1C_83/2022 - 2023-07-27 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 83/2022

Urteil vom 27. Juli 2023

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Gelzer.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Felix Huber,

gegen

Verein B.________,
Beschwerdegegner,

Stadtrat Bülach, Marktgasse 27/28, 8180 Bülach, vertreten durch Rechtsanwältin Ricarda Tuffli Wiedemann,

Gegenstand
Denkmalschutz / Inventarentlassung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 16. Dezember 2021 (VB.2020.00277, VB.2020.00287).

Sachverhalt:

A.
Das Grundstück Kat.-Nr. 241 an der U.________strasse in Bülach stand im Eigentum von C.________. Es liegt gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Stadt Bülach (BZO) in der Kernzone KC und ist mit einem ehemaligen Vielzweckbauernhaus überbaut, das im kommunalen Inventar schutzwürdiger Bauten von 1988 mit dem Schutzziel B aufgeführt wird.

B.
Mit Schreiben vom 27. Oktober 2017 stellte C.________ beim Stadtrat Bülach ein Provokationsgesuch zur denkmalpflegerischen Beurteilung des Gebäudes Assek.-Nr. 553 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 241. Das vom Stadtrat eingeholte denkmalpflegerische Gutachten kam zum Ergebnis, das zu einem Wohn- und Geschäftshaus umgebaute Vielzweckbauernhaus erfülle als wichtiger Bauzeuge die Anforderungen zur Klassifizierung als Schutzobjekt. Ihm komme eine wichtige baukünstlerische Bedeutung zu und es präge die ortsbauliche Situation.
In Abweichung von diesem Gutachten beschloss der Stadtrat Bülach am 3. Juli 2019, das Gebäude auf dem Grundstück Kat.-Nr. 241 aus dem Inventar der kommunalen Schutzobjekte der Stadt Bülach zu entlassen und auf die Anordnung von Schutzmassnahmen zu verzichten. Dagegen rekurrierte der Zürcher Heimatschutz (ZVH) an das Baurekursgericht des Kantons Zürich, das einen Augenschein durchführte. Mit Entscheid vom 11. März 2020 hob es in Gutheissung des Rekurses den angefochtenen Stadtratbeschluss auf und lud den Stadtrat Bülach ein, das Unterschutzstellungsverfahren im Sinne der Erwägungen fortzusetzen. Gegen diesen Rückweisungsentscheid reichten C.________ und der Stadtrat Bülach zwei separate Beschwerden ein. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich vereinigte die Verfahren und wies mit Urteil vom 16. Dezember 2021 die Beschwerden ab.

C.
C.________ erhob beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2021 aufzuheben und die vom Stadtrat Bülach beschlossene Inventarentlassung des streitbetroffenen Gebäudes zu bestätigen.

Das Verwaltungsgericht und der Zürcher Heimatschutz beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt Bülach führt in ihrer Vernehmlassung aus, sie unterstütze die Beschwerde, verzichte aber auf eine Beteiligung am Verfahren. Der Rechtsanwalt von C.________ bekräftigte in seiner Replik die von ihm gestellten Beschwerdeanträge und erklärte, A.________ habe die streitbetroffene Liegenschaft am 1. April 2022 käuflich erworben und trete als Rechtsnachfolger von C.________ in das Verfahren ein. Die dazu erforderliche Vollmacht wurde nachgereicht.

Erwägungen:

1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 146 II 276 E. 1).

1.2. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid über denkmalpflegerische Massnahmen. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor.

1.3. C.________ hat das streitbetroffene Gebäude nach der Einreichung der Beschwerde an A.________ verkauft, der erklärte, er trete als Rechtsnachfolger des Verkäufers in das vorliegende Verfahren ein. Damit wurde ein Parteiwechsel beantragt.
Das Bundesgerichtsgesetz enthält zum Wechsel einer Partei keine Vorschriften, weshalb insoweit gemäss Art. 71 BGG die Bestimmungen des Bundeszivilprozesses (BZP; SR 273) sinngemäss anwendbar sind. Nach Art. 17 Abs. 1 BZP ist der Parteiwechsel nur mit Zustimmung der Gegenpartei zulässig. Der Zürcher Heimatschutz, dem der verlangte Parteiwechsel zur Kenntnis gebracht wurde, erhob dagegen keine Einwände, was als konkludente Zustimmung ausgelegt werden kann (vgl. Urteil 1C 41/2012 vom 28. März 2013 E. 1.2.2 mit Hinweis, nicht publ. in BGE 139 II 470). Demnach wird das Verfahren mit A.________ als Beschwerdeführer weitergeführt.

1.4. Das vorinstanzliche Urteil bestätigt den Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts, der den Stadtrat Bülach einlädt, das Unterschutzstellungsverfahren im Sinne der Erwägungen fortzusetzen. Das Baurekursgericht führte in Erwägung 9.2 seines Entscheids aus, die Erhaltung der äusseren Erscheinung (des streitbetroffenen Gebäudes) mit Fachwerk und Gliederung als Mittertennhaus sowie der Erhalt der inneren Raumstruktur sei aufgrund des hohen Eigen- und Situationswerts unabdingbar. Der detaillierte Schutzumfang werde indes erstinstanzlich vom Stadtrat festzulegen sein, wobei das von ihm eingeholte Gutachten angemessen zu berücksichtigen sein werde.
Da dem Stadtrat bei der noch vorzunehmenden Bestimmung des genauen Schutzumfangs ein Entscheidungsspielraum zusteht, ist der angefochtene Rückweisungsentscheid als selbständig eröffneter Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Urteil 1C 128/2019 vom 25. August 2020 E. 1.3, nicht publ. in BGE 147 II 125; vgl. allgemein BGE 138 I 143 E. 1.2 mit Hinweisen). Gegen solche Zwischenentscheide ist gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG die Beschwerde (nur) zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Auf diese Voraussetzungen weist die Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Urteils hin. Es obliegt der beschwerdeführenden Partei darzutun, dass eine dieser Voraussetzungen erfüllt ist, wenn dies nicht offensichtlich ist (Urteil 1C 203/2022 vom 12. April 2023 E. 1.3., zur Publ. bestimmt; BGE 142 V 26 E. 1.2; 141 III 80 E. 1.2; je mit Hinweisen). Ist die Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, bleibt der
Zwischenentscheid im Rahmen einer Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit er sich auf dessen Inhalt auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG).

1.5. Gemäss der Rechtsprechung muss der nicht wieder gutzumachende Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG grundsätzlich rechtlicher Natur sein und auch durch einen für die rechtsuchende Partei günstigen Endentscheid nachträglich nicht mehr behoben werden können (BGE 148 IV 155 E. 1.1; Urteil 1C 203/2022 vom 12. April 2023 E. 1.3, zur Publ. bestimmt; je mit Hinweisen). Zwar lässt das Bundesgericht im Zusammenhang mit baurechtlichen Vorentscheiden unter gewissen Umständen einen tatsächlichen Nachteil genügen, weil andernfalls das im Baurecht zahlreicher Kantone enthaltene Institut des publizierten und kantonsintern anfechtbaren Vorentscheids weitgehend seines Gehalts entleert würde (BGE 135 II 30 E. 1.3.4 f. Urteil 1C 25/2021 vom 10. Januar 2022 E. 1.3). Jedoch betrifft das vorinstanzliche Urteil keinen solchen Vorentscheid. Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern der angefochtene Rückweisungsentscheid für ihn zu einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG führen könnte, was auch nicht ersichtlich ist. Vielmehr steht es ihm offen, die einmal erfolgte Unterschutzstellung gerichtlich überprüfen zu lassen.

1.6. Die Voraussetzungen zur Anfechtung des Zwischenentscheids gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG sind nicht gegeben. Würde die vorliegende Beschwerde gutgeheissen, führte dies zwar bezüglich des streitbetroffenen Gebäudes zum Verzicht auf Massnahmen des Denkmalschutzes und damit zu einem Endentscheid. Jedoch macht der Beschwerdeführer nicht geltend, dass damit ein bedeutender Zeit- oder Kostenaufwand für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart würde. Dies ist auch nicht ersichtlich, zumal der Stadtrat bezüglich der denkmalpflegerischen Bedeutung des streitbetroffenen Gebäudes bereits ein Fachgutachten eingeholt und er am 13. März 2019 eine Besichtigung vorgenommen hatte. Unter diesen Umständen bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass für die nähere Definition des Schutzumfangs ein weitläufiges Beweisverfahren erforderlich sein könnte.

2.
Nach dem Gesagten sind die Voraussetzungen der selbständigen Anfechtbarkeit des vorinstanzlichen Zwischenentscheids nicht erfüllt, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer unter solidarischer Haftung mit C.________ als ausgeschiedener Partei aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 3 und Art. 71 BGG i.V.m. Art. 17 Abs. 2 BZP; Verfügung 1C 380/2013 vom 12. März 2014 E. 3; Urteil 1C 466/2013 vom 24. April 2014 E. 6). Dem nicht (extern) anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Urteil 1C 679/2021 vom 23. September 2022 E. 7 mit Hinweis).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden unter solidarischer Haftung dem Beschwerdeführer und C.________ auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, C.________, dem Stadtrat Bülach und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. Juli 2023

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Gelzer

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 273 Loi fédérale du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale PCF Art. 17 - 1 Une personne ne peut se substituer à l'une des parties qu'avec le consentement de l'autre.
¹	Une personne ne peut se substituer à l'une des parties qu'avec le consentement de l'autre.
²	Le substitué et le substituant répondent solidairement des frais judiciaires faits jusqu'à la substitution.
³	Le changement des personnes n'entraîne pas substitution de parties lorsqu'il s'opère par succession universelle ou en vertu de dispositions légales spéciales.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.