C 308/00 - 2001-03-28 - Assurance-chômage - [AZA 7] C 308/00 Gr III. Kammer Bundesrichter Schön, Spira und Bundesrichterin

[AZA 7]
C 308/00 Gr

III. Kammer

Bundesrichter Schön, Spira und Bundesrichterin Widmer,
Gerichtsschreiberin Polla

Urteil vom 28. März 2001

in Sachen
Z.________, 1950, Beschwerdeführer,

gegen
Amt für Wirtschaft und Arbeit, Frauenfeld, Beschwerdegegner,

und
Rekurskommission des Kantons Thurgau für die Arbeitslosenversicherung, Eschlikon

A.- Mit Verfügungen vom 18. und 21. September 1998 stellte das Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Thurgau (neu Amt für Wirtschaft und Arbeit, nachfolgend AWA) den 1950 geborenen, vor Eintritt seiner Arbeitslosigkeit als Gartenarbeiter tätig gewesenen Z.________ wegen Nichtbefolgung von Weisungen des Regionalen Arbeitsvermittlungszentrums Frauenfeld (RAV) ab 7. Mai 1998 für zehn und ab 25. August 1998 für 45 Tage in der Anspruchsberechtigung ein.
B.- Während die Rekurskommission des Kantons Thurgau für die Arbeitslosenversicherung die gegen die Verfügung vom 18. September 1998 erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 11. Dezember 1998 teilweise guthiess und die Einstellungsdauer auf fünf Tage reduzierte, wies sie mit selbem Entscheid diejenige gegen die Verfügung vom 21. September 1998 ab. Die dagegen von Z.________ erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess das Eidgenössische Versicherungsgericht mit Urteil vom 18. November 1999 in dem Sinne gut, als der Entscheid der Rekurskommission aufgrund mangelhafter Zusammensetzung des Spruchkörpers aufgehoben wurde und die Vorinstanz im Sinne der Erwägungen über die Beschwerde neu zu entscheiden hatte. Mit Entscheid vom 30. Mai 2000 hiess die Rekurskommission des Kantons Thurgau (in neuer Besetzung) die gegen die Verfügung vom 18. September 1998 erhobene Beschwerde wiederum teilweise gut und reduzierte die Einstellungsdauer auf fünf Tage, während sie mit gleichem Entscheid diejenige gegen die Verfügung vom 21. September 1998 erneut abwies.

C.- Z.________ führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid und die Verwaltungsverfügungen vom 18. und 21. September 1998 seien aufzuheben und es sei von einer Einstellung in der Anspruchsberechtigung abzusehen.
Die Vorinstanz und das AWA beantragen Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Staatssekretariat für Wirtschaft verzichtet auf eine Vernehmlassung.

Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:

1.- Die Vorinstanz hat die massgebenden gesetzlichen Bestimmungen über die Einstellung in der Anspruchsberechtigung bei Nichtbefolgen von Weisungen des Arbeitsamtes (Art. 30 Abs. 1 lit. d AVIG) wie auch die Bestimmungen über die Pflichten des Versicherten, namentlich auf Weisung des Arbeitsamtes an Besprechungen oder Orientierungsveranstaltungen teilzunehmen (Art. 17 Abs. 3 lit. b AVIG), zutreffend dargelegt. Darauf kann verwiesen werden. Ergänzend ist anzuführen, dass sich die Einstellungsdauer nach dem Grad des Verschuldens bemisst (Art. 30 Abs. 3 AVIG in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 und 3 AVIV). Sodann ist darauf hinzuweisen, dass arbeitslose Personen nach Art. 16 Abs. 1 und 2 AVIG zur unverzüglichen Annahme einer zumutbaren Arbeit verpflichtet sind. Bei der Zuweisung eine vorübergehenden Beschäftigung im Sinne von Art. 72 Abs. 1 AVIG gelten sinngemäss die Kriterien der zumutbaren Arbeit nach Art. 16 Abs. 2 lit. c AVIG (Art. 72a Abs. 2 AVIG).

2.- a) Der Versicherte wurde in der Anspruchsberechtigung eingestellt, weil er an der Orientierungsveranstaltung für arbeitslose Personen vom 6. Mai 1998 nicht teilnahm (Verfügung vom 18. September 1998). Es ist unbestritten und steht nach den Akten fest, dass der Versicherte damit einer Weisung des RAV Frauenfeld nicht Folge leistete. Der Beschwerdeführer hat sich zwar in einem Schreiben vom 6. Mai 1998 beim Veranstalter entschuldigt und gab an, er habe sich bezüglich Tag und Datum geirrt. Mit Vorinstanz und Verwaltung ist aber davon auszugehen, dass kein entschuldbarer Grund vorliegt, um von einer Einstellung in der Anspruchsberechtigung abzusehen, zumal der Versicherte die Datumsverwechslung insofern nicht überzeugend darlegt, als er das Schreiben an den Kursveranstalter am 6. Mai 1998 abfasste; hat er aber, seiner Angabe folgend, den Irrtum erst einen Tag nach der Veranstaltung bemerkt, wäre es frühestens am 7. Mai 1998 möglich gewesen, diesen Brief aufzusetzen.

b) Die in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhobenen Einwände vermögen zu keinem anderen Ergebnis zu führen.
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, er habe sich schriftlich entschuldigt und später die Veranstaltung besucht, ändert dies nichts daran, dass er keine Gründe nennt, die das Versäumen der Orientierungsveranstaltung am 6. Mai 1998 entschuldigen. Ein Besuch dieser Massnahme zu einem späteren Zeitpunkt "heilt" ein fehlerhaftes Verhalten entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht. Zudem trug die Vorinstanz dem Umstand, dass es sich nur um eine geringfügige Verletzung der Schadenminderungspflicht handelt, insofern angemessen Rechnung, als sie die Einstellungsdauer von zehn auf fünf Tage herabsetzte.

c) Die am 18. September 1998 verfügte Einstellung in der Anspruchsberechtigung erfolgte damit zu Recht. Unter Berücksichtigung der gesamten objektiven und subjektiven Umstände lassen sich die Annahme eines leichten Verschuldens sowie die, in Anwendung der richterlichen Angemessenheitskontrolle (BGE 123 V 152 Erw. 2), vorinstanzliche Herabsetzung der Einstellungsdauer auf fünf Tage nicht beanstanden.

3.- Weiter gilt es zu prüfen, ob der Versicherte zu Recht mit Verfügung vom 21. September 1998 für die Dauer von 45 Tagen in der Anspruchsberechtigung eingestellt wurde.

a) Es steht fest, dass der Beschwerdeführer am 24. August 1998 einen Einsatz im Rahmen eines Beschäftigungsprogramms "ESRA" hätte antreten sollen (Schreiben des RAV vom 18. August 1998). Diesem Termin blieb der Versicherte mit der Begründung, das RAV habe nicht die Kompetenz, ihn einem solchen Programm zuzuweisen, fern. Dazu hat die Vorinstanz in zutreffender Würdigung der Akten sowie der Vorbringen des Versicherten ausgeführt, dass gemäss Art. 72 Abs. 1 AVIG die Versicherung die vorübergehende Beschäftigung von Arbeitslosen im Rahmen von Programmen öffentlicher oder privater, nicht auf Gewinn ausgerichteter Institutionen zur Arbeitsbeschaffung oder Wiedereingliederung ins Erwerbsleben fördert und ein solcher Einsatz gestützt auf Art. 72a Abs. 2 AVIG, in sinngemässer Anwendung der Kriterien der zumutbaren Arbeit nach Art. 16 Abs. 2 lit. c AVIG, zugewiesen werden kann.
Auch die diesbezügliche Argumentation in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde stösst ins Leere. Anhand des Schreibens des RAV vom 18. August 1998 hätte der Versicherte erkennen müssen, dass sein unentschuldigtes Fernbleiben am ersten Arbeitstag Sanktionen der Arbeitslosenversicherung nach sich ziehen wird. Trotz seiner Einwände bezüglich der Rechtmässigkeit eines solchen Einsatzes wäre der Beschwerdeführer verpflichtet gewesen, die Tätigkeit im Beschäftigungsprogramm zu beginnen und noch bestehende Fragen nach Antritt zu klären. Er begründet zudem nicht näher, inwiefern die zugewiesene Tätigkeit im Sinne von Art. 16 Abs. 2 lit. c AVIG nicht zumutbar gewesen sei. Weiter geht der Versicherte auch fehl in der Annahme, eine arbeitslose Person müsse erst nach dem Bezug von 100 Taggeldern bereit sein, an einer arbeitsmarktlichen Massnahme teilzunehmen.

Aufgrund seiner in Art. 17 Abs. 1 AVIG verankerten Schadenminderungspflicht wäre er angehalten gewesen, ab dem ersten Tag seiner Anmeldung zum Taggeldbezug alles Zumutbare zu unternehmen, um die Arbeitslosigkeit zu verkürzen. Dazu gehört auch die Verpflichtung, auf Weisung des RAV an einer arbeitsmarktlichen Massnahme in Form eines Programms zur vorübergehenden Beschäftigung nach Art. 72 Abs. 1 AVIG teilzunehmen.

b) Die am 21. September 1998 verfügte Einstellung in der Anspruchsberechtigung erfolgte nach dem Gesagten ebenfalls zu Recht. Die unter Annahme eines schweren Verschuldens im mittleren Bereich festgesetzte Einstellungsdauer von 45 Tagen (Art. 45 Abs. 2 lit. c AVIV) lässt sich im Rahmen der Angemessenheitskontrolle (Art. 132 OG) nicht beanstanden.
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:

I. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.

II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
III. Dieses Urteil wird den Parteien, der Rekurskommission des Kantons Thurgau für die Arbeitslosenversicherung, dem Amt für Wirtschaft und Arbeit, Abteilung Arbeitslosenkasse,

und dem Staatssekretariat für Wirtschaft
zugestellt.
Luzern, 28. März 2001
Im Namen des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident der III. Kammer:

Die Gerichtsschreiberin:

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 30 - 1 Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
¹	Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
^a	est sans travail par sa propre faute;
^b	a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d'indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l'assurance;
^c	ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;
^d	n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;
^e	a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d'aviser, ou
^f	a obtenu ou tenté d'obtenir indûment l'indemnité de chômage;
^g	a touché des indemnités journalières durant la phase d'élaboration d'un projet (art. 71a, al. 1) et n'entreprend pas, par sa propre faute, d'activité indépendante à l'issue de cette phase d'élaboration.
²	L'autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1, let. c, d et g, de même qu'au sens de l'al. 1, let. e, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.142
³	La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Le nombre d'indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d'indemnités journalières au sens de l'art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1, let. g, 25 jours.143 L'exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension.144
^3bis	Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.145
⁴	Lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure, l'autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 17 Devoirs de l'assuré et prescriptions de contrôle - 1 L'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
¹	L'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
²	En vue de son placement, l'assuré est tenu de s'inscrire personnellement aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à l'indemnité de chômage; il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral.72
^2bis	L'inscription en vue du placement est traitée par les autorités compétentes selon les art. 85 et 85b.73
³	L'assuré est tenu d'accepter tout travail convenable qui lui est proposé. Il a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer:74
^a	aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement;
^b	aux entretiens de conseil, aux réunions d'information et aux consultations spécialisées visées à l'al. 5;
^c	de fournir les documents permettant de juger s'il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable.
⁴	Le Conseil fédéral peut partiellement libérer de leurs obligations les assurés âgés frappés par un chômage de longue durée.
⁵	L'office du travail peut, dans des cas particuliers, diriger les assurés sur des institutions publiques ou d'utilité publique adéquates pour des consultations d'ordre psycho-social, professionnel ou en rapport avec la migration pour autant que cette mesure se révèle utile après examen du cas. Ces institutions perçoivent une indemnité dont le montant est fixé par l'organe de compensation.77

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 30 - 1 Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
¹	Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:139
^a	est sans travail par sa propre faute;
^b	a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d'indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l'assurance;
^c	ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;
^d	n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;
^e	a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d'aviser, ou
^f	a obtenu ou tenté d'obtenir indûment l'indemnité de chômage;
^g	a touché des indemnités journalières durant la phase d'élaboration d'un projet (art. 71a, al. 1) et n'entreprend pas, par sa propre faute, d'activité indépendante à l'issue de cette phase d'élaboration.
²	L'autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1, let. c, d et g, de même qu'au sens de l'al. 1, let. e, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.142
³	La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Le nombre d'indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d'indemnités journalières au sens de l'art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1, let. g, 25 jours.143 L'exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension.144
^3bis	Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.145
⁴	Lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure, l'autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 45 Début du délai de suspension et durée de la suspension - (art. 30, al. 3 et 3bis, LACI)
¹	Le délai de suspension du droit à l'indemnité prend effet à partir du premier jour qui suit:159
^a	la cessation du rapport de travail lorsque l'assuré est devenu chômeur par sa propre faute;
^b	l'acte ou la négligence qui fait l'objet de la décision.
²	Les jours de suspension sont exécutés après le délai d'attente ou une suspension déjà en cours.
³	La suspension dure:
^a	de 1 à 15 jours en cas de faute légère;
^b	de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne;
^c	de 31 à 60 jours en cas de faute grave.
⁴	Il y a faute grave lorsque, sans motif valable, l'assuré:
^a	abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi, ou qu'il
^b	refuse un emploi réputé convenable.
⁵	Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation.

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 45 Début du délai de suspension et durée de la suspension - (art. 30, al. 3 et 3bis, LACI)
¹	Le délai de suspension du droit à l'indemnité prend effet à partir du premier jour qui suit:159
^a	la cessation du rapport de travail lorsque l'assuré est devenu chômeur par sa propre faute;
^b	l'acte ou la négligence qui fait l'objet de la décision.
²	Les jours de suspension sont exécutés après le délai d'attente ou une suspension déjà en cours.
³	La suspension dure:
^a	de 1 à 15 jours en cas de faute légère;
^b	de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne;
^c	de 31 à 60 jours en cas de faute grave.
⁴	Il y a faute grave lorsque, sans motif valable, l'assuré:
^a	abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi, ou qu'il
^b	refuse un emploi réputé convenable.
⁵	Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation.

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 16 Travail convenable - 1 En règle générale, l'assuré doit accepter immédiatement tout travail en vue de diminuer le dommage.
¹	En règle générale, l'assuré doit accepter immédiatement tout travail en vue de diminuer le dommage.
²	N'est pas réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l'obligation d'être accepté, tout travail qui:
^a	n'est pas conforme aux usages professionnels et locaux et, en particulier, ne satisfait pas aux conditions des conventions collectives ou des contrats-type de travail;
^b	ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes de l'assuré ou de l'activité qu'il a précédemment exercée;
^c	ne convient pas à l'âge, à la situation personnelle ou à l'état de santé de l'assuré;
^d	compromet dans une notable mesure le retour de l'assuré dans sa profession, pour autant qu'une telle perspective existe dans un délai raisonnable;
^e	doit être accompli dans une entreprise où le cours ordinaire du travail est perturbé en raison d'un conflit collectif de travail;
^f	nécessite un déplacement de plus de deux heures pour l'aller et de plus de deux heures pour le retour et qui n'offre pas de possibilités de logement appropriées au lieu de travail, ou qui, si l'assuré bénéficie d'une telle possibilité, ne lui permet de remplir ses devoirs envers ses proches qu'avec de notables difficultés;
^g	exige du travailleur une disponibilité sur appel constante dépassant le cadre de l'occupation garantie;
^h	doit être exécuté dans une entreprise qui a procédé à des licenciements aux fins de réengagement ou à de nouveaux engagements à des conditions nettement plus précaires, ou
ⁱ	procure à l'assuré une rémunération qui est inférieure à 70 % du gain assuré, sauf si l'assuré touche des indemnités compensatoires conformément à l'art. 24 (gain intermédiaire); l'office régional de placement peut exceptionnellement, avec l'approbation de la commission tripartite, déclarer convenable un travail dont la rémunération est inférieure à 70 % du gain assuré.
³	L'al. 2, let. a, ne s'applique pas à l'assuré dont la capacité de travail est réduite.69 L'assuré ne peut être contraint d'accepter un travail dont la rémunération est inférieure à ce qu'elle devrait être compte tenu de la réduction de sa capacité de travail.
^3bis	L'al. 2, let. b, ne s'applique pas aux personnes de moins de 30 ans.70