1C_137/2018 - 2018-11-27 - Procedura amministrativa - Publikationsverordnung vom 25. Oktober 2017

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 137/2018, 1C 139/2018

Urteil vom 27. November 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
1C 137/2018
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,

und

1C 139/2018
VCS, Sektion Zürich,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich.

Gegenstand
Publikationsverordnung vom 25. Oktober 2017,

Beschwerden gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, vom 14. Februar 2018 (AN.2017.00005; AN.2017.00006).

Sachverhalt:

A.
Am 25. Oktober 2017 erliess der Regierungsrat des Kantons Zürich eine neue Publikationsverordnung (nPublV; LS 170.51) und beschloss, diese zusammen mit dem zürcherischen Publikationsgesetz vom 30. November 2015 (PublG; LS 170.5) auf den 1. Januar 2018 in Kraft zu setzen (ABl 2017-03-11 Nr. 44). § 12 nPublV lautet wie folgt:

"Erscheinungsweise
1 Das Amtsblatt erscheint in elektronischer Form.
2 Es erscheint Montag bis Freitag und trägt das Datum der Veröffentlichung. Es erscheint nicht an den allgemeinen Feiertagen gemäss Verordnung vom 15. Februar 2016 über das Schweizerische Handelsamtsblatt (VSHAB).
3 Aus wichtigen Gründen kann an einzelnen Tagen auf das Erscheinen des Amtsblattes verzichtet werden.
4 Amtliche Texte, die auch im Schweizerischen Handelsamtsblatt (SHAB) erscheinen, werden gleichentags im Amtsblatt veröffentlicht.
5 Andere amtliche Texte werden an dem Tag veröffentlicht, den die Meldestelle festgelegt hat.
6 Amtliche Texte in der Rubrik « Rechtsetzung und politische Rechte » werden in der Regel am Freitag veröffentlicht. Für dringliche Fälle ist eine zusätzliche Veröffentlichung an einem anderen Tag möglich."

B.
A.________ und der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Sektion Zürich, führten dagegen am 30. November bzw. 4. Dezember 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragten hauptsächlich die Aufhebung von § 12 nPublV. Mit weitgehend gleicher Begründung machten sie im Wesentlichen geltend, die angefochtene Bestimmung sei rechtsungleich, verfüge nicht über eine ausreichende Grundlage im Gesetz und sei willkürlich.
Am 13. Dezember 2017 beschloss der Regierungsrat, die neue Publikationsverordnung mit Ausnahme der Bestimmungen über die Erscheinungsweise zusammen mit dem Publikationsgesetz wie vorgesehen auf den 1. Januar 2018 in Kraft zu setzen (ABl 2017-12-22 Nr. 51). Damit wurde gewährleistet, dass das Amtsblatt während der Hängigkeit des Rechtsstreits weiterhin in gedruckter Form und im wöchentlichen Rhythmus erschien (ABl 2017-22-12 Nr. 51).
Mit separaten Urteilen vom 14. Februar 2018 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat.

C.
Am 23. März 2018 reichten sowohl A.________ als auch der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Sektion Zürich, mit separaten Eingaben Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie um Gewährung der aufschiebenden Wirkung sowie um Vereinigung der beiden Verfahren. In der Sache beantragen sie, die Urteile des Verwaltungsgerichts, soweit ihre Beschwerden damit abgewiesen wurden, und § 12 nPublV aufzuheben. Zur Begründung rügen sie im Wesentlichen eine Verletzung der Bundes- und der zürcherischen Kantonsverfassung.
Mit einer einheitlichen Stellungnahme vom 7. Mai 2018 schliesst die Staatskanzlei des Kantons Zürich für den Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
A.________ und der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), Sektion Zürich, äusserten sich am 13. Juni 2018 nochmals zur Sache.

D.
Mit separaten Verfügungen vom 26. April 2018 erteilte das präsidierende Mitglied der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung den beiden Beschwerden je die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen:

1.
Die beiden Verfahren 1C 137/2018 und 1C 139/2018 hängen inhaltlich eng zusammen. Es rechtfertigt sich, sie antragsgemäss zu vereinigen und die Sache in einem einzigen Urteil zu behandeln.

2.

2.1. Angefochten sind zwei kantonal letztinstanzliche Endentscheide über die Rechtmässigkeit einer kantonalen Verordnungsbestimmung in einem Normprüfungsverfahren. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. b , Art. 87 Abs. 2 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG).

2.2. Der Verkehrs-Club der Schweiz, Sektion Zürich, und der Individualbeschwerdeführer haben je an ihrem vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind von der angefochtenen Bestimmung zumindest virtuell in ihren eigenen Rechten betroffen. Sie sind damit grundsätzlich zur Beschwerde an das Bundesgericht legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).

2.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann deren Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen oder auf entsprechende Rüge hin nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).

2.4. In rechtlicher Hinsicht kann mit der Beschwerde an das Bundesgericht, von weiteren hier nicht interessierenden Möglichkeiten abgesehen, die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (vgl. Art. 95 lit. a und c BGG). Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht und kantonaler verfassungsmässiger Rechte frei. Soweit es um die Auslegung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht geht, prüft dies das Bundesgericht hingegen ausschliesslich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 138 I 143 E. 2 S. 149 f.).

2.5. Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen. Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten unter Einschluss des Willkürverbots geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht grundsätzlich nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 138 I 171 E. 1.4 S. 176; 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 133 II 249 E. 1.4 S. 254 f.).

3.
Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist zu prüfen, ob die fragliche Bestimmung so, wie sie lautet und vernünftigerweise ausgelegt werden kann, mit dem übergeordneten Bundesrecht vereinbar ist, wobei auch die Wahrscheinlichkeit einer rechtmässigen Handhabung berücksichtigt werden kann (vgl. BGE 131 I 223 E. 4.4 S. 232). Nach der Rechtsprechung ist massgebend, ob der angefochtenen Norm nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sich mit dem angerufenen Bundesrecht vereinbaren lässt. Das Bundesgericht hebt demnach eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher rechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Für die Beurteilung dieser Frage ist zu beachten, unter welchen Umständen die betreffende Bestimmung zur Anwendung gelangen wird. Das Gericht hat die Möglichkeit einer bundesrechtskonformen Auslegung nicht nur abstrakt zu untersuchen, sondern auch die Wahrscheinlichkeit einer rechtskonformen Anwendung miteinzubeziehen. Dabei dürfen die Erklärungen der kantonalen Behörden über die künftige Anwendung der Vorschrift mitberücksichtigt werden (vgl. BGE 130 I 82 E. 2.1 S. 86).

4.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die angefochtene Bestimmung verstosse gegen ihre Informationsfreiheit.

4.1. Nach Art. 16 Abs. 3 BV hat jede Person das Recht, Informationen frei zu empfangen sowie aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten (Abs. 3). Eingriffe in dieses Grundrecht sind nur zulässig unter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen; sie haben insbesondere auf einer gesetzlichen Grundlage zu beruhen, die für schwerwiegende Einschränkungen im Gesetz selbst angelegt sein muss; weiter müssen sie im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Die amtliche Information über die Verwaltungs- und Regierungstätigkeit hat zudem rechtsgleich und willkürfrei zu erfolgen (vgl. BGE 127 I 145 E. 4b S. 152).

4.2. Die Veröffentlichung des Amtsblattes unterliegt der Informationsfreiheit. Entgegen der Auffassung des Regierungsrates ändert daran nichts, dass das Gesetz zur Publikation des Amtsblattes verpflichtet. Im Gegenteil wird dadurch der grundrechtlich geschützte Zugang zu den entsprechenden Informationen zusätzlich gesetzlich unterlegt. Heikler erscheint die Frage, ob der Wechsel von der wöchentlichen Veröffentlichung auf Papier zu einer täglichen Publikation auf dem Internet einen Eingriff in die Informationsfreiheit darstellt. Zwar umfasst die Informationsfreiheit grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass der Staat jedem einzelnen Grundrechtsträger die Instrumente zur Ausübung des Freiheitsrechts, also beispielsweise Fernseh- oder Radioapparate oder im vorliegenden Zusammenhang einen persönlichen Computer, zur Verfügung stellt. Wo die Ausübung von Rechten allerdings an den Zugang zur Information geknüpft ist, wie das etwa beim Amtsblatt mit Blick auf die politischen Rechte oder Einspracherechte im Bau- und Planungsverfahren zutrifft, können sich Auswirkungen auf die Ausgestaltung der Zugangsformen ergeben. In einer Veröffentlichung im Internet lässt sich allerdings auch ein Ausbau und für viele Personen eine Erleichterung des
Informationszugangs erblicken. Das wird von den Beschwerdeführern nur so weit in Frage gestellt, als die Veröffentlichung künftig täglich erfolgen soll. Demgegenüber wird die Informationsbeschaffung für diejenigen Bevölkerungskreise, die nicht oder nicht täglich über einen Internetzugang verfügen, im Vergleich zur bisherigen Publikationsform erschwert. In diesem Sinne liegt ein Grundrechtseingriff vor. Dieser ist allerdings angesichts der eher geringfügigen Auswirkungen als lediglich leicht einzustufen. Damit sind die Eingriffsvoraussetzungen gemäss Art. 36 BV zu wahren, wobei für die erforderliche gesetzliche Grundlage eine solche im Verordnungsrecht genügt.

4.3. Mit der angefochtenen Bestimmung in der Publikationsverordnung wird gerade die Grundlage für den fraglichen Eingriff geschaffen. Die Beschwerdeführer machen geltend, sie lasse sich nicht ausreichend auf das Gesetz zurückführen und verstosse daher mangels genügender Delegation gegen das Legalitätsprinzip und den Grundsatz der Gewaltenteilung. Der insofern von den Beschwerdeführern angerufenen Bestimmung von Art. 5 Abs. 1 BV kommt allerdings im vorliegenden Zusammenhang keine weitergehende Schutzwirkung zu als Art. 36 Abs. 1 BV.

4.3.1. Nach § 11 PublG werden im Amtsblatt insbesondere amtliche Texte veröffentlicht, deren Publikation rechtlich vorgeschrieben ist (Abs. 1); der Regierungsrat regelt in einer Verordnung die Gegenstände im Einzelnen, die Aufnahme nicht amtlicher Anzeigen sowie die Erscheinungsweise (Abs. 4). § 15 PublG bestimmt unter der Marginalie "Form der Veröffentlichung", dass die amtlichen Publikationsorgane auf einer Internetseite des Kantons veröffentlicht werden (Abs. 1); sie können zusätzlich ganz oder teilweise in gedruckter Form veröffentlicht werden; die elektronische Fassung ist die massgebende (Abs. 3); der Regierungsrat regelt in einer Verordnung, wann und wie häufig die amtlichen Publikationsorgane, darunter das Amtsblatt, veröffentlicht und ob sie in gedruckter Form herausgegeben werden (Abs. 4).

4.3.2. § 11 Abs. 4 und § 15 Abs. 4 PublG enthalten zwei Delegationsnormen, die es dem Regierungsrat übertragen, auf dem Verordnungsweg die Erscheinungsweise, den Zeitpunkt (bzw. Wochentag) und die Häufigkeit der Veröffentlichung amtlicher Publikationen unter Einschluss des Amtsblattes zu bestimmen. Die Veröffentlichung auf dem Internet ist zwingend, diejenige in Papierform aufgrund der Ermessensnorm ("Kann-Bestimmung") von § 15 Abs. 3 PublG hingegen fakultativ; der Regierungsrat kann insofern auch zwischen den verschiedenen staatlichen Publikationsorganen differenzieren (vgl. den Antrag des Regierungsrates des Kantons Zürich Nr. 5134 vom 22. Oktober 2014, ABl 2014-11-07, S. 23 f.). Die entsprechende Auslegung des Publikationsgesetzes durch die Vorinstanz ist nicht willkürlich. Damit verfügt § 12 nPublV über eine ausreichende gesetzliche Grundlage.

4.4. Das öffentliche Interesse an der Abschaffung der Publikation des Amtsblattes in Papierform liegt in der Reduktion des entsprechenden Aufwandes für die Staatskanzlei für die Erstellung und den Versand und ist ohne Weiteres nachvollziehbar. Heikler erscheint, ob der Wechsel zu einer ausschliesslichen und grundsätzlich täglichen Veröffentlichung auf dem Internet auch verhältnismässig ist. Die angestrebte Praxis ist mit Blick auf die Ressourcenersparnis geeignet und erforderlich. Näher zu prüfen ist die Zumutbarkeit der Regelung und in diesem Zusammenhang überdies, ob das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV eingehalten wird.

4.4.1. Wie die Staatskanzlei in ihrer Stellungnahme an das Bundesgericht ausführt, bewegt sich die Zahl von rund 1'600 Abonnementen des Amtsblatts im Kanton Zürich angesichts von gegen 700'000 Haushalten und von mehr als 100'000 kleineren und mittleren Unternehmen in einem tiefen Promillebereich. Hinzu kommt, dass ein Teil dieser Abonnemente auf Behörden und Amtsstellen des Bundes, des Kantons und der Gemeinden entfallen. Nicht bekannt ist, wie viele private Abonnentinnen und Abonnenten der gedruckten Fassung des Amtsblattes über keinen Internetanschluss verfügen. Es dürfte sich jedoch gemessen am ganzen potentiellen Adressatenkreis um eine verhältnismässig geringe Zahl handeln, die überdies mit der Zeit tendenziell stetig abnehmen wird. Der Wechsel von der Papier- zur elektronischen Form erfolgt sodann nicht abrupt. Nach einer längeren Testphase vor der Anpassung des Gesetzes vergingen seither, unter anderem prozessual bedingt, weitere rund vier Jahre, bevor nunmehr die Papierfassung wegfallen soll. Die Leser konnten sich mithin schon seit einiger Zeit darauf vorbereiten. Entscheidend ist aber, dass das Gesetz denjenigen Personen, die das Amtsblatt nicht über einen privaten oder einen öffentlich zugänglichen Internetzugang
konsultieren können oder wollen, das Recht einräumt, bei jeder Gemeinde darin Einsicht zu nehmen (§ 21 Abs. 1 PublG). Der Regierungsrat führte dazu aus, im Bedarfsfall seien die nachgefragten Informationen durch die Mitarbeitenden der Gemeinden auszudrucken (vgl. den Antrag des Regierungsrates des Kantons Zürich Nr. 5134 vom 22. Oktober 2014, ABl 2014-11-07, S. 27 f.). Ein solcher kann etwa bei fehlenden Kenntnissen über die Nutzung des Internets oder bei Sehschwierigkeiten am Bildschirm bestehen. Darauf sind die Behörden zu behaften. Damit verändert sich die tatsächliche Situation im Vergleich zur bisherigen nicht erheblich, kann doch davon ausgegangen werden, dass diejenigen Personen im Kanton Zürich, die das Amtsblatt auf Papier nicht abonniert hatten, und damit der Grossteil der Bevölkerung, dieses im Bedarfsfall bereits bisher auswärts konsultiert haben.

4.4.2. Was den Herausgaberhythmus betrifft, so erachten die Beschwerdeführer eine tägliche Konsultation des Amtsblattes als unzumutbar. Eine solche wird ihnen freilich nicht vorgeschrieben. Es steht ihnen offen, wie bisher einmal pro Woche nachzuschauen, ob die während der Woche erschienenen Publikationen des Amtsblattes für sie massgebliche Informationen enthalten. Für die üblichen 30-tägigen Einsprache- und Beschwerdefristen bedeutet dies keine unzumutbare Erschwerung, verbleiben doch regelmässig 25 Tage für die Fristwahrung. Einzig die Einhaltung kurzer Fristen darf durch die Erscheinungsweise nicht verunmöglicht oder erheblich erschwert werden (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C 577/2013 vom 2. Oktober 2013 E. 2 und 3). Überdies sieht die Verordnung gerade im diesbezüglich sensiblen Bereich der Rechtsetzung und der politischen Rechte eine Sonderregelung vor. Insofern soll der bisherige wöchentliche Herausgaberhythmus beibehalten werden, wobei weiterhin in der Regel der Freitag der Herausgabetag bleibt (§ 12 Abs. 6 nPublV). Damit können die bisherigen Gewohnheiten auf Seiten der Leserinnen und Leser weitgehend beibehalten werden. Auch insoweit ist der Regierungsrat darauf zu behaften, lediglich bei Dringlichkeit von dieser
Regel abzuweichen, wie er das in seinen Erläuterungen zu § 12 nPublV selbst ausführt (vgl. (ABl 2017-03-11 Nr. 44). Es ist im Übrigen zu erwarten, dass solche dringlichen Konstellationen auch in den sonstigen Medien thematisiert werden und einem aufmerksamen und interessierten Beobachter der Rechtsetzung und der politischen Rechte ohnehin nicht entgehen.

4.4.3. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist die angefochtene Regelung nicht rechtsungleich. Sie trifft Gross- und Kleinunternehmen, Verbände sowie Individualpersonen gleichermassen. Sie ist nicht speziell auf Grossunternehmen zugeschnitten und bevorzugt diese nicht in ungerechtfertigter Weise. Dass solche unter Umständen über grössere Mittel und Möglichkeiten zur Konsultation des Amtsblattes verfügen als Kleinunternehmen, Verbände und Einzelpersonen verhält sich bei einer Internetfassung nicht anders als bei der Papierform. Selbst wenn die Publikation künftig täglich statt wöchentlich erfolgt, ergibt sich allein daraus keine grössere Menge von Informationen, die gesichtet und allenfalls gelesen werden müssen. Es ist daher nicht ersichtlich, wie ein "Informationsüberschuss" entstehen und inwieweit ein solcher verfassungsrechtlich bedeutsam sein sollte, wie die Beschwerdeführer auch noch geltend machen.

4.5. Die angefochtene Verordnungsbestimmung hält demnach vor Art. 16 BV in Verbindung mit Art. 36 BV und Art. 8 Abs. 1 BV stand.

5.

5.1. Die Beschwerdeführer rügen sodann einen Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV. Sie sehen vor allem eine Diskriminierung älterer bzw. betagter Menschen, für die der Internetzugang eine hohe oder sogar unüberwindbare Hürde darstellen könne.

5.2. Zunächst erscheint fraglich, ob die Beschwerdeführer vom Schutzbereich von Art. 8 Abs. 2 BV überhaupt erfasst werden, d.h. ob sie überhaupt Grundrechtsträger und damit befugt sind, diese Bestimmung anzurufen. Beim Verkehrs-Club der Schweiz, Sektion Zürich, handelt es sich weder um eine natürliche Person noch ist ersichtlich und wird dargelegt, dass es sein Zweck ist, die Interessen älterer Menschen zu vertreten, und dass diese eine grosse Anzahl bzw. Mehrheit seiner Mitglieder ausmachen (vgl. dazu BGE 142 II 80 E. 1.4.2 S. 84 mit Hinweisen). Der Individualbeschwerdeführer wird zwar zweifellos altern und ist daher grundsätzlich zumindest virtuell Grundrechtsträger. Er führt aber auch nicht aus, weshalb der Internetzugang für ihn eine unüberwindbare Herausforderung darstellen könnte. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben.

5.3. Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand unter anderem wegen des Alters diskriminiert werden. Eine unzulässige unmittelbare Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe in der Weise qualifiziert ungleich benachteiligt wird, dass damit eine Herabwürdigung oder Ausgrenzung verbunden ist. Von einer indirekten Diskriminierung ist auszugehen, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 139 I 169 E. 7.2.1 f. S. 174 f. mit Hinweisen).

5.4. Der Verzicht auf die Herausgabe des Amtsblatts in gedruckter Form bezweckt nicht die Benachteiligung einer Gruppe von Menschen mit dem Ziel ihrer Ausgrenzung oder Herabwürdigung. Eine direkte Diskriminierung ist damit ausgeschlossen. Es liegt aber auch keine indirekte Diskriminierung vor. Die strittige Regelung mag Personen ohne Internetanschluss benachteiligen. Diese stellen als solche jedoch keine spezifisch gegen Diskriminierung geschützte Gruppe dar. Anders verhält es sich insofern mit den älteren bzw. betagten Menschen, bildet das Alter doch ausdrücklich einen Anknüpfungspunkt für mögliche Diskriminierungen. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass ältere Personen mehr als jüngere Schwierigkeiten bei der Verwendung elektronischer Geräte und den entsprechenden Nutzungsmöglichkeiten haben können. Der Staat ist daher gehalten, insofern in vernünftigem Rahmen Ausweichmöglichkeiten vorzusehen, wo die Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Aktivitäten oder Informationen im Ergebnis zu einem Verlust der Teilhabe der Betroffenen insbesondere an staatlichen Entscheiden und Leistungen und damit zu einer Ausgrenzung führen kann. Im vorliegenden Zusammenhang lässt sich ein solches Risiko nicht von vornherein ausschliessen. Der
Regierungsrat des Kantons Zürich hielt noch 2014 in seinem Antrag zum Publikationsgesetz selbst Folgendes fest (vgl. den Antrag des Regierungsrates des Kantons Zürich Nr. 5134 vom 22. Oktober 2014, ABl 2014-11-07, S. 23) :

"Gegen eine Bekanntmachung einzig auf elektronischem Weg werden freilich auch Vorbehalte geäussert. Abgesehen von eher emotional motivierten Einwänden und solchen arbeitstechnischer Art, denen mit sachlichen und stichhaltigen Argumenten entgegengetreten werden kann, ist der Hinweis einer möglichen Ausgrenzung desjenigen Bevölkerungsteils, der das Internet nicht nutzt, bei amtlichen Publikationsorganen sehr ernst zu nehmen. Deshalb muss auch in den nächsten Jahren davon ausgegangen werden, dass für gedruckte Ausgaben eine Nachfrage besteht."
Wenn der Regierungsrat inzwischen beim Amtsblatt davon abgerückt ist, so lässt sich das mit Blick auf die Möglichkeit einer Altersdiskriminierung erneut damit rechtfertigen, dass die Beschränkung der Publikation des Amtsblatts nur im Internet sich sachlich durch die weitere Verbreitung des Internets und dessen Nutzung begründen lässt, eine entsprechende mehrjährige Übergangslösung mit doppelter Veröffentlichung auf Papier und Internet zur Anwendung gelangt ist und durch die Möglichkeit der Konsultation des Amtsblatts auf den Gemeinden und die Verpflichtung der Gemeinden zur entsprechenden Hilfeleistung im Bedarfsfall die potenzielle Benachteiligung erheblich abgeschwächt wird. Zudem ist beim älteren Bevölkerungsteil ebenfalls davon auszugehen, dass dieser die Papierausgabe des Amtsblatts bereits bisher nicht abonniert und zuhause konsultiert hat. Schliesslich nehmen mit der breiten Etablierung des Internets und dem Zeitablauf die diesbezüglichen Kompetenzen der älteren Bevölkerung laufend zu.
Der angefochtene Entscheid verstösst somit auch nicht gegen Art. 8 Abs. 2 BV.

6.

6.1. Die Beschwerdeführer berufen sich ergänzend auf Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; SR 131.211), worin das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet wird, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. In der Sache geht es bei dieser Bestimmung um das Öffentlichkeitsprinzip für Staatsorgane (GIOVANNI BIAGGINI, in: Häner et al. [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 17, Rz. 1). Der Zugang zum Amtsblatt wird indessen nicht blockiert, sondern bleibt garantiert. Seit der Aufschaltung auf das Internet ist er für weite Bevölkerungskreise sogar erleichtert möglich. Zwar kommt dem Transparenzgebot im Vergleich mit der Informationsfreiheit eine gewisse eigenständige Bedeutung zu (vgl. das zur Publikation in den BGE bestimmte Urteil des Bundesgerichts 1C 461/2017 vom 27. Juni 2018 E. 6-8). Es ist aber nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführern auch nicht ausreichend dargetan, inwiefern ihnen Art. 17 KV/ZH im vorliegenden Zusammenhang einen weiterreichenden Schutz bieten würde als die Informationsfreiheit nach Art. 16 BV.

6.2. Mit Blick auf die behauptete Verletzung des Delegationsgrundsatzes machen die Beschwerdeführer sodann geltend, der angefochtene Entscheid verletze Art. 38 Abs. 1 KV/ZH. Danach werden alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen. Die Bestimmung zählt teilweise die Materien auf, für welche die Gesetzesform vorgeschrieben ist. Die Publikation des Amtsblattes fällt nicht darunter. Im Übrigen richtet sich die Wichtigkeit insbesondere nach der Schwere des Eingriffs eines Hoheitsakts und dessen Tragweite, namentlich für die Betroffenen. Art. 38 Abs. 1 KV/ZH enthält überdies einen dem Bundesverfassungsrecht vergleichbaren Delegationsgrundsatz (vgl. MATTHIAS HAUSER, in: Häner et al. [Hrsg.], a.a.O., Art. 38 , Rz. 36 ff.). Die Beschwerdeführer legen auch insoweit nicht rechtsgenüglich dar, weshalb der grundrechtliche Schutz von Art. 38 Abs. 1 KV/ZH im vorliegenden Fall über die bundesverfassungsrechtlichen Anforderungen der gesetzlichen Grundlage und einer ausreichenden Delegation hinausreichen und die Regelung von § 15 Abs. 3 PublG nicht genügen sollten. Der kantonale Gesetzgeber wollte dem Regierungsrat als Verordnungsgeber bewusst einen Ermessensspielraum für den Wechsel von der Papierform zur
elektronischen Fassung des Amtsblatts einräumen (ABl 2014-11-07, S. 23), was mit Blick auf die nötigen technischen Entwicklungen und die Ansetzung einer angemessenen Übergangs- und eventuell Testphase nicht unzulässig erscheint. Auch den Herausgaberhythmus hat er insbesondere angesichts der technischen Abhängigkeiten bewusst nicht im Gesetz geregelt, sondern dessen Festlegung der Exekutive überlassen (ABl 2014-11-07, S. 24). Die entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen, namentlich §§ 11 und 15 PublG, und insbesondere Delegationsnormen sind klar und enthalten die bedeutenden Teile der zu regelnden Materie. Dass sich objektiv Wichtiges im Sinne von Art. 38 Abs. 1 KV/ZH nicht auf das Gesetz zurückführen liesse, sondern erst in der Verordnung geregelt würde, ist nicht ersichtlich.

7.
Die Beschwerden erweisen sich nach dem Gesagten als unbegründet und sind abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 , Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die bundesgerichtlichen Verfahren 1C 137/2018 und 1C 139/2018 werden vereinigt.

2.
Die Beschwerden werden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

3.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern je zur Hälfte, ausmachend Fr. 2'000.--, auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. November 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 87 Autorità inferiori in caso di ricorsi contro atti normativi - 1 Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale.
¹	Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale.
²	Se il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi, si applica l'articolo 86.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.87

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
¹	La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
²	Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti.
³	Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
¹	Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
²	Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui.
³	Esse devono essere proporzionate allo scopo.
⁴	I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
¹	Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
²	L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo.
³	Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede.
⁴	La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
¹	Tutti sono uguali davanti alla legge.
²	Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
³	Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
⁴	La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.

SR 131.211 Costituzione del Cantone di Zurigo, del 27 febbraio 2005 Cost./ZH Art. 38 - 1 Tutte le norme giuridiche importanti del diritto cantonale sono emanate in forma di legge. Vi rientrano segnatamente le disposizioni su:
¹	Tutte le norme giuridiche importanti del diritto cantonale sono emanate in forma di legge. Vi rientrano segnatamente le disposizioni su:
^a	l'esercizio dei diritti popolari;
^b	la limitazione dei diritti costituzionali;
^c	l'organizzazione e i compiti delle autorità;
^d	le condizioni e le basi di calcolo delle imposte e degli altri tributi, eccettuate le tasse di lieve entità;
^e	lo scopo, la natura e l'estensione delle prestazioni dello Stato;
^f	i compiti permanenti o ricorrenti del Cantone;
^g	la delega di compiti ai Comuni, quando causa loro un onere finanziario supplementare;
^h	la natura e l'entità della delega di compiti pubblici a privati.
²	Le norme giuridiche di minor importanza, segnatamente quelle che disciplinano l'esecuzione delle leggi, sono emanate in forma di ordinanza.
³	La Costituzione e la legge designano le autorità abilitate a emanare ordinanze.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 65 Spese giudiziarie - 1 Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
¹	Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
²	La tassa di giustizia è stabilita in funzione del valore litigioso, dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti.
³	Di regola, il suo importo è di:
^a	200 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	200 a 100 000 franchi nelle altre controversie.
⁴	È di 200 a 1000 franchi, a prescindere dal valore litigioso, nelle controversie:
^a	concernenti prestazioni di assicurazioni sociali;
^b	concernenti discriminazioni fondate sul sesso;
^c	risultanti da un rapporto di lavoro, sempreché il valore litigioso non superi 30 000 franchi;
^d	secondo gli articoli 7 e 8 della legge del 13 dicembre 200223 sui disabili.
⁵	Se motivi particolari lo giustificano, il Tribunale federale può aumentare tali importi, ma al massimo fino al doppio nei casi di cui al capoverso 3 e fino a 10 000 franchi nei casi di cui al capoverso 4.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.