2C_330/2007 - 2007-07-27 - Finanze pubbliche e diritto tributario - Praxis Zweitwohnungsbewilligungen/Hauptwohnungsersatzabgaben

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_330/2007 /ble

Urteil vom 27. Juli 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Hungerbühler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Wurzburger, Karlen,
Gerichtsschreiber Wyssmann.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführer,

gegen

1. Kreis Oberengadin,
Chesa Ruppaner, 7503 Samedan,
2. Gemeinde Bever, vertr. durch den Gemeindevorstand, 7502 Bever,
3. Gemeinde Celerina/Schlarigna, vertr. durch den Gemeindevorstand, 7505 Celerina/Schlarigna,
4. Gemeinde Madulain, vertr. durch den Gemeindevorstand, 7523 Madulain,
5. Gemeinde La Punt Chamues-ch, vertr. durch den Gemeindevorstand, 7522 La Punt-Chamues-ch,
6. Gemeinde Samedan, vertr. durch den Gemeindevorstand, 7503 Samedan,
7. Politische Gemeinde S-chanf, vertr. durch den Gemeinderat, 7525 S-chanf,
8. Gemeinde Zuoz, vertr. durch den Gemeindevorstand, 7524 Zuoz,
9. Gemeinde Pontresina, 7504 Pontresina,
10. Gemeinde St. Moritz, 7500 St. Moritz,

11. Gemeinde Sils i.E./Segl, 7514 Sils/Segl Maria,
12. Gemeinde Silvaplana, 7513 Silvaplana,
Beschwerdegegnerinnen 9-12 wiederum vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Otmar Bänziger,
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, Obere Plessurstrasse 1, 7000 Chur.

Gegenstand
Praxis zur Zweitwohnungsbewilligung/Hauptwohnung-Ersatzabgabe,

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 25. Mai 2007.

Sachverhalt:
A.
X.________ ist Miteigentümer einer Zweitwohnung in der Gemeinde Samedan, A.________.
Am 21. Januar 2007 reichte er beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden eine verwaltungsgerichtliche Beschwerde, eventuell Aufsichtsbeschwerde, gegen den Kreis Oberengadin und die darin zusammengefassten Gemeinden ein. Er stellte das Begehren, es sei dem Kreis Oberengadin und den Gemeinden die Praxis, wonach die Pflicht zur Schaffung von Erstwohnungsanteilen durch eine Ersatzabgabe abgegolten werden kann, zu verbieten in den Fällen, wo der Käufer die Wohnung resp. das Haus als Hauptwohnung nutze und zu Eigentum erwerbe und das Hauptwohnungs-Kontingent noch nicht erschöpft sei; dem Kreis Oberengadin und den Grundbuchämtern seien die entsprechenden Anweisungen zu erteilen. Dem Beschwerdeführer liegt daran, dass die in den kommunalen Baugesetzen festgeschriebenen Mindestquoten von Hauptwohnungen ausgeschöpft werden, bevor (weitere) Zweitwohnungen bewilligt werden, wie er geltend macht.
Mit Urteil vom 25. Mai 2007 trat das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden auf die Beschwerden (verwaltungsgerichtliche Beschwerde, eventuell Aufsichtsbeschwerde) nicht ein. Von der Überweisung der Aufsichtsbeschwerde an den Regierungsrat von Amtes wegen sah das Verwaltungsgericht ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 5. Juli 2007 erneuert X.________ im Wesentlichen seine bisherigen Anträge und verlangt, es sei auf seine Vorbringen materiell einzutreten.
Instruktionsmassnahmen wurden nicht angeordnet.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerde ist offensichtlich unbegründet, soweit darauf einzutreten ist, und im vereinfachten Verfahren gemäss Art. 109 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) mit summarischer Begründung des Entscheides zu erledigen:
1.1 Das Bundesgericht beurteilt in Anwendung von Art. 82 lit. a BGG Beschwerden in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Fragen des Raumplanungs- und Baurechts sowie kantonaler Ersatzabgaben auf dem Gebiet des Zweitwohnungsbaus beschlagen Angelegenheiten des öffentlichen Rechts im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Das Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund. Das Verwaltungsgericht trat im angefochtenen Entscheid auf die Beschwerden (verwaltungsgerichtliche Beschwerde, eventuell Aufsichtsbeschwerde) nicht ein. Der Beschwerdeführer ist daher durch den angefochtenen Entscheid im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Insofern ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig. Zu prüfen ist indessen nur, ob das Nichteintreten Bundesrecht, einschliesslich der verfassungsmässigen Rechte, im Sinne von Art. 95 BGG, verletzt. Rügen, das kantonale (Verfahrens-)Recht sei willkürlich ausgelegt bzw. angewendet worden, sind nach Art. 106 Abs. 2 BGG ausdrücklich zu erheben und ausreichend zu begründen.
1.2 Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht einzig die Praxis der elf Oberengadiner Gemeinden im Zusammenhang mit der Erhebung der Hauptwohnung-Ersatzabgabe, und nicht etwa eine konkrete Verfügung (Entscheid) anfocht. Insbesondere richtete sich die Beschwerde nicht gegen die Ersatzabgabe-Verfügung betreffend die Eigentumswohnung A.________, Samedan. Art. 49 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Graubünden (VRG/GR) enthält eine Enumeration der kantonalen Hoheitsakte, die mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden können. Anfechtbar sind nach Absatz 1 dieser Vorschrift Entscheide von Behörden, also individuell-konkrete Akte, nicht aber eine allgemeine Verwaltungspraxis, wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid dargelegt hat.
Zudem fehlt dem Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse gemäss Art. 50 VRG/GR zur Anfechtung der Verwaltungspraxis der Oberengadiner Gemeinden. Er macht zwar geltend, durch die ausufernde Bewilligungspraxis zu den Zweitwohnungen werde einerseits das Ortsbild beeinträchtigt (leerstehende Wohnungen) und andererseits seine eigene Zweitwohnung in ihrem Wert gemindert. Damit ist der Beschwerdeführer indessen nicht mehr betroffen als jedermann bzw. jeder andere Zweitwohnungsbesitzer in Samedan oder in einer anderen Gemeinde des Oberengadins auch.
Wenn daher das Verwaltungsgericht im Hinblick auf Art. 49 Abs. 1 und Art. 50 VRG/GR erwogen hat, dass ein anfechtbarer Hoheitsakt (Entscheid) nicht vorliege und der Beschwerdeführer zur Beschwerde nicht legitimiert sei, hat es das kantonale Recht in haltbarer Weise angewendet. Jedenfalls geht aus der vorliegenden Beschwerde nicht hervor, inwiefern diese Rechtsanwendung willkürlich sein könnte.
1.3 Der Beschwerdeführer macht hauptsächlich geltend, bei der Praxis der Oberengadiner Gemeinden handle es sich um einen anfechtbaren Realakt.
Ob die Rüge ausreichend begründet ist (Art. 106 Abs. 2 OG), kann offen bleiben. Als anfechtbare Entscheide gelten nach Art. 28 Abs. 4 und 49 Abs. 3 VRG/GR Realakte, die "in Rechte und Pflichten von Personen eingreifen". Die nach dieser Bestimmung anfechtbaren Realakte unterscheiden sich von formellen Entscheiden (Verfügungen) darin, dass die Verfügung im betreffenden Realakt bereits enthalten ist. Bei der Praxis der Oberengadiner Gemeinden, an welcher der Beschwerdeführer Anstoss nimmt, handelt es sich indessen nicht um einen anfechtbaren Realakt im Sinne von Art. 49 Abs. 3 VRG/GR. Sie greift offenkundig nicht "in Rechte und Pflichten" des Beschwerdeführers ein. Auch Art. 25a des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021), auf den sich der Beschwerdeführer zur Untermauerung seiner Ansicht hilfsweise ("analog") beruft, verlangt für die Verfügung über einen Realakt, dass ein schutzwürdiges Interesse an der Verfügung besteht und der Realakt in die Rechte und Pflichten der Person eingreift. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts ist daher auch unter diesem Gesichtswinkel nicht zu beanstanden.
1.4 Der Beschwerdeführer rügt, die Feststellung der Vorinstanz, er habe die Hauptwohnungs-Ersatzabgabe bezüglich der Wohnung A.________ nicht angefochten und längst bezahlt, bedürfe "im Sinne einer Rüge einer massiven Korrektur". Unklar ist, was der Beschwerdeführer mit dieser Rüge erreichen will. Nachdem sich die kantonale Beschwerde unbestrittenermassen gegen die Praxis der Oberengadiner Gemeinden und nicht gegen diese konkrete Verfügung richtete (vgl. vorstehende E. 1.2), handelt es sich nicht um eine sachbezogene Rüge und ist darauf nicht einzutreten.
1.5 Die weiteren Vorbringen lassen die Beschwerde ebenfalls nicht als besser begründet erscheinen. Namentlich steht auch die Rechtsweggarantie des Art. 29a BV hier nicht in Frage, nachdem ein Gericht über die Zulässigkeit der Beschwerde nach dem massgebenden Gesetzesrecht befunden hat. Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 65 f . BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Kreis Oberengadin, der Gemeinde Bever, der Gemeinde Celerina/Schlarigna, der Gemeinde Madulain, der Gemeinde La Punt Chamues-ch, der Gemeinde Samedan, der Politischen Gemeinde S-chanf, der Gemeinde Zuoz, der Gemeinde Pontresina, der Gemeinde St. Moritz, der Gemeinde Sils i.E./Segl, der Gemeinde Silvaplana und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. Juli 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber:

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 109 Corti trimembri - 1 Le corti giudicano nella composizione di tre giudici circa la non entrata nel merito su ricorsi che non sollevano una questione di diritto di importanza fondamentale o non riguardano un caso particolarmente importante, se il ricorso è ammissibile soltanto a una condizione siffatta (art. 74 e 83-85). L'articolo 58 capoverso 1 lettera b non è applicabile.
¹	Le corti giudicano nella composizione di tre giudici circa la non entrata nel merito su ricorsi che non sollevano una questione di diritto di importanza fondamentale o non riguardano un caso particolarmente importante, se il ricorso è ammissibile soltanto a una condizione siffatta (art. 74 e 83-85). L'articolo 58 capoverso 1 lettera b non è applicabile.
²	Le corti decidono nella stessa composizione, con voto unanime, su:
^a	la reiezione di ricorsi manifestamente infondati;
^b	l'accoglimento di ricorsi manifestamente fondati, segnatamente se l'atto impugnato diverge dalla giurisprudenza del Tribunale federale e non vi è motivo di riesaminare tale giurisprudenza.
³	La decisione è motivata sommariamente. Può rimandare in tutto od in parte alla decisione impugnata.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 25^a
¹	Chiunque ha un interesse degno di protezione può esigere che l'autorità competente per atti materiali che si fondano sul diritto pubblico federale e che tangono diritti od obblighi:
^a	ometta, cessi o revochi atti materiali illeciti;
^b	elimini le conseguenze di atti materiali illeciti;
^c	accerti l'illiceità di atti materiali.
²	L'autorità pronuncia mediante decisione formale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 65 Spese giudiziarie - 1 Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
¹	Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
²	La tassa di giustizia è stabilita in funzione del valore litigioso, dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti.
³	Di regola, il suo importo è di:
^a	200 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	200 a 100 000 franchi nelle altre controversie.
⁴	È di 200 a 1000 franchi, a prescindere dal valore litigioso, nelle controversie:
^a	concernenti prestazioni di assicurazioni sociali;
^b	concernenti discriminazioni fondate sul sesso;
^c	risultanti da un rapporto di lavoro, sempreché il valore litigioso non superi 30 000 franchi;
^d	secondo gli articoli 7 e 8 della legge del 13 dicembre 200223 sui disabili.
⁵	Se motivi particolari lo giustificano, il Tribunale federale può aumentare tali importi, ma al massimo fino al doppio nei casi di cui al capoverso 3 e fino a 10 000 franchi nei casi di cui al capoverso 4.