1C_549/2019 - 2020-08-27 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 549/2019

Urteil vom 27. August 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiberin Dambeck.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,

gegen

Stadtrat Wädenswil,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Adrian Strütt,

Baurekursgericht des Kantons Zürich.

Gegenstand
Nachträgliche Baubewilligung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichterin,
vom 19. August 2019 (VB.2019.00083).

Sachverhalt:

A.
A.________ ist Eigentümerin des in der Landwirtschaftszone gelegenen Grundstücks Nr. 868 in Hütten (ZH). Die ehemalige - inzwischen in die Gemeinde Wädenswil aufgegangene - Gemeinde Hütten teilte A.________ mit Schreiben vom 26. April 2018 mit, sie sei von einem Nachbarn auf neu erstellte Bauten und Anlagen sowie auf diverse Nutzungsänderungen aufmerksam gemacht worden und forderte A.________ auf, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen oder den rechtmässigen Zustand wieder herzustellen.
Nachdem A.________ dieser Aufforderung nicht nachgekommen war, erliess die Gemeinde Hütten am 12. Juli 2018 in diesem Zusammenhang eine formelle Verfügung. Sie hielt darin fest, nach Rücksprache mit dem Amt für Raumplanung erachte sie den mobilen "Wanderwagen" für Tierhaltung im Freien als bewilligungspflichtig. Sodann lägen zahlreiche Hinweise dafür vor, dass der bisherige Luftgewehr-Schiessstand zu einer gewerblich betriebenen Schreinerei umgenutzt worden sei. Die Gemeinde forderte A.________ auf, bis spätestens am 10. August 2018 ein vollständiges Baugesuch einzureichen oder den ursprünglichen Zustand wieder herzustellen.

B.
Mit Entscheid vom 15. Januar 2019 wies das Baurekursgericht des Kantons Zürich (BRG) einen von A.________ dagegen erhobenen Rekurs ab, nachdem es einen Augenschein durchgeführt hatte. Das BRG setzte ihr eine Frist von zwei Monaten ab Eintritt der Rechtskraft seines Entscheids zum Einreichen eines Baugesuchs oder zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.

C.
Das Urteil des BRG hat A.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich angefochten. Sie stellte die Anträge, die Kosten des baurekursgerichtlichen Verfahrens seien der Stadt Wädenswil und dem BRG aufzuerlegen, das Verfahren vor dieser Instanz sei auf seine Rechtmässigkeit zu überprüfen und das BRG sei anzuhalten, künftig seine "gesetzliche Pflicht nach ZPO zu erfüllen". Des weiteren sei das Augenscheinsprotokoll "als Beweismittel abzulehnen". In ihrer Beschwerdeschrift an das Verwaltungsgericht hat sich A.________ sodann eingehend mit der früheren und der heutigen Nutzung ihres Grundstücks auseinandergesetzt.
Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde mit Urteil vom 19. August 2019 abgewiesen. Die Einzelrichterin hat erwogen, die Beschwerde richte sich einzig gegen die Kostenauflage im Rekursentscheid. Das BRG habe die Beschwerdeführerin zu Recht als vollständig unterliegend erachtet. Die Gemeinde habe ihre Begründungspflicht nicht verletzt, weil sich der Verfügung vom 12. Juli 2018 mit hinreichender Klarheit entnehmen lasse, dass und aus welchen Gründen sie ein nachträgliches Baubewilligungsgesuch als erforderlich erachtet habe.

D.
Mit Eingabe vom 10. Oktober 2019 führt A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid. Sie beantragt, das verwaltungsgerichtliche Urteil sei aufzuheben und die Verfahrens- und Zustellkosten des Entscheids des BRG seien "dem Beschwerdegegner anteilsmässig zu auferlegen". Sodann sei ihr das bis anhin verweigerte rechtliche Gehör zu gewähren und zu begründen, weshalb ihr die Grundrechte auf Bestandesschutz und Eigentumsgarantie aberkannt würden.
Das Verwaltungsgericht und die Stadt Wädenswil beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das BRG beantragt deren Abweisung.

Erwägungen:

1.

1.1. Beim angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid, gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen steht (Art. 82 lit. a i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist im vorinstanzlichen Verfahren mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen. Sie hat daher ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids; sie ist zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.2. Vor Bundesgericht beantragt die Beschwerdeführerin, die Verfahrens- und Zustellkosten des BRG seien "dem Beschwerdegegner anteilsmässig zu auferlegen". Vor der Vorinstanz hatte sie noch beantragt, diese Kosten "dem Rekursgegner und dem Baurekursgericht anteilsmässig zu auferlegen". Darin liegt eine unzulässige Änderung des Rechtsbegehrens, doch muss darauf angesichts der nachfolgenden Erwägungen und des Ausgangs des Verfahrens nicht näher eingegangen werden.

1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a und c BGG). Das Bundesgericht prüft Rechtsverletzungen im Sinne von Art. 95 BGG frei, die Anwendung kantonalen Rechts dagegen nur auf Bundesrechtsverletzungen, d.h. namentlich auf Willkür hin (BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372; 138 I 143 E. 2 S. 149 f.). Es wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG).

2.
Die Vorinstanz ist im angefochtenen Urteil davon ausgegangen, die Beschwerdeführerin fechte einzig die vom BRG vorgenommene Kostenverlegung an. Diese Auffassung ist zutreffend. In ihrer Rechtsmitteleingabe an das Verwaltungsgericht hat die Beschwerdeführerin ausdrücklich erklärt, sie "reiche... Beschwerde gegen die Kostenauferlegung ein, nicht aber gegen den Entscheid, das[s] weitere Baugesuche einzureichen oder vom Rekursgegner einzufordern seien". Auch ihre Anträge vor dem Bundesgericht beschränken sich auf diesen Aspekt sowie - daraus folgend - auf die Kostentragung vor der Vorinstanz. Der Streitgegenstand vor dem Bundesgericht beschränkt sich demzufolge ebenfalls auf diese Frage.

3.

3.1. Das BRG hat sich bei der Kostenverlegung auf § 13 Abs. 2 des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH; LS 175.2) gestützt. Dort wird zunächst das Unterliegerprinzip als Grundsatz festgelegt. Im zweiten Satz von § 13 Abs. 2 VRG/ZH wird eine Ausnahme definiert. Demnach sind Kosten, die eine beteiligte Partei durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht, die sie schon früher hätte geltend machen können, ihr ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden. Das BRG hat befunden, im vorliegenden Fall liege keine solche Ausnahmesituation vor; die Gemeinde habe ihre Begründungspflicht nicht verletzt. Es bestehe kein Grund, vom Unterliegerprinzip abzuweichen, weshalb die Kosten des Verfahrens (Gerichtsgebühr von Fr. 2'500.-- und Zustellkosten von Fr. 100.--) der Beschwerdeführerin aufzuerlegen seien.

3.2. Die Vorinstanz hat diese Überlegungen gestützt. Das BRG habe eine Verletzung der Begründungspflicht durch den Beschwerdegegner zu Recht verneint. Die Begründung in der Ausgangsverfügung der Gemeinde sei zwar etwas knapp ausgefallen, doch könne ihr keine Gehörsverletzung angelastet werden. Der Sinn der Verfügung vom 12. Juli 2018 sei nicht nur objektiv klar ermittelbar, sondern habe der Beschwerdeführerin auch bewusst sein müssen. Sie habe im Anschluss an das erste Schreiben der Gemeinde vom 26. April 2018 zu den betreffenden Fragen denn auch ausführlich Stellung genommen und eine anfechtbare Verfügung verlangt. Ihr sei klar gewesen, welche Sachverhalte die Gemeinde aus welchen Gründen als bewilligungspflichtig erachte und was von ihr erwartet werde, wenn sie kein Baugesuch einreiche. Da kein Grund vorliege, vom Unterliegerprinzip abzuweichen, habe das BRG die Kosten zu Recht der Beschwerdeführerin auferlegt.
Die Beschwerdeführerin ihrerseits äussert sich in ihrer Rechtsschrift eingehend zu früheren Verfahren sowie zum bisherigen Verlauf des vorliegenden Verfahrens und zur Nutzung der verschiedenen Bauten und Anlagen auf ihrem Grundstück in den vergangenen Jahrzehnten. Sodann nimmt sie Stellung zu den beiden Objekten, für welche der Beschwerdegegner die Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens verlangt hatte. Die Beschwerdeführerin macht geltend, hinsichtlich der (angeblichen) Nutzungsänderung der Luftgewehr-Schiessanlage zu einer Schreinerei liege keine gewerbliche Tätigkeit vor und sie habe insofern vor dem BRG obsiegt; die mobile Tierunterkunft sodann gehöre seit über fünfzig Jahren zur Liegenschaft und es fehle bis anhin eine Begründung, weshalb diese nicht in ihrem Bestand geschützt sein sollte.

3.3. Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist - gleich wie vor der Vorinstanz - die Verlegung der Verfahrenskosten vor dem BRG (vgl. oben E. 2). Dieses hat den Rekurs der Beschwerdeführerin (vollumfänglich) abgewiesen. Es hat, anders als diese meint, auch keine Vorgabe der Gemeinde aufgehoben. Daher durfte die Vorinstanz willkürfrei (vgl. oben E. 1.2) davon ausgehen, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf § 13 Abs. 2 VRG/ZH grundsätzlich kostenpflichtig war. Für das Bundesgericht stellt sich bloss die Frage, ob die Vorinstanz für das Verfahren vor dem BRG in offensichtlich unrichtiger Weise das Vorliegen eines Ausnahmetatbestands im Sinne der obigen Bestimmung (vgl. oben E. 3.1) verneint hat. Die Beschwerdeführerin scheint eine Ausnahme anzunehmen, weil sie der Auffassung ist, die Gemeinde und das BRG hätten sich mit ihren Einwänden nicht auseinandergesetzt.

3.4. Die Beschwerdeführerin verkennt die Funktion des nachträglichen Baubewilligungsverfahrens und damit die Bedeutung der Verfügung der Gemeinde vom 12. Juli 2018. Mit dieser wurde sie lediglich verpflichtet, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen. Ihre materiellrechtlichen Vorbringen sind nicht geeignet, die Durchführung dieses Verfahrens zu verhindern, sondern werden vielmehr in dessen Rahmen geprüft. Dies hat das BRG in E. 8.3 seines Entscheids korrekt und gut verständlich festgehalten. Es hat ausgeführt, es lägen genügend Hinweise auf das Vorliegen von bewilligungspflichtigen Tatbeständen vor. Die Bewilligungsfähigkeit der betreffenden Bauten und Anlagen auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin sei nicht Gegenstand des vorliegenden Prozesses, sondern des erst noch durchzuführenden Bewilligungsverfahrens. Die Einwände der Beschwerdeführerin betreffend Besitzstandsgarantie, Zonenkonformität usw. seien dort, also im Rahmen des Verfahrens der nachträglichen Baubewilligung, zu prüfen.
Folglich beklagt sich die Beschwerdeführerin zu Unrecht über eine Verletzung ihres Gehörsanspruchs bzw. über das Fehlen einer tauglichen Begründung. Weder das BRG noch der Beschwerdegegner waren gehalten, sich zur Bewilligungsfähigkeit der verschiedenen strittigen Nutzungen auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin zu äussern. Sie hatten bloss zu prüfen, ob ein Baubewilligungsverfahren durchzuführen sei. Die Vorinstanz hat befunden, für die Beschwerdeführerin sei aufgrund der Verfügung der Gemeinde vom 12. Juli 2018 erkennbar gewesen, weshalb diese von einer Bewilligungspflicht ausgehe. Mit diesen Erwägungen setzt sich die Beschwerdeführerin nicht auseinander. Sie macht auch nicht in substanziierter Weise eine willkürliche Anwendung von kantonalem Recht oder eine Verletzung des Raumplanungsrechts des Bundes geltend. Solches wie auch eine offensichtlich unrichtige oder rechtsverletzende Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz sind denn auch nicht ersichtlich.
Aus den genannten Gründen ist keine Verletzung von Verfahrensvorschriften im Sinne von § 13 Abs. 2 VRG/ZH zu erkennen, die ein Abweichen vom Unterliegerprinzip erfordern würden. Der Beschwerdeführerin wurden die Kosten des Verfahrens vor dem BRG demnach zu Recht auferlegt.

3.5. Daher ist die Abweisung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Auch für dieses bestand - aus denselben Gründen wie für das BRG - kein Anlass, die Gerichtsgebühren abweichend vom Grundsatz der Kostentragung durch die unterliegende Partei zu verlegen. Der Beschwerdeführerin kann auch in dieser Hinsicht nicht gefolgt werden.

4.
Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 BGG). Parteientschädigungen sind nicht zu sprechen; insbesondere hat auch der in seinem amtlichen Wirkungskreis obsiegende Beschwerdegegner keinen solchen Anspruch (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Baurekursgericht des Kantons Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichterin, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. August 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Die Gerichtsschreiberin: Dambeck

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.