I_25/06 - 2007-03-27 - Assurance-invalidité

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 7}
I 25/06

Arrêt du 27 mars 2007
IIe Cour de droit social

Composition
MM. les Juges Meyer, Président,
Borella et Kernen.
Greffier: M. Piguet.

Parties
C.________,
recourante, représentée par le Centre social protestant, rue du Village-Suisse 14, 1205 Genève,

contre

Office cantonal AI Genève, 97, rue de Lyon, 1203 Genève,
intimé.

Objet
Assurance-invalidité,

recours de droit administratif contre le jugement du Tribunal cantonal des assurances sociales de la République et canton de Genève du 22 novembre 2005.

Faits:
A.
Par décision du 8 avril 2005, notifiée le 11 avril suivant, l'Office cantonal de l'assurance-invalidité du canton de Genève (ci-après: l'office AI) a rejeté la demande de prestations déposée le 10 juillet 2001 par C.________.
Le 28 avril 2005, l'intéressée a sollicité auprès du service de l'Assistance juridique du canton de Genève le bénéfice de l'assistance juridique, indiquant souhaiter savoir si elle pouvait former opposition dans le cas d'espèce. Cette autorité a immédiatement transmis la requête à l'office AI comme objet de sa compétence.
En l'absence de nouvelles de la part de l'office AI, l'assistance sociale chargée de s'occuper des intérêts de l'assurée a interpellé le 31 mai 2005 cette autorité afin de connaître l'issue de la requête d'assistance juridique. Le jour suivant, l'assurée a signifié formellement son opposition à la décision de refus de rente.
Par décision du 14 juillet 2005, l'office AI a rejeté la requête d'assistance juridique, motif pris que la procédure d'opposition semblait dénuée de chance de succès, l'opposition étant en l'occurrence manifestement tardive.
B.
C.________ a déféré cette décision au Tribunal cantonal des assurances sociales du canton de Genève.
A la suite d'une audience qui s'est tenue le 20 septembre 2005, la procédure a été suspendue le temps pour l'office AI de se prononcer sur la recevabilité de l'opposition. Par décision du 26 septembre 2005, portée immédiatement par l'assurée devant le tribunal cantonal des assurances, l'office AI a déclaré l'opposition du 1er juin 2005 irrecevable pour cause de tardiveté.
Après avoir joint les deux procédures, la juridiction cantonale a, par jugement du 22 novembre 2005, rejeté les deux recours.
C.
C.________ a interjeté recours de droit administratif contre ce jugement dont elle a demandé l'annulation. Sous suite de dépens, elle a conclu à ce que la cause soit renvoyée à l'office AI pour qu'il entre en matière sur l'opposition qu'elle a formée le 28 avril 2005, lui accorde un délai supplémentaire pour compléter son opposition et rende une nouvelle décision.
L'office AI a conclu au rejet du recours, tandis que l'Office fédéral des assurances sociales a renoncé à se déterminer.

Considérant en droit:
1.
La loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110) est entrée en vigueur le 1er janvier 2007 (RO 2006 1205, 1242). L'acte attaqué ayant été rendu avant cette date, la procédure reste régie par l'OJ (art. 132 al. 1 LTF; ATF 132 V 393 consid. 1.2 p. 395).
2.
Est seul litigieux en procédure fédérale le point de savoir si c'est à juste titre que l'office AI a déclaré l'opposition de la recourante irrecevable pour cause de tardiveté. La procédure n'a pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, de sorte que le Tribunal fédéral doit se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 [dans sa teneur en vigueur jusqu'au 1er juillet 2006] en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
3.
La juridiction cantonale a estimé que le fait d'avoir saisi le service de l'Assistance juridique d'une demande formelle, en indiquant souhaiter savoir s'il était possible de former opposition, ne valait pas opposition, dès lors que l'assurée n'avait pas exprimé auprès de l'office AI, par oral ou par écrit, sa volonté de s'opposer à la décision de refus de rente. Celle-ci comportait pourtant l'indication des voies de recours et l'assurée pouvait se faire renseigner très utilement, en particulier par l'assistante sociale qui s'occupait de ses intérêts, sur la possibilité d'obtenir une assistance juridique.
4.
4.1 L'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), le 1er janvier 2003, a étendu à l'ensemble des branches des assurances sociales (à l'exception de la prévoyance professionnelle et sous réserve de l'art. 69 LAI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2006) la procédure d'opposition, que seules certaines lois (LAMal, LAA, LAM) connaissaient jusqu'alors.
Selon l'art. 52 al. 1 LPGA, les décisions rendues en matière d'assurances sociales peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure. Se fondant sur la délégation de compétence prévue à l'art. 81 LPGA, le Conseil fédéral a édicté les art. 10 à 12 OPGA relatifs à la forme et au contenu de l'opposition ainsi qu'à la procédure d'opposition. L'art. 10 al. 1 OPGA prévoit que l'opposition doit contenir des conclusions et être motivée. L'opposition écrite doit être signée par l'opposant ou par son représentant légal (art. 10 al. 4 1ère phrase OPGA). Si l'opposition ne satisfait pas aux exigences de l'al. 1 ou si elle n'est pas signée, l'assureur impartit un délai convenable pour réparer le vice, avec l'avertissement qu'à défaut, l'opposition ne sera pas recevable (art. 10 al. 5 OPGA).
4.2 Alors que l'art. 108 al. 3 OJ prévoit explicitement qu'un délai supplémentaire ne peut être imparti en procédure fédérale que lorsque les annexes manquent ou que les conclusions ou les motifs du recours ne sont pas suffisamment clairs, sans que le recours soit manifestement irrecevable, on ne retrouve pas pareille limitation en procédure administrative (art. 10 al. 5 OPGA) ou en procédure judiciaire de première instance (art. 61 let. b 2ème phrase LPGA, dont le texte correspond à celui de l'art. 85 al. 2 let. b 2ème phrase aLAVS, abrogé avec l'entrée en vigueur de la LPGA le 1er janvier 2003).
Selon la jurisprudence développée en relation avec l'art. 85 al. 2 let. b 2ème phrase aLAVS - qui s'applique également dans la procédure de recours devant le tribunal cantonal des assurances (art. 61 let. b 2ème phrase LPGA; arrêt I 126/05 du 6 juin 2005, consid. 2) et dans la procédure d'opposition (art. 10 al. 5 OPGA; arrêt I 99/06 du 8 septembre 2006, consid. 2.2; voir également ATF 123 V 128 consid. 3a et b p. 130 et les références) -, un délai permettant à l'intéressé de rectifier son mémoire de recours doit être fixé non seulement si les conclusions ou les motifs manquent de clarté, mais, d'une manière générale, dans tous les cas où le recours ne répond pas aux exigences légales. Il s'agit là d'une prescription formelle, qui oblige le juge de première instance - excepté dans les cas d'abus de droit manifeste - de fixer un délai pour corriger les imperfections du mémoire de recours (ATF 107 V 244 consid. 2 in fine p. 245, 104 V 178).
4.3 En l'occurrence, l'office AI et les premiers juges ont nié le fait même que la recourante aurait exprimé le souhait de former opposition à la décision de refus de rente. Cela étant, le point de savoir si la requête d'assistance juridique contenait une manifestation claire de volonté, singulièrement si l'office AI a violé l'obligation qui lui incombait d'impartir un délai convenable pour compléter l'opposition, peut demeurer indécis, dès lors que le recours doit être admis pour un autre motif.
5.
5.1 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après une décision, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences, (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu, (d) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 et les références). Si l'administration omet de renseigner un administré, alors que l'autorité était légalement tenue de
l'informer (art. 27 LPGA) ou que les circonstances du cas particulier le justifiaient, il convient d'assimiler ce comportement à la fourniture d'un renseignement inexact (ATF 131 V 472 consid. 5 p. 480 et les références).
5.2 En l'occurrence, le service de l'Assistance juridique du canton de Genève a transmis à l'office AI, comme objet de sa compétence (art. 27D de la loi du 20 septembre 2002 relative à l'office cantonal des assurances sociales [RS GE J 7 04] et 19 du règlement d'exécution du 23 mars 2005 de la loi relative à l'office cantonal des assurances sociales [RS GE J 7 04.01]), la demande dont elle avait été saisie, laquelle lui est parvenue le 2 mai 2005.
Il ressortait indubitablement du libellé de la requête que l'assurée envisageait de former opposition à l'encontre de la décision de refus de rente du 8 avril 2005 et requérait de pouvoir bénéficier avant cela de conseils juridiques. Quand bien même il estimait que la requête était insuffisante pour valoir opposition, l'office AI ne pouvait ignorer les velléités de l'assurée. Cela étant, il appartenait à l'office AI, en vertu de son devoir légal de renseigner prescrit à l'art. 27 al. 2 LPGA, de rendre l'assurée attentive au fait que le dépôt de la demande d'assistance judiciaire n'était pas suffisant pour former valablement opposition et qu'il pouvait être remédié à cette irrégularité avant l'expiration du délai d'opposition mentionné à la fin de la décision attaquée, qui échéait le 11 mai 2005.
Les motifs invoqués par les premiers juges n'étaient pas de nature à libérer l'office AI de son obligation légale de renseigner. Il est à cet égard sans importance que la décision litigieuse ait indiqué clairement les voies de recours ou que l'assurée ait pu bénéficier de l'aide d'une assistante sociale, dont il n'y a d'ailleurs pas lieu de présumer qu'elle disposait de connaissances juridiques particulières. Le silence de l'office AI ne pouvait au contraire que conforter l'assurée dans l'idée - certes erronée - que sa démarche était conforme au droit et ne pouvait lui causer de préjudice sur le plan procédural.
L'omission de l'office AI de rendre attentive l'assurée aux désavantages qu'elle pouvait encourir sur le plan légal en raison de l'inexactitude de son comportement doit être assimilée à la fourniture d'un renseignement inexact, lequel est en l'espèce constitutif d'une violation du principe de la bonne foi. En conséquence, il y a lieu de considérer qu'en écrivant le 1er juin 2005 à l'office AI afin de signifier formellement son opposition, l'assurée a valablement formé opposition.
La décision sur opposition du 26 septembre 2005 doit par conséquent être annulée et la cause renvoyée à l'office AI afin qu'il fixe un délai convenable à la recourante pour compléter son opposition du 1er juin 2005.
6.
La recourante obtient gain de cause. La procédure étant onéreuse (art. 134 OJ a contrario), les frais judiciaires sont à la charge de l'intimé, qui succombe (art. 156 al. 1 en corrélation avec l'art. 135 OJ). Ayant procédé par l'intermédiaire d'un représentant qualifié du Centre social protestant de Genève, elle a également droit à une indemnité de dépens à la charge de l'intimé (art. 159 al. 1 en corrélation avec l'art. 135 OJ). Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête d'assistance judiciaire, devenue sans objet.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis en ce sens que le jugement du Tribunal cantonal des assurances sociales du canton de Genève du 22 novembre 2005, en tant qu'il porte sur la décision sur opposition du 26 septembre 2005 de l'Office cantonal de l'assurance-invalidité du canton de Genève, et cette décision sont annulés, la cause étant renvoyée à cette autorité pour qu'elle procède conformément aux considérants.
2.
Les frais de justice, d'un montant de 500 fr., sont mis à la charge de l'intimé.
3.
L'intimé versera à la recourante la somme de 2'000 fr. (y compris la taxe à la valeur ajoutée) à titre de dépens pour l'instance fédérale.
4.
Le Tribunal cantonal des assurances sociales du canton de Genève statuera sur les dépens pour la procédure de première instance, au regard de l'issue du procès de dernière instance.
5.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal cantonal des assurances sociales de la République et canton de Genève et à l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 27 mars 2007
Au nom de la IIe Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 132 Droit transitoire - 1 La présente loi s'applique aux procédures introduites devant le Tribunal fédéral après son entrée en vigueur; elle ne s'applique aux procédures de recours que si l'acte attaqué a été rendu après son entrée en vigueur.
¹	La présente loi s'applique aux procédures introduites devant le Tribunal fédéral après son entrée en vigueur; elle ne s'applique aux procédures de recours que si l'acte attaqué a été rendu après son entrée en vigueur.
²	...122
³	La période de fonction des juges ordinaires et suppléants qui ont été élus sur la base de l'organisation judiciaire du 16 décembre 1943123 ou de l'arrêté fédéral du 23 mars 1984 concernant l'augmentation du nombre des juges suppléants du Tribunal fédéral124 ou qui seront élus pendant les années 2007 et 2008 prend fin le 31 décembre 2008.125
⁴	La limitation du nombre de juges suppléants au sens de l'art. 1, al. 4, s'applique dès 2009.126

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 132 Droit transitoire - 1 La présente loi s'applique aux procédures introduites devant le Tribunal fédéral après son entrée en vigueur; elle ne s'applique aux procédures de recours que si l'acte attaqué a été rendu après son entrée en vigueur.
¹	La présente loi s'applique aux procédures introduites devant le Tribunal fédéral après son entrée en vigueur; elle ne s'applique aux procédures de recours que si l'acte attaqué a été rendu après son entrée en vigueur.
²	...122
³	La période de fonction des juges ordinaires et suppléants qui ont été élus sur la base de l'organisation judiciaire du 16 décembre 1943123 ou de l'arrêté fédéral du 23 mars 1984 concernant l'augmentation du nombre des juges suppléants du Tribunal fédéral124 ou qui seront élus pendant les années 2007 et 2008 prend fin le 31 décembre 2008.125
⁴	La limitation du nombre de juges suppléants au sens de l'art. 1, al. 4, s'applique dès 2009.126

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 132 Droit transitoire - 1 La présente loi s'applique aux procédures introduites devant le Tribunal fédéral après son entrée en vigueur; elle ne s'applique aux procédures de recours que si l'acte attaqué a été rendu après son entrée en vigueur.
¹	La présente loi s'applique aux procédures introduites devant le Tribunal fédéral après son entrée en vigueur; elle ne s'applique aux procédures de recours que si l'acte attaqué a été rendu après son entrée en vigueur.
²	...122
³	La période de fonction des juges ordinaires et suppléants qui ont été élus sur la base de l'organisation judiciaire du 16 décembre 1943123 ou de l'arrêté fédéral du 23 mars 1984 concernant l'augmentation du nombre des juges suppléants du Tribunal fédéral124 ou qui seront élus pendant les années 2007 et 2008 prend fin le 31 décembre 2008.125
⁴	La limitation du nombre de juges suppléants au sens de l'art. 1, al. 4, s'applique dès 2009.126

SR 831.20 Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI) LAI Art. 69 Particularités du contentieux - 1 En dérogation aux art. 52 et 58 LPGA422,
¹	En dérogation aux art. 52 et 58 LPGA422,
^a	les décisions des offices AI cantonaux peuvent directement faire l'objet d'un recours devant le tribunal des assurances du domicile de l'office concerné;
^b	les décisions de l'office AI pour les assurés résidant à l'étranger peuvent directement faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.424
^1bis	La procédure de recours en matière de contestations portant sur des prestations de l'AI devant le tribunal cantonal des assurances est soumise à des frais judiciaires.425 Le montant des frais est fixé en fonction de la charge liée à la procédure, indépendamment de la valeur litigieuse, et doit se situer entre 200 et 1000 francs.426
²	L'al. 1bis et l'art. 85bis, al. 3, LAVS427 s'appliquent par analogie à la procédure devant le Tribunal administratif fédéral.428
³	Les jugements des tribunaux arbitraux cantonaux rendus en vertu de l'art. 27quinquies peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral429.430

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 52 Opposition - 1 Les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure.
¹	Les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure.
²	Les décisions sur opposition doivent être rendues dans un délai approprié. Elles sont motivées et indiquent les voies de recours.
³	La procédure d'opposition est gratuite. En règle générale, il ne peut être alloué de dépens.
⁴	Dans sa décision sur opposition, l'assureur peut priver tout recours de l'effet suspensif, même si cette décision porte sur une prestation en espèces. Les décisions sur opposition ordonnant la restitution de prestations versées indûment sont exceptées.43

SR 830.11 Ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales (OPGA) OPGA Art. 10 Principe - 1 L'opposition doit contenir des conclusions et être motivée.
¹	L'opposition doit contenir des conclusions et être motivée.
²	Doit être formée par écrit l'opposition contre une décision:
^a	sujette à opposition, conformément à l'art. 52 LPGA, et qui a pour objet une prestation ou la restitution d'une prestation fondées sur la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage40;
^b	prise par un organe d'exécution en matière de sécurité au travail au sens des art. 47 à 51 de l'ordonnance du 19 décembre 1983 sur la prévention des accidents41.
³	Dans les autres cas, l'opposition peut être formée au choix par écrit ou par oral, lors d'un entretien personnel.
⁴	L'opposition écrite doit être signée par l'opposant ou par son représentant légal. En cas d'opposition orale, l'assureur consigne l'opposition dans un procès-verbal signé par l'opposant ou son représentant légal.
⁵	Si l'opposition ne satisfait pas aux exigences de l'al. 1 ou si elle n'est pas signée, l'assureur impartit un délai convenable pour réparer le vice, avec l'avertissement qu'à défaut, l'opposition ne sera pas recevable.

SR 830.11 Ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales (OPGA) OPGA Art. 12 Décision sur opposition - 1 L'assureur n'est pas lié par les conclusions de l'opposant. Il peut modifier la décision à l'avantage ou au détriment de l'opposant.
¹	L'assureur n'est pas lié par les conclusions de l'opposant. Il peut modifier la décision à l'avantage ou au détriment de l'opposant.
²	Si l'assureur envisage de modifier la décision au détriment de l'opposant, il donne à ce dernier l'occasion de retirer son opposition.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 61 Procédure - Sous réserve de l'art. 1, al. 3, de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative48, la procédure devant le tribunal cantonal des assurances est réglée par le droit cantonal. Elle doit satisfaire aux exigences suivantes:
^a	elle doit être simple, rapide et en règle générale publique;
^b	l'acte de recours doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que les conclusions; si l'acte n'est pas conforme à ces règles, le tribunal impartit un délai convenable au recourant pour combler les lacunes, en l'avertissant qu'en cas d'inobservation le recours sera écarté;
^c	le tribunal établit avec la collaboration des parties les faits déterminants pour la solution du litige; il administre les preuves nécessaires et les apprécie librement;
^d	le tribunal n'est pas lié par les conclusions des parties; il peut réformer, au détriment du recourant, la décision attaquée ou accorder plus que le recourant n'avait demandé; il doit cependant donner aux parties l'occasion de se prononcer ou de retirer le recours;
^e	si les circonstances le justifient, les parties peuvent être convoquées aux débats;
^f	le droit de se faire assister par un conseil doit être garanti; lorsque les circonstances le justifient, l'assistance judiciaire gratuite est accordée au recourant;
^fbis	pour les litiges en matière de prestations, la procédure est soumise à des frais judiciaires si la loi spéciale le prévoit; si la loi spéciale ne prévoit pas de frais judiciaires pour de tels litiges, le tribunal peut en mettre à la charge de la partie qui agit de manière téméraire ou fait preuve de légèreté;
^g	le recourant qui obtient gain de cause a droit au remboursement de ses frais et dépens dans la mesure fixée par le tribunal; leur montant est déterminé sans égard à la valeur litigieuse d'après l'importance et la complexité du litige;
^h	les jugements contiennent les motifs retenus, l'indication des voies de recours ainsi que les noms des membres du tribunal et sont notifiés par écrit;
ⁱ	les jugements sont soumis à révision si des faits ou des moyens de preuve nouveaux sont découverts ou si un crime ou un délit a influencé le jugement.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 27 Renseignements et conseils - 1 Dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations.
¹	Dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations.
²	Chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations. Le Conseil fédéral peut prévoir la perception d'émoluments et en fixer le tarif pour les consultations qui nécessitent des recherches coûteuses.
³	Si un assureur constate qu'un assuré ou ses proches ont droit à des prestations d'autres assurances sociales, il les en informe sans retard.