C 258/03 - 2004-01-27 - Assicurazione contro la disoccupazione - Eidgenössisches Versicherungsgericht Tribunale federale delle assicurazioni Tribunal

Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral

Cause
{T 7}
C 258/03

Arrêt du 27 janvier 2004
IIe Chambre

Composition
MM. les Juges Borella, Président, Lustenberger et Frésard. Greffière : Mme von Zwehl

Parties
Secrétariat d'Etat à l'économie, Marché du travail et assurance-chômage, RDTC, Effingerstrasse 31, 3003 Berne, recourant,

contre

R.________, intimée,

Instance précédente
Commission cantonale de recours en matière de chômage, Sion

(Jugement du 5 juin 2003)

Faits:
A.
R.________, mère de deux enfants nés respectivement en 1989 et en 1995, vit séparée de son mari. Elle a occupé divers emplois comme vendeuse ou serveuse, entrecoupés par des périodes d'incapacité de travail. Elle a notamment travaillé au Snack-Bar-Pub X.________ du 28 juillet au 27 août 1999, puis à nouveau du 1er novembre 1999 au 15 février 2000, date à laquelle elle a donné son congé, en invoquant des horaires trop contraignants pour sa vie familiale. Le 29 mars 2000, elle s'est inscrite au chômage.

Par décision du 17 mai 2000, la Caisse publique cantonale valaisanne de chômage (ci-après : la caisse) a suspendu l'assurée dans son droit aux indemnités de chômage pour une durée de 31 jours, au motif qu'elle était sans travail par sa propre faute.
B.
Par jugement du 5 juin 2003, la Commission cantonale valaisanne de recours en matière de chômage (ci-après : la commission) a partiellement admis le recours formé par l'assurée contre la décision de la caisse, en ce sens qu'elle a réduit la durée de la suspension à 16 jours.
C.
Le Secrétariat d'état à l'économie (seco) interjette recours de droit administratif contre ce jugement, dont il requiert l'annulation. Il conclut au renvoi de la cause à la commission afin que celle-ci examine si le travail abandonné par l'assurée était convenable.

R.________ et la caisse ont tous deux renoncé à se déterminer, tandis que la commission a présenté des observations.

Considérant en droit:
1.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la modification de nombreuses dispositions légales dans le domaine de l'assurance-chômage. Cependant, le cas d'espèce reste régi par les dispositions de la LACI en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002, eu égard au principe selon lequel les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 127 V 467 consid. 1).
2.
2.1 D'après l'art. 30 al. 1 let. a LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci est sans travail par sa propre faute. Tel est notamment le cas de l'employé qui a résilié lui-même le contrat de travail sans avoir été préalablement assuré d'obtenir un autre emploi, sauf s'il ne pouvait être exigé de lui qu'il conservât son ancien emploi (art. 44 al. 1 let. b OACI). Par ailleurs, selon l'art. 45 al. 3 OACI, il y a faute grave lorsque l'assuré abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi.
2.2 Les premiers juges ont estimé en substance que la poursuite des rapports de travail était raisonnablement exigible de la part de l'assurée, si bien que cette dernière ne pouvait se prévaloir de la condition libératrice de l'art. 44 al. 1 let. b OACI. Ils ont toutefois jugé qu'une réduction la sanction prononcée par la caisse se justifiait eu égard aux répercussions que son horaire de travail avait sur sa vie de famille avec deux enfants à charge.
3.
Le seco soutient que la cause doit être renvoyée à l'autorité cantonale pour qu'elle examine si l'emploi exercé précédemment par l'intimée était ou non convenable. Dans la négative, aucune suspension du droit à l'indemnité ne pouvait être prononcée. Dans l'affirmative, la suspension de 31 jours devait être confirmée.
4.
Les doutes du seco quant au caractère convenable de l'emploi se fondent sur deux éléments. En premier lieu, l'employeur a indiqué, dans l'attestation usuelle, sous la rubrique «Horaire normal de travail contractuel de l'assuré(e)», que l'intéressée devait accomplir entre 20 et 40 heures de travail par semaine «selon les besoins». En second lieu, il est mentionné, dans l'attestation de salaire du mois de janvier 2000, que l'assurée a effectué 128, 5 heures à titre d' «heures extra». Le seco y voit les indices d'un contrat de travail sur appel. Comme les pièces figurant au dossier ne permettent toutefois pas d'établir avec certitude l'existence d'un contrat de cette nature, un complément d'instruction de la part des premiers juges pourrait se justifier.
5.
Sur le plan juridique, le seco invoque l'art. 16 al. 2 let. g LACI. Selon cette disposition, n'est pas réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l'obligation d'être accepté, tout travail qui exige du travailleur une disponibilité sur appel constante dépassant le cadre de l'occupation garantie. Selon le législateur, l'assignation d'un tel travail n'est pas dans l'intérêt de l'assurance-chômage, car une disponibilité sur appel constante entrave l'appréciation de l'aptitude au placement restante (cf. Message du Conseil fédéral à l'appui de la deuxième révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage [LACI], FF 1994 I 357).
6.
Savoir si l'on pouvait exiger d'un assuré qu'il conservât son ancien emploi (art. 44 al. 1 let. b OACI) dépend de l'ensemble des circonstances du cas concret. L'exigibilité est présumée. Cette présomption peut être renversée par l'assuré, mais il ne faut pas se montrer trop strict quant à la preuve qui lui incombe; il appartient bien plutôt à l'administration ou au juge d'instruire d'office le cas lorsque des éléments du dossier pourraient faire apparaître comme non exigible la continuation des rapports de travail (DTA 1999 no 8 p. 39 consid. 7b).

Il peut arriver qu'un emploi qui répondait à tous les critères d'un travail convenable à un moment donné perde cette qualité à la suite d'un changement de circonstances. Dans une telle éventualité, on ne peut exiger d'un salarié qu'il conserve son emploi sans s'être préalablement assuré d'en avoir obtenu un autre; il ne sera donc pas réputé sans travail par sa propre faute. Dans ce contexte, on s'inspire des règles de l'art. 16 al. 2 LACI, qui énumère les situations dans lesquelles un travail n'est pas réputé convenable (SVR 1999 ALV no 22 p. 54; Jacqueline Chopard, Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung, thèse Zurich 1998, p. 116; Hardy Landolt, Das Zumutbarkeitsprinzip im Schweizerischen Sozialversicherungsrecht, Zurich 1995, ch. 594.

Un emploi peut aussi apparaître dès l'origine comme non convenable au regard des conditions de l'art. 16 al. 2 LACI. La loi n'interdit pas le travail sur appel (ATF 125 III 67 consid. 3b). La question se pose alors de savoir si l'on peut exiger de la personne engagée dans une relation de travail sur appel qu'elle maintienne la relation contractuelle plutôt que d'être au chômage (pour une réponse négative à cette question voir Béatrice Despland, Responsabilités familiales et assurance-chômage - une contradiction ?, Bâle 2001, p. 57 sv.).
7.
Cette question peut toutefois demeurer indécise. Les indices mentionnés par le seco ne plaident pas forcément en faveur de l'existence d'un travail sur appel. En fait, il y a eu successivement deux rapports de travail au service du même employeur (Snack-Bar-Pub X.________) : le premier du 28 juillet 1999 au 27 août 1999 et le second du 1er novembre 1999 au 15 février 2000. Ces deux emplois ont été entrecoupés par des emplois de brève durée au service d'autres employeurs. L'attestation de l'employeur où figure la mention «selon les besoins» ne fait pas la distinction entre ces deux rapports de travail, de sorte que l'on ignore à quelle période se rapporte ladite mention. Pour sa part, l'intimée a clairement indiqué que le second engagement (1er novembre 1999 au 15 février 2000) correspondait à un emploi à 80 pour cent d'une activité à plein temps. Lors de son audition, elle a exposé que l'horaire de travail depuis le 1er novembre 1999 avait été fixé de 16 h à 1 h du matin, mais qu'elle terminait régulièrement à 1h30, voire 1h45 (ce qui peut expliquer une certaine irrégularité dans les décomptes d'heures). A aucun moment elle n'a fait état d'horaires irréguliers en fonction de la demande de son employeur. Or une mère de deux enfants
aurait sans nul doute invoqué l'inconvénient évident qu'eût représenté du point de l'organisation familiale un travail impliquant d'exercer l'activité requise chaque fois que l'employeur faisait appel à elle (sur la notion de travail sur appel, voir p. ex. Brunner/Bühler/Waeber, Commentaire du contrat de travail, Lausanne 1996, p. 339 note 5). En tout état de cause, aucun élément au dossier ne permettrait d'admettre l'existence de modalités de travail qui eussent exigé de l'intimée une disponibilité constante en dehors de l'horaire de travail susmentionné. Il ne ressort pas non plus des pièces qu'elle était appelée certains soirs seulement, en fonction des besoins de l'employeur. Sur la base de ces éléments et en l'absence d'indices suffisamment pertinents, ainsi que de tout allégué à ce sujet de la part de l'intimée, l'existence d'une relation de travail sur appel reste du niveau de l'hypothèse. Il convient donc de s'en tenir à la présomption d'un travail convenable. En conséquence, il ne se justifie pas d'ordonner le complément d'instruction demandé.
8.
Il est admis par la jurisprudence que dans le cas d'une suspension selon l'art. 44 al. 1 let. b OACI, l'art. 45 al. 3 OACI représente une norme indicative à laquelle il est possible de déroger si les circonstances particulières du cas d'espèce le justifient (p. ex. arrêt C. du 10 janvier 2002, C 195/00). En l'espèce, les motifs invoqués par les premiers juges dans le sens d'une atténuation de la gravité de la faute sont pertinents, notamment la situation familiale de l'assurée, qui assume seule la charge et l'éducation de deux enfants, âgés respectivement de 5 et 11 ans au moment des faits.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Commission cantonale de recours en matière de chômage, à la Caisse publique cantonale valaisanne de chômage, à l'Office régional de placement et au Département des finances et de l'économie du canton du Valais, Service de l'industrie, du commerce et du travail.
Lucerne, le 27 janvier 2004
Au nom du Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la IIe Chambre: La Greffière:

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 30 - 1 L'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità se:
¹	L'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità se:
^a	è disoccupato per propria colpa;
^b	ha rinunciato a detrimento dell'assicurazione contro la disoccupazione a pretese di salario o di risarcimento verso l'ultimo datore di lavoro;
^c	non fa il suo possibile per ottenere un'occupazione adeguata;
^d	non osserva le prescrizioni di controllo o le istruzioni del servizio competente, segnatamente non accetta un'occupazione adeguata oppure non si è sottoposto a un provvedimento inerente al mercato del lavoro o ne ha interrotto l'attuazione oppure con il suo comportamento ne ha compromesso o reso impossibile l'esecuzione o lo scopo;
^e	ha fornito indicazioni inveritiere o incomplete oppure ha violato altrimenti l'obbligo di informare o di annunciare, oppure
^f	ha indebitamente ottenuto o tentato di ottenere l'indennità di disoccupazione.
^g	durante la fase di progettazione ha ricevuto indennità giornaliere (art. 71a cpv. 1) e, terminata questa fase, non è in grado per colpa sua di intraprendere un'attività lucrativa indipendente.
²	Il servizio cantonale pronuncia le sospensioni di cui al capoverso 1 lettere c, d e g, nonché secondo il capoverso 1 lettera e qualora sia stato violato l'obbligo di informare o di annunciare rispetto ad esso o all'ufficio del lavoro. Negli altri casi decidono le casse.138
³	La sospensione vale soltanto per i giorni in cui il disoccupato soddisfa i presupposti per il diritto all'indennità. Il numero dei giorni di sospensione è computato nel numero massimo di indennità giornaliere giusta l'articolo 27. La durata della sospensione è determinata in base alla gravità della colpa e ammonta, per ogni motivo di sospensione, a 60 giorni al massimo o, nel caso di cui al capoverso 1 lettera g, a 25 giorni al massimo.139 L'esecuzione della sospensione decade sei mesi dopo l'inizio del termine di sospensione.140
^3bis	Il Consiglio federale può prescrivere una durata minima di sospensione.141
⁴	Se una cassa non sospende un disoccupato dal diritto all'indennità, pur esistendone un motivo, la sospensione è decisa dal servizio cantonale.

SR 837.02 Ordinanza del 31 agosto 1983 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione, OADI) - Ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione OADI Art. 44 - (art. 30 cpv. 1 lett. a LADI)155
¹	La disoccupazione è segnatamente imputabile all'assicurato che:
^a	con il suo comportamento, in particolare con la violazione dei suoi obblighi contrattuali di lavoro, ha fornito al datore di lavoro un motivo di disdetta del rapporto di lavoro;
^b	ha disdetto egli stesso il rapporto di lavoro, senza previamente assicurarsi un altro impiego, a meno che non si potesse ragionevolmente esigere da lui di conservare il vecchio impiego;
^c	ha disdetto egli stesso un rapporto di lavoro di presumibile lunga durata e ne ha concluso un altro, di cui sapeva o avrebbe dovuto sapere che sarebbe stato soltanto di breve durata, a meno che non si potesse ragionevolmente esigere da lui di conservare il vecchio impiego;
^d	ha rifiutato un'occupazione adeguata di durata indeterminata e ha concluso un rapporto di lavoro, di cui sapeva o avrebbe dovuto sapere che sarebbe stato soltanto di breve durata.
²	...156

SR 837.02 Ordinanza del 31 agosto 1983 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione, OADI) - Ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione OADI Art. 45 Inizio del termine di sospensione e durata della sospensione - (art. 30 cpv. 3 e 3bis LADI)
¹	Il termine di sospensione del diritto all'indennità decorre dal primo giorno dopo:
^a	la cessazione del rapporto di lavoro, qualora la disoccupazione sia imputabile all'assicurato;
^b	l'atto o l'omissione per cui è stata decisa la sospensione.
²	La sospensione è eseguita al termine del periodo di attesa o di una sospensione già in corso.
³	La sospensione è di:
^a	1-15 giorni in caso di colpa lieve;
^b	16-30 giorni in caso di colpa mediamente grave;
^c	31-60 giorni in caso di colpa grave.
⁴	Vi è colpa grave se l'assicurato, senza valido motivo:
^a	ha abbandonato un'occupazione adeguata senza garanzia di una nuova; oppure
^b	ha rifiutato un'occupazione adeguata.
⁵	Se l'assicurato è ripetutamente sospeso dal diritto all'indennità, la durata della sospensione è prolungata in modo adeguato. Per determinare il prolungamento sono prese in considerazione le sospensioni degli ultimi due anni.

SR 837.02 Ordinanza del 31 agosto 1983 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione, OADI) - Ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione OADI Art. 44 - (art. 30 cpv. 1 lett. a LADI)155
¹	La disoccupazione è segnatamente imputabile all'assicurato che:
^a	con il suo comportamento, in particolare con la violazione dei suoi obblighi contrattuali di lavoro, ha fornito al datore di lavoro un motivo di disdetta del rapporto di lavoro;
^b	ha disdetto egli stesso il rapporto di lavoro, senza previamente assicurarsi un altro impiego, a meno che non si potesse ragionevolmente esigere da lui di conservare il vecchio impiego;
^c	ha disdetto egli stesso un rapporto di lavoro di presumibile lunga durata e ne ha concluso un altro, di cui sapeva o avrebbe dovuto sapere che sarebbe stato soltanto di breve durata, a meno che non si potesse ragionevolmente esigere da lui di conservare il vecchio impiego;
^d	ha rifiutato un'occupazione adeguata di durata indeterminata e ha concluso un rapporto di lavoro, di cui sapeva o avrebbe dovuto sapere che sarebbe stato soltanto di breve durata.
²	...156

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 16 Occupazione adeguata - 1 Al fine di ridurre il pregiudizio, l'assicurato è tenuto di norma ad accettare senza indugio qualsiasi occupazione.
¹	Al fine di ridurre il pregiudizio, l'assicurato è tenuto di norma ad accettare senza indugio qualsiasi occupazione.
²	Non è considerata adeguata e di conseguenza è esclusa dall'obbligo di accettazione un'occupazione che:
^a	non è conforme agli usi professionali e locali, in particolare alle condizioni dei contratti collettivi o normali di lavoro;
^b	non tiene convenientemente conto delle capacità e dell'attività precedente dell'assicurato;
^c	non è conforme all'età, alla situazione personale o allo stato di salute dell'assicurato;
^d	compromette considerevolmente la rioccupazione dell'assicurato nella sua professione, sempre che una simile prospettiva sia realizzabile in tempi ragionevoli;
^e	è svolta in un'azienda in cui non si lavora normalmente a causa di un conflitto collettivo di lavoro;
^f	necessita di un tragitto di oltre due ore sia per recarsi sul posto di lavoro, sia per il rientro e che non offre la possibilità di un alloggio conveniente nel luogo di lavoro o che, in questo secondo caso, rende notevolmente difficile l'adempimento dell'obbligo di assistenza verso i familiari da parte dell'assicurato;
^g	implica da parte del lavoratore un tenersi costantemente a disposizione che supera l'ambito dell'occupazione garantita;
^h	è svolta in un'azienda che ha effettuato licenziamenti al fine di procedere a riassunzioni o a nuove assunzioni a condizioni di lavoro considerevolmente più sfavorevoli;
ⁱ	procura all'assicurato un salario inferiore al 70 per cento del guadagno assicurato, salvo che l'assicurato riceva prestazioni compensative giusta l'articolo 24 (guadagno intermedio); con il consenso della commissione tripartita, l'ufficio regionale di collocamento può eccezionalmente dichiarare adeguata un'occupazione la cui rimunerazione è inferiore al 70 per cento del guadagno assicurato.
³	Se l'assicurato ha una capacità lavorativa ridotta, il capoverso 2 lettera a non è applicabile. Un'attività la cui rimunerazione è inferiore a ciò che dovrebbe essere in base alla capacità lavorativa ridotta è esclusa dall'obbligo di accettazione.
^3bis	Il capoverso 2 lettera b non si applica alle persone minori di 30 anni.68