Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C 973/2019
Urteil vom 27. Januar 2020
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz, Beusch,
Gerichtsschreiber Kocher.
Verfahrensbeteiligte
Einzelunternehmen A.________,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Schweizerische Akkreditierungsstelle SAS, Holzikofenweg 36, 3003 Bern.
Gegenstand
Verwaltungsgebühr,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 15. Oktober 2019 (B-1132/2019).
Sachverhalt:
A.
Unter der Firma A.________ (nachfolgend: die Gebührenpflichtige) ist im Handelsregister ein Einzelunternehmen mit Sitz in U.________/ZH eingetragen. Dessen statutarischer Zweck besteht hauptsächlich im Betrieb eines Mess-, Kalibrier- und Prüflabors und der Erbringung damit zusammenhängender Dienstleistungen. Mit Gesuch vom 2. April 2017 beantragte die Gebührenpflichtige bei der Schweizerischen Akkreditierungsstelle (SAS) die Erneuerung ihrer bestehenden Akkreditierung als Konformitätsbewertungsstelle. Der Antrag auf Reakkreditierung erstreckte sich auf die vier Fachbereiche "Hochfrequenz/KO", "Gleichstrom und Niederfrequenz (DC/LF) ", "Qualitätsmanagementsystem" sowie "Temperatur".
B.
Im Hinblick auf die vorzunehmenden Reakkreditierungsarbeiten gelangte die SAS am 3. November 2017 an die Gebührenpflichtige und gab dieser bekannt, dass mit einem Prüfungsaufwand von ca. Fr. 25'199.--, nebst Mehrwertsteuer, zu rechnen sei. Aus der Übersicht unter dem Titel "unverbindliche Schätzung der Kosten der SAS für den Zeitraum vom 01.10.2017-31.05.2018" ergab sich folgendes Bild:
Fach-
Total Leitender Begutachter Administration
experten
Stunden 105 36.00 62.40 6.60
Stundensatz Fr. 220 Fr. 220 Fr. 130
Zeitaufwand Fr. 22'506 Fr. 7'920 Fr. 13'728 Fr. 858
Auslagen Fr. 2'693
Kostenschätzung Fr. 25'199
Die Gebührenpflichtige brachte gegen die unverbindliche Schätzung keine Beanstandungen vor.
C.
C.a. In der Folge nahm die SAS ihre Arbeiten auf (unter anderem mittels "Vor-Ort-Begutachtungen", die am 6. und 15. Dezember 2017 sowie am 10. Januar 2018 stattfanden), wobei es zu zwei Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht kam (Entscheide B-1100/2018 vom 13. Juli 2018 und B-337/2019 vom 7. Mai 2019, beide zum Fachbereich "Temperatur"). Am 17. Mai 2018 erteilte die SAS der Gebührenpflichtigen die Reakkreditierung in den drei bis dahin abschliessend begutachteten Fachbereichen ("Hochfrequenz/KO", "Gleichstrom und Niederfrequenz" sowie "Qualitätsmanagementsystem"). Im Zusammenhang mit den Begutachtungsleistungen der Fachexperten stellte die SAS am 8. Mai 2018 Rechnung über Fr. 6'441.50 und am 30. Mai 2018 über Fr. 4'300.50. Die beiden Teilrechnungen sind nicht bestritten.
C.b. Bis im vorliegenden Verfahren streitig sind dagegen die Leistungen des Leitenden Gutachters. Hierfür fakturierte die SAS am 25. Juli 2018 den Betrag von Fr. 9'322.90. Das Total ergab sich aus dem persönlichen Aufwand des Leitenden Gutachters (38 Stunden zu Fr. 220.--), dem Aufwand des Sekretariats (6,5 Stunden zu Fr. 130.--), Reisekosten (Fr. 90.40) und Spesen (Fr. 27.50). Am 14. September 2018 legte die SAS dar, dass die Rechnung sich einzig auf die "Leistungen des Leitenden Begutachters in Zusammenhang mit der erneut erteilten Akkreditierung der Bereiche DC/LF und Hochfrequenz/KO vom 17. Mai 2018" beziehe. In einem weiteren Schreiben vom 8. Oktober 2018 präzisierte sie dies dahingehend, dass im Betrag von Fr. 9'322.90 alle Aufwände für die Akkreditierung der drei Fachbereiche "Hochfrequenz/KO", "Gleichstrom und Niederfrequenz (DC/ LF) " sowie "Qualitätsmanagementsystem" enthalten seien.
C.c. In verschiedenen weiteren Schriftwechseln hielten die Parteien an ihrem Standpunkt fest. Hervorzuheben ist das Schreiben der SAS vom 23. November 2018. Diesem lag eine Tabelle bei, aus welcher sich eine Zusammenstellung der in Rechnung gestellten 38 Stunden des Leitenden Begutachters ergab. Die SAS wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Kostenschätzung vom 3. November 2017 lediglich um zwei Stunden überschritten worden sei. Weiter stellte sie in Aussicht, dass - sollten für die noch hängigen Arbeiten (Fachbereich "Temperatur") keine ausserordentlichen Aufwände anfallen - lediglich noch der offerierte Aufwand des Fachexperten fakturiert werde. Weitere Aufwände des Leitenden Begutachters oder des Sekretariats würden nicht mehr in Rechnung gestellt.
D.
Nach verschiedenen weiteren Schriftwechseln erliess die SAS am 6. Februar 2019 eine Verfügung über die umstrittene Verwaltungsgebühr. Darin verpflichtete sie die Gebührenpflichtige zur Bezahlung von Fr. 5'252.90 (Rechnungsbetrag von Fr. 9'322.90 abzüglich der bereits erbrachten Zahlung von Fr. 4'070.--) binnen 30 Tagen ab Rechtskraft.
E.
E.a. Dagegen gelangte die Gebührenpflichtige an das Bundesverwaltungsgericht, das die Beschwerde mit Entscheid B-1132/2019 vom 15. Oktober 2019 abwies, soweit darauf einzutreten war. Das Bundesverwaltungsgericht prüfte die streitbetroffenen Verwaltungsgebühren hauptsächlich unter dem Gesichtspunkt des Äquivalenzprinzips (angefochtener Entscheid E. 4.3.2 ff.). Es betonte, dass die Begutachtung und Akkreditierung anhand internationaler Normen vorgenommen worden sei. Der SAS komme ein ausgeprägtes Fachwissen zu, namentlich auch, was den Ablauf der Begutachtungen betreffe. Das Bundesverwaltungsgericht habe zwar die sich stellenden Fragen grundsätzlich frei zu prüfen. Gleichzeitig habe es sich dort eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, wo die SAS zur Beantwortung spezifischer Fachfragen über einen erheblichen Handlungsspielraum verfüge. Ein solcher bestehe auch, soweit es um die erforderlichen Begutachtungstätigkeiten gehe. Das Bundesverwaltungsgericht weiche nicht ohne Not von der Beurteilung der SAS ab (E. 4.3.3).
E.b. Es sei, so das Bundesverwaltungsgericht weiter, nicht zu beanstanden, dass die SAS für den Leitenden Begutachter die volle (anstelle der halben) Reisezeit fakturiert habe, da auf ihn das SAS-Reglement Nr. 704, "Anleitung für Fachexperten", keine Anwendung finde. Das Reglement gelte zwar sinngemäss auch für die Leitenden Begutachterinnen und Begutachter, allerdings nur, sofern diese als Fachexpertin oder Fachexperte tätig würden. Im vorliegenden Fall deute nichts darauf hin, dass der Leitende Begutachter tatsächlich auch die Funktion eines Fachexperten ausgeübt habe. Das Verordnungsrecht sehe keine Reduktion der anrechenbaren Reisezeit vor (E. 4.3.6.1). Weiter sei nachvollziehbar, dass die SAS das E-Mail vom 9. Oktober 2017 (allgemeine Informationen zur Planung der Begutachtung und der "Witness Audits") für notwendig erachtet habe (E. 4.3.6.2). Aus den Akten ergebe sich nichts, was dafür sprechen könnte, dass der Aufwand von einer halben Stunde vom 16./17. Oktober 2017 ungerechtfertigt sei (E. 4.3.6.3).
Die verrechnete Stunde vom 18. Oktober 2017 (E-Mails an die Gebührenpflichtige, Terminkoordination usw.) sei nicht zu beanstanden, ebenso wenig wie die eine Stunde vom 20. Oktober 2017 für die Bekanntgabe der Anforderungen und der Aufwand von eineinhalb Stunden vom 3. November 2017 für das Erstellen der Kostenschätzung. Die Darlegungen der SAS seien nachvollziehbar (E. 4.3.6.4). Weitere Einwände der Gebührenpflichtigen gegen den Aufwand im Zusammenhang mit E-Mails seien nicht substantiiert (E. 4.3.6.5). Zum Aufwand von insgesamt 7,5 Stunden zwecks Bereinigung des Verzeichnisses der akkreditierten Geltungsbereiche sei festzuhalten, dass ein wesentlicher Teil auf die Korrespondenz mit der Gebührenpflichtigen entfalle. Gemäss den Angaben der SAS habe die Gebührenpflichtige in ihrem Verzeichnis einige Messgrössen und -verfahren erfasst, die in dieser Weise nicht hätten publiziert werden können. Dies erscheine, so das Bundesverwaltungsgericht, als nachvollziehbar (E. 4.3.6.6). Aus dem Hinweis auf frühere Akkreditierungsverfahren vermöge die Gebührenpflichtige für sich nichts abzuleiten (E. 4.3.6.7).
Nicht zielführend sei schliesslich auch der von der Gebührenpflichtigen angestellte Vergleich mit dem angeblich niedrigeren Begutachtungsaufwand der britischen Akkreditierungsstelle (United Kingdom Accreditation Service [UKAS]). Die SAS habe sich an die hiesigen Vorgaben zu halten. Sie lege zutreffend dar, dass nicht der Vergleich mit Erfahrungswerten anderer Konformitätsbewertungsstellen, sondern der jeweilige effektive Prüfungsaufwand für die Berechnung der Gebühr massgebend sei (E. 4.3.6.8).
E.c. Insgesamt vermöge die Gebührenpflichtige, so das Bundesverwaltungsgericht, nicht überzeugend darzulegen und sei auch aus den Akten nicht ersichtlich, welche Begutachtungshandlungen des Leitenden Gutachters aus welchen Gründen erlässlich oder unverhältnismässig gewesen wären. Es bestehe daher kein Anlass, an der Angemessenheit der in Rechnung gestellten Begutachtungsstunden zu zweifeln, zumal das Bundesverwaltungsgericht nicht leichthin in Ermessensentscheide der SAS eingreife (angefochtener Entscheid E. 4.4).
F.
Mit Eingabe vom 19. November 2019 erhebt die Gebührenpflichtige beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und die Gebühr für die erbrachten Leistungen der SAS sei neu festzusetzen. Die Gebührenpflichtige rügt die mangelnde Begründung des Zeitaufwandes und hält die Kosten der Vor- und Nachbereitung, welche sich auf 28 Stunden belaufen, gemessen an der Dauer der durchgeführten Begutachtung für "exorbitant hoch".
Der Abteilungspräsident als Instruktionsrichter (Art. 32 Abs. 1 BGG) hat von Instruktionsmassnahmen - insbesondere einem Schriftenwechsel - abgesehen.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Voraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten liegen vor (Art. 82 lit. a , Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. a , Art. 89 Abs. 1 , Art. 90 und Art. 100 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2. Das Bundesgericht prüft das Bundesrecht von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG; BGE 145 II 252 E. 4.2 S. 255) und mit uneingeschränkter (voller) Kognition (Art. 95 lit. a BGG; BGE 145 I 239 E. 2 S. 241).
1.3. Im Unterschied zum Bundesgesetzesrecht geht das Bundesgericht der Verletzung von verfassungsmässigen Individualrechten (einschliesslich der Grundrechte) nur nach, soweit eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG). In der Beschwerde ist daher klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, dass und inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (BGE 145 V 304 E. 1.1 S. 305 f.). Auf bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am vorinstanzlichen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 145 I 121 E. 2.1 S. 133).
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG; BGE 145 V 215 E. 1.2 S. 217). Die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen können von Amtes wegen oder auf Rüge hin berichtigt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und wenn die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 105 Abs. 2 und Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 145 V 215 E. 1.2 S. 217). "Offensichtlich unrichtig" ist mit "willkürlich" gleichzusetzen (BGE 144 IV 35 E. 2.3.3 S. 42 f.). Tatfrage ist auch die Beweiswürdigung (BGE 144 V 111 E. 3 S. 112). Die Anfechtung der vorinstanzlichen Feststellungen unterliegt der qualifizierten Rüge- und Begründungsobliegenheit (BGE 144 V 50 E. 4.1 S. 52 f.; vorne E. 1.3). Wird die Beschwerde diesen Anforderungen nicht gerecht, bleibt es beim vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt (BGE 140 III 16 E. 1.3.1 S. 18).
2.
2.1. Das abgaberechtliche Legalitätsprinzip (Art. 127 Abs. 1 BV; im Bund auch Art. 164 Abs. 1 lit. d BV) erfasst alle Erscheinungsformen öffentlich-rechtlicher Abgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden (BGE 143 I 227 E. 4.2 S. 232 f.; 142 II 182 E. 2.2.1 S. 186). Es ist streng ausgebildet (BGE 144 II 454 E. 3.4 S. 461) und verlangt zum einen, dass der Abgabetatbestand rechtssatzmässig und formellgesetzlich gefasst ist (Erfordernis der Normstufe bzw. Gesetzesvorbehalt). Zum andern ruft es nach einer minimalen Ausgestaltung des Rechtssatzes (Erfordernis der Normdichte bzw. Tatbestandsvorbehalt). Ihm zufolge sind (zumindest) die in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV bzw. allgemein in Art. 127 Abs. 1 BV genannten Tatbestandselemente (Abgabesubjekt, Abgabeobjekt, Abgabebemessung) in den Grundzügen formellgesetzlich zu fassen. Die genannten Erfordernisse bezwecken eine rechtssichere (Voraussehbarkeit, Berechenbarkeit), rechtsgleiche und willkürfreie Abgabeerhebung (BGE 141 V 509 E. 7.1.1 S. 516). Zu diesem Zweck wird der Handlungsspielraum der rechtsanwendenden Abgabebehörden auf ein vernünftiges Mass beschränkt (BGE 145 I 52 E. 5.2.1 S. 65; 143 I 227 E. 4.2 S. 232; 142 II 182 E. 2.2.1 S. 186). Delegiert der Gesetzgeber die Zuständigkeit zur
Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, muss er den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage zumindest in den Grundzügen selber festlegen (BGE 143 I 220 E. 5.1.1 S. 224).
2.2.
2.2.1. Das abgaberechtliche Legalitätsprinzip darf bei gewissen Arten von Kausalabgaben (BGE 143 I 220 E. 4.2 S. 222; 142 I 177 E. 4.3.1 S. 186) gelockert werden. Die niedrigeren Anforderungen betreffen namentlich die Höhe der Abgabe. Sie greifen dort, wo das Mass der (Kausal-) Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungsprinzip und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Insbesondere kann es - auch bei kostenunabhängigen Kausalabgaben - bereits genügen, dass das formelle Gesetz die maximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt (BGE 128 II 247 E. 3.1 S. 251; 126 I 180 E. 2a/bb S. 183; 121 I 230 E. 3g/aa S. 238). Das abgaberechtliche Gesetzmässigkeitsprinzip darf aber weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 143 I 227 E. 4.2.1 S. 233; 143 II 283 E. 3.5 S. 292; 142 II 182 E. 2.2.1 S. 186).
2.2.2. Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und Art. 8 BV). Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 143 I 227 E. 4.2.2 S. 234). Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Einzelnen verschafft (nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers), oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs (aufwandorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers; BGE 141 V 509 E. 7.1.2 S. 517; Urteil 2C 900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 4.2). Kausalabgaben, die wie Gebühren eine bestimmte staatliche Leistung abgelten, sind kostenabhängig und unterliegen daher dem Kostendeckungsprinzip (BGE 141 V 509 E. 7.1.2 S. 516). Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll (BGE 145 I 52 E. 5.2.2 S. 65; 143 I 227 E. 4.2.2 S. 233).
2.2.3. Schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Tarife sind im Bereich der Kausalabgaben vor allem aus Gründen der Praktikabilität verbreitet (BGE 143 II 283 E. 3.5 S. 292). Sie sind insbesondere dann rechtsgleich und willkürfrei, wenn sie sich an einem Durchschnittssachverhalt orientieren. Zulässig sind schematisierte und pauschalisierte Bemessungsgrundlagen namentlich im Fall der Gebühren (BGE 143 I 147 E. 6.3.1 S. 158; 141 I 105 E. 3.3.2 S. 108 f.; 138 II 111 E. 5.3.4 S. 126 f.; zum Ganzen: Urteil 2C 798/2017 vom 16. Februar 2018 E. 3.3.5).
2.3.
2.3.1. Im Bereich des Bundesverwaltungsrechts verpflichtet Art. 46a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010) den Bundesrat, Bestimmungen über die Erhebung von "angemessenen Gebühren" für Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung zu erlassen. Der Bundesrat hat insbesondere das Verfahren zur Erhebung von Gebühren und deren Höhe zu regeln (Art. 46a Abs. 2 lit. a und b RVOG), wobei ihm aufgetragen ist, das Äquivalenzprinzip und das Kostendeckungsprinzip zu befolgen (Art. 46a Abs. 3 RVOG). Mit Art. 46a ersetzte der Gesetzgeber auf den 1. Januar 2005 den seinerzeitigen Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes (AS 1975 65; BBl 1974 I 1309; BGE 144 II 454 E. 5.5.2 S. 469 f.). Dieser hatte gleich wie Art. 46a Abs. 1 RVOG gelautet.
2.3.2. Zu Art. 4 dieses Gesetzes von 1974 erkannte das Bundesgericht, die Norm räume dem Bundesrat einen erheblichen Regelungsspielraum ein. Zum Kreis der Abgabepflichtigen zählten auch Verfügungsadressaten, die keine finanziellen Leistungen bezogen hätten. Die Bemessungsgrundlage und die Höhe der Gebühren seien an den Verordnungsgeber delegiert (BGE 128 II 247 E. 3.3 S. 252). Mit Art. 4 habe der Gesetzgeber beabsichtigt, die "für Beschwerdeverfahren geltende Kostenpflicht (Auferlegung der Verfahrenskosten nach dem Unterliegerprinzip) sinngemäss auch für das erstinstanzliche Verfahren einzuführen" (E. 4.1 S. 254). Die gesetzliche Delegationsnorm sei sehr unbestimmt, was nichts daran ändere, dass der bundesgesetzlich vorgegebene, weite Delegationsrahmen für das Bundesgericht verbindlich sei (E. 5 S. 256). Dennoch biete Art. 4 keine gesetzliche Grundlage, um den Verfahrensaufwand durchwegs auf den Verursacher einer Untersuchung zu überwälzen. Unerlässlich für die Überwälzung sei, dass eine Situation vorliege, bei welcher das Unterlieger- und das Verursacherprinzip zum selben Schluss führten (E. 6.1 S. 257). Daran fehle es, wenn eine prüfungsbetroffene Person, deren Sachumstände untersucht worden waren, nicht als unterliegend
betrachtet und daher auch nicht mit Kosten belegt werden könne. In einem solchen Fall habe das Verursacherprinzip hinter das Unterliegerprinzip zurückzutreten (BGE 128 II 247 E. 6.2 S. 258).
2.4.
2.4.1. Gemäss Art. 10 Abs. 1
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 10 |
|
1 | Il Consiglio federale, tenendo conto delle esigenze stabilite a livello internazionale, istituisce un sistema svizzero d'accreditamento per gli organismi che esaminano i prodotti o ne valutano la conformità o che svolgono attività analoghe riguardo a persone, servizi o procedure. |
2 | In particolare, esso: |
a | designa l'autorità competente per il rilascio dell'accreditamento; |
b | stabilisce le esigenze e la procedura per l'accreditamento; |
c | definisce lo statuto giuridico degli organismi accreditati e gli effetti giuridici della loro attività. |
3 | In vista dell'elaborazione di direttive e raccomandazioni intese a garantire un'applicazione coordinata a livello internazionale nel settore dell'accreditamento e della valutazione della conformità, il Consiglio federale o l'autorità da esso designata può: |
a | decidere che la Svizzera partecipi finanziariamente o in altro modo ai mandati affidati a organismi internazionali di accreditamento e alle organizzazioni che collaborano con essi; |
b | incaricare l'autorità competente per il rilascio dell'accreditamento di difendere gli interessi svizzeri in seno agli organismi internazionali di accreditamento.20 |
SR 172.216.1 Ordinanza del 14 giugno 1999 sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (Org-DEFR) Org-DEFR Art. 5 - 1 La Segreteria di Stato dell'economia (SECO) è il centro di competenza della Confederazione per tutte le principali questioni inerenti alla politica economica, in particolare la politica del mercato del lavoro, la politica economica esterna e, in comune con la Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), la politica di sviluppo e la cooperazione con i Paesi orientali. |
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1 | La Segreteria di Stato dell'economia (SECO) è il centro di competenza della Confederazione per tutte le principali questioni inerenti alla politica economica, in particolare la politica del mercato del lavoro, la politica economica esterna e, in comune con la Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), la politica di sviluppo e la cooperazione con i Paesi orientali. |
2 | La SECO persegue in particolare i seguenti obiettivi:12 |
1 | facilitare l'adozione e l'attuazione di misure finalizzate a ridurre l'onere amministrativo e i costi della regolamentazione che gravano sulle piccole e medie imprese (PMI) come pure ad assicurare la coerenza della politica della Confederazione in favore delle PMI. |
a | assicurare una crescita economica sostenibile sulla base di una politica congiunturale e occupazionale coerente; |
b | vigilare su un sistema di concorrenza nell'ambito di una politica mirata in campo istituzionale e strutturale nonché in materia di concorrenza e di mercato del lavoro; |
c | migliorare l'attrattiva della piazza economica svizzera; |
d | mirare al miglioramento dell'accesso ai mercati stranieri e contribuire alla formazione di un ordine economico mondiale orientato verso l'economia di mercato; |
e | promuovere l'integrazione economica della Svizzera in Europa; |
f | sostenere l'integrazione nell'economia mondiale dei Paesi in sviluppo e dei Paesi in trasformazione dell'Europa orientale; |
g | contribuire a garantire la sicurezza e la protezione della salute sul posto di lavoro; |
h | partecipare all'elaborazione di condizioni quadro nel campo della legislazione sul lavoro e alla protezione sociale dei lavoratori; |
i | promuovere l'inserimento o il reinserimento nel processo lavorativo delle persone alla ricerca di un impiego e garantire ai disoccupati un reddito sostitutivo adeguato; |
j | favorire le relazioni fra le parti sociali; |
k | ... |
2bis | La SECO pubblica periodicamente informazioni sulla politica economica generale e sulle tendenze congiunturali.15 |
2ter | La SECO è il servizio specializzato in materia di analisi d'impatto della regolamentazione (AIR). Fornisce le basi metodologiche dell'AIR e consiglia e supporta le altre unità amministrative nella realizzazione di queste analisi.16 |
3 | I compiti e le competenze della SECO nell'ambito della cooperazione allo sviluppo e con i Paesi dell'Est sono disciplinati da atti legislativi particolari17. |
4 | La SECO è competente per la legislazione in materia di politica economica; sono fatti salvi i compiti di politica del mercato del lavoro del Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) in materia di stranieri e di rifugiati nonché la legislazione relativa al diritto privato. |
5 | La SECO è legittimata a interporre ricorso davanti al Tribunale federale nell'ambito dell'assicurazione contro la disoccupazione.18 |
6 | Il Servizio di accreditamento svizzero (SAS) è subordinato alla SECO. Esso accredita in Svizzera gli organismi privati e pubblici di prova e di valutazione della conformità secondo le prescrizioni internazionali riconosciute.19 |
SR 172.216.1 Ordinanza del 14 giugno 1999 sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (Org-DEFR) Org-DEFR Art. 5 - 1 La Segreteria di Stato dell'economia (SECO) è il centro di competenza della Confederazione per tutte le principali questioni inerenti alla politica economica, in particolare la politica del mercato del lavoro, la politica economica esterna e, in comune con la Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), la politica di sviluppo e la cooperazione con i Paesi orientali. |
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1 | La Segreteria di Stato dell'economia (SECO) è il centro di competenza della Confederazione per tutte le principali questioni inerenti alla politica economica, in particolare la politica del mercato del lavoro, la politica economica esterna e, in comune con la Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), la politica di sviluppo e la cooperazione con i Paesi orientali. |
2 | La SECO persegue in particolare i seguenti obiettivi:12 |
1 | facilitare l'adozione e l'attuazione di misure finalizzate a ridurre l'onere amministrativo e i costi della regolamentazione che gravano sulle piccole e medie imprese (PMI) come pure ad assicurare la coerenza della politica della Confederazione in favore delle PMI. |
a | assicurare una crescita economica sostenibile sulla base di una politica congiunturale e occupazionale coerente; |
b | vigilare su un sistema di concorrenza nell'ambito di una politica mirata in campo istituzionale e strutturale nonché in materia di concorrenza e di mercato del lavoro; |
c | migliorare l'attrattiva della piazza economica svizzera; |
d | mirare al miglioramento dell'accesso ai mercati stranieri e contribuire alla formazione di un ordine economico mondiale orientato verso l'economia di mercato; |
e | promuovere l'integrazione economica della Svizzera in Europa; |
f | sostenere l'integrazione nell'economia mondiale dei Paesi in sviluppo e dei Paesi in trasformazione dell'Europa orientale; |
g | contribuire a garantire la sicurezza e la protezione della salute sul posto di lavoro; |
h | partecipare all'elaborazione di condizioni quadro nel campo della legislazione sul lavoro e alla protezione sociale dei lavoratori; |
i | promuovere l'inserimento o il reinserimento nel processo lavorativo delle persone alla ricerca di un impiego e garantire ai disoccupati un reddito sostitutivo adeguato; |
j | favorire le relazioni fra le parti sociali; |
k | ... |
2bis | La SECO pubblica periodicamente informazioni sulla politica economica generale e sulle tendenze congiunturali.15 |
2ter | La SECO è il servizio specializzato in materia di analisi d'impatto della regolamentazione (AIR). Fornisce le basi metodologiche dell'AIR e consiglia e supporta le altre unità amministrative nella realizzazione di queste analisi.16 |
3 | I compiti e le competenze della SECO nell'ambito della cooperazione allo sviluppo e con i Paesi dell'Est sono disciplinati da atti legislativi particolari17. |
4 | La SECO è competente per la legislazione in materia di politica economica; sono fatti salvi i compiti di politica del mercato del lavoro del Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) in materia di stranieri e di rifugiati nonché la legislazione relativa al diritto privato. |
5 | La SECO è legittimata a interporre ricorso davanti al Tribunale federale nell'ambito dell'assicurazione contro la disoccupazione.18 |
6 | Il Servizio di accreditamento svizzero (SAS) è subordinato alla SECO. Esso accredita in Svizzera gli organismi privati e pubblici di prova e di valutazione della conformità secondo le prescrizioni internazionali riconosciute.19 |
SR 172.216.1 Ordinanza del 14 giugno 1999 sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (Org-DEFR) Org-DEFR Art. 5 - 1 La Segreteria di Stato dell'economia (SECO) è il centro di competenza della Confederazione per tutte le principali questioni inerenti alla politica economica, in particolare la politica del mercato del lavoro, la politica economica esterna e, in comune con la Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), la politica di sviluppo e la cooperazione con i Paesi orientali. |
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1 | La Segreteria di Stato dell'economia (SECO) è il centro di competenza della Confederazione per tutte le principali questioni inerenti alla politica economica, in particolare la politica del mercato del lavoro, la politica economica esterna e, in comune con la Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), la politica di sviluppo e la cooperazione con i Paesi orientali. |
2 | La SECO persegue in particolare i seguenti obiettivi:12 |
1 | facilitare l'adozione e l'attuazione di misure finalizzate a ridurre l'onere amministrativo e i costi della regolamentazione che gravano sulle piccole e medie imprese (PMI) come pure ad assicurare la coerenza della politica della Confederazione in favore delle PMI. |
a | assicurare una crescita economica sostenibile sulla base di una politica congiunturale e occupazionale coerente; |
b | vigilare su un sistema di concorrenza nell'ambito di una politica mirata in campo istituzionale e strutturale nonché in materia di concorrenza e di mercato del lavoro; |
c | migliorare l'attrattiva della piazza economica svizzera; |
d | mirare al miglioramento dell'accesso ai mercati stranieri e contribuire alla formazione di un ordine economico mondiale orientato verso l'economia di mercato; |
e | promuovere l'integrazione economica della Svizzera in Europa; |
f | sostenere l'integrazione nell'economia mondiale dei Paesi in sviluppo e dei Paesi in trasformazione dell'Europa orientale; |
g | contribuire a garantire la sicurezza e la protezione della salute sul posto di lavoro; |
h | partecipare all'elaborazione di condizioni quadro nel campo della legislazione sul lavoro e alla protezione sociale dei lavoratori; |
i | promuovere l'inserimento o il reinserimento nel processo lavorativo delle persone alla ricerca di un impiego e garantire ai disoccupati un reddito sostitutivo adeguato; |
j | favorire le relazioni fra le parti sociali; |
k | ... |
2bis | La SECO pubblica periodicamente informazioni sulla politica economica generale e sulle tendenze congiunturali.15 |
2ter | La SECO è il servizio specializzato in materia di analisi d'impatto della regolamentazione (AIR). Fornisce le basi metodologiche dell'AIR e consiglia e supporta le altre unità amministrative nella realizzazione di queste analisi.16 |
3 | I compiti e le competenze della SECO nell'ambito della cooperazione allo sviluppo e con i Paesi dell'Est sono disciplinati da atti legislativi particolari17. |
4 | La SECO è competente per la legislazione in materia di politica economica; sono fatti salvi i compiti di politica del mercato del lavoro del Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) in materia di stranieri e di rifugiati nonché la legislazione relativa al diritto privato. |
5 | La SECO è legittimata a interporre ricorso davanti al Tribunale federale nell'ambito dell'assicurazione contro la disoccupazione.18 |
6 | Il Servizio di accreditamento svizzero (SAS) è subordinato alla SECO. Esso accredita in Svizzera gli organismi privati e pubblici di prova e di valutazione della conformità secondo le prescrizioni internazionali riconosciute.19 |
SR 172.216.1 Ordinanza del 14 giugno 1999 sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (Org-DEFR) Org-DEFR Art. 5 - 1 La Segreteria di Stato dell'economia (SECO) è il centro di competenza della Confederazione per tutte le principali questioni inerenti alla politica economica, in particolare la politica del mercato del lavoro, la politica economica esterna e, in comune con la Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), la politica di sviluppo e la cooperazione con i Paesi orientali. |
|
1 | La Segreteria di Stato dell'economia (SECO) è il centro di competenza della Confederazione per tutte le principali questioni inerenti alla politica economica, in particolare la politica del mercato del lavoro, la politica economica esterna e, in comune con la Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE), la politica di sviluppo e la cooperazione con i Paesi orientali. |
2 | La SECO persegue in particolare i seguenti obiettivi:12 |
1 | facilitare l'adozione e l'attuazione di misure finalizzate a ridurre l'onere amministrativo e i costi della regolamentazione che gravano sulle piccole e medie imprese (PMI) come pure ad assicurare la coerenza della politica della Confederazione in favore delle PMI. |
a | assicurare una crescita economica sostenibile sulla base di una politica congiunturale e occupazionale coerente; |
b | vigilare su un sistema di concorrenza nell'ambito di una politica mirata in campo istituzionale e strutturale nonché in materia di concorrenza e di mercato del lavoro; |
c | migliorare l'attrattiva della piazza economica svizzera; |
d | mirare al miglioramento dell'accesso ai mercati stranieri e contribuire alla formazione di un ordine economico mondiale orientato verso l'economia di mercato; |
e | promuovere l'integrazione economica della Svizzera in Europa; |
f | sostenere l'integrazione nell'economia mondiale dei Paesi in sviluppo e dei Paesi in trasformazione dell'Europa orientale; |
g | contribuire a garantire la sicurezza e la protezione della salute sul posto di lavoro; |
h | partecipare all'elaborazione di condizioni quadro nel campo della legislazione sul lavoro e alla protezione sociale dei lavoratori; |
i | promuovere l'inserimento o il reinserimento nel processo lavorativo delle persone alla ricerca di un impiego e garantire ai disoccupati un reddito sostitutivo adeguato; |
j | favorire le relazioni fra le parti sociali; |
k | ... |
2bis | La SECO pubblica periodicamente informazioni sulla politica economica generale e sulle tendenze congiunturali.15 |
2ter | La SECO è il servizio specializzato in materia di analisi d'impatto della regolamentazione (AIR). Fornisce le basi metodologiche dell'AIR e consiglia e supporta le altre unità amministrative nella realizzazione di queste analisi.16 |
3 | I compiti e le competenze della SECO nell'ambito della cooperazione allo sviluppo e con i Paesi dell'Est sono disciplinati da atti legislativi particolari17. |
4 | La SECO è competente per la legislazione in materia di politica economica; sono fatti salvi i compiti di politica del mercato del lavoro del Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) in materia di stranieri e di rifugiati nonché la legislazione relativa al diritto privato. |
5 | La SECO è legittimata a interporre ricorso davanti al Tribunale federale nell'ambito dell'assicurazione contro la disoccupazione.18 |
6 | Il Servizio di accreditamento svizzero (SAS) è subordinato alla SECO. Esso accredita in Svizzera gli organismi privati e pubblici di prova e di valutazione della conformità secondo le prescrizioni internazionali riconosciute.19 |
Anhang 1 verweist hierzu auf die Norm SN EN ISO/IEC 17011, "Konformitätsbewertung - Anforderungen an Akkreditierungsstellen, die Konformitätsbewertungsstellen akkreditieren".
2.4.2. Nach Art. 16 Abs. 1
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16 |
|
1 | Gli organismi incaricati di compiti d'esecuzione in virtù della presente legge o di altre disposizioni nel settore delle prescrizioni tecniche possono riscuotere emolumenti. |
2 | ...27 |
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 18 Validità dell'esame e della valutazione della conformità |
|
1 | Se un esame o una valutazione della conformità svolti da terzi sono prescritti, il rapporto d'esame o il certificato di conformità hanno valore di prova se emanano da un organismo che, per il settore in questione, è: |
a | accreditato in Svizzera; |
b | riconosciuto dalla Svizzera nell'ambito di un accordo internazionale; o |
c | autorizzato o riconosciuto in altro modo dal diritto svizzero. |
2 | Il rapporto d'esame o il certificato di conformità redatto da un organismo estero che non è riconosciuto in virtù del capoverso 1 ha valore di prova se può essere accertato con verosimiglianza che: |
a | le procedure d'esame o di valutazione della conformità che sono state applicate soddisfano le esigenze svizzere; e che |
b | l'organismo estero dispone di qualifiche equivalenti a quelle richieste in Svizzera. |
3 | L'Ufficio federale dell'economia esterna35, d'intesa con l'ufficio federale competente per il settore interessato, può ordinare che i rapporti d'esame o i certificati di conformità non abbiano valore di prova ai sensi del capoverso 2 se organismi svizzeri qualificati, i loro rapporti d'esame o i loro certificati di conformità non sono riconosciuti nello Stato dell'organismo estero. Nella loro decisione, essi prendono in considerazione gli interessi svizzeri in materia di economia e di commercio estero. |
2.4.3. Art. 16 Abs. 2
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16 |
|
1 | Gli organismi incaricati di compiti d'esecuzione in virtù della presente legge o di altre disposizioni nel settore delle prescrizioni tecniche possono riscuotere emolumenti. |
2 | ...27 |
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16 |
|
1 | Gli organismi incaricati di compiti d'esecuzione in virtù della presente legge o di altre disposizioni nel settore delle prescrizioni tecniche possono riscuotere emolumenti. |
2 | ...27 |
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16 |
|
1 | Gli organismi incaricati di compiti d'esecuzione in virtù della presente legge o di altre disposizioni nel settore delle prescrizioni tecniche possono riscuotere emolumenti. |
2 | ...27 |
2.4.4. Im Fall der SAS ist die auf Art. 16
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16 |
|
1 | Gli organismi incaricati di compiti d'esecuzione in virtù della presente legge o di altre disposizioni nel settore delle prescrizioni tecniche possono riscuotere emolumenti. |
2 | ...27 |
SR 946.513.7 Ordinanza del 10 marzo 2006 sugli emolumenti della Segreteria di Stato dell'economia nel campo dell'accreditamento (Oemo-Acc) Oemo-Acc Art. 1a Obbligo di pagare gli emolumenti - 1 Chi occasiona una decisione o domanda una prestazione nel campo dell'accreditamento deve pagare un emolumento.5 |
|
1 | Chi occasiona una decisione o domanda una prestazione nel campo dell'accreditamento deve pagare un emolumento.5 |
2 | L'obbligo di pagare gli emolumenti si applica anche ai Cantoni ed ai Comuni. |
SR 946.513.7 Ordinanza del 10 marzo 2006 sugli emolumenti della Segreteria di Stato dell'economia nel campo dell'accreditamento (Oemo-Acc) Oemo-Acc Art. 1 Scopo e campo d'applicazione - 1 La presente ordinanza disciplina gli emolumenti per le decisioni e le prestazioni della Segreteria di Stato dell'economia (SECO) o del Servizio di accreditamento svizzero (SAS) nel campo dell'accreditamento.2 |
|
1 | La presente ordinanza disciplina gli emolumenti per le decisioni e le prestazioni della Segreteria di Stato dell'economia (SECO) o del Servizio di accreditamento svizzero (SAS) nel campo dell'accreditamento.2 |
2 | Per quanto la presente ordinanza non disponga altrimenti, si applicano le disposizioni dell'ordinanza generale dell'8 settembre 20043 sugli emolumenti. |
SR 946.513.7 Ordinanza del 10 marzo 2006 sugli emolumenti della Segreteria di Stato dell'economia nel campo dell'accreditamento (Oemo-Acc) Oemo-Acc Art. 1 Scopo e campo d'applicazione - 1 La presente ordinanza disciplina gli emolumenti per le decisioni e le prestazioni della Segreteria di Stato dell'economia (SECO) o del Servizio di accreditamento svizzero (SAS) nel campo dell'accreditamento.2 |
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1 | La presente ordinanza disciplina gli emolumenti per le decisioni e le prestazioni della Segreteria di Stato dell'economia (SECO) o del Servizio di accreditamento svizzero (SAS) nel campo dell'accreditamento.2 |
2 | Per quanto la presente ordinanza non disponga altrimenti, si applicano le disposizioni dell'ordinanza generale dell'8 settembre 20043 sugli emolumenti. |
2.5.
2.5.1. Ist der Bundesrat unmittelbar durch eine Delegationsnorm im Gesetz (Art. 164 Abs. 2
SR 946.513.7 Ordinanza del 10 marzo 2006 sugli emolumenti della Segreteria di Stato dell'economia nel campo dell'accreditamento (Oemo-Acc) Oemo-Acc Art. 1 Scopo e campo d'applicazione - 1 La presente ordinanza disciplina gli emolumenti per le decisioni e le prestazioni della Segreteria di Stato dell'economia (SECO) o del Servizio di accreditamento svizzero (SAS) nel campo dell'accreditamento.2 |
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1 | La presente ordinanza disciplina gli emolumenti per le decisioni e le prestazioni della Segreteria di Stato dell'economia (SECO) o del Servizio di accreditamento svizzero (SAS) nel campo dell'accreditamento.2 |
2 | Per quanto la presente ordinanza non disponga altrimenti, si applicano le disposizioni dell'ordinanza generale dell'8 settembre 20043 sugli emolumenti. |
SR 946.513.7 Ordinanza del 10 marzo 2006 sugli emolumenti della Segreteria di Stato dell'economia nel campo dell'accreditamento (Oemo-Acc) Oemo-Acc Art. 1 Scopo e campo d'applicazione - 1 La presente ordinanza disciplina gli emolumenti per le decisioni e le prestazioni della Segreteria di Stato dell'economia (SECO) o del Servizio di accreditamento svizzero (SAS) nel campo dell'accreditamento.2 |
|
1 | La presente ordinanza disciplina gli emolumenti per le decisioni e le prestazioni della Segreteria di Stato dell'economia (SECO) o del Servizio di accreditamento svizzero (SAS) nel campo dell'accreditamento.2 |
2 | Per quanto la presente ordinanza non disponga altrimenti, si applicano le disposizioni dell'ordinanza generale dell'8 settembre 20043 sugli emolumenti. |
2.5.2. Die Zweckmässigkeit der getroffenen Anordnung entzieht sich der gerichtlichen Kontrolle (BGE 143 II 87 E. 4.4 S. 92; 141 II 169 E. 3.4 S. 172 f.). Es ist nicht Sache des Bundesgerichts, sich zur politischen, wirtschaftlichen oder anderweitigen Sachgerechtigkeit einer Rechtsverordnung zu äussern (BGE 139 II 460 E. 2.3 S. 463 f.).
3.
3.1. Die Gebührenpflichtige beanstandet zunächst die "mangelnde Begründung bzw. die ungenügende Bemessungsgrundlage". Sie würde erwarten, dass eine generell-abstrakte Normierung des Prüfaufwandes festgelegt wäre und kritisiert insofern die massgebenden Erlasse. Da diese zwar die Stundensätze normierten, nicht aber den zulässigen zeitlichen Aufwand, verbleibe der SAS ein grosser Spielraum und fehle es an der gebotenen Transparenz. Ohne vorgegebenen zeitlichen Aufwand "bzw. ohne Vergleichsmöglichkeit für den anfallenden Aufwand" sei eine Prüfung "invariant gegenüber dem Äquivalenzprinzip". Dieser Mangel könne auch nicht durch einen vorgängigen Devis behoben werden, "wenn der Kostenschätzung keine Bemessungsgrundlage zugrunde liegt". Entgegen der Vorinstanz hätte auf das SAS-Reglement Nr. 704, "Anleitung für Fachexperten" (Sachverhalt, lit. E.c) abgestellt werden können bzw. müssen. Möglich gewesen wäre auch, die Praxis des United Kingdom Accreditation Service (UKAS) heranzuziehen, der pro Vor-Ort-Tag für alle Gutachter einen halben Tag in Rechnung stelle.
3.2.
3.2.1. Die SAS wird an der Schnittstelle zwischen Eingriffsverwaltung und Leistungsverwaltung tätig. Bei den Gebühren, die sie für die (Re-) Akkreditierung erhebt, handelt es sich um klassische Verwaltungsgebühren und damit eine Kausalabgabe. Wie auf die übrigen Kausalabgaben findet das Äquivalenzprinzip auch auf die Verwaltungsgebühren Anwendung. Da die Verwaltungsgebühren kostenabhängiger Natur sind, greift darüber hinaus auch das Kostendeckungsprinzip (vorne E. 2.2.2). Zusammenfassend gilt, dass das abgaberechtliche Legalitätsprinzip nicht in seiner vollen Schärfe, sondern eingeschränkt greift (vorne E. 2.2.1).
3.2.2. Das Bundesgericht kann die Gesetzmässigkeit einer unselbständigen bundesrechtlichen Rechtsverordnung prüfen (vorne E. 2.5.1). Bezüglich der Höhe der Abgabe für die (Re-) Akkreditierung ergeben sich weder aus Art. 46a Abs. 1 RVOG ("angemessene Gebühren"), noch aus Art. 16 Abs. 1
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16 |
|
1 | Gli organismi incaricati di compiti d'esecuzione in virtù della presente legge o di altre disposizioni nel settore delle prescrizioni tecniche possono riscuotere emolumenti. |
2 | ...27 |
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16 |
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1 | Gli organismi incaricati di compiti d'esecuzione in virtù della presente legge o di altre disposizioni nel settore delle prescrizioni tecniche possono riscuotere emolumenti. |
2 | ...27 |
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 16 |
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1 | Gli organismi incaricati di compiti d'esecuzione in virtù della presente legge o di altre disposizioni nel settore delle prescrizioni tecniche possono riscuotere emolumenti. |
2 | ...27 |
die SAS indes keinen generell-abstrakten Katalog, aus welchem die Standardansätze für die einzelnen Prüfschritte hervorgehen.
3.2.3. Der Bundesrat hat mit der Nichtkodifizierung der Standardtarife die Tür für eine individuell-konkrete, auf dem Verursacherprinzip beruhende Bemessung der Akkreditierungsgebühr geöffnet. Insbesondere hat er es auch unterlassen, Kostenpauschalen festzulegen, obwohl solche gerade im Bereich der Verwaltungsgebühren sinnvoll und zulässig sind (vorne E. 2.2.3). Dies ist nicht unproblematisch, nachdem insgesamt auf generell-abstrakter Ebene keinerlei Bestimmungen bestehen, welche dazu dienen könnten und sollten, eine rechtssichere (Voraussehbarkeit, Berechenbarkeit), rechtsgleiche und willkürfreie Bemessung der Verwaltungsgebühr zu ermöglichen (vorne E. 2.1). Ebenso wenig findet sich zumindest ein formellgesetzlicher Höchstbetrag der Gebührenansätze. Mit Recht bringt die Gebührenpflichtige nicht vor, dass sich aus den internationalen technischen Normen, insbesondere der Norm SN EN ISO/IEC 17011 (vorne E. 2.4.1), eine Verpflichtung herleiten lasse, die auf die formellgesetzliche Festlegung von Standardansätzen gerichtet wäre. Unter dem Aspekt der Norm SN EN ISO/IEC 17011 war der Bundesrat daher nicht gehalten, Mengengerüste (Anzahl Stunden pro Prüfgebiet) zu skizzieren, Stundenansätze für die einzelnen Tätigkeitsbereiche und
Funktionsträger zu bezeichnen und damit insgesamt einen Gebührentarif festzulegen.
3.2.4. Das Fehlen zumindest eines formellgesetzlichen Höchstbetrags der Gebühren, gruppiert nach Aufgabengebieten, ist, wie gesagt, nicht unproblematisch, zumal der Gesetzgeber bei Delegation der Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde jedenfalls den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage selber festzulegen hat (vorne E. 2.1). Der Gebührenpflichtigen ist zuzugestehen, dass Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit der Gebühren potentiell leiden, wenn generell-abstrakt in keiner Weise festgelegt ist, welche Kosten mit welchen Prüfaufgaben verbunden sind. Immerhin sieht Art. 6
SR 946.513.7 Ordinanza del 10 marzo 2006 sugli emolumenti della Segreteria di Stato dell'economia nel campo dell'accreditamento (Oemo-Acc) Oemo-Acc Art. 6 Emolumenti secondo il tempo impiegato - La tariffa dell'emolumento per un'ora di lavoro ammonta a: |
SR 946.513.7 Ordinanza del 10 marzo 2006 sugli emolumenti della Segreteria di Stato dell'economia nel campo dell'accreditamento (Oemo-Acc) Oemo-Acc Art. 4 Preventivo - La SECO informa anticipatamente la persona assoggettata circa l'ammontare delle spese presumibili. |
SR 946.513.7 Ordinanza del 10 marzo 2006 sugli emolumenti della Segreteria di Stato dell'economia nel campo dell'accreditamento (Oemo-Acc) Oemo-Acc Art. 4 Preventivo - La SECO informa anticipatamente la persona assoggettata circa l'ammontare delle spese presumibili. |
3.3.
3.3.1. Die Gebührenpflichtige bestreitet ganz grundsätzlich die Möglichkeit, die erforderliche Individualäquivalenz zwischen einer konkret ausgeführten Prüfung durch die SAS und der fakturierten Gebühr beurteilen zu können. Die SAS habe zwar eine Kostenschätzung vorgenommen (Sachverhalt, lit. B), diese aber in keine Verfügung gekleidet. Auch wenn die Kostenschätzung damit informativen Charakter trug und die Kosten des anschliessenden Prüfverfahrens nicht zwangsläufig präjudizierte, ist der Gebührenpflichtigen entgegenzuhalten, dass die beiden Verfassungsprinzipien durchaus Wirkung entfalten können. Vorab ist zu wiederholen, dass Verwaltungsgebühren kostenabhängig sind, weshalb das Kostendeckungsprinzip greift. Dieses bedingt indes eine nähere Auseinandersetzung mit der gesamten Kostenstruktur einer Dienststelle, weshalb zumeist eine erste, zumindest überschlagsmässige Prüfung anhand des Äquivalenzprinzips vorgenommen wird.
3.3.2. In Sachumständen, wie sie hier vorliegen, ist das Äquivalenzprinzip durchaus geeignet, die Angemessenheit der Verwaltungsgebühr aufzuzeigen. Der Wert der von der Behörde erhobenen Leistung lässt sich anhand einer nutzenorientierten Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers oder einer aufwandorientierten Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers ermitteln (vorne E. 2.2.2). Auch wenn vorliegend eine Monopolleistung zur Diskussion steht, die in dieser Weise auf dem freien Markt nicht angeboten wird, ist es den geprüften Betrieben möglich, den wirtschaftlichen Nutzen oder den Kostenaufwand zu beurteilen. Die Akkreditierung bezieht sich auf "Stellen, welche Produkte prüfen oder deren Konformität bewerten oder gleichartige Tätigkeiten hinsichtlich Personen, Dienstleistungen oder Verfahren wahrnehmen" (Art. 10 Abs. 1
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 10 |
|
1 | Il Consiglio federale, tenendo conto delle esigenze stabilite a livello internazionale, istituisce un sistema svizzero d'accreditamento per gli organismi che esaminano i prodotti o ne valutano la conformità o che svolgono attività analoghe riguardo a persone, servizi o procedure. |
2 | In particolare, esso: |
a | designa l'autorità competente per il rilascio dell'accreditamento; |
b | stabilisce le esigenze e la procedura per l'accreditamento; |
c | definisce lo statuto giuridico degli organismi accreditati e gli effetti giuridici della loro attività. |
3 | In vista dell'elaborazione di direttive e raccomandazioni intese a garantire un'applicazione coordinata a livello internazionale nel settore dell'accreditamento e della valutazione della conformità, il Consiglio federale o l'autorità da esso designata può: |
a | decidere che la Svizzera partecipi finanziariamente o in altro modo ai mandati affidati a organismi internazionali di accreditamento e alle organizzazioni che collaborano con essi; |
b | incaricare l'autorità competente per il rilascio dell'accreditamento di difendere gli interessi svizzeri in seno agli organismi internazionali di accreditamento.20 |
3.3.3. Die Prüfungstätigkeit der SAS bewegt sich mithin im primären Betätigungsfeld der Konformitätsbewertungsstelle, die ihrerseits Überprüfungen vornimmt. Einer akkreditierungswilligen Unternehmung, die über das erforderliche Fachwissen im Bereich ihrer eigenen Leistungserstellung verfügen muss, ist es nach allgemeinem Lauf der Dinge möglich, in der Grössenordnung abzuschätzen, ob die Akkreditierungsgebühr angemessen sei. Die gegenteilige Auffassung der Gebührenpflichtigen erschliesst sich nicht. Wenn diese schliesslich anzunehmen scheint, die Individualäquivalenz müsse gewissermassen mit mathematischer Genauigkeit und letzter Sicherheit überprüfbar sein, geht auch dies fehl. Im Rahmen der Prüfungshandlungen, die eine Regelung in der Norm SN EN ISO/IEC 17011 erfahren haben, bleibt es in einem gewissen Mass dem Tatbestandsermessen der SAS anheimgestellt, mit welchem zeitlichem Aufwand das Prüfmandat erledigt werden soll bzw. kann. Dies erlaubt ihr, auf die individuell-konkreten Umstände einzugehen, hat sich aber - wie alles staatliche Handeln - im Rahmen der Verhältnismässigkeit zu bewegen (Art. 5 Abs. 2 BV). Die Gebühr für die Benützung oder Veranlassung einer hoheitlichen Tätigkeit muss unter dem Gesichtspunkt des
Äquivalenzprinzips so oder anders nachvollziehbar sein, ohne dass es unhaltbar wäre, wenn möglicherweise auch geringfügig tiefere Kosten hätten verrechnet werden können.
3.3.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass es kein Bundesrecht verletzt, wenn der Verordnungsgeber davon abgesehen hat, für die Akkreditierungstätigkeiten der SAS auf ein generell-abstraktes Mengengerüst zu verzichten. Er durfte sich darauf beschränken, die Stundenansätze festzusetzen und der SAS zu erlauben, den Prüfaufwand im Übrigen anhand der individuell-konkreten Verhältnisse festzulegen. Die streitbetroffenen Akkreditierungsgebühren der SAS unterliegen dem Äquivalenzprinzip und namentlich auch dem Kostendeckungsprinzip. Einem um Akkreditierung ersuchenden Betrieb ist es möglich, die individuell-konkret festgesetzte Gebühr anhand dieser beiden Prinzipien zumindest nahekommend zu plausibilisieren. Darüber hinaus steht es dem Betrieb frei, die Gebühr im einzelnen zu beanstanden (dazu E. 4) gemäss dem "Zweistufigkeitskonzept" (vgl. BEUSCH, a.a.O., N. 22.43).
4.
4.1. Streitig ist der Aufwand im Zusammenhang mit der durch den Leitenden Begutachter geleisteten Vor- und Nachbereitung der Begutachtung, für welche die SAS einen Aufwand von 28 Stunden zu Fr. 220.-- (Fr. 6'160.--) in Rechnung stellte bzw. später verfügte.
4.2.
4.2.1. Die Gebührenpflichtige bestreitet "ca. 19" von 28 Stunden des Leitenden Begutachters, erklärt dann aber, elf bis 13 (von 28) Stunden wären zulässig. In Übereinstimmung mit dem UKAS hält sie im Fachbereich "Qualitätsmanagementsystem" vier bis sechs Stunden für die Vorbereitung, die Begutachtung und die Nachbereitung als gerechtfertigt, dies nebst "fünf Stunden vor Ort" und der halben Reisezeit. An anderer Stelle führt sie aus, anerkannt seien darüber hinaus 6,5 Stunden des Leitenden Begutachters zwecks Vorbereitung der Begutachtung der Fachbereiche, umfassend Rekrutierung und Koordination des Begutachtungsteams "unter Berücksichtigung der Punkte der Kostenschätzung, in denen sich Leitender Begutachter und Fachexperten unterscheiden". Ob letztlich 19 Stunden bestritten (Beschwerde, S. 2) oder anerkannt sind ("Angebot" der Gebührenpflichtigen; Beschwerde, S. 4 und 7), bleibt unklar.
4.2.2. Die Gebührenpflichtige argumentiert, der Zweck der Norm SN EN ISO/IEC 17011 (vorne E. 2.4.1) bestehe darin, dass im konkreten Einzelfall "gerade keine unterschiedlichen nationalen Regelungen" bestünden. Ihr ist insoweit zuzustimmen, dass auch das inländische Recht darauf abzielt, einheitliche Grundlagen zu schaffen, um technische Handelshemmnisse zu vermieden, zu beseitigen oder abzubauen (Art. 1 Abs. 1
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 1 Scopo e oggetto |
|
1 | La presente legge stabilisce presupposti uniformi applicabili a tutti i settori di competenza della Confederazione con l'intento di impedire la formazione di ostacoli tecnici al commercio, di ridurli o di rimuoverli. |
2 | In particolare, fissa: |
a | principi per l'elaborazione, l'adozione e la modificazione di prescrizioni tecniche; |
b | competenze e compiti del Consiglio federale; |
bbis | prescrizioni per l'immissione in commercio di prodotti fabbricati conformemente a prescrizioni tecniche estere; |
c | diritti e doveri generali delle persone interessate e disposizioni penali d'applicazione generale. |
SR 946.51 Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC) LOTC Art. 3 Definizioni - Ai sensi della presente legge s'intende con: |
|
a | ostacoli tecnici al commercio: gli ostacoli allo scambio internazionale di prodotti che risultano da: |
a1 | prescrizioni o norme tecniche divergenti, |
a2 | dall'applicazione divergente di tali prescrizioni o norme o |
a3 | dal mancato riconoscimento segnatamente di esami, di valutazioni della conformità, di registrazioni o di omologazioni; |
b | prescrizioni tecniche: le norme giuridicamente vincolanti il cui rispetto costituisce la condizione secondo la quale i prodotti possono essere offerti, immessi in commercio, messi in servizio, utilizzati o smaltiti e che riguardano segnatamente: |
b1 | la composizione, le caratteristiche, l'imballaggio, l'etichettatura o il marchio di conformità dei prodotti, |
b2 | la produzione, il trasporto o l'immagazzinamento dei prodotti, |
b3 | gli esami, la valutazione della conformità, la registrazione, l'omologazione o la procedura per ottenere il marchio di conformità; |
c | norme tecniche: le regole, linee direttrici o caratteristiche giuridicamente non vincolanti stabilite da organismi di normazione che si riferiscono segnatamente alla produzione, alla composizione, alle caratteristiche, all'imballaggio o all'etichettatura dei prodotti o all'esame o alla valutazione della conformità; |
d | immissione in commercio: la consegna a titolo oneroso o gratuito di un prodotto, indipendentemente se quest'ultimo è nuovo, usato, ricondizionato o sostanzialmente modificato; sono equiparati all'immissione in commercio: |
d1 | l'uso interno di un prodotto a scopo commerciale o professionale, |
d2 | l'impiego o l'applicazione di un prodotto nell'ambito della prestazione di un servizio, |
d3 | la messa a disposizione di un prodotto per l'uso da parte di terzi, |
d4 | l'offerta di un prodotto; |
e | messa in servizio: la prima utilizzazione di un prodotto da parte degli utenti finali; |
f | esame: l'operazione che consiste nel determinare talune caratteristiche di un prodotto secondo una procedura specifica; |
g | conformità: il fatto che un prodotto soddisfi prescrizioni o norme tecniche; |
h | valutazione della conformità: l'esame sistematico inteso a stabilire in che misura un prodotto o le condizioni di produzione, di trasporto o di immagazzinamento soddisfano prescrizioni o norme tecniche; |
i | certificato di conformità: il documento stilato da un organismo di valutazione della conformità che attesta la conformità; |
k | dichiarazione di conformità: il documento stilato dalla persona responsabile della conformità con il quale si attesta la conformità; |
l | marchio di conformità: il simbolo o la designazione stabiliti o riconosciuti dallo Stato e attestanti la conformità del prodotto; |
m | registrazione: il deposito presso l'autorità competente della documentazione necessaria per l'offerta, l'immissione in commercio, la messa in servizio o l'impiego di prodotti; |
n | omologazione: l'autorizzazione di offrire, immettere in commercio, mettere in servizio o impiegare prodotti allo scopo indicato o secondo le condizioni indicate; |
o | accreditamento: il riconoscimento formale della competenza di un organismo per effettuare determinati esami o talune valutazioni della conformità; |
p | sorveglianza del mercato: l'attività statale di organi di esecuzione intesa a garantire che i prodotti offerti, immessi in commercio o messi in servizio siano conformi alle prescrizioni tecniche; |
q | informazione sul prodotto: le indicazioni e le marcature prescritte dalla legge, riferite a un prodotto, segnatamente l'etichettatura, le scritte sugli imballaggi, i fogli illustrativi, le istruzioni per l'uso, i manuali per gli utenti e le schede di dati di sicurezza. |
unter dem Aspekt des Handelshemmnisses erübrigt sich folglich.
4.2.3. Es bleibt zu klären, ob die Bemessung der streitbetroffenen Verwaltungsgebühr abgaberechtlich zu beanstanden sei. Mit der fehlenden Normierung einer zeitlichen (Ober-) Grenze räumen Gesetz- und Verordnungsgeber der SAS ein gewisses fachliches Tatbestandsermessenein (vorne E. 3.3.3). Vor diesem Hintergrund durfte die Vorinstanz bundesrechtskonform erwägen, ohne Not sei nicht in die unterinstanzliche Betätigung des (Tatbestands-) Ermessens einzugreifen, da die erforderlichen Fachkenntnisse bei der SAS lägen (Sachverhalt, lit. E.b). Und schliesslich beruhen die vorinstanzlichen Überlegungen weitgehend auf gerichtlicher Beweiswürdigung, was seinerseits zur Folge hat, dass im bundesgerichtlichen Verfahren die qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit herrscht (Art. 105 Abs. 1 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; vorne E. 1.3 und 1.4).
4.2.4. Anders, als die Gebührenpflichtige dies wohl annimmt, kann es daher von vornherein nicht Aufgabe eines Höchstgerichts sein, der Frage nachzugehen, ob das eine oder andere E-Mail zu einem Aufwand von einer halben oder einer ganzen Stunde führen dürfe. Das Bundesgericht hat sich der gestellten Frage vielmehr anhand einer matrixweisen Prüfung zu nähern, die sich an den wahrnehmbaren Umständen (Stundenanzahl, Stundenverteilung, durchschnittlicher Stundensatz usw.) orientiert. Dabei wendet das Bundesgericht die allgemeinnotorischen Kenntnisse zu Aufbau und Ablauf einer Prüfung an, wie sie etwa auch im Bereich der Wirtschaftsprüfung herrschen. In einer ersten Phase fragt sich, ob die wesentlichen Elemente der Matrix in sich schlüssig sind. Falls dies zutrifft, ist in einer zweiten Phase vertiefend zu betrachten, ob die Gewichtung des Aufwandes (Vorbereitung, Begutachtung, Nachbereitung) verfassungsrechtlich haltbar sei.
4.3.
4.3.1. Auszugehen ist von der seinerzeitigen Kostenschätzung (Sachverhalt, lit. B), wie sie vorinstanzlich festgestellt ist und von welcher, ebenfalls nach Feststellung der Vorinstanz, lediglich in geringem Umfang abgewichen wurde. Wenngleich das Prüfmandat noch nicht restlos abgeschlossen ist, steht fest, dass der weitere Aufwand nur noch geringfügig ausfallen dürfte (Sachverhalt, lit. C.c). Massgebend sind mithin die folgenden, vom Bundesgericht aufgearbeiteten Zahlen:
Leitender Fach-
Total Admini-stration
__________ Begutachter_ experten_ _ _______________
Stunden_ _____________ ________105 _______36.00 ______62.40 ____________6.60
Verteilung_ __________ 100,00%_ 34,29%_ __ 59,43%_ _ 6,29%_ _______
Stundensatz_ _________ ________ Fr. 220_ _ Fr. 220_ Fr. 130_ _____
Zeitaufwand_ _________ Fr. 22'506_ Fr. 7'920_ _ Fr. 13'728_ Fr. 858_ _____
Durchschnittlicher Satz_ Fr. 214.30_ _________ ________ _____________
Auslagen_ ____________ Fr. 2'693_ _________ ________ _____________
Kostenschätzung_ ____ Fr. 25'199_ _________ ________ _____________
Der Leitende Begutachter hat mithin gut 34 Prozent der verrechneten Stunden erbracht. Dieser Anteil ist nicht atypisch hoch, zumal er sich nicht darauf beschränkt hat, die Prüfergebnisse zu kontrollieren und die Gesamtverantwortung zu tragen, sondern auch massgeblich an den Prüfungen beteiligt war. Wie die Gebührenpflichtige einräumt, besorgte der Leitende Begutachter die Prüfung des Fachbereichs "Qualitätsmanagementsystem". Der Anteil von 34 Prozent ist auch insoweit verfassungsrechtlich haltbar, als gemäss Art. 6
SR 946.513.7 Ordinanza del 10 marzo 2006 sugli emolumenti della Segreteria di Stato dell'economia nel campo dell'accreditamento (Oemo-Acc) Oemo-Acc Art. 6 Emolumenti secondo il tempo impiegato - La tariffa dell'emolumento per un'ora di lavoro ammonta a: |
4.3.2. In einer zweiten Phase ist der Frage nachzugehen, ob die Gewichtung des Aufwandes (Vorbereitung, Begutachtung, Nachbereitung) rechtlich haltbar sei. Die Gebührenpflichtige kritisiert den zeitlichen Aufwand des Leitenden Begutachters, den dieser im Rahmen der Vor- und Nachbereitung erbracht hat. Nach der "unverbindlichen Kostenschätzung" (Sachverhalt, lit. B) unterstanden in der Vorbereitung folgende Aufgabengebiete ausschliesslich dem Leitenden Begutachter: "Rekrutierung und Einführung des/der notwendigen Fachexperten", "Begutachtungstermin mit Kunde vereinbaren", "Koordination und Briefing des Begutachtungsteams", "Begutachtungsprogramm und zugehörige Kostenschätzung erstellen". Nur an der Tätigkeit "Aktenstudium, Prüfen der definitiven MS-Dokumente der Stelle" waren auch die Fachexperten beteiligt. Die Arbeiten lagen damit, sowohl konzeptionell als koordinativ, in den Händen des Leitenden Begutachters. In die Nachbereitung der Begutachtung teilten sich der Leitende Begutachter und die Fachexperten. Unter diesem Titel finden sich in der Kostenschätzung die Positionen "Erstellen des Begutachtungsberichtes", "Kontrolle der Erfüllung der Auflagen (Behebung von Nichtkonformitäten) " und "Allg. Administrationsarbeiten (E-
Mails, Telefonate, Korrespondenz, Fakturierung usw.) ".
4.3.3. Mit Blick auf die sie treffende qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit (Art. 106 Abs. 2 BGG; vorne E. 1.4) hätte die Gebührenpflichtige detailliert anhand der vorinstanzlichen Erwägungen aufzuzeigen, dass und inwiefern die Vorinstanz durch die Beweiswürdigung in ihre verfassungsmässigen Individualrechte eingegriffen habe. Konkret hätte sie nachzuweisen, dass es gegen das allgemeine Willkürverbot (Art. 9
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4.4. Die Beschwerde erweist sich auch unter diesem Gesichtspunkt als unbegründet. Sie ist abzuweisen. Die Vorinstanz hat weder Bundesgesetzes- noch Verfassungsrecht verletzt.
5.
Nach dem Unterliegerprinzip sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der unterliegenden Partei aufzuerlegen (Art. 65
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Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 1'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Januar 2020
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Kocher