2C_45/2014 - 2014-03-28 - Droit fondamental - Entzug der Bewilligung für private Arbeitsvermittlung und den Personalverleih

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

2C 45/2014

Urteil vom 28. März 2014

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Kneubühler,
Gerichtsschreiber Winiger.

Verfahrensbeteiligte
X.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Kenad Melunovic,

gegen

Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) des Kantons Aargau, Rain 53, 5000 Aarau,
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau.

Gegenstand
Entzug der Bewilligung für private Arbeitsvermittlung und den Personalverleih,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3. Kammer, vom 19. November 2013.

Sachverhalt:

A.
Das Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Aargau (AWA) erteilte am 21. Februar 2011 der X.________ AG, eine Bewilligung für die private Arbeitsvermittlung sowie für den Personalverleih gemäss Art. 2 und 12 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1989 über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih (Arbeitsvermittlungsgesetz, AVG; SR 823.11). Nachdem beim AWA verschiedene Mitteilungen und Hinweise auf mögliche Verstösse gegen gesetzliche Bestimmungen eingegangen waren, führte das AWA mehrere Prüfungen und Besprechungen mit der X.________ AG durch. Mit Verfügung vom 5. Juni 2013 entzog es der X.________ AG die Bewilligungen für die private Arbeitsvermittlung und den Personalverleih. Alle Aktivitäten seien "auf den nächstmöglichen Termin einzustellen" und es dürften "ab sofort keine neuen Arbeits- und Verleihverträge abgeschlossen werden und die bestehenden Arbeits- und Verleihverträge sind unverzüglich auf den nächst möglichen Termin zu kündigen."

B.
Dagegen erhob die X.________ AG Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Aargau und stellte das Begehren, die Bewilligungen seien per 30. September 2013 zu entziehen. Am 3. Juli 2013 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Gegen diesen Entscheid erhob die X.________ AG am 11. Juli 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau und erneuerte das beim Regierungsrat gestellte Begehren. Zudem beantragte sie Erteilung der aufschiebenden Wirkung und superprovisorische Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung. Der Instruktionsrichter stellte am 12. Juli 2013 superprovisorisch die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wieder her, wies aber am 29. Juli 2013 das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab. Am 6. November 2013 teilte die X.________ AG dem Verwaltungsgericht mit, sie wünsche einen Entscheid; gegen sie laufe ein Strafverfahren, so dass sie ein Interesse an der Frage habe, ob sie die Arbeitsvermittlung bis zum 30. September 2013 rechtmässig habe betreiben dürfen. Mit Urteil vom 19. November 2013 schrieb das Verwaltungsgericht die Beschwerde als gegenstandslos geworden von der Geschäftskontrolle ab. Die Kosten auferlegte es der X.________ AG; eine Parteientschädigung sprach es nicht zu.

C.
Mit Eingabe vom 16. Januar 2014 erhebt die X.________ AG Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt, in Aufhebung des angefochtenen Urteils sei die Sache zur materiellen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Amt für Wirtschaft und Arbeit beantragt Abweisung der Beschwerde. Das Generalsekretariat des Departements Volkswirtschaft und Inneres des Kantons Aargau verzichtet auf Vernehmlassung. Das Verwaltungsgericht äussert sich zur Beschwerde, ohne einen ausdrücklichen Antrag zu stellen. Die X.________ AG repliziert.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG) und die Beschwerdeführerin ist dazu legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Insbesondere hat die Beschwerdeführerin ein aktuelles und praktisches Interesse an der Beschwerde, da sie geltend macht, die Vorinstanz habe sich zu Unrecht nicht materiell mit ihrem Rechtsmittel befasst. Das Bundesgericht prüft frei die richtige Anwendung von Bundesrecht mit Einschluss des Verfassungsrechts (Art. 95 lit. a BGG), die Anwendung kantonalen Rechts aber nur darauf hin, ob dadurch Bundesrecht verletzt wurde, namentlich durch willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts.

2.

2.1. Streitgegenstand vor der Vorinstanz war die Rechtmässigkeit des Bewilligungsentzugs in zeitlicher Hinsicht. Die Beschwerdeführerin hatte nicht gegen den Entzug opponiert, sondern bloss beantragt, die Bewilligungen seien nicht per sofort, sondern erst per 30. September 2013 zu entziehen. Mit Ablauf dieses Datums ist das Rechtsbegehren grundsätzlich gegenstandslos geworden. Die Vorinstanz hat deshalb in Anwendung von § 42 lit. a des Gesetzes [des Kantons Aargau] vom 4. Dezember 2007 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG/AG; SAR 271.200) das Verfahren mangels eines aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses abgeschrieben.

2.2. Die Beschwerdeführerin rügt eine willkürliche Anwendung von § 42 lit. a VRG/AG sowie eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV unter zwei Aspekten: Zum einen sei ihr durch den sofortigen Bewilligungsentzug die mit dem AWA vereinbarte Schonfrist bis zum 30. September 2013 überraschend verweigert worden. Zum anderen habe der Bewilligungsentzug die Beschwerdeführerin und ihre Organe der strafrechtlichen Verfolgung ausgesetzt, zumal es ihr unmöglich gewesen sei, die Geschäftstätigkeit inmitten der Hochsaison sofort zu beenden. Es sei ein Strafverfahren wegen Widerhandlung gegen Art. 39 Abs. 1 AVG im Gange; sie habe daher ein schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung der Frage, ob ein allfälliger Personalverleih zwischen dem 5. Juni und dem 30. September 2013 ohne Bewilligung erfolgt sei.

2.3. Ist das Streitobjekt während der Dauer des Verfahrens entfallen, schreibt das Gericht ein Verfahren als gegenstandslos geworden ab. Das gilt auch dann, wenn die Gegenstandslosigkeit darauf zurückzuführen ist, dass infolge Entzugs der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde der Streitgegenstand während des noch laufenden Rechtsmittelverfahrens entfallen ist (vgl. Urteil 2C 11/2012 vom 25. April 2012). Vorliegend hatten das AWA und der Regierungsrat einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen und das Verwaltungsgericht hat das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen. Damit wurde der für die Dauer des Verfahrens provisorisch massgebliche Rechtszustand festgelegt. Der Entscheid wäre im Rahmen der Art. 93 und 98 BGG beim Bundesgericht anfechtbar gewesen. Die Beschwerdeführerin hat auf eine Anfechtung verzichtet. Der Umstand allein, dass der sofortige Entzug der Bewilligung für die Beschwerdeführerin überraschend gewesen sei und einer (vom AWA bestrittenen) Vereinbarung widersprochen habe, begründet für sich allein noch kein praktisches und aktuelles Rechtsschutzinteresse an einer nachträglichen Beurteilung des sofortigen Entzugs.

2.4. Fraglich ist, ob das drohende Strafverfahren daran etwas ändert:

2.4.1. Die Vorinstanz hat dies verneint mit der Begründung, das Strafverfahren ändere nichts an der Tatsache, dass die beantragte Frist bis Ende September 2013 verstrichen sei; zudem falle die Frage eines strafbaren Verhaltens nicht in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, sondern des Strafrichters.

2.4.2. Nach Art. 39 Abs. 1 lit. a AVG wird bestraft, wer ohne die erforderliche Bewilligung Arbeit vermittelt oder Personal verleiht. Das Fehlen einer Bewilligung ist Tatbestandsmerkmal des Delikts. Hat die Beschwerdeführerin in der Zeit vom 5. Juni bis 30. September 2013 Arbeit vermittelt oder Personal verliehen, so ist somit rechtserheblich, ob eine Bewilligung vorlag oder nicht. Das begründet aber noch kein Rechtsschutzinteresse an einer verwaltungsgerichtlichen Beurteilung: Nach ständiger Rechtsprechung kann nämlich ein Strafgericht auch verwaltungsrechtliche Vorfragen beurteilen, soweit die Verwaltungsjustiz darüber nicht entschieden hat (BGE 129 IV 246 E. 2 S. 249 f.; Urteil 1P.730/2003 vom 22. März 2004 E. 2.3.1, in: SJ 2004 I S. 459). Ein schutzwürdiges Interesse an einer verwaltungsgerichtlichen Beurteilung kann deshalb nicht mit Hinblick auf ein allfälliges Strafverfahren begründet werden (Urteil 2C 596/2010 vom 11. März 2011 E. 3.2). Hinzu kommt, dass für die strafrechtliche Beurteilung wesentlich sein wird, ob eine allfällige Gutheissung der Beschwerde zur Folge gehabt hätte, dass dieser nachträglich festgestellte Rechtszustand auch auf die Dauer des Verfahrens zurückzubeziehen ist, während der infolge Entzugs der
aufschiebenden Wirkung die bewilligungspflichtigen Handlungen vorläufig nicht ausgeübt werden durften (vgl. für die umgekehrte Konstellation: BGE 112 V 74 E. 2b S. 76). Diese strafrechtliche Frage hätte das Verwaltungsgericht in seinem Entscheid ohnehin nicht beantworten können.

2.5. Die Vorinstanz hat somit weder Art. 29 Abs. 1 bzw. Art. 29a BV verletzt noch § 42 lit. a VRG/AG willkürlich angewendet, indem sie das Verfahren als gegenstandslos abgeschrieben hat.

3.
Die Beschwerde ist abzuweisen. Die Beschwerdeführerin trägt die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 28. März 2014

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Seiler

Der Gerichtsschreiber: Winiger

SR 823.11 Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur le service de l'emploi et la location de services (LSE) LSE Art. 2 Activités soumises à l'autorisation - 1 Quiconque entend exercer en Suisse, régulièrement et contre rémunération, une activité de placeur, qui consiste à mettre employeurs et demandeurs d'emploi en contact afin qu'ils puissent conclure des contrats de travail, doit avoir obtenu une autorisation de l'office cantonal du travail.
¹	Quiconque entend exercer en Suisse, régulièrement et contre rémunération, une activité de placeur, qui consiste à mettre employeurs et demandeurs d'emploi en contact afin qu'ils puissent conclure des contrats de travail, doit avoir obtenu une autorisation de l'office cantonal du travail.
²	Est en outre soumis à autorisation le placement de personnes pour des représentations artistiques ou des manifestations semblables.
³	Celui qui s'occupe régulièrement de placement de personnel de l'étranger ou à l'étranger (placement intéressant l'étranger) doit avoir obtenu une autorisation du Secrétariat d'État à l'économie (SECO)4 en sus de l'autorisation cantonale.
⁴	Est assimilé au placement de personnel de l'étranger le placement d'un étranger qui séjourne en Suisse, mais n'est pas encore autorisé à exercer une activité lucrative.
⁵	Si une succursale n'a pas son siège dans le même canton que la maison mère, elle doit avoir obtenu une autorisation; si elle est établie dans le même canton que la maison mère, elle doit être déclarée à l'office cantonal du travail.

SR 823.11 Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur le service de l'emploi et la location de services (LSE) LSE Art. 12 Autorisation obligatoire - 1 Les employeurs (bailleurs de services) qui font commerce de céder à des tiers (entreprises locataires de services) les services de travailleurs doivent avoir obtenu une autorisation de l'office cantonal du travail.
¹	Les employeurs (bailleurs de services) qui font commerce de céder à des tiers (entreprises locataires de services) les services de travailleurs doivent avoir obtenu une autorisation de l'office cantonal du travail.
²	Outre l'autorisation cantonale, une autorisation du SECO est nécessaire pour louer les services de travailleurs vers l'étranger. La location en Suisse de services de personnel recruté à l'étranger n'est pas autorisée.
³	Si une succursale n'a pas son siège dans le même canton que la maison mère, elle doit avoir obtenu une autorisation; si elle est établie dans le même canton que la maison mère, elle doit être déclarée à l'office cantonal du travail.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 823.11 Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur le service de l'emploi et la location de services (LSE) LSE Art. 39 - 1 Sera puni d'une amende de 100 000 francs au maximum celui qui, intentionnellement,
¹	Sera puni d'une amende de 100 000 francs au maximum celui qui, intentionnellement,
^a	aura procuré du travail ou loué des services sans posséder l'autorisation nécessaire;
^b	aura placé des étrangers ou les aura engagés pour en louer les services sans observer les prescriptions légales en matière de main-d'oeuvre étrangère. Est réservée une sanction supplémentaire en application de l'art. 23 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers65.
²	Sera puni d'une amende de 40 000 francs au maximum celui qui, intentionnellement,
^a	aura recouru en sa qualité d'employeur, aux services d'un placeur ou d'un bailleur de services qu'il savait ne pas posséder l'autorisation requise;
^b	aura enfreint l'obligation d'annoncer et de renseigner (art. 6, 7, 17, 18 et 29);
^c	n'aura pas communiqué par écrit, en sa qualité de bailleur de services, la teneur essentielle du contrat de travail ou ne l'aura fait qu'incomplètement ou encore aura conclu un arrangement illicite (art. 19 et 22);
^d	aura contrevenu, en sa qualité de placeur, aux dispositions concernant le calcul de la commission de placement (art. 9) ou, en sa qualité de bailleur de services, aura exigé du travailleur le paiement d'émoluments ou de prestations financières préalables (art. 19, al. 5);
^e	se sera livré à une propagande fallacieuse en matière d'émigration de personnes actives (art. 30);
^f	aura enfreint l'obligation de garder le secret (art. 7, 18 et 34).
³	Sera puni d'une amende de 20 000 francs au maximum celui qui, par négligence, aura enfreint l'al. 1 ou 2, let. b à f. Dans les cas de peu de gravité, la peine pourra être remise.
⁴	Est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire quiconque obtient une autorisation en donnant des indications inexactes ou fallacieuses ou en taisant des faits importants.66
⁵	Si des infractions sont commises dans la gestion d'entreprises ou d'autres établissements analogues, les art. 6 et 7 de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif67 sont applicables.
⁶	La poursuite pénale incombe aux cantons.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.