2C_49/2009 - 2009-04-27 - Cittadinanza e diritto degli stranieri

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_49/2009

Urteil vom 27. April 2009
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Müller, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Zünd,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.

Parteien
Bundesamt für Migration,
Beschwerdeführer,

gegen

X.________,

Amt für Migration des Kantons Luzern.

Gegenstand
Ausschaffungshaft,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 26. November 2008.

Sachverhalt:

A.
X.________ (geb. 1974) stammt nach eigenen Angaben aus Eritrea. Er wurde am 19. Juli 2008 bei einem Einreiseversuch am Grenzübergang Como-Ponte Chiasso kontrolliert und den italienischen Behörden zurück überstellt. Dennoch gelang es ihm in der Folge, illegal in die Schweiz einzureisen. Am 23. Juli 2008 ersuchte X.________ in Vallorbe um Asyl. Mit Verfügung vom 4. November 2008 trat das Bundesamt für Migration (BFM) auf das Gesuch nicht ein und wies ihn weg. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte diesen Entscheid auf Beschwerde hin am 20. November 2008.

B.
Am 24. November 2008 nahm das Amt für Migration des Kantons Luzern X.________ für einen Monat in Ausschaffungshaft, nachdem er erklärt hatte, nicht nach Italien zurückkehren, sondern "lieber sterben" zu wollen. Die Haftrichterin am Verwaltungsgericht des Kantons Luzern lehnte es am 26. November 2008 ab, die Festhaltung zu genehmigen. Sie ordnete an, X.________ sei sofort aus der Haft zu entlassen, und verpflichtete ihn, sich jeweils gemäss den Weisungen des Amtes für Migration bei den Behörden zu melden. Die Haftrichterin nahm an, dass bei X.________ aufgrund seiner glaubwürdigen Aussage, nunmehr bereit zu sein, nach Italien zurückzukehren, und mit Blick auf sein bisheriges Verhalten davon ausgegangen werden könne, dass er sich den Behörden für den Vollzug seiner Wegweisung auch ohne Haft zur Verfügung halten werde; diese erscheine deshalb unverhältnismässig und sei durch eine regelmässige Meldepflicht als mildere Massnahme zu ersetzen. Am 11. Dezember 2008 konnte X.________ ohne weitere Schwierigkeiten nach Italien verbracht werden.

C.
Das Bundesamt für Migration ist am 22. Januar 2009 mit dem Antrag an das Bundesgericht gelangt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern aufzuheben. Dieser verletze insofern Bundesrecht, als darin das Bestehen einer Untertauchensgefahr verneint und die Ausschaffungshaft als unverhältnismässig bezeichnet worden sei. Das Amt für Migration des Kantons Luzern schliesst auf Gutheissung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht beantragt, diese abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.
Das Bundesamt für Migration ist im Ausländerrecht befugt, gegen kantonal letztinstanzliche richterliche Entscheide mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zu gelangen (Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 2 der Organisationsverordnung vom 17. November 1999 für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement [OV-EJPD; SR 172.213.1]; BGE 134 II 201 E. 1.1 mit Hinweisen). Seine Beschwerdemöglichkeit dient der richtigen und einheitliche Anwendung des Bundesrechts; sie setzt kein hierüber hinausgehendes spezifisches schutzwürdiges (öffentliches) Interesse voraus (Urteil 2A.748/2006 vom 18. Januar 2007 E. 2.2). Immerhin muss ein mit Blick auf die einheitliche Anwendung des Bundesrechts in vergleichbaren Fällen zureichendes Interesse an der Beurteilung der aufgeworfenen Probleme bestehen (Urteil 2A.709/2006 vom 23. März 2007 E. 2.2). Dies ist praxisgemäss dann der Fall, wenn dem Gericht eine neue Rechtsfrage unterbreitet oder eine konkret drohende und nicht anders abwendbare bundesrechtswidrige Rechtsentwicklung verhindert werden soll (BGE 134 II 201 E. 1.1 mit Hinweisen; HUGI YAR, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Uebersax et al. [Hrsg.], 2. Aufl., 2009, Rz. 10.184 mit
Übersicht über die Rechtsprechung). Die Behördenbeschwerde darf nicht die Behandlung einer vom konkreten Fall losgelösten abstrakten Rechtsfrage des objektiven Rechts bezwecken, sondern hat sich auf konkrete Probleme eines tatsächlich bestehenden Einzelfalls mit Auswirkungen über diesen hinaus zu beschränken (vgl. Urteil 2C_642/2008 vom 29. Januar 2009 E. 1; BGE 134 II 201 E. 1.1 S. 203; 129 II 1 E. 1.1 S. 4). Sie muss zudem auch für diesen noch von einer gewissen Aktualität und (wenigstens potentiellen) Relevanz sein (vgl. Urteil 2A.748/2006 vom 18. Januar 2007 E. 2.1 und 2.2), was bei den Zwangsmassnahmen nur ausnahmsweise anzunehmen ist, falls das Wegweisungsverfahren, dessen Sicherung sie dienen, erfolgreich abgeschlossen werden konnte.

2.
2.1 Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern stellt im angefochtenen Entscheid die in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zum Bestehen einer Untertauchensgefahr (Art. 76 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 und 4 AuG [SR 142.20]; BGE 130 II 56 E. 3.1 mit Hinweisen; HUGI YAR, a.a.O., Rz. 10.89 - 10.94) bzw. zur Verhältnismässigkeit des Haftentscheids (vgl. hierzu BGE 133 II 1 E. 5.1 und dort nicht publizierte E. 7.2; HUGI YAR, a.a.O., Rz. 10.114 ff.) nicht in Frage. Die Haftrichterin ist vielmehr in deren Anwendung aufgrund des persönlichen Eindrucks vom Betroffenen sowie der zu dessen Gunsten sprechenden Umstände (Abgabe von gewissen Papieren, Kooperationsbereitschaft im Asylverfahren usw.) zum Schluss gekommen, dass dieser - trotz seiner Äusserungen vor dem Migrationsamt, welche auf eine Untertauchensgefahr hätten schliessen lassen - Gewähr dafür biete, dass er sich zu gegebener Zeit, d.h. bei Vorliegen der Rückübernahmeerklärung der italienischen Behörden, für den Wegweisungsvollzug zur Verfügung halten wird, weshalb dem öffentlichen Interesse mit einer Meldepflicht hinreichend gedient und die Haft unangemessen sei (vgl. Art. 80 Abs. 2 AuG zur Prüfung der Angemessenheit des Haftentscheids durch den Haftrichter; HUGI
YAR, a.a.O., Rz. 10.25 S. 435). Ihr Entscheid beruhte damit auf den spezifischen Umständen des Einzelfalls. Bei den vom Bundesamt aufgeworfenen Fragen der Untertauchensgefahr bzw. der (Un-)Verhältnismässigkeit der Haftanordnung stehen deshalb sachverhaltsspezifische Aspekte im Vordergrund, die von Fall zu Fall variieren und weder eine neue Rechtsfrage betreffen, noch geeignet sind, eine bundesrechtswidrige Rechtsentwicklung zu begründen.

2.2 Das Verwaltungsgericht hat - zu Recht - nicht in Abrede gestellt, dass im Hinblick auf die bilateralen Rückübernahmeabkommen bzw. das Dublin-Verfahren kurzzeitige, ausländerrechtlich begründete Festhaltungen erforderlich sein können, um die daraus fliessenden - regelmässig eher knapp bemessenen (vgl. etwa Art. 4 lit. c des Rückübernahmeabkommens mit Italien [SR 0.142.114.549]) - zeitlichen Vorgaben einhalten zu können; dabei ist theoretisch auch eine etwas strengere Beurteilung der Untertauchensgefahr bzw. der Verhältnismässigkeit der Haft denkbar, als dies hier geschehen ist. Das weitere Verfahren hat der Haftrichterin, der diesbezüglich ein gewisser Beurteilungsspielraum zustand (Urteil 2A.112/1999 vom 17. März 1999 E. 2a; HUGI YAR, a.a.O., Rz. 10.94), indessen ohnehin Recht gegeben: X.________ hat sich - wie von ihm versprochen - dem Amt für Migration an seinem Aufenthaltsort zur Verfügung gehalten. Er konnte am 11. Dezember 2008 den italienischen Behörden überstellt werden, womit sein Wegweisungsverfahren erfolgreich abgeschlossen ist und das Bundesamt im Resultat eine abstrakte Prüfung von in der Rechtsprechung bereits hinreichend beantworteter Fragen zu erwirken sucht. Auf die Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten.

3.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (vgl. Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer sowie dem Amt für Migration und dem Verwaltungsgericht des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. April 2009
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Müller Hugi Yar

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 172.213.1 Ordinanza del 17 novembre 1999 sull'organizzazione del Dipartimento federale di giustizia e polizia (Org-DFGP) Org-DFGP Art. 14 Competenze speciali - 1 La SEM è autorizzato a sbrigare autonomamente tutti gli affari concernenti la cittadinanza svizzera.
¹	La SEM è autorizzato a sbrigare autonomamente tutti gli affari concernenti la cittadinanza svizzera.
²	È autorizzato a interporre ricorso presso il Tribunale federale contro decisioni cantonali di ultima istanza in materia di diritto degli stranieri e di cittadinanza.81
³	È competente in materia di riconoscimento di apolidi.

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 76 Carcerazione in vista di rinvio coatto - 1 Se è stata notificata una decisione di prima istanza d'allontanamento o espulsione, o pronunciata una decisione di prima istanza di espulsione secondo l'articolo 66a o 66abis CP200 o l'articolo 49a o 49abis CPM201, l'autorità competente, allo scopo di garantire l'esecuzione, può:202
¹	Se è stata notificata una decisione di prima istanza d'allontanamento o espulsione, o pronunciata una decisione di prima istanza di espulsione secondo l'articolo 66a o 66abis CP200 o l'articolo 49a o 49abis CPM201, l'autorità competente, allo scopo di garantire l'esecuzione, può:202
^a	mantenere in carcere lo straniero che già vi si trova sulla base dell'articolo 75;
^b	incarcerare lo straniero se:
^b1	sono dati i motivi secondo l'articolo 75 capoverso 1 lettera a, b, c, f, g, h od i,
^b2	...
^b3	indizi concreti fanno temere ch'egli intenda sottrarsi al rinvio coatto, in particolare perché non si attiene all'obbligo di collaborare secondo l'articolo 90 della presente legge e l'articolo 8 capoverso 1 lettera a o capoverso 4 LAsi206,
^b4	il suo comportamento precedente indica ch'egli non si attiene alle disposizioni delle autorità,
^b5	la decisione d'allontanamento è notificata in un centro della Confederazione e l'esecuzione dell'allontanamento è presumibilmente attuabile,
^b6	...
^1bis	Nei casi Dublino l'ordine di carcerazione è retto dall'articolo 76a.209
²	La carcerazione secondo il capoverso 1 lettera b numero 5 può durare 30 giorni al massimo.210
³	I giorni di carcerazione sono computati nella durata massima di cui all'articolo 79.211
⁴	I passi necessari per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione secondo la presente legge oppure per l'esecuzione dell'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP o dell'articolo 49a o 49abis CPM sono intrapresi senza indugio.212

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 76 Carcerazione in vista di rinvio coatto - 1 Se è stata notificata una decisione di prima istanza d'allontanamento o espulsione, o pronunciata una decisione di prima istanza di espulsione secondo l'articolo 66a o 66abis CP200 o l'articolo 49a o 49abis CPM201, l'autorità competente, allo scopo di garantire l'esecuzione, può:202
¹	Se è stata notificata una decisione di prima istanza d'allontanamento o espulsione, o pronunciata una decisione di prima istanza di espulsione secondo l'articolo 66a o 66abis CP200 o l'articolo 49a o 49abis CPM201, l'autorità competente, allo scopo di garantire l'esecuzione, può:202
^a	mantenere in carcere lo straniero che già vi si trova sulla base dell'articolo 75;
^b	incarcerare lo straniero se:
^b1	sono dati i motivi secondo l'articolo 75 capoverso 1 lettera a, b, c, f, g, h od i,
^b2	...
^b3	indizi concreti fanno temere ch'egli intenda sottrarsi al rinvio coatto, in particolare perché non si attiene all'obbligo di collaborare secondo l'articolo 90 della presente legge e l'articolo 8 capoverso 1 lettera a o capoverso 4 LAsi206,
^b4	il suo comportamento precedente indica ch'egli non si attiene alle disposizioni delle autorità,
^b5	la decisione d'allontanamento è notificata in un centro della Confederazione e l'esecuzione dell'allontanamento è presumibilmente attuabile,
^b6	...
^1bis	Nei casi Dublino l'ordine di carcerazione è retto dall'articolo 76a.209
²	La carcerazione secondo il capoverso 1 lettera b numero 5 può durare 30 giorni al massimo.210
³	I giorni di carcerazione sono computati nella durata massima di cui all'articolo 79.211
⁴	I passi necessari per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione secondo la presente legge oppure per l'esecuzione dell'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP o dell'articolo 49a o 49abis CPM sono intrapresi senza indugio.212

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 80 Ordine di carcerazione ed esame della carcerazione - 1 La carcerazione è ordinata dall'autorità del Cantone competente per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione. Riguardo alle persone che soggiornano in un centro della Confederazione, la competenza di ordinare la carcerazione preliminare (art. 75) spetta al Cantone in cui è ubicato il centro.224
¹	La carcerazione è ordinata dall'autorità del Cantone competente per l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione. Riguardo alle persone che soggiornano in un centro della Confederazione, la competenza di ordinare la carcerazione preliminare (art. 75) spetta al Cantone in cui è ubicato il centro.224
^1bis	Nei casi di cui all'articolo 76 capoverso 1 lettera b numero 5, la carcerazione è ordinata dal Cantone d'ubicazione del centro della Confederazione; se in virtù dell'articolo 46 capoverso 1bis terzo periodo LAsi225 il Cantone designato per eseguire l'allontanamento non è quello in cui è ubicato il centro, detto Cantone è competente anche per ordinare la carcerazione.226
²	La legalità e l'adeguatezza della carcerazione sono esaminate da un'autorità giudiziaria entro 96 ore nell'ambito di un'udienza in procedura orale. Se la carcerazione è stata disposta secondo l'articolo 77, la procedura di esame si svolge per scritto.227
^2bis	Su richiesta dello straniero incarcerato, la legalità e l'adeguatezza della carcerazione secondo l'articolo 76 capoverso 1 lettera b numero 5 sono esaminate da un'autorità giudiziaria in procedura scritta. Tale esame può essere chiesto in ogni tempo.228
³	L'autorità giudiziaria può rinunciare all'udienza in procedura orale se il rinvio coatto sarà eseguito presumibilmente entro otto giorni a decorrere dall'ordine di carcerazione e l'interessato vi ha acconsentito per scritto. Se il rinvio coatto non può essere eseguito entro tale termine, l'udienza dev'essere tenuta il più tardi 12 giorni dopo l'ordine di carcerazione.
⁴	Nell'esaminare l'ordine di carcerazione, nonché la decisione di mantenimento o revoca di quest'ultima, l'autorità giudiziaria tiene parimenti conto della situazione familiare dell'interessato e delle circostanze in cui la carcerazione è eseguita. Sono escluse la carcerazione preliminare, la carcerazione in vista di rinvio coatto e la carcerazione cautelativa di fanciulli e adolescenti che non hanno compiuto i 15 anni.229
⁵	Lo straniero incarcerato può, dopo un mese dall'esame della carcerazione, presentare istanza di scarcerazione. L'autorità giudiziaria decide in merito entro otto giorni feriali, nell'ambito di un'udienza in procedura orale. Una nuova istanza di scarcerazione può essere presentata dopo un mese nel caso di carcerazione secondo l'articolo 75 e dopo due mesi nel caso di carcerazione secondo l'articolo 76.
⁶	La carcerazione ha termine se:
^a	il motivo è venuto a mancare o si rivela che l'esecuzione dell'allontanamento o dell'espulsione è inattuabile per motivi giuridici o di fatto;
^b	è stata accolta un'istanza di scarcerazione;
^c	la persona incarcerata comincia a scontare una pena o misura privativa della libertà.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.