2C_149/2015 - 2015-05-28 - Responsabilité de l'État - La responsabilité de ladite commune (action de droit administratif; acte illicite par omission)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 149/2015

{T 0/2}

Arrêt du 28 mai 2015

IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Zünd, Président,
Donzallaz et Stadelmann.
Greffier: M. Tissot-Daguette.

Participants à la procédure
A.X.________et B.X.________,
représentés par Me Jean-Claude Schweizer, avocat,
recourants,

contre

Commune de Y.________,
représentée par Me Anne-Catherine Lunke Paolini, avocate.

Objet
Action en responsabilité de l'Etat (commune);
acte illicite par omission,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, du 9 janvier 2015.

Faits :

A.
Le 19 mars 2008, B.X.________ et A.X.________ ont acquis deux biens-fonds figurant au cadastre de la commune de Y.________. Sur une parcelle se trouvait une villa mitoyenne et une piscine, sur l'autre un cabanon de jardin. Le prix de vente se montait à 730'000 fr. Par courrier du 14 avril 2008, le conservateur du registre foncier a informé la notaire ayant instrumenté la vente que selon le plan d'aménagement du territoire, l'un des biens-fonds était en zone d'utilité publique, alors que l'autre l'était partiellement et que la commune de Y.________ disposait d'un droit de préemption légal en cas de transfert de ces immeubles. La commune de Y.________ a renoncé à faire usage de ce droit.

B.
Le 12 février 2009, les époux X.________ ont formulé des prétentions financières auprès du Conseil communal de Y.________ à hauteur de 164'244 fr. 40 pour le remboursement du préjudice subit en raison de l'absence de mention au registre foncier de l'affectation des parcelles en zone d'utilité publique. Selon eux, la commune était légalement tenue de procéder à cette mention. Ils ont parallèlement ouvert action civile contre le vendeur et la notaire.

Le 12 mai 2009, niant l'existence d'un acte illicite et d'un lien de causalité, la commune a refusé d'entrer en matière sur les prétentions des époux X.________. Par acte du 12 août 2009, ces derniers ont ouvert action en dommages-intérêts à l'encontre de la commune devant le Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel (actuellement la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel; ci-après: le Tribunal cantonal).

Le Tribunal cantonal a suspendu la procédure jusqu'à droit connu dans la contestation de droit civil ouverte contre le vendeur et la notaire. Par arrêt du 20 mai 2014, la Ire Cour de droit civil du Tribunal fédéral a partiellement admis le recours en matière civile interjeté contre l'arrêt de la Cour d'appel civil du Tribunal cantonal (arrêt 4A 619/2013 du 20 mai 2014). Le Tribunal fédéral a annulé l'arrêt précité, rejeté la demande en paiement contre la notaire et, pour le surplus, renvoyé la cause à la Cour d'appel civil du Tribunal cantonal pour qu'elle rende une nouvelle décision.

Le Tribunal cantonal a repris la procédure d'action de droit administratif ouverte contre la commune de Y.________ le 7 octobre 2014. Par arrêt du 9 janvier 2015, il a rejeté la demande des époux X.________. Il a jugé que l'omission de la commune de faire inscrire son droit de préemption au registre foncier ne constituait pas un acte illicite. Il n'a par conséquent pas examiné les autres conditions de la responsabilité.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, B.X.________ et A.X.________ demandent en substance au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du 9 janvier 2015 du Tribunal cantonal et de renvoyer la cause à celui-ci pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils se plaignent de constatation inexacte des faits et d'application arbitraire du droit cantonal.

Le Tribunal cantonal et la commune de Y.________ concluent tous deux au rejet du recours.

Considérant en droit :

1.
Le litige porte sur la responsabilité de la commune de Y.________ à l'égard des recourants en vertu de la loi neuchâteloise du 26 juin 1989 sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents (LResp/NE, RSN 150.10). Il relève donc du droit public et l'arrêt attaqué peut en principe faire l'objet d'un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral (cf. art. 82 let. a LTF). L'arrêt entrepris, qui déboute les demandeurs de leur action en responsabilité, est une décision finale rendue par un tribunal supérieur statuant en dernière instance cantonale (cf. art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF et art. 90 LTF). Les recourants sont légitimés à agir sur la base de l'art. 89 al. 1 LTF. Déposé en temps utile (cf. art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (cf. art. 42 LTF), le recours en matière de droit public est également recevable au regard de l'art. 85 al. 1 let. a LTF, dès lors que la valeur limite de 30'000 fr. exigée dans le domaine de la responsabilité étatique est largement dépassée.

2.
Sans toutefois faire référence à l'art. 97 al. 1 LTF, les recourants se plaignent de constatation inexacte des faits.

2.1. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours peut critiquer les constatations de fait à la double condition que les faits aient été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause, ce que le recourant doit aussi rendre vraisemblable par une argumentation répondant aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 139 I 72 consid. 9.2.3.6 p. 96 s. et les références citées). La notion de "manifestement inexacte" correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 137 III 268 consid. 1.2 p. 278 s.; 133 II 249 consid. 1.2.2 p. 252).

2.2. En l'occurrence, les recourants expliquent que le Tribunal cantonal a faussement retenu qu'une partie de l'une des deux parcelles en cause avait déjà été reclassée en "zone des abords du bourg". Selon eux, cette erreur peut, dans le futur, conduire à une réduction du montant des prétentions.

Contrairement à ce que semblent penser les recourants, le fait que l'une de leurs parcelles ait ou non été classée en "zone des abords du bourg" n'a aucune incidence sur la présente cause qui ne traite que du caractère illicite de l'omission de la commune de Y.________ de faire inscrire son droit de préemption au registre foncier. Ils le sous-entendent d'ailleurs eux-mêmes en mentionnant que l'incidence n'est que potentielle et future. Par conséquent, leur recours, en tant qu'il porte sur une constatation inexacte des faits pertinents, doit être rejeté.

3.
Les recourants font ensuite grief au Tribunal cantonal d'avoir arbitrairement appliqué le droit cantonal.

3.1. Ils estiment que l'art. 51 al. 2 de la loi neuchâteloise du 2 octobre 1991 sur l'aménagement du territoire (LCAT/NE; RSN 701.0), qui dispose que la commune doit faire mentionner au registre foncier l'inclusion d'un immeuble dans une zone d'utilité publique, a été interprété arbitrairement par le Tribunal cantonal. Selon eux, ce dernier ne pouvait pas faire une interprétation historique de la disposition, alors que l'interprétation littérale était suffisamment claire.

3.2. L'examen de l'interprétation d'une loi cantonale par le Tribunal fédéral est limité à l'arbitraire (cf. ATF 138 I 143 consid. 2 p. 149 s.; 134 II 207 consid. 2 p. 209 s.). Tout d'abord, l'autorité précédente a correctement rappelé la jurisprudence relative à la condition de l'illicéité en cas d'omission (ATF 132 II 305 consid. 4.1 p. 317 s. et les références citées) et porté l'attention des recourants sur le fait que pour qu'une omission constitue un acte illicite, il fallait qu'une norme juridique sanctionnant explicitement l'omission commise ou imposant à l'Etat de prendre la mesure omise en faveur du lésé ait existé. A juste titre, le Tribunal cantonal a en outre relevé que lorsque le fait dommageable constitue une atteinte patrimoniale, comme c'est le cas en l'espèce, l'illicéité suppose qu'il existe un "rapport d'illicéité", soit que l'auteur ait violé une norme de comportement ayant pour but de protéger le bien juridique en cause.

Fort de ces considérations théoriques, c'est sans arbitraire que le Tribunal cantonal a jugé, sur la base des travaux préparatoires relatifs à l'ancien art. 51 al. 2 LCAT/NE, que cette disposition avait toujours pour but premier de permettre aux communes d'être informées du transfert de propriété d'une parcelle située en zone d'utilité publique et de leur garantir l'exercice de leur droit de préemption légal. Les explications de l'autorité précédente relatives à l'esprit de la loi demeuré inchangé, malgré une modification de sa lettre passant d'une formulation potestative à une formulation impérative, sont pleinement soutenables. Par conséquent, c'est également sans arbitraire que, faisant application de la jurisprudence précitée, l'autorité précédente a jugé que la norme de droit cantonal obligeant les communes à faire inscrire au registre foncier leurs droits de préemption n'avait pas pour objectif prioritaire de protéger des acheteurs potentiels contre l'éventuelle survenance d'un préjudice patrimonial (relation d'illicéité), mais qu'il s'agissait-là tout au plus d'un effet indirect insuffisant en l'espèce. Ainsi, en concluant que la commune n'avait pas de position de garant envers les recourants dans cette affaire, et qu'il
ne pouvait par conséquent être question d'un acte illicite de la part de la commune, le Tribunal cantonal n'est pas tombé dans l'arbitraire. Le recours doit ainsi être entièrement rejeté.

4.
Succombant, les recourants supportent les frais judiciaires, solidairement entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'500 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à la mandataire de la commune de Y.________ et au Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public.

Lausanne, le 28 mai 2015
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Zünd

Le Greffier : Tissot-Daguette

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 85 Valeur litigieuse minimale - 1 S'agissant de contestations pécuniaires, le recours est irrecevable:
¹	S'agissant de contestations pécuniaires, le recours est irrecevable:
^a	en matière de responsabilité étatique si la valeur litigieuse est inférieure à 30 000 francs;
^b	en matière de rapports de travail de droit public si la valeur litigieuse est inférieure à 15 000 francs.
²	Même lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas le montant déterminant, le recours est recevable si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.