1C_12/2008 - 2009-01-27 - Ökologisches Gleichgewicht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_12/2008

Urteil vom 27. Januar 2009
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.

1. Parteien
X.________ AG,
2. Y.________,
3. Z.________,
Beschwerdeführer, alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Christof Wyss,

gegen

Sunrise Communications AG, Hagenholzstrasse 20/22, 8050 Zürich, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,
Gemeinderat Stäfa, Goethestrasse 16, Postfach 535, 8712 Stäfa,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Baubewilligung,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 7. November 2007 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:

A.
Der Gemeinderat Stäfa bewilligte der TDC Switzerland AG (heute Sunrise Communications AG) am 5. September 2006 die Erweiterung der bestehenden Mobilfunkanlage mit einer UMTS-Antennenanlage auf dem Gebäude Industriestrasse 9 in Stäfa (Grundstück Kat.-Nr. 10'154). Auf demselben Gebäude betreibt auch die Orange Communications SA eine Mobilfunk-Antennenanlage. Gegen den Beschluss rekurrierten die X.________ AG, Y.________ und Z.________ an die Baurekurskommission II des Kantons Zürich. Im Lauf des Rekursverfahrens reichte die TDC Switzerland AG ein neues Standortdatenblatt ein, gemäss welchem die aktuellen Antennendaten der Orange Communications SA sowie das Neubauprojekt für ein Einfamilienhaus auf der Parzelle Kat.-Nr. 10'635 berücksichtigt wurden. Mit Entscheid vom 17. April 2007 wies die Baurekurskommission den Rekurs ab.
Am 21. Mai 2007 erhoben die unterlegenen Rekurrenten beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde gegen den Entscheid der Baurekurskommission und beantragten, der Entscheid sei aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern, eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 7. November 2007 in Bezug auf die Kostenregelung der Baurekurskommission teilweise gut und änderte die Kostenverlegung. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 8. Januar 2008 beantragen die X.________ AG, Y.________ und Z.________, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 7. November 2007 sei aufzuheben, soweit damit die von den Beschwerdeführern erhobene Beschwerde abgewiesen wurde. Die Angelegenheit sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie rügen die Verletzung von Bundesrecht (Bundesverfassung und Umweltrecht des Bundes, insbesondere Vorschriften der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV; SR 814.710]).

C.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Sunrise Communcations AG stellt den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen und der angefochtene Entscheid sei zu bestätigen. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Schluss, dass die umstrittene Mobilfunkanlage die Anforderungen der NISV erfülle. Die Beurteilungsgrundlagen seien jedoch in verschiedener Hinsicht mangelhaft gewesen, was erst im Beschwerdeverfahren erkannt worden sei. Die eingegangenen Stellungnahmen wurden den Verfahrensbeteiligten zur Kenntnisnahme zugestellt. Sie haben sich dazu teilweise wiederum geäussert und halten in ihren Anträgen und Rechtsauffassungen fest.

D.
Mit Verfügung vom 4. Februar 2008 legte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung bei.

Erwägungen:

1.
Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid über eine Mobilfunkanlage, welcher der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt (Art. 82 ff . BGG; BGE 133 II 409 E. 1.1 S. 411). Die Beschwerdeführer sind Eigentümer bzw. Mieter von Liegenschaften, welche sich innerhalb des praxisgemäss (BGE 128 II 168) berechneten Einspracheradius befinden. Sie sind als Adressaten des angefochtenen Entscheids vom umstrittenen Vorhaben besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts (Art. 89 Abs. 1 BGG, BGE 133 II 249 E. 1.3 S. 252 f.). Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2.
Umstritten ist die Erweiterung der beiden bestehenden Mobilfunkantennen auf dem Dach des Gebäudes Industriestrasse 9 (Grundstück Kat.-Nr. 10'154) in Stäfa mit einer UMTS-Antennenanlage durch die Sunrise Communications AG. Neben der umstrittenen Antennenanlage besteht auf demselben Dach eine Antennenanlage der Orange Communications SA. Die Beschwerdeführer bringen im vorliegenden Verfahren unter anderem verschiedene Rügen vor, die sie auf das USG (SR 814.01) und die NISV (SR 814.710) abstützen. Sie machen geltend, ein ohne Bewilligung erfolgter Austausch der Antennen der Orange Communications SA sowie ein Bauvorhaben auf der benachbarten Parzelle Kat.-Nr. 9900 seien im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens für die umstrittene Anlage zu Unrecht nicht berücksichtigt worden. Weiter bezeichnen sie Art. 3 Ziff. 6 NISV als bundesrechtswidrig, da bei der Berechnung des Anlagegrenzwerts gestützt auf Art. 8 USG die gesamte Mobilfunkstrahlung zu berücksichtigen sei und nicht nur diejenige einer einzigen Anlage. Schliesslich widerspreche die umstrittene Anlage einer aufgrund der "Initiative für antennenfreie Wohn- und Industriezonen" von der Gemeinde am 4. Juni 2007 beschlossenen neuen Bestimmung in der kommunalen Bauordnung.

3.
Anlagen, die nichtionisierende Strahlung (NIS) emittieren, müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen respektieren (Art. 4 Abs. 1 NISV). So muss jede Mobilfunkanlage für sich (vgl. Art. 3 Abs. 6 NISV) im massgebenden Betriebszustand an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN; Art. 3 Abs, 3 NISV) den massgebenden Anlagegrenzwert von Ziff. 64 Anhang 1 NISV einhalten (Ziff. 65 Anhang 1 NISV). Als eine Anlage gelten nach Ziff. 62 Abs. 1 Anhang 1 NISV alle Sendeantennen, die auf demselben Mast angebracht sind oder die in einem engen räumlichen Zusammenhang, namentlich auf dem Dach des gleichen Gebäudes, stehen (Urteil des Bundesgerichts 1A.10/2002 vom 8. April 2002, in: URP 2002 S. 427 E. 3; bestätigt in Urteil 1C_40/2007 vom 6. November 2007 E. 6). Zudem müssen gemäss Art. 13 Abs. 1 NISV die in Anhang 2 NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall eingehalten werden, wo sich Menschen aufhalten können (sog. Orte für kurzfristigen Aufenthalt, OKA). Im Bewilligungsverfahren hat der Inhaber einer Mobilfunkanlage, für die Anhang 1 NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, ein Standortdatenblatt vorzulegen, das über den geplanten Betrieb der Anlage und die
Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt (Art. 11 NISV). Darin sind unter anderem der am stärksten belastete OKA und die drei höchstbelasteten OMEN zu dokumentieren (Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 und 2 NISV). Einwirkungen werden gestützt auf Art. 8 USG sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenhang beurteilt.

3.1 Nicht umstritten ist, dass die Antennenanlagen der Sunrise Communications AG und der Orange Communications SA auf den beiden Masten als eine Anlage im Sinne der NISV zu beurteilen sind. Das Verwaltungsgericht hält im angefochtenen Entscheid fest, dass die Orange Communications SA ihre ursprünglich bewilligten Antennen zu einem nicht näher bezeichneten Zeitpunkt ohne Baubewilligung ausgetauscht hat, was offenbar weder der Baubehörde noch der Sunrise Communications AG bekannt war und daher im baurechtlichen Bewilligungsverfahren nicht berücksichtigt wurde. Dieser Antennenaustausch war nach Auffassung des Verwaltungsgerichts im vorinstanzlichen Verfahren betreffend die Antennen der Sunrise auf derselben Anlage nicht zu berücksichtigen, weil er nicht Gegenstand des erstinstanzlichen Bewilligungsverfahrens gebildet habe. Die Baubehörde habe in einem weiteren Verfahren von der Orange Communications SA ein vollständiges und aktualisiertes Standortdatenblatt mit den neu angebrachten Antennentypen zu verlangen. Gestützt darauf müsse die kommunale Baubehörde zusammen mit der kantonalen NIS-Fachstelle die Bewilligungspflicht und Bewilligungsfähigkeit der Antennenmutation beurteilen. Dabei sei die erstinstanzlich bewilligte, hier
umstrittene Erweiterung der Sendeanlage der Sunrise zu berücksichtigen, auch wenn die Baubewilligung noch nicht rechtskräftig sei. Sollte sich ergeben, dass die Anlagegrenzwerte durch die Antennenmutation an OMEN überschritten werden, müsste die Anlage der Orange Communications SA entsprechend angepasst werden.
Weiter verzichtete das Verwaltungsgericht darauf, einen neuen OMEN in einem geplanten Anbau zu einem Bürotrakt auf der an das Baugrundstück für die Antennenanlage angrenzenden Parzelle Kat.-Nr. 9'900 zu berücksichtigen, obwohl ihr dieses Vorhaben bekannt war. Massgebend sind nach Auffassung der Vorinstanz die Verhältnisse zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids, selbst wenn der neu geschaffene OMEN Auswirkungen auf das Standortdatenblatt haben und einen der drei OMEN darstellen sollte, an denen die Strahlung am stärksten sei. Die Beschwerdeführer erblicken im Vorgehen des Verwaltungsgerichts eine unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie einen Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) und gegen Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 NISV.

3.2 Die von den Beschwerdeführern beanstandeten Erwägungen des Verwaltungsgerichts beruhen auf der Annahme einer Priorität erstinstanzlich zuerst bewilligter Anlagen, welcher das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung ausdrücklich nicht gefolgt ist (vgl. Urteile 1A.10/2001 vom 8. April 2002 E. 3.6 und 1C_40/2007 vom 6. November 2007 E. 7). Aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich, dass die Strahlung von Antennen mehrerer Mobilfunkanbieter, die eine gemeinsame Anlage mit bereits rechtskräftig bewilligten Antennen betreiben wollen, gesamthaft beurteilt werden muss (vgl. Art. 3 Abs. 6 NISV i.V.m. Art. 8 USG). Auf diese Weise soll verhindert werden, dass die kumulierte Strahlung den massgeblichen Anlagegrenzwert der NISV an Orten mit empfindlicher Nutzung überschreitet. Zwar hat der Verordnungsgeber in Kauf genommen, dass es an einzelnen Orten, wo sich die Strahlung mehrerer Anlagen überlagert, zu einer den Anlagegrenzwert übersteigenden Strahlung kommen kann (BUWAL, Erläuternder Bericht zur NISV vom 23. Dezember 1999, Ziff. 33 S. 7); dies gilt aber gerade nicht für die kumulierte Strahlung von Antennen, die sich in engem räumlichem Zusammenhang befinden und deshalb eine Anlage im Rechtssinne bilden. Das überwiegende
öffentliche Interesse am Schutz der Umwelt und der Bevölkerung spricht dafür, Änderungen der Rechts- und der Sachlage, namentlich der bestehenden Umweltbelastung, im Rechtsmittelverfahren noch zu berücksichtigen, jedenfalls sofern dies prozessual möglich ist (Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2007 vom 6. November 2007 E. 7.1-7.3).

3.3 Im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bestanden keine ernsthaften prozessualen Hindernisse, das Bauvorhaben auf der Nachbarparzelle Kat.-Nr. 9'900 und die von der Orange Communications SA vorgenommenen Änderungen der Anlage sofort nach deren Bekanntwerden zu berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht hätte die Vervollständigung der Gesuchsunterlagen entweder selbst verlangen oder die Sache zu diesem Zweck an eine seiner Vorinstanzen zurückweisen können. Bei der Änderung einer bestehenden Anlage im Sinne von Ziff. 62 Abs. 2 Anhang 1 NISV, wie sie hier vorliegt, muss der Inhaber der bestehenden, zu ändernden Anlage zum Verfahren beigezogen werden. Für das Bewilligungsverfahren ist ein neues Standortdatenblatt mit sämtlichen zur Gesamtanlage zählenden Antennen unter Angabe ihrer Frequenz, Strahlungsleistung und -richtung einzureichen. Dieses neue Standortdatenblatt ersetzt ab Rechtskraft der Bewilligung das alte Standortdatenblatt und wird somit auch für die Orange Communications SA als Inhaberin der bestehenden Anlage verbindlich (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1A.4/2007 vom 25. Juni 2007 E. 2.3 und 1C_40/2007 vom 6. November 2007 E. 7.4).
Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass das neue Standortdatenblatt in Anwendung von Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 NISV auch den neuen OMEN auf Parzelle Kat.-Nr. 9'900 auszuweisen hat, wenn dieser zu den drei am stärksten belasteten OMEN gehört, wie dies das BAFU und die Sunrise Communication AG darlegen. Das Bauvorhaben für diesen OMEN wurde am 16. März 2007 während der Hängigkeit des Beschwerdeverfahrens öffentlich ausgeschrieben. Der Anlagegrenzwert von 5 V/m gemäss Ziff. 64 lit. c Anhang 1 NISV soll nach den Angaben der Sunrise Communcations AG und des BAFU bei diesem OMEN mit einer elektrischen Feldstärke von 4.11 V/m eingehalten sein. Dieser vom BAFU als zutreffend bezeichnete Wert ergibt sich aus einem ergänzenden, nicht unterzeichneten Standortdatenblatt vom 11. März 2008, welches die Sunrise Communications AG dem Bundesgericht mit seiner Beschwerdeantwort am 17. März 2008 eingereicht hat.

3.4 Die Orange Communications SA wurde als Mitbetreiberin der umstrittenen Anlage in die vorinstanzlichen Verfahren entgegen der in E. 3.3 hiervor zitierten Rechtsprechung zu Unrecht nicht miteinbezogen. Zudem lag im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids und der zu Grunde liegenden baurechtlichen Bewilligung kein Standortdatenblatt vor, welches den zu beurteilenden Verhältnissen entsprach. Die während des Rechtsmittelverfahrens nachgereichten nachgebesserten Standortdatenblätter lassen nach den Ausführungen des BAFU zwar die Einhaltung des Anlagegrenzwerts bei den massgebenden OMEN erwarten. Die in den Akten enthaltenen Angaben wurden jedoch nur teilweise von den zuständigen Behörden geprüft und lassen zum Teil auch die für eine Baubewilligung erforderliche Verbindlichkeit und Vollständigkeit vermissen. Insbesondere auch der Vollzug des in Ziff. 4.3 des kommunalen baurechtlichen Entscheids vom 5. September 2006 verlangten, auf weitgehender Eigenverantwortung der Netzbetreiber basierenden Qualitätssicherungssystems setzt voraus, dass die Bauteile und Einstellungen verbindlich festgelegt sind, welche einen Einfluss auf die Berechnung der NIS-Belastung haben (vgl. Rundschreiben des BAFU "Qualitätssicherung zur Einhaltung der
Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse" vom 16. Januar 2006; BGE 128 II 378 E. 4 S. 379 ff.; Urteile des Bundesgerichts 1A.160/2004 vom 10. März 2005, in: URP 2005 S. 576 E. 3.3; 1A.6/2007 vom 6. September 2007 E. 5.3; 1C_148/2007 vom 15. Januar 2008 E. 3). Die von den kommunalen und kantonalen Instanzen beigezogenen Angaben über die umstrittene Anlage genügen den bundesrechtlichen Voraussetzungen für die Bewilligung der Anlage nicht. Ein vollständiges, korrekt ausgefülltes Standortdatenblatt stellt den eigentlichen Kern eines Baugesuchs für eine Mobilfunkanlage dar und muss alle wesentlichen Angaben enthalten (vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2. Auflage 2008, S. 146 f.). Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, die festgestellten Mängel im bundesgerichtlichen Verfahren zu beheben. Die Beschwerde ist gutzuheissen und der angefochtene Entscheid im umstrittenen Umfang aufzuheben. Dies führt zur Rückweisung der Angelegenheit an die Gemeinde Stäfa zur ordnungsgemässen Durchführung des baurechtlichen Bewilligungsverfahrens unter Einbezug der gesamten Anlage (Art. 107 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 1 BGG).

4.
Bei diesem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens sind die weiteren Rügen der Beschwerdeführer grundsätzlich nicht mehr zu prüfen. Aus prozessökonomischen Gründen ist jedoch kurz auf eine für den weiteren Verlauf des Bewilligungsverfahrens massgebende Kontroverse einzugehen.

4.1 Die Beschwerdeführer legen dar, dass auf dem Dach des Gebäudes Industriestrasse 13, 80 m von der hier umstrittenen Antennenanlage entfernt, eine Mobilfunkantenne der Swisscom Mobile AG bewilligt wurde (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_148/2007 vom 15. Januar 2008). Werde die Strahlung dieser Antenne zusammen mit der hier umstrittenen Anlage beurteilt, ergebe sich im obersten Stockwerk des Produktionsgebäudes der X.________ AG auf dem Grundstück Kat.-Nr. 11'263 eine elektrische Feldstärke von 5.8 V/m, womit der massgebende Anlagegrenzwert überschritten sei. Art. 3 Abs. 6 NISV, wonach der Anlagegrenzwert als Emissionsbegrenzung für die von einer Anlage allein erzeugte Strahlung beschrieben werde, verstosse gegen Art. 8 USG, da er zur Folge habe, dass die auf das Grundstück der X.________ AG einwirkende Strahlung nicht gesamthaft und nach ihren Zusammenwirken beurteilt würde. Die Beschwerdeführer verlangen nicht die Beurteilung der erwähnten Antenne der Swisscom Mobile AG auf dem Gebäude Industriestrasse 13 sowie der Antennen der Orange Communications SA und der Sunrise Communications AG auf dem Gebäude Industriestrasse 9 als eine einzige Anlage, sondern beantragen die gesamthafte Berücksichtigung der von den beiden Anlagen
ausgehenden Strahlung beim OMEN im Gebäude der X.________ AG.

4.2 Das Bundesgericht hatte sich zur Frage, in welchen Fällen benachbarte Antennenanlagen eigenständig oder gemeinsam zu beurteilen sind, wiederholt zu äussern. Im Urteil 1C_40/2007 vom 6. November 2007 (E. 6 mit Hinweisen) hat es seine Rechtsprechung zusammengefasst und bestätigt, dass das in der Vollzugsempfehlung des BAFU enthaltene Anlagenperimeter-Modell keine Stütze in der NISV findet. Die NISV geht demnach von einer Abstandsregel aus (Ziff. 62 Abs. 1 Anhang 1 NISV). Der Vorsteher des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) nahm das erwähnte Urteil zum Anlass, das vom BAFU bevorzugte Anlagenperimeter-Modell im Rahmen einer Revision der NISV auf Verordnungsebene zu verankern. Die Vernehmlassungsfrist zur beabsichtigten Verordnungsänderung läuft bis 28. Februar 2009. Die Beschwerdeführer verlangen ungeachtet der von der NISV-Änderung betroffenen Streitfrage die gesamthafte Berücksichtigung der von beiden Anlagen auf das Grundstück einwirkenden Strahlung.
Das BAFU führt hierzu aus, der Sinn des Anlagegrenzwerts als vorsorglicher Emissionsgrenzwert nach Art. 3 Abs. 6 NISV sei nicht primär der Schutz vor schädlicher Einwirkung, wie dies die Immissionsgrenzwerte bezweckten, sondern es gehe um die Vermeidung unnötiger Einwirkung. Jede einzelne Anlage soll ihre Emissionen auf ein betrieblich und technisch mögliches und wirtschaftlich tragbares Minimum beschränken (Vorsorgeprinzip, Art. 11 Abs. 2 USG), auch wenn kein Gefährdungswert erreicht werde. Deshalb werde im Rahmen der Vorsorge nur die Strahlung einer Anlage allein begrenzt. Die Strahlung der Sendeanlage der Swisscom Mobile AG wäre nur miteinzubeziehen, wenn es sich bei den Sunrise/Orange- und den Swisscom Antennen um eine einzige Anlage im Sinne von Ziff. 62 Abs. 1 Anhang 1 NISV handeln würde.
Den erwähnten Ausführungen des BAFU kann unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Praxis grundsätzlich zugestimmt werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.10/2001 vom 8. April 2002 E. 3.4.3 und 3.4.4.1). Zu präzisieren ist lediglich, dass es sich beim Anlagegrenzwert abweichend von den Ausführungen des BAFU nicht um einen vorsorglichen Emissionsgrenzwert handelt, sondern wie beim Planungswert nach Art. 23 USG um eine Massnahme der vorsorglichen Emissionsbegrenzung, die nach Art. 11 Abs. 1 USG eine bestimmte Quelle (Antennenanlage) betrifft und ihre Wirkung durch eine im Verhältnis zum Immissionsgrenzwert reduzierte Belastung am massgebenden Immissionspunkt entfaltet. Damit mit dem Anlagegrenzwert eine wirksame vorsorgliche Emissionsbegrenzung erreicht werden kann, wurde er wesentlich tiefer angesetzt als der Immissionsgrenzwert. Dieser Unterschied zwischen Anlagegrenzwert und Immissionsgrenzwert soll gewährleisten, dass auch an einem Ort, an welchem sich die Strahlung mehrerer Anlagen überlagert, der Immissionsgrenzwert nicht überschritten wird (BUWAL, Erläuternder Bericht zur NISV vom 23. Dezember 1999, S. 7).

5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid im umstrittenen Umfang aufzuheben ist. Die Angelegenheit ist an die Gemeinde Stäfa zur ordnungsgemässen Durchführung des baurechtlichen Bewilligungsverfahrens unter Einbezug der Anlageteile beider Betreiberinnen (Orange Communications SA und Sunrise Communications AG) zurückzuweisen (Art. 107 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 1 BGG).
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese hat den Beschwerdeführern eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 7. November 2007 aufgehoben, soweit damit die Beschwerde an das Verwaltungsgericht abgewiesen wurde. Die Sache wird an die Gemeinde Stäfa zur Durchführung des baurechtlichen Bewilligungsverfahrens unter Einbezug der gesamten Anlage zurückgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Stäfa, dem Regierungsrat sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. Januar 2009
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Haag

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 3 Begriffe - 1 Anlagen gelten als alt, wenn der Entscheid, der die Bauarbeiten oder die Aufnahme des Betriebs ermöglicht, bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig war. Anlagen nach Anhang 1 Ziffer 1, die mehrere Leitungen umfassen, gelten als alt, wenn mindestens eine Leitung bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig bewilligt war. 4
¹	Anlagen gelten als alt, wenn der Entscheid, der die Bauarbeiten oder die Aufnahme des Betriebs ermöglicht, bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig war. Anlagen nach Anhang 1 Ziffer 1, die mehrere Leitungen umfassen, gelten als alt, wenn mindestens eine Leitung bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig bewilligt war. 4
²	Anlagen gelten als neu, wenn sie:
^a	die Voraussetzungen von Absatz 1 nicht erfüllen;
^b	an einen anderen Standort verlegt werden; oder
^c	am bisherigen Standort ersetzt werden; davon ausgenommen sind Eisenbahnen (Anhang 1 Ziff. 5).5
³	Als Orte mit empfindlicher Nutzung gelten:
^a	Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten;
^b	öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze;
^c	diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind.
⁴	Technisch und betrieblich möglich sind Massnahmen zur Emissionsbegrenzung, die:
^a	bei vergleichbaren Anlagen im In- oder Ausland erfolgreich erprobt sind; oder
^b	bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurden und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen übertragen werden können.
⁵	Wirtschaftlich tragbar sind Massnahmen zur Emissionsbegrenzung, die für einen mittleren und wirtschaftlich gesunden Betrieb der betreffenden Branche zumutbar sind. Gibt es in einer Branche sehr unterschiedliche Klassen von Betriebsgrössen, so ist von einem mittleren Betrieb der entsprechenden Klasse auszugehen.
⁶	Der Anlagegrenzwert ist eine Emissionsbegrenzung für die von einer Anlage allein erzeugte Strahlung.
⁷	Berührungsstrom ist der elektrische Strom, der fliesst, wenn ein Mensch ein nicht mit einer Spannungsquelle verbundenes, leitfähiges Objekt berührt, das durch ein elektrisches oder magnetisches Feld aufgeladen wird.
⁸	Körperableitstrom7 ist der elektrische Strom, der von einem in einem elektrischen Feld stehenden Menschen gegen die Erde abfliesst, ohne dass ein leitfähiges Objekt berührt wird.
⁹	Die äquivalente Strahlungsleistung (ERP) ist die einer Antenne zugeführte Sendeleistung, multipliziert mit dem Antennengewinn in Hauptstrahlrichtung, bezogen auf den Halbwellendipol.

SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 4 Vorsorgliche Emissionsbegrenzung - 1 Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten.
¹	Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten.
²	Bei Anlagen, für die Anhang 1 keine Vorschriften enthält, ordnet die Behörde Emissionsbegrenzungen so weit an, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist.

SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 3 Begriffe - 1 Anlagen gelten als alt, wenn der Entscheid, der die Bauarbeiten oder die Aufnahme des Betriebs ermöglicht, bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig war. Anlagen nach Anhang 1 Ziffer 1, die mehrere Leitungen umfassen, gelten als alt, wenn mindestens eine Leitung bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig bewilligt war. 4
¹	Anlagen gelten als alt, wenn der Entscheid, der die Bauarbeiten oder die Aufnahme des Betriebs ermöglicht, bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig war. Anlagen nach Anhang 1 Ziffer 1, die mehrere Leitungen umfassen, gelten als alt, wenn mindestens eine Leitung bei Inkrafttreten dieser Verordnung rechtskräftig bewilligt war. 4
²	Anlagen gelten als neu, wenn sie:
^a	die Voraussetzungen von Absatz 1 nicht erfüllen;
^b	an einen anderen Standort verlegt werden; oder
^c	am bisherigen Standort ersetzt werden; davon ausgenommen sind Eisenbahnen (Anhang 1 Ziff. 5).5
³	Als Orte mit empfindlicher Nutzung gelten:
^a	Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten;
^b	öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze;
^c	diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind.
⁴	Technisch und betrieblich möglich sind Massnahmen zur Emissionsbegrenzung, die:
^a	bei vergleichbaren Anlagen im In- oder Ausland erfolgreich erprobt sind; oder
^b	bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurden und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen übertragen werden können.
⁵	Wirtschaftlich tragbar sind Massnahmen zur Emissionsbegrenzung, die für einen mittleren und wirtschaftlich gesunden Betrieb der betreffenden Branche zumutbar sind. Gibt es in einer Branche sehr unterschiedliche Klassen von Betriebsgrössen, so ist von einem mittleren Betrieb der entsprechenden Klasse auszugehen.
⁶	Der Anlagegrenzwert ist eine Emissionsbegrenzung für die von einer Anlage allein erzeugte Strahlung.
⁷	Berührungsstrom ist der elektrische Strom, der fliesst, wenn ein Mensch ein nicht mit einer Spannungsquelle verbundenes, leitfähiges Objekt berührt, das durch ein elektrisches oder magnetisches Feld aufgeladen wird.
⁸	Körperableitstrom7 ist der elektrische Strom, der von einem in einem elektrischen Feld stehenden Menschen gegen die Erde abfliesst, ohne dass ein leitfähiges Objekt berührt wird.
⁹	Die äquivalente Strahlungsleistung (ERP) ist die einer Antenne zugeführte Sendeleistung, multipliziert mit dem Antennengewinn in Hauptstrahlrichtung, bezogen auf den Halbwellendipol.

SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 13 Geltung der Immissionsgrenzwerte - 1 Die Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können.
¹	Die Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können.
²	Sie gelten nur für Strahlung, die gleichmässig auf den ganzen menschlichen Körper einwirkt.

SR 814.710 Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) NISV Art. 11 Meldepflicht - 1 Der Inhaber einer Anlage, für die Anhang 1 Emissionsbegrenzungen festlegt, muss der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, bevor die Anlage neu erstellt, an einen andern Standort verlegt, am bestehenden Standort ersetzt oder im Sinne von Anhang 1 geändert wird. Ausgenommen sind elektrische Hausinstallationen (Anh. 1 Ziff. 4).9
¹	Der Inhaber einer Anlage, für die Anhang 1 Emissionsbegrenzungen festlegt, muss der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, bevor die Anlage neu erstellt, an einen andern Standort verlegt, am bestehenden Standort ersetzt oder im Sinne von Anhang 1 geändert wird. Ausgenommen sind elektrische Hausinstallationen (Anh. 1 Ziff. 4).9
²	Das Standortdatenblatt muss enthalten:
^a	die aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind;
^b	den massgebenden Betriebszustand nach Anhang 1;
^c	Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung:
^c1	an dem für Menschen zugänglichen Ort, an dem diese Strahlung am stärksten ist,
^c2	an den drei Orten mit empfindlicher Nutzung, an denen diese Strahlung am stärksten ist, und
^c3	an allen Orten mit empfindlicher Nutzung, an denen der Anlagegrenzwert nach Anhang 1 überschritten ist;
^d	einen Situationsplan, der die Angaben nach Buchstabe c darstellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 107 Entscheid - 1 Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
¹	Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
²	Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat.
³	Erachtet das Bundesgericht eine Beschwerde auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen oder der internationalen Amtshilfe in Steuersachen als unzulässig, so fällt es den Nichteintretensentscheid innert 15 Tagen seit Abschluss eines allfälligen Schriftenwechsels. Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen ist es nicht an diese Frist gebunden, wenn das Auslieferungsverfahren eine Person betrifft, gegen deren Asylgesuch noch kein rechtskräftiger Endentscheid vorliegt.96
⁴	Über Beschwerden gegen Entscheide des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195497 entscheidet das Bundesgericht innerhalb eines Monats nach Anhebung der Beschwerde.98

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 11 Grundsatz - 1 Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen).
¹	Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen).
²	Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist.
³	Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.