschlagene (und vermutlich ohnehin schon praktizierte) Kooperation entfaltet insbesondere nicht die gleiche präventive Wirkung. In repressiver Hinsicht schlagen die Beschwerdeführenden eine Verbindung der Verletzung einer Bewilligungsverfügung mit einer Strafdrohung gemäss Art. 292
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 106 - 1 Sauf disposition contraire de la loi, le montant maximum de l'amende est de 10 000 francs. |
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1 | Sauf disposition contraire de la loi, le montant maximum de l'amende est de 10 000 francs. |
2 | Le juge prononce dans son jugement, pour le cas où, de manière fautive, le condamné ne paie pas l'amende, une peine privative de liberté de substitution d'un jour au moins et de trois mois au plus. |
3 | Le juge fixe l'amende et la peine privative de liberté de substitution en tenant compte de la situation de l'auteur afin que la peine corresponde à la faute commise. |
4 | Le paiement ultérieur de l'amende entraîne une réduction proportionnelle de la peine privative de liberté de substitution. |
5 | Les art. 35 et 36, al. 2, sont applicables par analogie à l'exécution et à la conversion de l'amende.151 |
somit nicht gesagt werden, dass die vorgeschlagene Massnahme milder ist. Allenfalls handelt es sich um zwei vergleichbare Massnahmen; diesfalls hat der Gesetzgeber ein gewisses Ermessen, sich für die eine oder die andere Massnahme zu entscheiden. Ausserdem ist die Verbindung der Verletzung einer Bewilligungsverfügung mit einer Strafdrohung gemäss Art. 292
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
5.3.3. Schliesslich ergibt sich die Zumutbarkeit einer Massnahme aus einer umfassenden Interessenabwägung zwischen privaten und öffentlichen Interessen (BGE 143 I 147 E. 3.1 S. 151). Das Bundesgericht hat diese Interessenabwägung hinsichtlich der Veranstalterinnen und Veranstalter von Kundgebungen bereits in BGE 143 I 147 vorgenommen. Es hat damals festgehalten, verschiedene Elemente würden den Anwendungsbereich der Bestimmungen so eingrenzen, dass sich die Einschränkung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit als verhältnismässig erweist: So können nur die Polizeikosten ab Beginn der Gewaltausübung verrechnet werden (E. 5.3.1); spontane Kundgebungen, die keiner Bewilligung bedürfen, werden von der Kostenpflicht nicht erfasst (E. 5.3.2) und die Bewilligungsauflagen müssen verhältnismässig ausgestaltet sein, insbesondere betreffend die Bereitstellung eines genügenden Sicherheitsdienstes (E. 5.3.3). Schliesslich müssen die Veranstalterinnen und Veranstalter zumindest grobfahrlässig gegen die Bewilligungsauflagen verstossen haben, um ihnen Kosten auferlegen zu können. Dies setzt voraus, dass elementarste Vorsichtsgebote ausser Acht gelassen wurden, die jedem verständigen Menschen in der gleichen Lage und unter den gleichen Umständen
hätten einleuchten müssen; das Verhalten muss "schlechterdings unverständlich" erscheinen (E. 5.3.4).
Die Berner Regelung zur Kostenpflicht der Veranstalterinnen und Veranstalter trägt diesen Elementen Rechnung und erweist sich somit als zumutbar.
5.4. Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit bleibt noch zu prüfen, ob - wie von den Beschwerdeführenden ausgeführt - von den neuen Bestimmungen ein unzulässiger Abschreckungseffekt ausgeht. Gemäss Art. 55 Abs. 1 PolG/BE besteht die Kostenpflicht für Veranstalterinnen und Veranstalter lediglich, wenn sie die Bewilligungsauflagen vorsätzlich oder grobfahrlässig nicht einhalten oder nicht über die erforderlichen Bewilligungen verfügen. Sie können folglich das Risiko auf Kostenersatz durch eigenes Verhalten ausschliessen, da sie einzig bei einem zumindest grobfahrlässigen Verstoss gegen Bewilligungsauflagen kostenpflichtig werden (vgl. auch BGE 143 I 147 E. 5.4 S. 157 f.). Von Art. 55 Abs. 1 PolG/BE geht somit a priori kein unverhältnismässiger "chilling effect" aus.
Die Beschwerdeführenden behaupten zwar, dass die Luzerner Regelung betreffend Kostenüberwälzung bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten zu einer Abnahme von verfassungsmässig geschützten Kundgebungen geführt habe, legen dies aber nicht substanziiert dar, berufen sie sich doch einzig auf eine Äusserung ihres eigenen Anwalts in einem Zeitungsartikel.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden ist auch nicht ersichtlich, weshalb nicht mit einer verfassungstreuen Anwendung der angefochtenen Regelung gerechnet werden könne. Das angebliche "repressive Vorgehen" des Kantons und der Stadt Bern bei Kundgebungen und das allgemeine "punitive Klima" betreffen die allgemeine polizeiliche Tätigkeit und nicht die angefochtenen Bestimmungen. Diese Behauptungen werden auch nicht näher substanziiert und erscheinen angesichts der politischen Mehrheiten in der Stadt Bern, wo weitaus die meisten Kundgebungen stattfinden, auch nicht ohne Weiteres glaubhaft.
5.5. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Kostenregelung für Kundgebungsveranstalterinnen und -veranstalter nicht gegen die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit verstösst.
6.
Gemäss Art. 54 PolG/BE können die Gemeinden nebst den Veranstalterinnen und Veranstaltern auch den an der Gewaltausübung beteiligten Personen die Kosten des Polizeieinsatzes in Rechnung stellen. Diese Bestimmung entspricht derjenigen in § 32b Abs. 1 des Luzerner Polizeigesetzes, soweit den an der Gewaltausübung beteiligten Personen Kosten auferlegt werden. Insoweit ist sie verfassungsrechtlich unproblematisch, weil gewalttätige Demonstrantinnen und Demonstranten nicht unter dem Schutz der Versammlungs- und Meinungsfreiheit stehen (oben E. 4.2). Näher zu prüfen ist dagegen die Verfassungsmässigkeit von Art. 55 Abs. 2 PolG/BE, wonach Personen, die sich auf behördliche Aufforderung hin entfernen, nicht kostenpflichtig werden, wenn sie weder selbst Gewalt angewendet noch zur Gewaltanwendung aufgefordert haben.
6.1. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden ist schon der Begriff der "an der Gewaltausübung beteiligten Personen" in höchstem Masse unbestimmt und nicht vorhersehbar; die Vorhersehbarkeit werde durch Art. 55 Abs. 2 PolG/BE weiter erschwert, da auch nicht unmittelbar an der Gewaltausübung beteiligte Personen haftbar gemacht werden könnten. Soweit eine Anlehnung an den Straftatbestand des Landfriedensbruchs (Art. 260
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 260 - 1 Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
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1 | Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
2 | L'auteur n'encourt aucune peine s'il se retire sur sommation de l'autorité sans avoir commis de violences ni provoqué à en commettre. |
Veranstaltung konkludent auf einen Vorsatz der Gewaltausübung zu schliessen.
6.2. Gemäss Vortrag soll keine Kosten tragen, wer sich spontan oder auf polizeiliche Aufforderung hin entfernt (vergleichbar mit Art. 260 Abs. 2
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 260 - 1 Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
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1 | Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
2 | L'auteur n'encourt aucune peine s'il se retire sur sommation de l'autorité sans avoir commis de violences ni provoqué à en commettre. |
6.3. Eine gesetzliche Grundlage ist durch Art. 54, 55 Abs. 2, 56 Abs. 2 und 57 PolG/BE gegeben, wobei diese Normen auch genügend bestimmt sind. In der Tat erweist sich Art. 55 Abs. 2 PolG/BE als der Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit zuträgliche Bestimmung, da sie eine Kostenbefreiungsregelung darstellt (vgl. die Ausführungen dazu in E. 6.4 ff. hiernach). Betreffend öffentliches Interesse, Geeignetheit und Erforderlichkeit der Massnahme kann auf die Ausführungen in E. 5.2, 5.3.1 und 5.3.2 verwiesen werden. Es stellt sich somit bloss noch die Frage, ob die Bestimmungen zumutbar und somit verhältnismässig sind.
6.4. Gemäss Vortrag des Regierungsrats ist Art. 55 Abs. 2 PolG/BE analog zu Art. 260 Abs. 2
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 260 - 1 Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
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1 | Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
2 | L'auteur n'encourt aucune peine s'il se retire sur sommation de l'autorité sans avoir commis de violences ni provoqué à en commettre. |
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 260 - 1 Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
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1 | Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
2 | L'auteur n'encourt aucune peine s'il se retire sur sommation de l'autorité sans avoir commis de violences ni provoqué à en commettre. |
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 260 - 1 Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
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1 | Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
2 | L'auteur n'encourt aucune peine s'il se retire sur sommation de l'autorité sans avoir commis de violences ni provoqué à en commettre. |
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 260 - 1 Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
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1 | Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
2 | L'auteur n'encourt aucune peine s'il se retire sur sommation de l'autorité sans avoir commis de violences ni provoqué à en commettre. |
(BGE 124 IV 269 E. 2b S. 270; 108 IV 33 E. 1a; Urteil 6B 863/2013 vom 10. Juni 2014 E. 5.4). Der Teilnehmende muss als Bestandteil der Zusammenrottung und nicht bloss als passiver, von der Ansammlung distanzierter Zuschauer erscheinen (BGE 124 IV 269 E. 2b S. 271; Urteile 6B 862/ 2017 vom 9. März 2018 E. 1.3.2; 6B 63/2013 vom 10. Juni 2014 E. 5.4).
6.4.1. Auf Art. 54 PolG/BE übertragen bedeutet dies zunächst, dass sich friedliche Teilnehmende an einer grundsätzlich friedlichen Kundgebung weder des Landfriedensbruchs strafbar machen noch können ihnen Kosten auferlegt werden, bloss weil es am Rand der Demonstration zu Gewalttätigkeiten kommt (vgl. PETER UEBERSAX, La liberté de manifestation, RDAF 2006 I S. 25 ff., insbes. S. 46 zur notwendigen Differenzierung zwischen verschiedenen heterogenen Gruppen, die sich an einer Kundgebung beteiligen, und die sich z.T. ausserhalb der Kontrolle der Veranstalterinnen und Veranstalter befinden). Dies allein begründet weder die Strafbarkeit noch die Kostenpflicht, und zwar grundsätzlich unabhängig davon, ob eine polizeiliche Aufforderung, sich zu entfernen, erfolgt und ob sie befolgt wird.
6.4.2. Es stellt sich jedoch die Frage, ob anfänglich friedliche Demonstrantinnen und Demonstranten an einer anfänglich friedlichen Kundgebung, in deren Verlauf es jedoch zu Gewalttätigkeiten kommt, kostenpflichtig werden können, wenn sie sich trotz polizeilicher Aufforderung nicht entfernen. Dies trifft gemäss Wortlaut des Art. 55 Abs. 2 PolG/BE zu. Es ist dem Regierungsrat einzuräumen, dass sich anfänglich friedliche Demonstrantinnen und Demonstranten, die trotz polizeilicher Aufforderung vor Ort bleiben, den Eindruck erwecken können, sie solidarisierten sich mit der gewaltbereiten Gruppe, insbesondere weil sie den Polizeieinsatz behindern und eine Identifizierung oder Festnahme gewalttätiger Personen erschweren. Je nach den Umständen des Falls kann es daher gerechtfertigt erscheinen, diese als (passive) Störer zu qualifizieren und ihnen Kosten für den Polizeieinsatz aufzuerlegen (so auch BGE 143 I 147 E. 12.4 S. 161). Den Beschwerdeführenden ist daher zuzugestehen, dass auch friedliche Teilnehmende an einer ursprünglich friedlichen Demonstration ein gewisses Kostenrisiko eingehen, wenn sie sich auf polizeiliche Aufforderung hin nicht entfernen, weil dies von der Polizei als (nachträglicher) Anschluss an eine Zusammenrottung
ausgelegt werden kann.
6.4.3. Kostenpflichtig sollen gemäss Vortrag jedoch nur diejenigen Personen werden, die sich "trotz Aufforderung" (S. 34) nicht entfernen. Eine Kostenauflage setzt somit voraus, dass eine behördliche Aufforderung erfolgt ist. Dies ergibt sich auch aus den Beratungen des Grossen Rats (vgl. Tagblatt Novembersession 2017 [mit Verlängerung Januar 2018], 22. Januar 2018 Abend, S. 1598). Ausserdem müssen die Personen die Aufforderung gehört haben und effektiv die Möglichkeit gehabt haben, sich von der Zusammenrottung zu entfernen. Wenn jemand eine Versammlung nicht verlassen kann, fehlt das für die Kostenauflage nötige vorsätzliche Handeln.
Insofern hat es jede Person, die an der Kundgebung teilnimmt, in der Hand, sich durch ihr eigenes Verhalten vor einer allfälligen Kostenpflicht zu bewahren: Grundsätzlich müssen Teilnehmerinnen und Teilnehmer einer ursprünglich friedlichen Kundgebung nicht befürchten, kostenpflichtig zu werden, auch wenn Gruppen ausserhalb der Kontrolle der Veranstalterinnen oder Veranstalter Gewaltakte begehen, sofern sie sich nicht selbst (vorsätzlich) einer solchen Gruppe anschliessen. Das Risiko, zu Unrecht als Teil einer solchen identifiziert und mit Kosten belastet zu werden, können sie ferner ausschliessen, indem sie sich auf polizeiliche Aufforderung hin entfernen.
Schliesslich muss der Umstand, dass eine kostenpflichtig gewordene Person selbst weder Gewalt angewendet noch zur Gewaltaufforderung aufgerufen hat, bei der Kostenverteilung berücksichtigt werden. Im Vergleich mit gewalttätig gewordenen Personen, wird der Kostenanteil jener Kundgebungsteilnehmenden, die selbst keine Gewalt angewendet haben, immer geringer ausfallen müssen, um verhältnismässig zu sein (so schon BGE 143 I 147 E. 12.4 S. 161).
6.4.4. Somit können nicht an der Gewaltausübung beteiligte Demonstrantinnen und Demonstranten bei einer anfänglich friedlichen Kundgebung, in deren Verlauf es zu Gewalttätigkeiten kommt, einzig dann kostenpflichtig werden, wenn sie sich auf behördliche Aufforderung hin nicht entfernen. Bei diesem Verständnis erweist sich die Bestimmung als zumutbar und somit verhältnismässig; indem die Kundgebungsteilnehmenden das Risiko auf Kostenersatz durch ihr eigenes Verhalten ausschliessen können, bewirken die Bestimmungen auch keinen unzulässigen Abschreckungseffekt (vgl. BGE 143 I 147 E. 5.4 S. 157), sondern tragen zur Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit bei.
Grundsätzlich werden hingegen jene Personen kostenpflichtig, die sich freiwillig einer Gruppe angeschlossen haben, aus der heraus Gewalt gegen Sachen oder Personen angewendet wurde. Diese friedensstörenden Demonstrantinnen und Demonstranten können sich von vornherein nicht auf die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit berufen. Eine Kostenauflage kommt jedoch auch bei diesen Personen nur in Betracht, wenn eine behördliche Aufforderung erfolgt ist und wenn sie selbst weder Gewalt angewendet noch zur Gewaltanwendung aufgefordert haben. Ihnen bietet Art. 55 Abs. 2 PolG/BE die Gelegenheit, sich von den Kosten zu befreien.
6.5. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Art. 54-57 PolG/BE die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit nicht verletzen.
7.
Nach Auffassung der Beschwerdeführenden verletzen die Art. 54-57 PolG/BE das abgaberechtliche Gesetzmässigkeitsprinzip.
7.1. Die Beschwerdeführenden machen geltend, der Kreis der Abgabepflichtigen werde nicht hinreichend bestimmt, der Gegenstand der Abgabe sei zu wenig eingegrenzt und die Höhe der allenfalls zu überwälzenden Kosten sei nicht vorhersehbar.
Wie oben ausgeführt (vgl. E. 5.1 und 6.3 ff.), wird der Kreis der Abgabepflichtigen in Art. 54 und 55 PolG/BE hinreichend bestimmt. Zur Eingrenzung des Gegenstands der Abgabe sowie zu den Bemessungsgrundlagen, die dem Luzerner Polizeigesetz entsprechen, hat sich das Bundesgericht bereits ausführlich in BGE 143 I 147 geäussert (vgl. nicht publ. E. 6.2.2). Die genaue Höhe des Kostenersatzes unter Einbezug aller einschlägigen Parameter (z.B. Polizeidispositiv, Einsatztaktik und Teilnehmerzahl) kann nicht im Voraus verbindlich festgelegt werden, da diese vom effektiven Polizeieinsatz abhängt (in BGE 143 I 147 nicht publ. E. 6.2.2). Insgesamt werden die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage somit durch die Art. 54-57 PolG/BE eingehalten.
7.2. Die Beschwerdeführenden beanstanden, dass zwischen den anfallenden Polizeikosten und der Nichtbeachtung der Bewilligungsauflagen durch die Veranstalterin oder den Veranstalter keine unmittelbare und adäquate Kausalität bestehe. Dadurch sei das Verursacherprinzip verletzt.
Diese Frage hat das Bundesgericht bereits in BGE 143 I 147 unter-sucht und festgehalten, dass neben dem Verhaltensstörer und dem Zustandsstörer auch der Zweckveranlasser als Störer gilt. Ein Zweckveranlasser bewirkt durch sein Tun oder Unterlassen oder nimmt bewusst in Kauf, dass andere die Polizeigüter stören oder gefährden. Massgebend ist der unmittelbare Zusammenhang zwischen dem Verhalten des Zweckveranlassers und der Störung. Als Ausprägung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes darf der Zweckveranlasser nur dann in Anspruch genommen werden, wenn der polizeiliche Eingriff geeignet und erforderlich ist, um die Störung zu beheben, und ihm der Eingriff zugemutet werden kann. Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass es daher grundsätzlich zulässig ist, Kundgebungsveranstalterinnen und -veranstalter als Zweckveranlasser ins Recht zu fassen (vgl. BGE 143 I 147 E. 5.1 und 5.2 S. 153 ff. mit Hinweisen zu Rechtsprechung und Literatur). Der vorliegende Fall gibt keine Veranlassung, von dieser noch jungen Rechtsprechung abzuweichen.
7.3.
7.3.1. Die Beschwerdeführenden beanstanden, dass die Kosten pauschal ab Beginn der Gewaltätigkeiten überwälzt werden und so der Kostenaufwand, der konkret und kausal verursacht wird, nicht berücksichtigt werde. Weiter erweise sich eine Gebühr von Fr. 30'000.-- nie als angemessen. Sowohl die Bemessungsgrundlagen und die vom Gesetz festgelegte Gebührenobergrenze würden daher das Äquivalenzprinzip verletzen.
Nach Ansicht des Regierungsrates des Kantons Bern kann sich eine Kostenauflage von maximal Fr. 30'000.-- im Einzelfall namentlich dann als verhältnismässig erweisen, wenn eine Gruppe von randalierenden Personen sich über Stunden eine regelrechte Strassenschlacht mit der Polizei liefere, wobei Polizisten tätlich angegriffen würden und es zur Gewaltbewältigung ausserordentlich viele Einsatzkräfte und Mittel in Anspruch nehme.
7.3.2. Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der abzugeltenden Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (vgl. BGE 145 I 52 E. 5.2.3 S. 66 mit Hinweisen). Das Äquivalenzprinzip bezieht sich somit grundsätzlich auf das Verhältnis von Abgabe und Leistung im konkreten Einzelfall (BGE 143 I 147 E. 6.3.1 S. 158).
7.3.3. Gemäss Art. 56 Abs. 1 und 2 PolG/BE bemisst sich die Kostenauflage der Veranstalterinnen und Veranstalter nach Massgabe der Nichteinhaltung der Bewilligung, und jene der an der Gewaltausübung beteiligten Personen nach Massgabe des individuellen Tatbeitrags und der individuellen Verantwortung für den Polizeieinsatz. Im Gegensatz zum in BGE 143 I 147 aufgehobenen § 32b Abs. 4 des Luzerner Polizeigesetzes sehen die Berner Bestimmungen somit keine Pauschalisierung vor. Vielmehr erlauben sie eine Differenzierung nach Massgabe des konkreten Störungsanteils und schliessen aus, dass einer Person höhere Kosten auferlegt werden, als sie tatsächlich verursacht hat. Sie verstossen daher weder gegen das Äquivalenz- noch gegen das Rechtsgleichheitsprinzip.
Wie das Bundesgericht in BGE 143 I 147 ausgeführt hat, kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass sich eine Kostenauflage von gesamthaft Fr. 30'000.-- im Einzelfall als verhältnismässig erweisen könnte (E. 6.3.2 S. 158). Daran hat sich nichts geändert. Zudem stellt das Gesetz klar, dass nur "in besonders schweren Fällen" Fr. 30'000.-- in Rechnung gestellt werden darf; im Normalfall beträgt die Gebührenobergrenze Fr. 10'000.--.
7.3.4. Es stellt sich noch die Frage, ob der Umstand, wonach sich an der Gewaltausübung beteiligte Kundgebungsteilnehmende unter Umständen im Umfang von Fr. 30'000.-- haftbar machen, einen unverhältnismässigen Abschreckungseffekt bewirken. Das Bundesgericht hat diese Frage in BGE 143 I 147 offen gelassen (E. 11). Wie bereits ausgeführt, unterscheiden sich die Bestimmungen des Berner Polizeigesetzes zur Kostenauflage von jenen des Luzerner Polizeigesetzes. Zum einen sieht Art. 56 PolG/BE eine Kostenauflage nach Massgabe der Nichteinhaltung der Bewilligungsauflagen bzw. nach Massgabe des individuellen Tatbeitrags und der individuellen Verantwortung für den Polizeieinsatz vor. Zum anderen liegt die Kostenhöchstgrenze im Normalfall bei Fr. 10'000.--; nur in besonders schweren Fällen steigt diese auf Fr. 30'000.--. Diese Unterschiede bewirken vorliegend, dass den rechtsanwendenden Behörden kein derart grosser Spielraum bleibt, dass die Kostenhöhe für die Einzelnen nicht in hinreichender Weise voraussehbar wäre. Es ist hier nochmals anzumerken, dass friedliche, von der Meinungsäusserungsfreiheit geschützte Kundgebungsteilnehmende keine Kosten zu befürchten haben (vgl. E. 6 hiervor). Wenn potentielle Gewalttäterinnen oder Gewalttäter
dagegen durch die drohenden Kosten von der Teilnahme abgeschreckt werden, ist das rechtlich nicht zu beanstanden.
7.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 54-57 PolG/BE die abgaberechtlichen Prinzipien nicht verletzen. Der blosse Umstand, dass diese in einzelnen Fällen rechtswidrig angewendet werden können reicht nicht aus, um diese aufzuheben.
8.
8.1. Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Art. 54-57 PolG/ BE haben pönalen Charakter und stellten daher eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. |
|
1 | Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. |
2 | Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. |
3 | Tout accusé a droit notamment à: |
a | être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui; |
b | disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense; |
c | se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent; |
d | interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge; |
e | se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience. |
8.2. In BGE 143 I 147 hat das Bundesgericht anhand der ursprünglich vom EGMR entwickelten sogenannten Engel-Kriterien (vgl. Urteil 1C 502/2015 vom 18. Januar 2017 E. 7.1 ff., nicht publ. in: BGE 143 I 147) bereits untersucht, ob die Kostentragung durch die Veranstalterinnen und Veranstalter bei Kundgebungen mit Gewaltausübung einen strafrechtlichen Charakter im Sinne von Art. 6 Abs. 1
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. |
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1 | Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. |
2 | Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. |
3 | Tout accusé a droit notamment à: |
a | être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui; |
b | disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense; |
c | se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent; |
d | interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge; |
e | se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience. |
8.3. Hinsichtlich der Berner Regelung betreffend Kostenpflicht der Veranstalterinnen und Veranstalter kann vollumfänglich auf die Ausführungen in BGE 143 I 147 verwiesen werden. Auch die Bestimmungen zur Kostentragung von Einzelpersonen weisen keinen strafrechtlichen Charakter auf. Wie jene der Veranstalterinnen und Veranstalter sind sie als präventive Massnahme ausgestaltet und bezwecken, die Personen von der Ausübung von Gewalttätigkeiten abzuhalten. Der Umstand, dass das Verhalten, welches die Kostenpflicht auslöst, unter Umständen auch strafrechtliche Konsequenzen haben kann (vorliegend insbes. Landfriedensbruch), führt gemäss Rechtsprechung allein noch nicht dazu, dass die Bestimmungen insgesamt dem Strafrecht zuzuordnen sind (vgl. BGE 140 I 2 E. 6.3 S. 18). Die vorliegende Kostenpflicht von an der Gewaltausübung beteiligten Personen kann insbesondere nicht dem Strafrecht zugeordnet werden, da sie unabhängig von der strafrechtlichen Beurteilung bereits verübter Gewalttaten zur Anwendung kommt. Sie ist eine Gebühr für die erhöhten Polizeieinsatzkosten - und somit keine Busse -, welche unter Umständen diejenigen zu tragen haben, die sie als Störer verursacht haben. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden geht diese
Kostenpflicht somit nicht über einen Schadensausgleich hinaus und hat weder Abschreckungs- noch Vergeltungscharakter.
Ausserdem kann der Höchstkostenbetrag von Fr. 30'000.-- im vorliegenden Fall noch weiter relativiert werden, da er nur in besonders schweren Fällen in Betracht kommt. Es ist somit bei der Beurteilung der abstrakten Strafdrohung grundsätzlich vom Höchstbetrag von Fr. 10'000.-- auszugehen. Auch dieser Höchstbetrag kommt nur zur Anwendung, wenn mehrere Veranstalterinnen oder Veranstalter und Einzelpersonen kostenpflichtig werden. Es kann daher den Beschwerdeführenden nicht gefolgt werden, wenn sie behaupten, die Berner Regelung stelle gegenüber der Luzerner Regelung eine Verschärfung dar.
9.
9.1. Die Beschwerdeführenden machen schliesslich geltend, die Gemeinde als Verfügungsinstanz sei nicht unabhängig und neutral, insbesondere aufgrund ihres grossen Ermessens bei der Rechnungsstellung.
9.2. Gemäss Art. 54 PolG/BE können die Gemeinden im Falle einer Kostenpflicht den betroffenen Veranstalterinnen oder Veranstaltern und Einzelpersonen die Kosten ab Beginn des Polizieinsatzes in Rechnung stellen. Die Rechnungsstellung erfolgt grundsätzlich nach kommunalem Recht. In jedem Fall wird jedoch spätestens bei Zahlungsverzug eine beschwerdefähige Verfügung im Sinne von Art. 49 des Gesetzes des Kantons Bern vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege zu erlassen sein (VRPG; BSG 155.21). Diese kann sodann beim örtlich zuständigen Regierungsstatthalteramt und anschliessend beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern angefochten werden (vgl. Art. 60 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 63 Abs. 1 lit. a VRPG und Art. 74 Abs. 1 VRPG).
9.3. Anders als Gerichtsbehörden (Art. 30 Abs. 1
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 30 Garanties de procédure judiciaire - 1 Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
|
1 | Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
2 | La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for. |
3 | L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 191c Indépendance des autorités judiciaires - Dans l'exercice de leurs compétences juridictionnelles, les autorités judiciaires sont indépendantes et ne sont soumises qu'à la loi. |
Es kann somit nicht beanstandet werden, dass die Gemeinden sowohl über die Bewilligungsauflagen und -pflicht entscheiden und auch die Polizeikosten nach Art. 54 PolG/BE in Rechnung stellen; dies liegt in der Natur der hiesigen Behördenorganisation. Es sind auch gerade diese systembedingten Unzulänglichkeiten des verwaltungsinternen Verfahrens, die zur Schaffung unabhängiger richterlicher Instanzen geführt haben (BGE 140 I 326 E. 5.2 S. 329). Entscheidend ist daher vorliegend, dass eine Überprüfung durch eine verwaltungsunabhängige richterliche Behörde möglich ist (vgl. Art. 29a
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29a Garantie de l'accès au juge - Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels. |
Fernhaltung und Wegweisung
10.
Die Beschwerdeführenden erblicken auch in mehreren Bestimmungen des neuen Polizeigesetzes zur Fernhaltung und Wegweisung eine Verletzung ihrer Grundrechte. Sie machen zunächst geltend, Art. 84 Abs. 1 PolG/BE, wonach die Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen nach Art. 83 Abs. 1 PolG/BE unter der Strafdrohung gemäss Art. 292
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 10 Droit à la vie et liberté personnelle - 1 Tout être humain a droit à la vie. La peine de mort est interdite. |
|
1 | Tout être humain a droit à la vie. La peine de mort est interdite. |
2 | Tout être humain a droit à la liberté personnelle, notamment à l'intégrité physique et psychique et à la liberté de mouvement. |
3 | La torture et tout autre traitement ou peine cruels, inhumains ou dégradants sont interdits. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 22 Liberté de réunion - 1 La liberté de réunion est garantie. |
|
1 | La liberté de réunion est garantie. |
2 | Toute personne a le droit d'organiser des réunions, d'y prendre part ou non. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 11 Liberté de réunion et d'association - 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. |
|
1 | Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. |
2 | L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'État. |
10.1. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden ist die automatische Verbindung jeglicher Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen mit einer Strafdrohung nach Art. 292
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
10.2. Der Regierungsrat führt dagegen aus, das Aussprechen einer Wegweisung oder Fernhaltung unter Strafdrohung setze den ausdrücklichen Hinweis auf Art. 292
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
10.3. Nach Art. 10 Abs. 2
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 10 Droit à la vie et liberté personnelle - 1 Tout être humain a droit à la vie. La peine de mort est interdite. |
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1 | Tout être humain a droit à la vie. La peine de mort est interdite. |
2 | Tout être humain a droit à la liberté personnelle, notamment à l'intégrité physique et psychique et à la liberté de mouvement. |
3 | La torture et tout autre traitement ou peine cruels, inhumains ou dégradants sont interdits. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 22 Liberté de réunion - 1 La liberté de réunion est garantie. |
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1 | La liberté de réunion est garantie. |
2 | Toute personne a le droit d'organiser des réunions, d'y prendre part ou non. |
Das Bundesgericht hat bereits mehrmals in Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen (unterschiedlich schwere) Eingriffe in die persönliche Freiheit erblickt (BGE 132 I 49 E. 5.2 S. 56; 130 I 369 E. 2 S. 372 f.; 128 I 327 E. 3.3 S. 337 und E. 4.3.2 S. 344). Auch die Versammlungsfreiheit kann durch solche Massnahmen eingeschränkt werden (BGE 132 I 49 E. 5.3 S. 56 f.; vgl. auch JÜRG MARCEL TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht der Schweiz, 2018, S. 220 ff.).
Art. 84 Abs. 1 PolG/BE sieht vor, dass jegliche Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen unter der Strafdrohung gemäss Art. 292
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
|
1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
10.4. Die gesetzliche Grundlage sowie das öffentliche Interesse an den betreffenden Massnahmen sind vorliegend nicht bestritten. Die Beschwerdeführenden machen einzig geltend, Art. 84 Abs. 1 PolG/BE sei unverhältnismässig. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Es muss eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen (vgl. BGE 143 I 304 E. 5.6.2 S. 412; 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24 mit Hinweisen).
Im interkantonalen Vergleich erweist sich die neue Berner Regelung als äusserst unüblich. Soweit ersichtlich kennt einzig der Kanton Jura die automatische Verbindung der Wegweisungs- und Fernhaltemassnahmen mit einer Strafdrohung, wobei die entsprechende Verfügung in diesem Kanton im Gegensatz zum PolG/BE jedoch schriftlich ergehen muss (Art. 58 Abs. 1 lit. f Loi sur la police cantonale du 28 janvier 2015, RSJU 551.1). Einige andere Kantone kennen zwar eine automatische Verbindung der Strafdrohung mit einer Wegweisungs- oder Fernhaltungsmassnahme, jedoch nur in Fällen von häuslicher Gewalt (vgl. z.B. § 37a Abs. 2 Gesetz betreffend die Kantonspolizei des Kantons Basel-Stadt; SG 510.100). Die restlichen Kantone sehen entweder die Möglichkeit der Anordnung einer Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahme unter Strafdrohung gemäss Art. 292
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
Art. 31 Abs. 2 Gesetz über das Polizeiwesen des Kantons Nidwalden [NG 911.1]). Mit Ausnahme der Fälle der häuslichen Gewalt verwenden die kantonalen Polizeigesetze bei der Anordnung einer Strafdrohung nach Art. 292
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
Zwar ist die automatische und obligatorische Verbindung zwischen den Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen mit der Strafdrohung nach Art. 292
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
Art. 84 Abs. 1 PolG/BE erweist sich auch nicht als verhältnismässig im engeren Sinne. Insbesondere in leichten Fällen erscheint die automatische Anordnung einer Strafdrohung nach Art. 292
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
vorgebrachte Umstand, dass das Strafgericht die Höhe der Busse an die Schwere des Falls anpassen kann, ist dabei nicht entscheidend. Vielmehr ist bereits die fehlende Möglichkeit, eine Wegweisungs- oder Fernhaltungsmassnahme ohne Strafdrohung auszusprechen, unverhältnismässig. Die automatische und obligatorische Strafdrohung bei jeglichen Wegweisungs- und Fernhaltungsmassnahmen erweist sich daher in leichten Fällen stets als unzumutbar.
10.5. Zusammengefasst ergibt sich, dass Art. 84 Abs. 1 PolG/BE weder erforderlich noch verhältnismässig im engeren Sinne ist. Er ist aufzuheben. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass eine Wegweisung oder eine Fernhaltungsmassnahme unter Strafdrohung nach Art. 292
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 292 - Quiconque ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni d'une amende. |
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 259 - 1 Quiconque provoque publiquement à un délit impliquant la violence contre autrui ou contre des biens ou à un crime est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire.356 |
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1 | Quiconque provoque publiquement à un délit impliquant la violence contre autrui ou contre des biens ou à un crime est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire.356 |
1bis | La provocation publique au génocide (art. 264) est punissable même lorsqu'elle a lieu à l'étranger si tout ou partie du génocide devait être commis en Suisse. 357 |
2 | ...358 |
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 260 - 1 Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
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1 | Quiconque prend part à un attroupement formé en public et au cours duquel des violences sont commises collectivement contre des personnes ou des propriétés est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire. |
2 | L'auteur n'encourt aucune peine s'il se retire sur sommation de l'autorité sans avoir commis de violences ni provoqué à en commettre. |
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 285 - 1. Quiconque, en usant de violence ou de menace, empêche une autorité, un membre d'une autorité ou un fonctionnaire de faire un acte entrant dans ses fonctions, les contraint à faire un tel acte ou se livre à des voies de fait sur eux pendant qu'ils y procèdent, est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus. Dans les cas de peu de gravité, le juge peut prononcer une peine pécuniaire.414 |
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1 | Quiconque, en usant de violence ou de menace, empêche une autorité, un membre d'une autorité ou un fonctionnaire de faire un acte entrant dans ses fonctions, les contraint à faire un tel acte ou se livre à des voies de fait sur eux pendant qu'ils y procèdent, est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus. Dans les cas de peu de gravité, le juge peut prononcer une peine pécuniaire.414 |
2 | Si l'infraction est commise par une foule ameutée, tous ceux qui prennent part à l'attroupement sont punis d'une peine privative de liberté de trois ans au plus. Dans les cas de peu de gravité, le juge peut prononcer une peine pécuniaire. |
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SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 286 - Quiconque empêche une autorité, un membre d'une autorité ou un fonctionnaire de faire un acte entrant dans ses fonctions est puni d'une peine pécuniaire de 30 jours-amende au plus.422 |
11.
Weiter erblicken die Beschwerdeführenden in Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE einen Verstoss gegen verschiedene Grundrechte und Staatsverträge. Sie machen insbesondere eine Verletzung des Anspruchs der Fahrenden auf Schutz der Privatsphäre und Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 13
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 13 Protection de la sphère privée - 1 Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
2 | Toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
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IR 0.103.2 Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques Pacte-ONU-II Art. 27 - Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d'employer leur propre langue. |
11.1. Die Minderheit der Fahrenden ist in der Schweiz durch mehrere Staatsverträge, wie auch durch die Verfassung in verschiedener Hinsicht geschützt.
Nach Art. 27
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IR 0.103.2 Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques Pacte-ONU-II Art. 27 - Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d'employer leur propre langue. |
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IR 0.103.2 Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques Pacte-ONU-II Art. 27 - Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d'employer leur propre langue. |
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IR 0.103.2 Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques Pacte-ONU-II Art. 27 - Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d'employer leur propre langue. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
11.2. Gemäss Rechtsprechung zu Art. 8
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
Als Minderheit haben Fahrende einen Anspruch auf besondere Berücksichtigung ihrer Bedürfnisse und Lebensweise durch die Behörden, und zwar sowohl im Gesetzgebungsverfahren wie auch im konkreten Einzelfall (Urteil des EGMR Winterstein und andere gegen Frankreich vom 17. Oktober 2013, § 148; Urteil Chapman, § 96). Aus Art. 8
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
11.3. Das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens und der Wohnung folgt auch aus Art. 13
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 13 Protection de la sphère privée - 1 Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
2 | Toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
11.4. Schweizer Fahrende sind als nationale Minderheit ausserdem durch das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten (RÜSNM) geschützt. Als Vertragsstaat dieses Abkommens hat sich die Schweiz verpflichtet, jeder Person, die einer nationalen Minderheit angehört, das Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz und auf gleichen Schutz durch das Gesetz zu gewährleisten; jede Diskriminierung aus Gründen der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit ist verboten (Art. 4 Abs.1). Die Schweiz hat sich auch dazu verpflichtet, die Bedingungen zu fördern, die es Angehörigen nationaler Minderheiten ermöglichen, ihre Kultur zu pflegen und weiterzuentwickeln und die wesentlichen Bestandteile ihrer Identität, nämlich ihre Religion, ihre Sprache, ihre Traditionen und ihr kulturelles Erbe, zu bewahren (Art. 5 Abs. 1). Art. 5 normiert eine positive Verpflichtung. Hinsichtlich der Fahrenden sind die Mitgliedstaaten insbesondere verpflichtet, Abstellplätze zur Verfügung zu stellen und die Bedürfnisse der Fahrenden in die Planungspolitik zu integrieren (vgl. JÜRGEN PIRKER, Artikel 5, Allgemeiner Teil in: Handkommentar zum Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, 2015, Rz. 4, 8 und 18). Eine solche Verpflichtung hat das
Bundesgericht im Übrigen bereits in BGE 129 II 321 aus Art. 8
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
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SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 2 Obligation d'aménager le territoire - 1 Pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement en veillant à les faire concorder. |
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1 | Pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement en veillant à les faire concorder. |
2 | Ils tiennent compte des effets que leurs autres activités peuvent indirectement avoir sur l'organisation du territoire. |
3 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. |
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SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
|
1 | Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants. |
2 | Le paysage doit être préservé. Il convient notamment: |
a | de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement; |
b | de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; |
c | de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; |
d | de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement; |
e | de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions. |
3 | Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment: |
a | de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics; |
abis | de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat; |
b | de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations; |
c | de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons; |
d | d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services; |
e | de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres. |
4 | Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: |
a | de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; |
b | de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; |
c | d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie. |
In seiner Botschaft zum RÜSNM hielt der Bundesrat ausdrücklich fest, dass dieses in der Schweiz auf nationale sprachliche Minderheiten angewendet werden kann, aber auch auf andere schweizerische Bevölkerungsgruppen, wie die Mitglieder der jüdischen Gemeinde oder die Fahrenden (Botschaft vom 19. November 1997 über das Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten, BBl 1998 II 1293 Ziff. 22; siehe auch den Vierten Bericht der Schweiz zur Umsetzung des Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten vom Februar 2017, S. 4).
Das Rahmenübereinkommen enthält keine unmittelbar anwendbaren Bestimmungen (BGE 145 I 73 E. 4.1 S. 84; vgl. RAINER HOFMANN, Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Einführung, Überblick, Würdigung, in: Handkommentar zum Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, 2015, Rz. 16). Während eine betroffene Person die Bestimmungen des RÜSNM in einem Einzelfall also nicht direkt vor einem Gericht geltend machen kann, sind insbesondere die gesetzgebenden Behörden dazu verpflichtet, Massnahmen zum Schutz der nationalen Minderheiten zu ergreifen. Soweit die Umsetzung des RÜSNM in den Kompetenzbereich der Kantone fällt, sind die kantonalen gesetzgeberischen Behörden verpflichtet, das RÜSNM als Teil des Bundesrechts zu beachten und umzusetzen (Art. 5 Abs. 4
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. |
|
1 | Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. |
2 | L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé. |
3 | Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. |
4 | La Confédération et les cantons respectent le droit international. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 46 Mise en oeuvre du droit fédéral - 1 Les cantons mettent en oeuvre le droit fédéral conformément à la Constitution et à la loi. |
|
1 | Les cantons mettent en oeuvre le droit fédéral conformément à la Constitution et à la loi. |
2 | La Confédération et les cantons peuvent convenir d'objectifs que les cantons réalisent lors de la mise en oeuvre du droit fédéral; à cette fin, ils mettent en place des programmes soutenus financièrement par la Confédération.10 |
3 | La Confédération laisse aux cantons une marge de manoeuvre aussi large que possible en tenant compte de leurs particularités.11 |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 49 Primauté et respect du droit fédéral - 1 Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. |
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1 | Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. |
2 | La Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral. |
12.
12.1. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden erfüllen die strittigen Bestimmungen des PolG/BE betreffend die Wegweisung von illegal Campierenden die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage nach Art. 36 Abs. 1
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
|
1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
12.2. Das Büro des Grossen Rates betont, die Fahrenden seien durch Art. 84 Abs. 4 PolG/BE besser gestellt als andere wild Campierende, die keinen Anspruch auf einen Transitplatz hätten. Es werde durch diese Bestimmung Druck auf den Kanton ausgeübt, dass dieser neue Transitplätze schaffe. Es sei zudem auch schon vor Erlass der neuen Bestimmungen verboten gewesen, illegal auf fremdem Grund zu campieren. Die materielle Rechtslage werde daher nicht geändert, lediglich das Verfahren zur Rechtsdurchsetzung. Die Bestimmungen des PolG/ BE seien betreffend Räumung zudem restriktiver ausgestaltet als jene der LSCN/NE. Schliesslich sei die Wegweisungsverfügung anfechtbar und ein allfälliger Schaden könne auf dem Weg der Staatshaftung geltend gemacht werden.
13.
Es gilt zunächst, die strittigen Normen auszulegen. Insbesondere fragt sich, ob diese nur auf Fahrende oder auch auf andere "illegal Campierende" anzuwenden sind.
13.1. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der Norm (grammatikalisches Element). Vom klaren, eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass dieser nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historische Auslegung), aus ihrem Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (systematische Auslegung) (BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138).
13.2. Der Wortlaut von Art. 84 Abs. 4 PolG/BE, namentlich der letzte Teil ("sofern ein Transitplatz zur Verfügung steht") nimmt offenkundig Bezug auf Transitplätze, die Fahrenden zur Verfügung gestellt werden. Es wird auch nicht bestritten, dass diese Norm nur auf Fahrende Anwendung findet. Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE spricht demgegenüber von der Wegweisung von "illegal Campierenden". Dem Wortlaut nach kann diese Norm auf Fahrende angewendet werden; ihr Anwendungsbereich würde jedoch nicht nur illegal campierende Fahrende, sondern jegliche "illegal Campierenden" einschliessen. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, sprechen sowohl die Entstehungsgeschichte der Bestimmung, ihr Sinn und Zweck sowie ihre systematische Einordnung dafür, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt.
13.3. Die Art. 83 Abs. 1 lit. h und 84 Abs. 4 PolG/BE gehen auf zwei Motionen zurück, die 2015 bzw. 2017 im Grossen Rat des Kantons Bern eingereicht wurden. Die erste Motion beauftragte den Regierungsrat, eine Lösung zu präsentieren, die es den Gemeinden ermöglichen sollte, im Falle von illegal durch Fahrende besetzten privaten sowie öffentlichen Grundstücken effizient und ohne Verzug vorgehen zu können. Eine Räumung solle innert 24 Stunden erfolgen können (Motion Müller, "Mehr Handlungsspielraum für Gemeinden im Umgang mit Fahrenden", 2015.RRGR.881). Die zweite Motion beauftragte den Regierungsrat, eine gesetzliche Grundlage zu schaffen, nach der die Polizei das Recht zur sofortigen Wegweisung erteilt wird, wenn Grundstücke durch Fahrende besetzt werden. Zudem sollen bei Nichtbeachtung das Ausstellen von Bussen oder die sofortige Räumung möglich sein (Motion Güntensperger, "Gesetzliche Grundlagen zu Transitplätzen für Fahrende", 2017.RRGR.37). Beide Vorstösse wurden vom Grossen Rat angenommen.
Im Vortrag des Regierungsrates an den Grossen Rat zum PolG verzichtete der Regierungsrat jedoch auf Spezialbestimmungen für Fahrende (Vortrag, S. 44 f.). Eine Einschätzung des Polizeirechtsexperten Dr. Markus Mohler habe ergeben, dass für Fahrende die Rechtsordnung als Ganzes ohne Ausnahmen gelte. Dies bedeute, dass verfahrensrechtliche Sonderregelungen in Bezug auf Fahrende eine Ungleichbehandlung oder gar Diskriminierung darstellen würden. Während die Grundbestimmungen zur Wegweisung und Fernhaltung auch auf Fahrende anwendbar seien, gelte es darauf hinzuweisen, dass diese nicht bereits durch ihre Lebensart als störend oder gefährdend anzusehen seien und dieser Umstand somit für die Anwendung der Bestimmungen nicht ausreiche (Vortrag, S. 44 f.).
Auf Antrag einer Mehrheit der Sicherheitskommission fügte jedoch der Grosse Rat die Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 in das neue Polizeigesetz ein. Aus den Wortprotokollen des Grossen Rats ergibt sich, dass sich die Parlamentsdebatten zu den strittigen Artikeln ausschliesslich auf die Wegweisung von Fahrenden beschränkten (vgl. Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1613 ff. [erste Lesung], und 2018, S. 245 ff. [zweite Lesung]); eine andere Gruppe von "illegal Campierenden" wurde im Grossen Rat nicht thematisiert. Die beiden Bestimmungen wurden in den parlamentarischen Beratungen zuweilen als "Fahrenden"-Artikel, als "Lex Fahrende" oder als "Regelung betreffend die Fahrenden" bezeichnet (vgl. z.B. die Wortmeldungen von Grossrätin Schindler [Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1614], Grossrätin Fuhrer-Wyss [Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1614, und Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2018, S. 247], Grossrat Müller [Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1615], Grossrätin Schwaar [Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1617], Grossrat Wenger [Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1618], Grossrat Jost [Tagblatt des Grossen
Rates des Kantons Bern 2018, S. 247 f.] und Regierungsrat Käser [Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2018, S. 251]).
Aus der Entstehungsgeschichte und den Ratsdebatten ergibt sich, dass der Grosse Rat nicht nur Art. 84 Abs. 4 PolG/BE, sondern auch Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE ausschliesslich für die Fahrenden erlassen hat.
13.4. Aufgrund der Entstehungsgeschichte wird auch der direkte systematische Zusammenhang zwischen Art. 84 Abs. 4 und Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE sichtbar. In den Parlamentsdebatten wurde Art. 84 Abs. 4 PolG/BE mehrmals als Umsetzungsbestimmung von Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE bezeichnet (vgl. insbes. Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2017, S. 1613 ff. [erste Lesung]). Dies ergibt sich auch aus dem Wortlaut des Art. 84 Abs. 4 PolG/BE, der sich explizit auf "Wegweisungen gemäss Artikel 83 Absatz 1 Buchstabe h" bezieht. Die beiden Artikel wurden zusammen konzipiert, zusammen beraten und auch zusammen eingefügt; sie sind somit als Einheit zu verstehen, was ebenfalls darauf schliessen lässt, dass Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/ BE für die Fahrenden erlassen wurde.
13.5. Die Wortprotokolle des Grossen Rats sind auch hinsichtlich des Sinnes und Zwecks der beiden Bestimmungen aufschlussreich. Es wird insbesondere ersichtlich, dass diese eingeführt wurden, um den Prozess der Wegweisung von illegal campierenden Fahrenden bzw. Räumung der beanspruchten Plätze zu beschleunigen (Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2018, S. 249 f.). Die bisherige Verfahrensdauer für eine Wegweisung von Fahrenden - ca. eine bis zwei Wochen - wurde als zu lange erachtet. Auch das Büro des Grossen Rates betont in seiner Stellungnahme, dass illegales Besetzen eines Standorts durch Wohnwagen bereits vor dem neuen Polizeigesetz habe geahndet werden können; die neuen Bestimmungen würden es jedoch der Polizei erlauben, die Fahrenden wegzuweisen, ohne dass vorgängig das Zivilgericht angerufen werden müsse. Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE zielen somit darauf ab, eine spezielle Regelung für Fahrende zu schaffen, die es der Polizei erlaubt, schnell gegen die unerlaubte Niederlassung an einem Standort vorzugehen.
13.6. Angesichts der historischen, systematischen und teleologischen Auslegungselemente kann davon ausgegangen werden, dass der Grosse Rat des Kantons Bern die Bestimmungen zur Wegweisung von "illegal Campierenden" ausschliesslich auf die Fahrenden anwenden wollte.
Während die Fahrenden somit zweifelsohne der Hauptanwendungsfall des Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE sind, erscheint dessen Anwendung auf andere Fälle aufgrund des Wortlauts zwar theoretisch nicht ausgeschlossen. Praktisch reichen jedoch a priori die anderen Wegweisungstatbestände des Art. 83 Abs. 1 PolG/BE sowie spezialrechtliche Bestimmungen aus, um andere Fälle von Wegweisungen zu bewältigen. Das Büro des Grossen Rats führt denn auch aus, dass in der Praxis in der Regel für andere Fallgruppen als die Fahrenden nicht auf die polizeiliche Wegweisung zurückgegriffen werden muss. Ausserdem hat das Kantonsparlament Bern die vom Büro des Grossen Rats erwähnte Problematik der "Waldmenschen" bereits in dem vor wenigen Jahren eingefügten Art. 38 Abs. 2 des kantonalen Waldgesetzes (KWaG; BSG 921.11) behandelt; nach dieser Bestimmung veranlasst der kantonale Forstdienst alle nötigen Massnahmen zur Behebung von Rechswidrigkeiten im Walde.
Bei dieser Ausgangslage würde es sich rechtfertigen, Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE aufzuheben, sollte sich herausstellen, dass dieser im Hauptanwendungsfall grundrechtswidrig ist, zumal die anderen Fälle von illegalem Camping anhand anderer Bestimmungen oder ohne polizeiliche Wegweisung bewältigt werden können.
In den folgenden Ausführungen ist somit zu prüfen, ob Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE in ihrer Anwendung auf die Fahren-den grundrechtskonform sind.
14.
14.1. Wie der EGMR in seinem Urteil Winterstein festgestellt hat, gehört das Leben in Wohnwagen zur Identität der Fahrenden. Deren Wegweisung von einem Halteplatz bzw. die Räumung eines solchen stellt daher einen Eingriff in deren Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens dar (vgl. Urteil Winterstein, § 142 und 148). Die Art. 83 Abs. 1 lit. h und 84 Abs. 4 PolG/BE zur Wegweisung von Fahrenden greifen somit in deren Grundrechte ein.
Je nach Umständen des konkreten Einzelfalls wiegt der Eingriff schwerer oder weniger schwer. Ein schwerer Eingriff in das Privat- und Familienleben wird in der Regel dann vorliegen, wenn es sich bei den wegzuweisenden Personen um (in der Regel Schweizer) Fahrende handelt, deren Verweildauer auf den verschiedenen Plätzen meist hoch ist. Diesfalls gehen diese am Aufenthaltsort oft einer Arbeit nach und ihre Kinder besuchen am Aufenthaltsort die Schule (vgl. Raum& Umwelt, Halteplätze für Jenische, Sinti und Roma, Februar 2019, S. 12). Der Grundrechtseingriff wiegt hingegen in der Regel weniger schwer bei (meist ausländischen) Fahrenden, die eben erst an einem Standort angekommen sind und weder beabsichtigen, dort länger als ein paar Tage zu verweilen noch ihre Kinder einzuschulen oder dort einer Arbeit nachzugehen, sondern auf der Durchreise sind.
14.2. Grundrechte können nur unter den Voraussetzungen von Art. 36
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
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1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
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1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
14.2.1. Die Beschwerdeführenden bringen vor, aus dem Gesetzestext gehe nicht hervor, ob mit "Transitplatz" (Art. 84 Abs. 4 PolG/BE) auch Stand- und Durchgangsplätze gemeint seien oder lediglich die vorwiegend von ausländischen Fahrenden besetzten Transitplätze. Es folge auch nicht aus den Bestimmungen, ob ein - als Alternative zur Verfügung stehender - Transitplatz zwangsläufig im Kanton Bern liegen müsse. Das Büro des Grossen Rats präzisiert in seiner Stellungnahme, dass mit "Transitplatz" tatsächlich ein Transitplatz im obigen Sinne gemeint ist. Beide Parteien stützen sich dabei auf die allgemein anerkannte und benutzte Terminologie betreffend Halteplätze für Fahrende: Standplätze (aire de séjour; area di sosta) sind für die Wintermonate bestimmt und werden hauptsächlich von schweizerischen Fahrenden genutzt; Durchgangsplätze (aire de passage; area di passaggio) sind für kürzere Halte im Sommer bestimmt und dienen ebenfalls hauptsächlich schweizerischen Fahrenden; Transitplätze (aire de transit, area di transito), schliesslich sind grosse, meist von grossen Gruppen ausländischer Fahrender genutzte Plätze (vgl. BGE 145 I 73 E. 5.3.3 S. 91 ff. mit Hinweisen). Da der Aufenthalt auf Transitplätzen in der Regel von kurzer Dauer ist,
verfügen diese nur über eine minimale Infrastruktur, namentlich ein befestigter Platz mit Wasseranschluss und Kehrichtcontainer (Stiftung Zukunft für Schweizer Fahrende, Fahrende und Raumplanung: Standbericht 2015, S. 10). Art. 84 Abs. 4 PolG/BE bezieht sich also ausdrücklich auf die dritte Kategorie von Halteplätzen. Diese müssen gemäss Büro des Grossen Rats im Kanton Bern liegen. Dies ergibt sich auch aus der Parlamentsdebatte: Mit Art. 84 Abs. 4 PolG/BE soll Druck auf den Kanton ausgeübt werden, Transitplätze im Kanton Bern zu schaffen. Auf diese Auslegung der Behörden von "Transitplatz" ist grundsätzlich abzustellen. Die diesbezüglichen Einwände der Beschwerdeführenden erweisen sich als unbegründet.
Wenn eine sofortige Wegweisung bereits dann möglich sein soll, wenn auch nur ein Transitplatz im obigen Sinne zur Verfügung steht, hat dies jedoch zur Folge, dass diese Massnahme gegenüber Schweizer Fahrenden oder ausländischen Fahrenden, die nicht nur auf der Durchreise sind, auch dann vollzogen werden kann, wenn für sie keine angemessenen Ersatzplätze (Stand- oder Durchgangsplätze) zur Verfügung stehen. Dies ist hinsichtlich der Verhältnismässigkeit problematisch (vgl. E. 14.4.3.1 nachfolgend).
14.2.2. Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, es sei nicht klar, was mit dem Terminus "Erlaubnis" (Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE) gemeint sei und ob allenfalls ein Vertrag nötig sei oder ein blosses Tolerieren auch ausreiche. Aus den Parlamentsdebatten ergibt sich nichts Näheres dazu. Das Büro des Grossen Rats erklärt hingegen in seiner Stellungnahme, mit "Erlaubnis" sei kein schriftlicher Vertrag gemeint; eine mündliche Erlaubnis reiche aus. Auf diese Präzisierung der Behörde ist grundsätzlich abzustellen. Das Gesetzesverständnis des Grossen Rates wirft jedoch die Frage auf, ob die Fälle, in denen die Fahrenden von Anfang an über keine Erlaubnis verfügen, gleich zu behandeln sind wie diejenigen, in denen den Fahrenden eine früher erteilte mündliche Erlaubnis nachträglich entzogen wird. Diese Problematik stellt sich oft bei einem spontanen Halt von Fahrenden auf einem Privatgrundstück, das sich meistens in der Landwirtschaftszone befindet (vgl. EspaceSuisse, Halteplätze für Jenische, Sinti und Roma, in: Raum&Umwelt, Februar 1/2019, S. 14). Lassen sich Fahrende ohne jede Absprache mit der Eigentümerschaft auf einem Areal nieder, liegt für sie die Möglichkeit nahe, umgehend wieder weggewiesen zu werden. Dagegen
präsentiert sich die Situation anders, wenn sich Fahrende zunächst erlaubterweise an einem Standort niederlassen und längere Zeit dort verweilen (möchten). Für sie ist es von Bedeutung, vorhersehen zu können, ob ihr anfänglich rechtmässiger Aufenthalt durch einen blossen (mündlichen) Entzug einer erteilten Erlaubnis ohne Weiteres zu einem illegalen Aufenthalt wird, mit der Folge, dass sie den Platz innerhalb von 24 Stunden verlassen und andernfalls eine polizeiliche Räumung gewärtigen müssen. Angesichts der Schwere des Grundrechtseingriffs einer Räumung für Fahrende, die länger an einem Ort verweilen, erscheint es fraglich, ob Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE genug bestimmt ist. Die Frage kann offenbleiben, wenn die Artikel bereits aus anderen Gründen aufzuheben sind.
14.3. Die Beschwerdeführenden führen aus, die Bestimmungen seien nicht durch ein hinreichend legitimes und überwiegendes Interesse gerechtfertigt, unter anderem weil ein solches im Gesetz nicht genannt werde. Art. 36 Abs. 2
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
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1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
14.4.
14.4.1. Für die Prüfung der Verhältnismässigkeit einer Wegweisung von Fahrenden bzw. einer Räumung des Halteplatzes sind gemäss EGMR verschiedene Elemente von Bedeutung. So muss berücksichtigt werden, ob die Besetzung von Anfang an unrechtmässig war oder ob der Aufenthalt anfänglich rechtmässig und beispielsweise durch Entzug der Erlaubnis illegal wurde. Weiter ist bei der Beurteilung von Bedeutung, ob ein anderer Halteplatz zur Verfügung steht oder nicht: steht kein geeigneter und zumutbarer Ersatzhalteplatz zur Verfügung wiegt der Eingriff schwerer (Urteil Winterstein, § 148; Urteil Chapman, § 102 und 103; vgl. zum Fehlen von Halteplätzen auch JOËLLE SAMBUC BLOISE, La situation juridique des Tziganes en Suisse, 2007, S. 353 ff.). Auch die Dauer des Aufenthalts der Fahrenden an einer Örtlichkeit ist zu beachten: Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass ein Fall, in dem sich eine ganze Gemeinschaft während längerer Zeit und friedlich an einem Ort niedergelassen hat, anders beurteilt wird, als eine routinemässige Wegweisung bei einer illegalen Besetzung (Urteil Winterstein, § 149 f.; Urteil des EGMR Yordanova und andere gegen Bulgarien vom 24. April 2012, § 121). Zudem ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die
Dringlichkeit der Räumung zu berücksichtigen (BGE 145 I 73 E. 7.1.2 S. 100 f.). Schliesslich wird in der Lehre die Auffassung vertreten, aus Art. 5 RÜSNM ergebe sich für Schweizer Fahrende, dass eine Zwangsräumung erst nach einer umfassenden Prüfung und nach Konsultation der Betroffenen erfolgen darf (vgl. JÜRGEN PIRKER, Artikel 5, Allgemeiner Teil in: Handkommentar zum Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, 2015, Rz. 4, 8 und 18).
14.4.2. Das Büro des Grossen Rates stellt sich auf den Standpunkt, die Verhältnismässigkeit werde durch die Kann-Formulierungen in Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE gewährleistet: die Kantonspolizei habe ihr Entschliessungsermessen nach sachlichen Grundsätzen auszuüben und sei nicht verpflichtet, illegal Campierende in jedem Fall wegzuweisen und innerhalb von 24 Stunden eine Räumung des Geländes durchzuführen.
Die Kann-Formulierung würde es der Kantonspolizei tatsächlich erlauben, den Fahrenden vor Aussprechen einer Wegweisungsmassnahme eine zusätzliche Frist von einigen Tagen oder Wochen zu gewähren. Die Kantonspolizei könnte an sich auch die in Art. 84 Abs. 4 PolG/BE vorgesehene Räumungsfrist von 24 Stunden um mehrere Tage verlängern. Es ist jedoch in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, dass es die klare Absicht des Grossen Rates war, mit Hilfe der neuen Bestimmungen die bisherige, als zu lange empfundene Verfahrensdauer einer Wegweisung von Fahrenden bzw. einer Räumung (ca. ein bis zwei Wochen) zu verkürzen (vgl. hiervor E. 13.5). Wenn die Kantonspolizei in der Praxis also längere Fristen gewähren würde, würden die Bestimmungen die bisherige Rechtslage nicht ändern: eine Wegweisung würde im Endeffekt trotzdem ein bis zwei Wochen in Anspruch nehmen. Dies würde der Absicht der gesetzgeberischen Behörde klarerweise entgegenlaufen.
Entgegen der Ansicht des Büros des Grossen Rats vermögen die Kann-Formulierungen allein die Verhältnismässigkeit der Bestimmungen nicht zu gewährleisten. Vielmehr ist im Folgenden der Umstand zu berücksichtigen, dass die Bestimmungen als Verfahrensbeschleunigung konzipiert wurden.
14.4.3. Die Verhältnismässigkeit der Wegweisung bzw. Räumung hängt stark von den Umständen des Einzelfalls ab; sie ist nachfolgend für verschiedene Fallgruppen zu prüfen.
14.4.3.1. Schweizer Fahrende verweilen oft während längerer Zeit am selben Ort; dies ist insbesondere in den Wintermonaten der Fall. Sie gehen dort einer Arbeit nach und ihre Kinder besuchen die Quartier- oder Dorfschule (vgl. oben E. 14.1). Wenn nun ihr Aufenthalt aus irgendwelchen Gründen illegal wird, können sie gestützt auf Art. 83 Abs. 1 lit. h PolG/BE innert 24 Stunden weggewiesen werden. Dies bedeutet für die Betroffenen regelmässig den Verlust der Arbeit und somit der Lebensgrundlage. Ihre Kinder müssen zudem die Schule verlassen, was regelmässig eine wesentliche Erschwernis der - aufgrund der fahrenden Lebensweise ohnehin nicht einfachen - Beschulung der betroffenen Kinder zur Folge hat. Diese ihrerseits werden unvermittelt aus ihrem schulischen Umfeld herausgerissen, was ihre persönliche Entwicklung offensichtlich beeinträchtigen kann und es eventuell gar erforderlich macht, das Schuljahr zu wiederholen. Die Wegweisung gegenüber Schweizer Fahrenden kann aufgrund der gesetzlichen Regelung zudem vollzogen werden, ohne dass ein angemessener Halteplatz zur Verfügung gestellt werden muss. Denn, wie oben (E. 14.2.1) ausgeführt, bezieht sich Art. 84 Abs. 4 PolG/BE ausschliesslich auf Transitplätze und nicht auf Plätze, die für
längere Aufenthalte und somit für die Bedürfnisse Schweizer Fahrender ausgestattet sind. Überdies erlaubt es die kurze Frist den Fahrenden nicht, den Halteplatz sauber und geordnet zu verlassen.
Zwar wiegen bei einer längerfristigen und allenfalls rechtswidrigen Niederlassung von Fahrenden an einem bestimmten Ort unter Umständen auch die entgegenstehenden öffentlichen Interessen - insbesondere die öffentliche Ordnung und Sicherheit sowie der Umwelt-, Natur- und Heimatschutz - und das entgegenstehende Interesse der Eigentümerinnen und Eigentümer der betroffenen Grundstücke schwer. Gerade in diesen Fällen, also bei einem bereits länger dauernden Aufenthalt, dürfte es aber für die betroffenen Privaten bzw. für die Öffentlichkeit in der Regel jedoch nicht von Bedeutung sein, dass eine Wegweisung sofort vollzogen wird. Insgesamt überwiegen daher die oben aufgeführten, gewichtigen Interessen der Schweizer Fahrenden daran, den Platz nicht innert 24 Stunden verlassen zu müssen. Die beiden Bestimmungen lassen sich somit in Bezug auf Schweizer Fahrende nicht verfassungskonform auslegen; sie verstossen gegen Art. 13
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 13 Protection de la sphère privée - 1 Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
2 | Toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
Ausserdem ist der kantonale Gesetzgeber aufgrund des übergeordneten Rechts verpflichtet, die Schweizer Fahrenden als nationale Minderheit in seiner Gesetzgebung zu schützen und dazu verpflichtet, ihnen Halteplätze zur Verfügung zu stellen. Zwangsräumungen sollen zudem erst nach einer umfassenden Prüfung erfolgen (vgl. oben E. 11). Indem sie die Möglichkeit einer raschen Wegweisung und Zwangsräumung vorsehen, genügen Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE diesen Ansprüchen nicht. Auch der Umstand, dass Schweizer Fahrende weggewiesen werden können, ohne dass ein angemessener Ersatzhalteplatz zur Verfügung steht, stellt eine Verletzung des RÜSNM dar. Die Regelung verletzt unter Umständen auch das Übereinkommen über die Rechte des Kindes (KRK; SR 0.107), das verlangt, dass bei allen Massnahmen, die Kinder betreffen, das Wohl des Kindes ein Gesichtspunkt ist, der vorrangig zu berücksichtigen ist (Art. 3 Ziff. 1
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IR 0.107 Convention du 20 novembre 1989 relative aux droits de l'enfant CDE Art. 3 - 1. Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale. |
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1 | Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale. |
2 | Les États parties s'engagent à assurer à l'enfant la protection et les soins nécessaires à son bien-être, compte tenu des droits et des devoirs de ses parents, de ses tuteurs ou des autres personnes légalement responsables de lui, et ils prennent à cette fin toutes les mesures législatives et administratives appropriées. |
3 | Les États parties veillent à ce que le fonctionnement des institutions, services et établissements qui ont la charge des enfants et assurent leur protection soit conforme aux normes fixées par les autorités compétentes, particulièrement dans le domaine de la sécurité et de la santé et en ce qui concerne le nombre et la compétence de leur personnel ainsi que l'existence d'un contrôle approprié. |
Analoges gilt für ausländische Fahrende, die ebenfalls längere Zeit am selben Ort verweilen, einer Arbeit nachgehen und eventuell ihre Kinder einschulen. Sie stehen zwar nicht unter dem speziellen Schutz des RÜSNM, aber auch für sie bedeutet eine übereilte Wegweisung bzw. Räumung aus den oben genannten Gründen einen unverhältnismässigen Eingriff in ihr Privat- und Familienleben (Art. 13
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 13 Protection de la sphère privée - 1 Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
2 | Toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
14.4.3.2. Schliesslich ist die Verhältnismässigkeit der Regelung für (in der Regel ausländische) Fahrende zu prüfen, die im Kanton Bern lediglich auf der Durchreise sind und deren Aufenthalt an einem Halteplatz entsprechend kürzer ist. Sie gehen zwar unter Umständen einer Arbeit nach; diese ist jedoch oft nicht ortsgebunden. Zudem besuchen ihre Kinder im Regelfall auch nicht Schweizer Schulen (vgl. oben E. 14.1).
Eine Wegweisung bzw. Räumung innert 24 Stunden oder innert weniger Tage könnte sich für diese Fallgruppe als verhältnismässig erweisen, zumindest wenn der Aufenthalt von Anfang an rechtswidrig war, d.h. ohne Erlaubnis des Eigentümers (vgl. oben E. 14.2.2). Dies hängt jedoch davon ab, ob das Gesetz selbst weitere Gewährleistungen dafür enthält, dass von einer tatsächlich verhältnismässigen Anwendung der Regelung ausgegangen werden darf. Die Verfassungsmässigkeit hängt somit auch von den bestehenden formellen Garantien ab: Wenn ein wirksamer nachträglicher Rechtsschutz faktisch stark erschwert wird, ist bei der abstrakten Normenkontrolle ein strengerer Massstab anzusetzen.
In BGE 145 I 73 hat das Bundesgericht die Neuenburger Regelung betreffend Räumung von Halteplätzen als verfassungsmässig erachtet. Das Büro des Grossen Rats macht geltend, die Berner Bestimmungen betreffend Räumung seien restriktiver ausgestaltet als jene der LSCN/NE und folglich ebenfalls verfassungsmässig. Ein Vergleich zeigt jedoch, dass die LSCN/NE im Gegensatz zum PolG/BE mehrere verfahrensrechtliche Garantien zugunsten der Fahrenden enthält. So kann eine Räumung im Kanton Neuenburgeinzig durch die Vorsitzende oder den Vorsitzenden der Polizeidirektion angeordnet werden; im Kanton Bern kann dies durch subalterne Angehörige des Polizeikorps verfügt werden. Zwar bringt das Büro des Grossen Rats vor, dass eine Räumung nicht durch einen einzelnen Polizisten oder eine einzelne Polizistin erfolgen würde, sondern im Rahmen eines Grosseinsatzes. Eine solche Gewährleistung ergibt sich jedoch nicht aus dem Gesetz. Eine Räumung kann gemäss LSCN/NE sodann nur auf Antrag der Eigentümerin oder des Eigentümers des Grundstücks, der berechtigten Person oder einer Aufsichtsbehörde verfügt werden. Diese müssen überdies die Gründe der Rechtswidrigkeit des Aufenthalts angeben, gegebenenfalls anhand des abgeschlossenen Rahmenvertrags (vgl. Art. 25
LSCN/NE). Das Neuenburger Gesetz sieht ausserdem ausdrücklich vor, dass die Vertreterin oder der Vertreter der Fahrenden vor einer allfälligen Räumung von einer Aufsichtsbehörde angehört wird; die Aussagen werden protokolliert und an die Polizeidirektion weitergeleitet (Art. 26 LSCN/NE). Im Gegensatz dazu sehen die Berner Bestimmungen nicht ausdrücklich vor, dass den Fahrenden rechtliches Gehör gewährt wird; da die Wegweisung schriftlich vor Ort verfügt wird, bleibt auch keine Zeit, allfällige Aussagen der Fahrenden zu protokollieren und der Polizeidirektion vor einem Räumungsentscheid zu unterbreiten. Schliesslich muss die Räumungsverfügung im Kanton Neuenburg schriftlich ergehen, die Gründe für die Räumung nennen und ein Datum für die Abreise bzw. Räumung festsetzen (Art. 27 LSCN/NE). Das Polizeigesetz des Kantons Bern hingegen enthält keine näheren Bestimmungen zur Nen nung der Gründe für die Räumung. Zudem kann (und soll nach dem Willen des Gesetzgebers) eine Räumung innerhalb von 24 Stunden erfolgen. Innerhalb dieser Frist ist es praktisch unmöglich, eine Beschwerde - allenfalls in einer Fremdsprache - zu verfassen und einzureichen, zumal die Verfügung im Regelfall keine aufschiebende Wirkung hat (vgl. Art. 89 PolG/BE).
Aus dieser Gegenüberstellung ergibt sich, dass die Neuenburger Gesetzgebung zu den Fahrenden über mehrere Schutzmechanismen verfügt, die eine Einhaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips sichert; die Berner Bestimmungen bieten dahingegen nur einen sehr eingeschränkten Rechtsschutz. Während die Räumung im Neuenburger Gesetz als Ultima Ratio konzipiert ist, erscheint sie im PolG/BE als Normalfall.
Beim Halt der (meist ausländischen) Fahrenden auf der Durchreise wiegen die entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen (vgl. oben E. 15.4.3.1) weniger schwer, da die Aufenthaltsdauer in der Regel kurz ist. Zwar wiegt auch der Anspruch der Fahrenden auf Privat- und Familienleben in dieser Konstellation weniger schwer. Angesichts des mangelhaften Rechtsschutzes, den das PolG/BE bietet, überwiegt er jedoch in der Interessenabwägung, womit sich Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE auch für (meist ausländische) Fahrende auf der Durchreise als unzumutbar erweisen.
14.5. Nach dem Gesagten ist es nicht möglich, Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE grundrechtskonform auszulegen, ohne dabei den klar zum Ausdruck gebrachten Willen der gesetzgebenden Behörde grundlegend zu missachten. Die beiden Bestimmungen erweisen sich demnach sowohl für Schweizer Fahrende oder ausländische Fahrende, die länger an einem Ort verweilen, als auch für ausländische Fahrende auf der Durchreise als unverhältnismässig. Die Beschwerde ist in diesem Punkt begründet. Art. 83 Abs. 1 lit. h und Art. 84 Abs. 4 PolG/BE sind aufzuheben.
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass eine Wegweisung von illegal campierenden Fahrenden oder anderen illegal Campierenden unter Umständen auch aufgrund eines anderen Tatbestands von Art. 83 Abs. 1 PolG/BE erfolgen kann, insbesondere wenn eine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorliegt (lit. a). Die Kantonspolizei hat auf der Grundlage von Art. 83 Abs. 2 PolG/BE auch die Möglichkeit, die Wegweisung zu vollziehen und den illegalen Halteplatz zu räumen. Dabei hat die Kantonspolizei jedoch die Garantien des VRPG/BE zu beachten und die Verhältnismässigkeit der Massnahme im Einzelfall zu prüfen. Eine Räumung ist im Regelfall nur denkbar, wenn ein zumutbarer Ersatzhalteplatz im Kanton für Fahrende zur Verfügung steht.
Bei dieser Sachlage erübrigt es sich zu prüfen, ob die angefochtenen Bestimmungen auch gegen das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
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1 | Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
2 | Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. |
3 | L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale. |
4 | La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
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1 | Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
2 | Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. |
3 | L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale. |
4 | La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 24 Liberté d'établissement - 1 Les Suisses et les Suissesses ont le droit de s'établir en un lieu quelconque du pays. |
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1 | Les Suisses et les Suissesses ont le droit de s'établir en un lieu quelconque du pays. |
2 | Ils ont le droit de quitter la Suisse ou d'y entrer. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
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1 | Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
2 | Les parties ont le droit d'être entendues. |
3 | Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29a Garantie de l'accès au juge - Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels. |
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 30 Garanties de procédure judiciaire - 1 Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
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1 | Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits. |
2 | La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for. |
3 | L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. |
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1 | Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. |
2 | Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. |
3 | Tout accusé a droit notamment à: |
a | être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui; |
b | disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense; |
c | se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent; |
d | interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge; |
e | se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 13 Droit à un recours effectif - Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. |
Observation und Überwachung mit technischen Überwachungsgeräten
15.
Schliesslich machen die Beschwerdeführenden geltend, Art. 118 PolG/ BE, insbesondere dessen Abs. 2, verletze das Recht auf Privatsphäre (Art. 13
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 13 Protection de la sphère privée - 1 Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
2 | Toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
|
1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
Art. 118 PolG/BE normiert zweierlei: Zum einen regelt Art. 118 Abs. 1 PolG/BE - analog zu Art. 282 f
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 282 Conditions - 1 Le ministère public et, pendant l'investigation policière, la police peuvent observer secrètement des personnes et des choses dans des lieux librement accessibles et effectuer des enregistrements audio et vidéo aux conditions suivantes: |
|
1 | Le ministère public et, pendant l'investigation policière, la police peuvent observer secrètement des personnes et des choses dans des lieux librement accessibles et effectuer des enregistrements audio et vidéo aux conditions suivantes: |
a | ils disposent d'indices concrets laissant présumer que des crimes ou des délits ont été commis; |
b | d'autres formes d'investigations n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles. |
2 | La poursuite d'une observation ordonnée par la police au-delà d'un mois est soumise à l'autorisation du ministère public. |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 280 Buts - Le ministère public peut utiliser des dispositifs techniques de surveillance aux fins: |
|
a | d'écouter ou d'enregistrer des conversations non publiques; |
b | d'observer ou d'enregistrer des actions se déroulant dans des lieux qui ne sont pas publics ou qui ne sont pas librement accessibles; |
c | de localiser une personne ou une chose. |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 281 Conditions et exécution - 1 L'utilisation de dispositifs techniques de surveillance ne peut être ordonnée qu'à l'encontre du prévenu. |
|
1 | L'utilisation de dispositifs techniques de surveillance ne peut être ordonnée qu'à l'encontre du prévenu. |
2 | Les locaux ou les véhicules de tiers ne peuvent être placés sous surveillance que si des faits déterminés permettent de supposer que le prévenu se trouve dans ces locaux ou utilise ces véhicules. |
3 | L'utilisation de dispositifs techniques de surveillance ne peut pas être ordonnée pour: |
a | enregistrer à des fins probatoires le comportement d'un prévenu en détention; |
b | surveiller les locaux ou les véhicules d'un tiers appartenant à l'une des catégories professionnelles visées aux art. 170 à 173. |
4 | Au surplus, l'utilisation de dispositifs techniques de surveillance est régie par les art. 269 à 279. |
15.1. Art. 13
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 13 Protection de la sphère privée - 1 Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
2 | Toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
15.2. Bei der präventiven polizeilichen Observation gemäss Art. 118 PolG/BE handelt es sich um eine Überwachungsmassnahme durch Polizeiorgane, die zur Verhinderung von Straftaten und somit vor Begehung einer Straftat und vor Eröffnung eines Strafverfahrens eingesetzt wird (BGE 140 I 381 E. 4.2.1 S. 384). Als solche wird sie dem Polizeirecht und nicht dem Strafprozessrecht zugeordnet (vgl. BGE 140 I 353 E. 5 S. 359 ff. zur Abgrenzung der beiden Gebiete). Die präventive polizeiliche Observation mithilfe von Bild- und Tonaufnahmen stellt nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung einen Eingriff in das Recht auf Privatsphäre dar (BGE 140 I 381 E. 4.3).
Die Standortermittlung bzw. die Überwachung (in Echtzeit) durch ein am Fahrzeug der beobachteten Person befestigten GPS-Peilgerät stellt ebenfalls einen Eingriff in das Recht auf Privatsphäre dar. Das Bundesgericht hat sich mehrmals zur Schwere dieses Grundrechtseingriffs geäussert. Im nicht publizierten Urteil 1B 252/2017 vom 21. Februar 2018 bezeichnete es die Standortermittlung gemäss Art. 280 lit. c
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 280 Buts - Le ministère public peut utiliser des dispositifs techniques de surveillance aux fins: |
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a | d'écouter ou d'enregistrer des conversations non publiques; |
b | d'observer ou d'enregistrer des actions se déroulant dans des lieux qui ne sont pas publics ou qui ne sont pas librement accessibles; |
c | de localiser une personne ou une chose. |
überwachte Person aufhielt - aufbewahrt und gespeichert würden (BGE 144 IV 370 E. 2.3 S. 375 f.; vgl. auch BGE 142 IV 34 E. 4.3.2 S. 38).
Der Bundesrat schliesslich geht in der Botschaft zum Nachrichtendienstgesetz davon aus, dass die dort vorgesehenen Massnahmen, wozu auch das Orten des Standorts von Personen oder Sachen durch GPS-Geräte gehört, "stark in die Grundrechte eingreifen" (Botschaft vom 19. Februar 2014 zum Nachrichtendienstgesetz, BBl 2014 2105 ff., 2169).
Auch der EGMR hat die Überwachung durch ein an einem Fahrzeug befestigten GPS-Gerät mehrmals als einen Eingriff in die Privatsphäre gemäss Art. 8
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
Insgesamt ergibt sich, dass bei der (Echtzeit) Überwachung durch ein an einem Fahrzeug befestigten GPS-Gerät von einem nicht leichten Eingriff in die Privatsphäre auszugehen ist.
16.
Das Recht auf Privatsphäre kann gestützt auf und nach den Kriterien von Art. 36
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
|
1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
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1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
Das Legalitätsprinzip gemäss Art. 36 Abs. 1
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
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1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
Im Polizeirecht stösst das Bestimmtheitserfordernis aufgrund des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die Aufgaben der Polizei und die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung lassen sich kaum abstrakt umschreiben. Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Umständen anzupassen (BGE 140 I 381 E. 4.4 S. 386 mit Hinweisen).
In gewissem Ausmass kann jedoch die Unbestimmtheit von Normen durch verfahrensrechtliche Garantien kompensiert werden, und es kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit besondere Bedeutung zu (BGE 136 I 87 E. 3.1 S. 90 f.).
17.
Nach Ansicht der Beschwerdeführenden ist Art. 118 Abs. 2 PolG/BE in verschiedener Hinsicht nicht genügend bestimmt. Sie machen sinngemäss geltend, der Einsatz technischer Überwachungsgeräte zur Feststellung des Standorts müsse den gleich strengen Anforderungen genügen wie diejenigen, die bei der GPS-Überwachung gemäss StPO zur Anwendung kommen (Art. 281 Abs. 4
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 281 Conditions et exécution - 1 L'utilisation de dispositifs techniques de surveillance ne peut être ordonnée qu'à l'encontre du prévenu. |
|
1 | L'utilisation de dispositifs techniques de surveillance ne peut être ordonnée qu'à l'encontre du prévenu. |
2 | Les locaux ou les véhicules de tiers ne peuvent être placés sous surveillance que si des faits déterminés permettent de supposer que le prévenu se trouve dans ces locaux ou utilise ces véhicules. |
3 | L'utilisation de dispositifs techniques de surveillance ne peut pas être ordonnée pour: |
a | enregistrer à des fins probatoires le comportement d'un prévenu en détention; |
b | surveiller les locaux ou les véhicules d'un tiers appartenant à l'une des catégories professionnelles visées aux art. 170 à 173. |
4 | Au surplus, l'utilisation de dispositifs techniques de surveillance est régie par les art. 269 à 279. |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 269 Conditions - 1 Le ministère public peut ordonner la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication aux conditions suivantes: |
|
1 | Le ministère public peut ordonner la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication aux conditions suivantes: |
a | de graves soupçons laissent présumer que l'une des infractions visées à l'al. 2 a été commise; |
b | cette mesure se justifie au regard de la gravité de l'infraction; |
c | les mesures prises jusqu'alors dans le cadre de l'instruction sont restées sans succès ou les recherches n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles en l'absence de surveillance. |
2 | Une surveillance peut être ordonnée aux fins de poursuivre les infractions visées par les dispositions suivantes: |
a | CP159: art. 111 à 113, 115, 118, al. 2, 122, 124, 127, 129, 135, 138 à 140, 143, 144, al. 3, 144bis, ch. 1, par. 2, et ch. 2, par. 2, 146 à 148, 156, 157, ch. 2, 158, ch. 1, par. 3, et ch. 2, 160, 163, ch. 1, 180 à 185bis, 187, 188, 189 à 191, 193, 193a, 195 à 197, 220, 221, al. 1 et 2, 223, ch. 1, 224, al. 1, 226 à 226ter, 227, ch. 1, par. 1, 228, ch. 1, par. 1, 230bis, 231, 232, ch. 1, 233, ch. 1, 234, al. 1, 237, ch. 1, 240, al. 1, 242, 244, 251, ch. 1, 258, 259, al. 1, 260bis à 260sexies, 261bis, 264 à 267, 271, 272, ch. 2, 273, 274, ch. 1, par. 2, 285, 301, 303, ch. 1, 305, 305bis, ch. 2, 310, 312, 314, 317, ch. 1, 319, 322ter, 322quater et 322septies; |
b | loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration161: art. 116, al. 3, et 118, al. 3; |
c | loi fédérale du 22 juin 2001 relative à la Convention de La Haye sur l'adoption et aux mesures de protection de l'enfant en cas d'adoption internationale162: art. 24; |
d | loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre164: art. 33, al. 2, et 34 à 35b; |
e | loi du 21 mars 2003 sur l'énergie nucléaire165: art. 88, al. 1 et 2, 89, al. 1 et 2, et 90, al. 1; |
f | LStup167: art. 19, al. 2, et 20, al. 2; |
g | loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement168: art. 60, al. 1, let. g à i, m et o; |
h | loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le contrôle des biens169: art. 14, al. 2; |
i | loi du 17 juin 2011 sur l'encouragement du sport171: art. 22, al. 2, et 25a, al. 3; |
j | loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers173: art. 154 et 155; |
k | loi du 20 juin 1997 sur les armes175: art. 33, al. 3; |
l | loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques177: art. 86, al. 2 et 3; |
m | loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent179: art. 130, al. 2, pour les infractions visées à l'art. 130, al. 1, let. a; |
n | loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement181: art. 74, al. 4. |
3 | Lorsque le jugement d'une infraction relevant d'une juridiction militaire est délégué à une juridiction civile, la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication peut également être ordonnée aux fins de poursuivre les infractions énumérées à l'art. 70, al. 2, de la procédure pénale militaire du 23 mars 1979182. |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 279 Communication - 1 Au plus tard lors de la clôture de la procédure préliminaire, le ministère public communique au prévenu ainsi qu'au tiers qui ont fait l'objet d'une surveillance au sens de l'art. 270, let. b, les motifs, le mode et la durée de la surveillance. |
|
1 | Au plus tard lors de la clôture de la procédure préliminaire, le ministère public communique au prévenu ainsi qu'au tiers qui ont fait l'objet d'une surveillance au sens de l'art. 270, let. b, les motifs, le mode et la durée de la surveillance. |
2 | Avec l'accord du tribunal des mesures de contrainte, il est possible de différer la communication ou d'y renoncer aux conditions suivantes: |
a | les informations recueillies ne sont pas utilisées à des fins probatoires; |
b | cela est indispensable pour protéger des intérêts publics ou privés prépondérants. |
3 | Les personnes dont la correspondance par poste ou par télécommunication a été surveillée ou celles qui ont utilisé l'adresse postale ou le service de télécommunication surveillé peuvent interjeter recours conformément aux art. 393 à 397.201 Le délai de recours commence à courir dès la réception de la communication. |
17.1. Gemäss Art. 280 lit. c
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 280 Buts - Le ministère public peut utiliser des dispositifs techniques de surveillance aux fins: |
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a | d'écouter ou d'enregistrer des conversations non publiques; |
b | d'observer ou d'enregistrer des actions se déroulant dans des lieux qui ne sont pas publics ou qui ne sont pas librement accessibles; |
c | de localiser une personne ou une chose. |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 269 Conditions - 1 Le ministère public peut ordonner la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication aux conditions suivantes: |
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1 | Le ministère public peut ordonner la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication aux conditions suivantes: |
a | de graves soupçons laissent présumer que l'une des infractions visées à l'al. 2 a été commise; |
b | cette mesure se justifie au regard de la gravité de l'infraction; |
c | les mesures prises jusqu'alors dans le cadre de l'instruction sont restées sans succès ou les recherches n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles en l'absence de surveillance. |
2 | Une surveillance peut être ordonnée aux fins de poursuivre les infractions visées par les dispositions suivantes: |
a | CP159: art. 111 à 113, 115, 118, al. 2, 122, 124, 127, 129, 135, 138 à 140, 143, 144, al. 3, 144bis, ch. 1, par. 2, et ch. 2, par. 2, 146 à 148, 156, 157, ch. 2, 158, ch. 1, par. 3, et ch. 2, 160, 163, ch. 1, 180 à 185bis, 187, 188, 189 à 191, 193, 193a, 195 à 197, 220, 221, al. 1 et 2, 223, ch. 1, 224, al. 1, 226 à 226ter, 227, ch. 1, par. 1, 228, ch. 1, par. 1, 230bis, 231, 232, ch. 1, 233, ch. 1, 234, al. 1, 237, ch. 1, 240, al. 1, 242, 244, 251, ch. 1, 258, 259, al. 1, 260bis à 260sexies, 261bis, 264 à 267, 271, 272, ch. 2, 273, 274, ch. 1, par. 2, 285, 301, 303, ch. 1, 305, 305bis, ch. 2, 310, 312, 314, 317, ch. 1, 319, 322ter, 322quater et 322septies; |
b | loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration161: art. 116, al. 3, et 118, al. 3; |
c | loi fédérale du 22 juin 2001 relative à la Convention de La Haye sur l'adoption et aux mesures de protection de l'enfant en cas d'adoption internationale162: art. 24; |
d | loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre164: art. 33, al. 2, et 34 à 35b; |
e | loi du 21 mars 2003 sur l'énergie nucléaire165: art. 88, al. 1 et 2, 89, al. 1 et 2, et 90, al. 1; |
f | LStup167: art. 19, al. 2, et 20, al. 2; |
g | loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement168: art. 60, al. 1, let. g à i, m et o; |
h | loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le contrôle des biens169: art. 14, al. 2; |
i | loi du 17 juin 2011 sur l'encouragement du sport171: art. 22, al. 2, et 25a, al. 3; |
j | loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers173: art. 154 et 155; |
k | loi du 20 juin 1997 sur les armes175: art. 33, al. 3; |
l | loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques177: art. 86, al. 2 et 3; |
m | loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent179: art. 130, al. 2, pour les infractions visées à l'art. 130, al. 1, let. a; |
n | loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement181: art. 74, al. 4. |
3 | Lorsque le jugement d'une infraction relevant d'une juridiction militaire est délégué à une juridiction civile, la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication peut également être ordonnée aux fins de poursuivre les infractions énumérées à l'art. 70, al. 2, de la procédure pénale militaire du 23 mars 1979182. |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 269 Conditions - 1 Le ministère public peut ordonner la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication aux conditions suivantes: |
|
1 | Le ministère public peut ordonner la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication aux conditions suivantes: |
a | de graves soupçons laissent présumer que l'une des infractions visées à l'al. 2 a été commise; |
b | cette mesure se justifie au regard de la gravité de l'infraction; |
c | les mesures prises jusqu'alors dans le cadre de l'instruction sont restées sans succès ou les recherches n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles en l'absence de surveillance. |
2 | Une surveillance peut être ordonnée aux fins de poursuivre les infractions visées par les dispositions suivantes: |
a | CP159: art. 111 à 113, 115, 118, al. 2, 122, 124, 127, 129, 135, 138 à 140, 143, 144, al. 3, 144bis, ch. 1, par. 2, et ch. 2, par. 2, 146 à 148, 156, 157, ch. 2, 158, ch. 1, par. 3, et ch. 2, 160, 163, ch. 1, 180 à 185bis, 187, 188, 189 à 191, 193, 193a, 195 à 197, 220, 221, al. 1 et 2, 223, ch. 1, 224, al. 1, 226 à 226ter, 227, ch. 1, par. 1, 228, ch. 1, par. 1, 230bis, 231, 232, ch. 1, 233, ch. 1, 234, al. 1, 237, ch. 1, 240, al. 1, 242, 244, 251, ch. 1, 258, 259, al. 1, 260bis à 260sexies, 261bis, 264 à 267, 271, 272, ch. 2, 273, 274, ch. 1, par. 2, 285, 301, 303, ch. 1, 305, 305bis, ch. 2, 310, 312, 314, 317, ch. 1, 319, 322ter, 322quater et 322septies; |
b | loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration161: art. 116, al. 3, et 118, al. 3; |
c | loi fédérale du 22 juin 2001 relative à la Convention de La Haye sur l'adoption et aux mesures de protection de l'enfant en cas d'adoption internationale162: art. 24; |
d | loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre164: art. 33, al. 2, et 34 à 35b; |
e | loi du 21 mars 2003 sur l'énergie nucléaire165: art. 88, al. 1 et 2, 89, al. 1 et 2, et 90, al. 1; |
f | LStup167: art. 19, al. 2, et 20, al. 2; |
g | loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement168: art. 60, al. 1, let. g à i, m et o; |
h | loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le contrôle des biens169: art. 14, al. 2; |
i | loi du 17 juin 2011 sur l'encouragement du sport171: art. 22, al. 2, et 25a, al. 3; |
j | loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers173: art. 154 et 155; |
k | loi du 20 juin 1997 sur les armes175: art. 33, al. 3; |
l | loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques177: art. 86, al. 2 et 3; |
m | loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent179: art. 130, al. 2, pour les infractions visées à l'art. 130, al. 1, let. a; |
n | loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement181: art. 74, al. 4. |
3 | Lorsque le jugement d'une infraction relevant d'une juridiction militaire est délégué à une juridiction civile, la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication peut également être ordonnée aux fins de poursuivre les infractions énumérées à l'art. 70, al. 2, de la procédure pénale militaire du 23 mars 1979182. |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 269 Conditions - 1 Le ministère public peut ordonner la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication aux conditions suivantes: |
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1 | Le ministère public peut ordonner la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication aux conditions suivantes: |
a | de graves soupçons laissent présumer que l'une des infractions visées à l'al. 2 a été commise; |
b | cette mesure se justifie au regard de la gravité de l'infraction; |
c | les mesures prises jusqu'alors dans le cadre de l'instruction sont restées sans succès ou les recherches n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles en l'absence de surveillance. |
2 | Une surveillance peut être ordonnée aux fins de poursuivre les infractions visées par les dispositions suivantes: |
a | CP159: art. 111 à 113, 115, 118, al. 2, 122, 124, 127, 129, 135, 138 à 140, 143, 144, al. 3, 144bis, ch. 1, par. 2, et ch. 2, par. 2, 146 à 148, 156, 157, ch. 2, 158, ch. 1, par. 3, et ch. 2, 160, 163, ch. 1, 180 à 185bis, 187, 188, 189 à 191, 193, 193a, 195 à 197, 220, 221, al. 1 et 2, 223, ch. 1, 224, al. 1, 226 à 226ter, 227, ch. 1, par. 1, 228, ch. 1, par. 1, 230bis, 231, 232, ch. 1, 233, ch. 1, 234, al. 1, 237, ch. 1, 240, al. 1, 242, 244, 251, ch. 1, 258, 259, al. 1, 260bis à 260sexies, 261bis, 264 à 267, 271, 272, ch. 2, 273, 274, ch. 1, par. 2, 285, 301, 303, ch. 1, 305, 305bis, ch. 2, 310, 312, 314, 317, ch. 1, 319, 322ter, 322quater et 322septies; |
b | loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration161: art. 116, al. 3, et 118, al. 3; |
c | loi fédérale du 22 juin 2001 relative à la Convention de La Haye sur l'adoption et aux mesures de protection de l'enfant en cas d'adoption internationale162: art. 24; |
d | loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre164: art. 33, al. 2, et 34 à 35b; |
e | loi du 21 mars 2003 sur l'énergie nucléaire165: art. 88, al. 1 et 2, 89, al. 1 et 2, et 90, al. 1; |
f | LStup167: art. 19, al. 2, et 20, al. 2; |
g | loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement168: art. 60, al. 1, let. g à i, m et o; |
h | loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le contrôle des biens169: art. 14, al. 2; |
i | loi du 17 juin 2011 sur l'encouragement du sport171: art. 22, al. 2, et 25a, al. 3; |
j | loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers173: art. 154 et 155; |
k | loi du 20 juin 1997 sur les armes175: art. 33, al. 3; |
l | loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques177: art. 86, al. 2 et 3; |
m | loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent179: art. 130, al. 2, pour les infractions visées à l'art. 130, al. 1, let. a; |
n | loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement181: art. 74, al. 4. |
3 | Lorsque le jugement d'une infraction relevant d'une juridiction militaire est délégué à une juridiction civile, la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication peut également être ordonnée aux fins de poursuivre les infractions énumérées à l'art. 70, al. 2, de la procédure pénale militaire du 23 mars 1979182. |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 272 Régime de l'autorisation et autorisation-cadre - 1 La surveillance de la correspondance par poste et télécommunication est soumise à l'autorisation du tribunal des mesures de contrainte. |
|
1 | La surveillance de la correspondance par poste et télécommunication est soumise à l'autorisation du tribunal des mesures de contrainte. |
2 | Si l'enquête établit que la personne qui fait l'objet d'une surveillance change de service de télécommunication à intervalles rapprochés, le tribunal des mesures de contrainte peut exceptionnellement autoriser que chaque service identifié utilisé par cette personne soit surveillé sans nouvelle autorisation (autorisation-cadre)189. Le ministère public soumet chaque mois, ainsi qu'après la levée de la surveillance, un rapport à l'approbation du tribunal des mesures de contrainte. |
3 | Lorsque la surveillance d'un service faisant l'objet d'une autorisation-cadre exige des mesures de précaution non incluses dans cette autorisation dans le but de protéger le secret professionnel, cette surveillance doit faire l'objet d'une demande d'autorisation distincte au tribunal des mesures de contrainte.190 |
Schliesslich darf die nachträgliche Mitteilung lediglich mit Zustimmung des Zwangsmassnahmengerichts aufgeschoben oder unterlassen werden, und dies nur unter den Voraussetzungen von Art. 279 Abs. 2 lit. a
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 279 Communication - 1 Au plus tard lors de la clôture de la procédure préliminaire, le ministère public communique au prévenu ainsi qu'au tiers qui ont fait l'objet d'une surveillance au sens de l'art. 270, let. b, les motifs, le mode et la durée de la surveillance. |
|
1 | Au plus tard lors de la clôture de la procédure préliminaire, le ministère public communique au prévenu ainsi qu'au tiers qui ont fait l'objet d'une surveillance au sens de l'art. 270, let. b, les motifs, le mode et la durée de la surveillance. |
2 | Avec l'accord du tribunal des mesures de contrainte, il est possible de différer la communication ou d'y renoncer aux conditions suivantes: |
a | les informations recueillies ne sont pas utilisées à des fins probatoires; |
b | cela est indispensable pour protéger des intérêts publics ou privés prépondérants. |
3 | Les personnes dont la correspondance par poste ou par télécommunication a été surveillée ou celles qui ont utilisé l'adresse postale ou le service de télécommunication surveillé peuvent interjeter recours conformément aux art. 393 à 397.201 Le délai de recours commence à courir dès la réception de la communication. |
17.2. Art. 118 Abs. 2 PolG/BE ist fast wortgleich wie Art. 280 lit. c
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 280 Buts - Le ministère public peut utiliser des dispositifs techniques de surveillance aux fins: |
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a | d'écouter ou d'enregistrer des conversations non publiques; |
b | d'observer ou d'enregistrer des actions se déroulant dans des lieux qui ne sont pas publics ou qui ne sont pas librement accessibles; |
c | de localiser une personne ou une chose. |
Die GPS-Überwachung gemäss Art. 118 Abs. 2 PolG/BE darf zur Erkennung und Verhinderung jeglicher Verbrechen oder Vergehen angeordnet werden; eine besondere Schwere der Tat ist somit nicht vorausgesetzt. Es müssen lediglich "ernsthafte Anzeichen dafür bestehen, dass Verbrechen oder Vergehen vor der Ausführung stehen" (Art. 118 Abs. 1 lit. a PolG/BE). Die GPS-Überwachung ist ausserdem subsidiär zu anderen Massnahmen der Informationsbeschaffung (Art. 118 Abs. 1 lit. b PolG/BE). Weiter bedarf die Massnahme keiner vorgängigen richterlichen Genehmigung; hat die Observation jedoch einen Monat gedauert, bedarf ihre Fortsetzung einer Genehmigung durch das kantonale Zwangsmassnahmengericht (Art. 119 PolG/BE). Schliesslich müssen die beobachteten Personen nachträglich über die Observation informiert werden (Art. 120 Abs. 1
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 120 Renonciation et retrait - 1 Le lésé peut en tout temps déclarer par écrit ou par oral qu'il renonce à user des droits qui sont les siens; la déclaration orale est consignée au procès-verbal. La renonciation est définitive. |
|
1 | Le lésé peut en tout temps déclarer par écrit ou par oral qu'il renonce à user des droits qui sont les siens; la déclaration orale est consignée au procès-verbal. La renonciation est définitive. |
2 | Si la renonciation n'a pas été expressément restreinte à l'aspect pénal ou à l'aspect civil, elle vaut tant pour l'action pénale que pour l'action civile.57 |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 283 Communication - 1 Au plus tard lors de la clôture de la procédure préliminaire, le ministère public communique à la personne qui a été observée les motifs, le mode et la durée de l'observation. |
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1 | Au plus tard lors de la clôture de la procédure préliminaire, le ministère public communique à la personne qui a été observée les motifs, le mode et la durée de l'observation. |
2 | La communication est différée ou il y est renoncé aux conditions suivantes: |
a | les informations recueillies ne sont pas utilisées à des fins probatoires; |
b | cela est indispensable pour protéger des intérêts publics ou privés prépondérants. |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 279 Communication - 1 Au plus tard lors de la clôture de la procédure préliminaire, le ministère public communique au prévenu ainsi qu'au tiers qui ont fait l'objet d'une surveillance au sens de l'art. 270, let. b, les motifs, le mode et la durée de la surveillance. |
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1 | Au plus tard lors de la clôture de la procédure préliminaire, le ministère public communique au prévenu ainsi qu'au tiers qui ont fait l'objet d'une surveillance au sens de l'art. 270, let. b, les motifs, le mode et la durée de la surveillance. |
2 | Avec l'accord du tribunal des mesures de contrainte, il est possible de différer la communication ou d'y renoncer aux conditions suivantes: |
a | les informations recueillies ne sont pas utilisées à des fins probatoires; |
b | cela est indispensable pour protéger des intérêts publics ou privés prépondérants. |
3 | Les personnes dont la correspondance par poste ou par télécommunication a été surveillée ou celles qui ont utilisé l'adresse postale ou le service de télécommunication surveillé peuvent interjeter recours conformément aux art. 393 à 397.201 Le délai de recours commence à courir dès la réception de la communication. |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 281 Conditions et exécution - 1 L'utilisation de dispositifs techniques de surveillance ne peut être ordonnée qu'à l'encontre du prévenu. |
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1 | L'utilisation de dispositifs techniques de surveillance ne peut être ordonnée qu'à l'encontre du prévenu. |
2 | Les locaux ou les véhicules de tiers ne peuvent être placés sous surveillance que si des faits déterminés permettent de supposer que le prévenu se trouve dans ces locaux ou utilise ces véhicules. |
3 | L'utilisation de dispositifs techniques de surveillance ne peut pas être ordonnée pour: |
a | enregistrer à des fins probatoires le comportement d'un prévenu en détention; |
b | surveiller les locaux ou les véhicules d'un tiers appartenant à l'une des catégories professionnelles visées aux art. 170 à 173. |
4 | Au surplus, l'utilisation de dispositifs techniques de surveillance est régie par les art. 269 à 279. |
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 283 Communication - 1 Au plus tard lors de la clôture de la procédure préliminaire, le ministère public communique à la personne qui a été observée les motifs, le mode et la durée de l'observation. |
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1 | Au plus tard lors de la clôture de la procédure préliminaire, le ministère public communique à la personne qui a été observée les motifs, le mode et la durée de l'observation. |
2 | La communication est différée ou il y est renoncé aux conditions suivantes: |
a | les informations recueillies ne sont pas utilisées à des fins probatoires; |
b | cela est indispensable pour protéger des intérêts publics ou privés prépondérants. |
17.3. Aus der Gegenüberstellung ergibt sich, dass die polizeiliche präventive GPS-Überwachung gemäss PolG/BE deutlich weniger strengen Voraussetzungen unterliegt als jene im Rahmen einer Untersuchung der Staatsanwaltschaft gemäss StPO. Es gilt somit die Frage zu beantworten, ob diese genügen, um den Grundrechtseingriff zu rechtfertigen, oder ob Art. 118 Abs. 2 PolG/BE das Recht auf Privatsphäre verletzt.
Im Gegensatz zur Vereinbarkeit der präventiven Observation mit Bild- und Tonaufnahmen mit dem Recht auf Privatsphäre (vgl. BGE 140 I 381 E. 4.4.1) hat das Bundesgericht entgegen der Ansicht des Regierungsrats diese Frage noch nicht beantwortet.
17.4. Analog zum Berner Polizeigesetz regelt das Nachrichtendienstgesetz die präventive Tätigkeit zur Erkennung und Verhinderung von Straftaten, jedoch auf Stufe des Bundes und ausgeführt durch den Nachrichtendienst (vgl. insbesondere Art. 6
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SR 121 Loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement (LRens) LRens Art. 6 Tâches du SRC - 1 Le SRC recherche et traite des informations dans les buts suivants: |
|
1 | Le SRC recherche et traite des informations dans les buts suivants: |
a | déceler à temps et prévenir les menaces que représentent pour la sûreté intérieure ou extérieure: |
a1 | le terrorisme, |
a2 | l'espionnage, |
a3 | la dissémination d'armes nucléaires, biologiques ou chimiques, y compris leurs vecteurs et tous les biens et technologies à des fins civiles ou militaires qui sont nécessaires à leur fabrication (prolifération NBC) ou le commerce illégal de substances radioactives, de matériel de guerre et d'autres biens d'armement, |
a4 | les attaques contre l'approvisionnement en eau potable et en énergie, les infrastructures d'information, de communication, et de transports ainsi que d'autres installations, processus et systèmes essentiels au fonctionnement de l'économie et au bien-être de la population (infrastructures critiques), |
a5 | l'extrémisme violent; |
b | détecter, observer et évaluer des événements importants en matière de politique de sécurité se produisant à l'étranger; |
c | assurer la capacité d'action de la Suisse; |
d | sauvegarder d'autres intérêts nationaux importants au sens de l'art. 3, sur mandat exprès du Conseil fédéral. |
2 | Le SRC apprécie la menace et informe au fur et à mesure les services fédéraux concernés et les autorités d'exécution cantonales des menaces et des mesures au sens de la présente loi qui ont été prises ou qu'il est prévu de prendre pour y parer. Au besoin, il alerte les services compétents de l'État. |
3 | Il informe d'autres services fédéraux et cantonaux des événements et renseignements susceptibles d'avoir une incidence sur leurs tâches de maintien de la sûreté intérieure ou extérieure, en assurant la protection de ses sources. |
4 | Il entretient, dans le domaine du renseignement, les relations de la Suisse avec des services étrangers. |
5 | Il assure un service d'alerte précoce en vue de protéger les infrastructures critiques. |
6 | Il réalise des programmes d'information et de sensibilisation sur les menaces pour la sûreté intérieure ou extérieure. |
7 | Il assure la protection de ses collaborateurs, de ses installations, de ses sources et des données qu'il a traitées. |
Gemäss Art. 26 Abs. 1 lit. b
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SR 121 Loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement (LRens) LRens Art. 26 Types de mesures soumises à autorisation - 1 Les mesures suivantes sont soumises à autorisation: |
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1 | Les mesures suivantes sont soumises à autorisation: |
a | faire surveiller la correspondance par poste et la correspondance par télécommunication et exiger les données secondaires issues de la correspondance par poste et télécommunication conformément à la LSCPT20; |
abis | utiliser des appareils techniques particuliers pour surveiller la correspondance par télécommunication, pour saisir des communications, identifier une personne ou une chose ou encore déterminer leur emplacement, lorsque les mesures de surveillance prévues à la let. a sont restées vaines, n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles et que les autorisations nécessaires ressortissant au droit sur les télécommunications sont disponibles pour lesdits appareils; |
b | l'utilisation des appareils de localisation pour déterminer la position et les déplacements de personnes ou d'objets; |
c | l'utilisation des appareils de surveillance pour écouter ou enregistrer des propos non publics ou pour observer ou enregistrer des événements se produisant dans des lieux non publics ou dans des lieux qui ne sont pas librement accessibles; |
d | l'infiltration dans des systèmes et des réseaux informatiques dans les buts suivants: |
d1 | rechercher les informations qu'ils contiennent ou qui ont été transmises à partir de ces systèmes, |
d2 | perturber, empêcher ou ralentir l'accès à des informations, à condition que ces systèmes et réseaux informatiques soient utilisés dans des attaques visant des infrastructures critiques; |
e | les fouilles de locaux, de véhicules ou de conteneurs pour se procurer les objets et les informations qui s'y trouvent ou les informations qui ont été transmises depuis ces endroits. |
2 | Ces mesures sont exécutées secrètement et à l'insu des personnes concernées. |
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SR 121 Loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement (LRens) LRens Art. 27 Principe - 1 Le SRC peut ordonner des mesures de recherche soumises à autorisation lorsque les conditions suivantes sont réunies: |
|
1 | Le SRC peut ordonner des mesures de recherche soumises à autorisation lorsque les conditions suivantes sont réunies: |
a | il existe une menace concrète au sens de l'art. 19, al. 2, let. a à d, ou la sauvegarde d'autres intérêts nationaux importants au sens de l'art. 3 le requiert; |
b | la gravité de la menace le justifie; |
c | la recherche d'informations est restée vaine, n'aurait aucune chance d'aboutir ou serait excessivement difficile sans recours à une mesure soumise à autorisation. |
2 | Avant de mettre en oeuvre la mesure, le SRC doit obtenir l'autorisation du TAF et l'aval du chef du DDPS. |
3 | S'il est nécessaire que d'autres services fédéraux ou cantonaux participent à la mise en oeuvre d'une mesure, le SRC le leur ordonne par écrit dès qu'il dispose de l'autorisation du TAF et de l'aval du chef du DDPS. Ces services sont tenus de maintenir la mesure secrète. |
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SR 121 Loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement (LRens) LRens Art. 27 Principe - 1 Le SRC peut ordonner des mesures de recherche soumises à autorisation lorsque les conditions suivantes sont réunies: |
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1 | Le SRC peut ordonner des mesures de recherche soumises à autorisation lorsque les conditions suivantes sont réunies: |
a | il existe une menace concrète au sens de l'art. 19, al. 2, let. a à d, ou la sauvegarde d'autres intérêts nationaux importants au sens de l'art. 3 le requiert; |
b | la gravité de la menace le justifie; |
c | la recherche d'informations est restée vaine, n'aurait aucune chance d'aboutir ou serait excessivement difficile sans recours à une mesure soumise à autorisation. |
2 | Avant de mettre en oeuvre la mesure, le SRC doit obtenir l'autorisation du TAF et l'aval du chef du DDPS. |
3 | S'il est nécessaire que d'autres services fédéraux ou cantonaux participent à la mise en oeuvre d'une mesure, le SRC le leur ordonne par écrit dès qu'il dispose de l'autorisation du TAF et de l'aval du chef du DDPS. Ces services sont tenus de maintenir la mesure secrète. |
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SR 121 Loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement (LRens) LRens Art. 33 Obligation d'informer les personnes surveillées - 1 À la fin d'une opération de surveillance impliquant des mesures de recherche soumises à autorisation, le SRC informe la personne surveillée dans un délai d'un mois des motifs, du type et de la durée de la surveillance à laquelle elle a été soumise. |
|
1 | À la fin d'une opération de surveillance impliquant des mesures de recherche soumises à autorisation, le SRC informe la personne surveillée dans un délai d'un mois des motifs, du type et de la durée de la surveillance à laquelle elle a été soumise. |
2 | Il peut différer l'information des personnes surveillées ou déroger à l'obligation de les informer dans les cas suivants: |
a | le report est nécessaire pour ne pas mettre en péril une mesure de recherche en cours ou ne pas entraver une procédure juridique en cours; |
b | le report est nécessaire à cause d'un autre intérêt public prépondérant pour préserver la sûreté intérieure ou extérieure ou à cause des relations que la Suisse entretient avec l'étranger; |
c | l'information pourrait mettre des tiers en grand danger; |
d | la personne concernée n'est pas atteignable. |
3 | Le report de l'information des personnes surveillées ou la dérogation à l'obligation de les informer doivent être autorisés par le TAF et avalisés par le chef du DDPS selon la procédure d'autorisation visée à l'art. 29. |
Die präventive Überwachung mittels GPS-Gerät unterliegt somit auf Bundesebene gleich strengen, wenn nicht gar strengeren Voraussetzungen als die GPS-Überwachung im Rahmen einer Strafuntersuchung. Der Bundesrat hat die Schwere des Grundrechtseingriffs durch eine GPS-Überwachung in seiner Botschaft ausdrücklich thematisiert, erachtete den Grundrechtseingriff jedoch als gerechtfertigt aufgrund der verfahrensrechtlichen Garantien, insbesondere des zweistufigen Genehmigungsverfahrens. Der Vergleich mit dem NDG stellt ein gewichtiges Indiz dafür dar, dass die weniger strengen Voraussetzungen des PolG/BE den Grundrechtseingriff nicht zu rechtfertigen vermögen.
17.5.
17.5.1. Das Bundesgericht hat in Bezug auf die Telefonüberwachung wie auch in Bezug auf die Überwachung des Fernmeldeverkehrs über das Internet ausdrücklich festgehalten, dass eine erhebliche Gefahr von Missbräuchen besteht (BGE 109 Ia 273 E. 9c S. 295; 140 I 353 E. 8.7.2.4 S. 377). Da diese bei der präventiven Überwachung noch weit mehr als bei der repressiven Überwachung schädliche Folgen für die freiheitliche, demokratische Ordnung haben könnten, müssen angemessene und wirksame Garantien gegen Missbräuche vorhanden sein (BGE 109 Ia 273 E. 9c S. 295; vgl. auch BGE 140 I 353 E. 8.7.2.3 S. 376).
Auch der EGMR hat wiederholt festgehalten, dass verdeckte Überwachungsmassnahmen aufgrund der fehlenden Kontrolle durch die Öffentlichkeit und der Missbrauchsgefahr nur mit dem Legalitätsprinzip vereinbar sind, sofern das Gesetz adäquate und hinreichende Garantien gegen willkürliche Eingriffe in die Privatsphäre vorsieht ( Ben Faiza gegen Frankreich, § 59; Uzun gegen Deutschland, § 63 mit Hinweisen).
17.5.2. Im Gegensatz zur GPS-Überwachung nach StPO handelt es sich bei jener nach PolG/BE um eine präventive Überwachungsmassnahme; sie wird zur Erkennung und Verhinderung von Verbrechen oder Vergehen eingesetzt. Es besteht also kein konkreter, geschweige denn ein dringender Verdacht, dass eine Straftat begangen worden ist, sondern es bestehen lediglich "ernsthafte Anzeichen" dafür, dass Verbrechen oder Vergehen vor der Ausführung stehen. Angesichts der - sachlich unvermeidlichen - Unbestimmtheit dieses Tatbestandselements ist die Missbrauchsgefahr bei der GPS-Überwachung nach PolG/BE somit besonders hoch. Trotz dieser Gefahr könnte die Kantonspolizei - mangels gegenteiliger Ausführung im Gesetz unter Umständen auch ein einzelner Polizist oder eine einzelne Polizistin - die Massnahme ohne vorgängige richterliche Genehmigung anordnen und bis zu einem Monat weiterführen, ohne dass während dieser Zeit die Möglichkeit bestünde, die rechtmässige Anwendung der Massnahme zu überprüfen. Zudem könnte die Kantonspolizei die nachträgliche Mitteilung an die beobachtete Person auch ohne richterliche Zustimmung aufschieben oder gar unterlassen; dies hätte zur Folge, dass eine Person bis zu einem Monat per GPS überwacht werden könnte, ohne dass
die Massnahme jemals - weder vorgängig noch nachträglich - richterlich überprüft werden kann. Ausserdem könnten bereits einzelne Missbräuche dieser Überwachungsmöglichkeit unter Umständen zu einer generellen Misstrauensstimmung führen und hätten somit schädliche Folgen für die freiheitliche, demokratische Ordnung (vgl. BGE 109 Ia 273 E. 9c S. 295). Vor diesem Hintergrund vermögen die beschränkten im PolG/BE enthaltenen Garantien den Grundrechtseingriff durch die GPS-Überwachung nicht zu rechtfertigen. Vielmehr müsste das PolG/ BE mindestens dieselben verfahrensrechtlichen Garantien vorsehen, die bei der GPS-Überwachung gemäss StPO zur Anwendung kommen, d.h. die Massnahme müsste vorgängig richterlich genehmigt werden, nur bei schweren Straftaten angeordnet werden können und die Mitteilung an die beobachtete Person sollte nur mit richterlicher Zustimmung aufgeschoben oder unterlassen werden können. Art. 118 Abs. 2 PolG/BE verletzt das verfassungsrechtlich garantierte Recht auf Privatsphäre.
17.5.3. Diese Schlussfolgerung drängt sich auch vor dem Hintergrund auf, dass sich die verwaltungsrechtliche Polizeitätigkeit oft nur schwer vom strafprozessualen, im Dienste der Strafverfolgung stehenden Aufgabenbereich unterscheiden lässt. Die beiden Bereiche können sich überschneiden und fliessend ineinander übergehen. Dies legt es nahe, für beide Seiten der polizeilichen Tätigkeit einen aufeinander abgestimmten harmonisierten Rechtsschutz vorzusehen (BGE 136 I 87 E. 3.4 S. 94). Dies ist jedoch vorliegend nicht möglich, zumal gemäss PolG/BE ein GPS-Gerät für das Erkennen jeglicher Vergehen und Verbrechen eingesetzt werden kann, dies jedoch nicht mehr zulässig ist, sobald sich der Verdacht erhärtet, die Straftat jedoch nicht unter den Deliktskatalog gemäss Art. 269 Abs. 2
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 269 Conditions - 1 Le ministère public peut ordonner la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication aux conditions suivantes: |
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1 | Le ministère public peut ordonner la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication aux conditions suivantes: |
a | de graves soupçons laissent présumer que l'une des infractions visées à l'al. 2 a été commise; |
b | cette mesure se justifie au regard de la gravité de l'infraction; |
c | les mesures prises jusqu'alors dans le cadre de l'instruction sont restées sans succès ou les recherches n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles en l'absence de surveillance. |
2 | Une surveillance peut être ordonnée aux fins de poursuivre les infractions visées par les dispositions suivantes: |
a | CP159: art. 111 à 113, 115, 118, al. 2, 122, 124, 127, 129, 135, 138 à 140, 143, 144, al. 3, 144bis, ch. 1, par. 2, et ch. 2, par. 2, 146 à 148, 156, 157, ch. 2, 158, ch. 1, par. 3, et ch. 2, 160, 163, ch. 1, 180 à 185bis, 187, 188, 189 à 191, 193, 193a, 195 à 197, 220, 221, al. 1 et 2, 223, ch. 1, 224, al. 1, 226 à 226ter, 227, ch. 1, par. 1, 228, ch. 1, par. 1, 230bis, 231, 232, ch. 1, 233, ch. 1, 234, al. 1, 237, ch. 1, 240, al. 1, 242, 244, 251, ch. 1, 258, 259, al. 1, 260bis à 260sexies, 261bis, 264 à 267, 271, 272, ch. 2, 273, 274, ch. 1, par. 2, 285, 301, 303, ch. 1, 305, 305bis, ch. 2, 310, 312, 314, 317, ch. 1, 319, 322ter, 322quater et 322septies; |
b | loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration161: art. 116, al. 3, et 118, al. 3; |
c | loi fédérale du 22 juin 2001 relative à la Convention de La Haye sur l'adoption et aux mesures de protection de l'enfant en cas d'adoption internationale162: art. 24; |
d | loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre164: art. 33, al. 2, et 34 à 35b; |
e | loi du 21 mars 2003 sur l'énergie nucléaire165: art. 88, al. 1 et 2, 89, al. 1 et 2, et 90, al. 1; |
f | LStup167: art. 19, al. 2, et 20, al. 2; |
g | loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement168: art. 60, al. 1, let. g à i, m et o; |
h | loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le contrôle des biens169: art. 14, al. 2; |
i | loi du 17 juin 2011 sur l'encouragement du sport171: art. 22, al. 2, et 25a, al. 3; |
j | loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers173: art. 154 et 155; |
k | loi du 20 juin 1997 sur les armes175: art. 33, al. 3; |
l | loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques177: art. 86, al. 2 et 3; |
m | loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent179: art. 130, al. 2, pour les infractions visées à l'art. 130, al. 1, let. a; |
n | loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement181: art. 74, al. 4. |
3 | Lorsque le jugement d'une infraction relevant d'une juridiction militaire est délégué à une juridiction civile, la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication peut également être ordonnée aux fins de poursuivre les infractions énumérées à l'art. 70, al. 2, de la procédure pénale militaire du 23 mars 1979182. |
17.6. Es gilt noch zu prüfen, ob Art. 118 Abs. 2 PolG/BE normerhaltend ausgelegt werden kann, insbesondere auf andere, weniger schwerwiegende Eingriffe beschränkt werden kann. Die Überwachung durch ein GPS-Gerät stellt den Hauptanwendungsfall des Art. 280 lit. c
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SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 280 Buts - Le ministère public peut utiliser des dispositifs techniques de surveillance aux fins: |
|
a | d'écouter ou d'enregistrer des conversations non publiques; |
b | d'observer ou d'enregistrer des actions se déroulant dans des lieux qui ne sont pas publics ou qui ne sont pas librement accessibles; |
c | de localiser une personne ou une chose. |
Zusammenfassung und Kosten
18.
Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 83 Abs. 1 lit. h, Art. 84 Abs. 1 und 4 und Art. 118 Abs. 2 PolG/BE mit dem Recht auf Privatsphäre gemäss Art. 13
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 13 Protection de la sphère privée - 1 Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
|
1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications. |
2 | Toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent. |
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IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 8 Droit au respect de la vie privée et familiale - 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
|
1 | Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. |
2 | Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. |
Bei diesem Ausgang sind die Gerichtskosten den teilweise unterliegenden Beschwerdeführenden in reduziertem Umfang aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
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1 | En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties. |
2 | Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis. |
3 | Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés. |
4 | En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours. |
5 | Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe. |
|
1 | Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe. |
2 | En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige. |
3 | En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles. |
4 | L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie. |
5 | Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Art. 83 Abs. 1 lit. h, Art. 84 Abs. 1, Art. 84 Abs. 4 und Art. 118 Abs. 2 PolG/BE werden aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden im Umfang von Fr. 1'000.- auferlegt.
3.
Der Kanton Bern hat die Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, dem Regierungsrat des Kantons Bern und dem Kanton Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. April 2020
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Die Gerichtsschreiberin: Hänni