8C_306/2008 - 2008-09-26 - Assicurazione contro la disoccupazione

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
8C_306/2008

Arrêt du 26 septembre 2008
Ire Cour de droit social

Composition
MM. les Juges Ursprung, Président,

Lustenberger et Frésard.
Greffière: Mme Berset.

Parties
Direction juridique du Service de l'emploi,
avenue Léopold-Robert 90, 2300 La Chaux-de-Fonds,
recourante,

contre

C.________,
intimé,

Département de l'économie du canton de Neuchâtel, Au Château, 2001 Neuchâtel 1.

Objet
Assurance-chômage,

recours contre le jugement du Tribunal administratif de la République et Canton de Neuchâtel,
Cour des assurances sociales, du 18 mars 2008.

Faits:

A.
Titulaire d'un certificat professionnel de capacité (CFC) de peintre en bâtiments et d'un CFC de caviste, C.________, né en 1971, a été mis au bénéfice d'un troisième délai-cadre d'indemnisation pour la période du 1er novembre 2006 au 31 octobre 2008.

Le 3 mai 2007, l'Office régional de placement de X.________ (ORP) a assigné l'assuré à contacter une agence de placement, à V.________, pour un poste de peintre en bâtiments. L'intéressé n'a pas donné suite à cette injonction. Le 7 mai 2007, l'ORP a enjoint C.________ de contacter une agence de placement, à T.________, pour un emploi de peintre en bâtiments à pourvoir au sein de l'entreprise Z.________, à W.________. Par téléphone du même jour, l'assuré a indiqué à la responsable de l'agence de placement qu'il ne souhaitait plus travailler dans le domaine de la peinture en bâtiments. Il a précisé que s'il acceptait cette mission, il ne supporterait pas de travailler plus de deux jours. La responsable de l'agence de placement a renoncé à le présenter à l'employeur potentiel.

Après avoir invité C.________ à s'expliquer, la Direction juridique du service de l'emploi du canton de Neuchâtel a prononcé deux suspensions de son droit à l'indemnité de chômage d'une durée de 31 jours chacune, par décision du 5 juin 2007, confirmée sur opposition le 25 juillet 2007.

Saisi d'un recours de l'assuré contre la décision sur opposition, le Département de l'économie du canton de Neuchâtel l'a rejeté le 6 décembre 2007.

B.
C.________ a déféré cette décision au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel. Statuant le 18 mars 2008, la juridiction cantonale a admis le recours, annulé la décision litigieuse et réformé la décision de la Direction juridique du 25 juillet 2007 en ce sens que les refus d'emploi des 3 et 7 mai 2007 sont sanctionnés par une suspension unique de 31 jours indemnisables.

C.
Le service de l'emploi, agissant pas sa direction juridique, interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement dont il demande, sous suite de frais, l'annulation ainsi que la confirmation de la décision du 5 juin (recte: 25 juillet) 2007 rendue par sa direction juridique.

C.________ conclut au rejet du recours, sous suite de frais, tandis que le Secrétariat d'Etat à l'économie a renoncé à se déterminer.

D.
Par ordonnance du 18 juin 2008, la Ire Cour de droit social du Tribunal fédéral a admis la requête d'effet suspensif présentée par le service de l'emploi.

Considérant en droit:

1.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Cette disposition lui donne la faculté de rectifier ou compléter d'office l'état de fait de l'arrêt attaqué dans la mesure où des lacunes ou erreurs dans l'établissement de celui-ci lui apparaîtraient d'emblée comme manifestes. Quant au recourant, il ne peut critiquer la constatation de faits importants pour le jugement de la cause que si ceux-ci ont été constatés en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte (art. 97 al. 1 LTF).

Selon l'art 106 al. 1 LTF, le Tribunal fédéral applique le droit d'office et n'est donc pas limité par les arguments du recourant, ni par la motivation de l'autorité précédente. En outre, il ne peut aller au-delà des conclusions des parties (art. 107 al. 1 LTF).

2.
2.1 La juridiction cantonale a retenu que l'assuré ne contestait ni le motif de suspension, ni le caractère convenable des deux emplois qui lui ont été assignés. Par ailleurs, elle a rejeté le moyen de l'intéressé tiré de son ignorance des conséquences du refus d'un emploi (peintre en bâtiments) qu'il avait déclaré à son conseiller ne plus vouloir exercer. Elle a exposé que l'assuré n'a pas fait valoir des circonstances susceptibles de justifier un refus des emplois proposés, tels son âge, sa situation personelle ou son état de santé (art. 16 al. 2 let. c LACI). Elle en a déduit qu'en refusant à deux reprises, sans motif valable, un travail convenable de peintre en bâtiments, l'assuré avait commis une faute qui devait être qualifiée de grave.

Il y a lieu de confirmer cette appréciation, laquelle n'est d'ailleurs pas contestée.

2.2 En ce qui concerne la sanction, la juridiction cantonale a considéré que l'assuré n'encourait qu'une seule mesure de suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité de chômage, dont la durée était de 31 jours. Dès lors que les deux refus étaient intervenus à trois jours d'intervalle, les premiers juges ont estimé qu'il y avait concours de suspension de même nature découlant d'une manifestation de volonté unique de l'assuré. Le service de l'emploi conteste ce point de vue.

3.
3.1 La seule question à trancher est donc celle de savoir si chacun des deux refus d'emploi doit être sanctionné séparément par une suspension du droit l'indemnité pour faute grave (de 31 jours) ou non.

3.2 La suspension du droit à l'indemnité de chômage prévue à l'art. 30 LACI n'a pas un caractère pénal. Elle constitue une sanction de droit administratif destinée à combattre les abus en matière d'assurance-chômage. Comme telle, cette mesure peut être prononcée de manière répétée, sans que soit applicable l'ancien art. 68 CP (actuellement 49 CP; ATF 123 V 150 consid. 1c p. 151). Plusieurs mesures de suspension distinctes peuvent ainsi être prononcées, sauf - et exceptionnellement - en présence de manquements qui procèdent d'une volonté unique et qui, se trouvant dans un rapport étroit de connexité matérielle et temporelle, apparaissent comme l'expression d'un seul et même comportement.

Une telle situation peut se produire lorsque un assuré refuse plusieurs emplois convenables le même jour, pour le même motif et sur la base d'une volonté unique (DTA 1988 no 3 p. 26; Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2ème éd., n. 854, p. 2435). On précisera que la pratique de l'administration, selon laquelle lorsqu'il y a concours de plusieurs motifs de suspension de nature différente ou de même nature une suspension du droit à l'indemnité est prononcée séparément pour chacun des états de fait, est admise par la jurisprudence (voir Boris Rubin, Assurance-chômage, Droit fédéral, Survol des mesures cantonales, Procédure, 2e éd., p. 457; DTA 2003 p. 119 [arrêt du 22 octobre 2002, C 305/01] et les références; DTA 1999 no 33 p. 193; arrêt du 7 août 2006, C 90/06, consid. 3.1). En particulier, l'insuffisance de recherches d'emploi d'un assuré pendant plusieurs périodes de contrôle peut faire l'objet, même rétroactivement, de plusieurs mesures de suspension distinctes dans l'exercice du droit à l'indemnité de chômage (DTA 2003 précité).

3.3 En l'espèce, les circonstances - exceptionnelles - permettant de prononcer une seule sanction globale pour les deux refus d'emploi ne sont pas réunies. Ainsi que le fait valoir le service de l'emploi, si les deux refus d'emploi sont intervenus pour un motif commun, soit le souhait de l'intimé de ne plus travailler en qualité de peintre en bâtiments, ils procèdent de deux comportements distincts. En effet, l'intimé s'est vu assigner deux emplois spécifiques auprès d'agences de placement distinctes, à deux dates différentes. On ne saurait retenir que le refus procède d'une volonté unique. L'admettre reviendrait à considérer qu'un cumul de sanctions ne serait jamais possible quand l'assuré refuse successivement plusieurs emplois au seul motif qu'il ne souhaite pas ou plus travailler dans un domaine d'activité déterminé, ce qui, pratiquement, rendrait en partie inefficace le régime des suspensions prévu par la loi. Par ailleurs, le fait que les deux refus de l'intimé se sont produits à quelques jours d'intervalle seulement ne suffit pas pour admettre qu'ils sont interdépendants au point de justifier une sanction unique. C'est ainsi que l'intimé s'est vu proposer deux occasions de retrouver un emploi qu'il n'a pas saisies, perdant
par là deux opportunités de limiter la durée de son chômage. On ajoutera que l'administration a tenu compte de l'élément temporel, puisqu'elle n'a pas assimilé le second refus à une récidive qui aurait justifié une aggravation de la sanction. Quant aux difficultés dans la profession de peintre dont fait état l'intimé, sans autres précisions, elles ne sauraient conduire à une autre solution. Dans ces circonstances, il a y lieu d'admettre qu'en refusant deux emplois convenables, l'intimé a commis une faute grave justifiant deux mesures de suspension distinctes d'une durée de 31 jours chacune.

Sur le vu de ce qui précède, le recours se révèle bien fondé.

4.
L'intimé, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis et le jugement du 18 mars 2008 du Tribunal administratif de la République et Canton de Neuchâtel est annulé.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 250 fr., sont mis à la charge de l'intimé.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal administratif de la République et Canton de Neuchâtel, Cour des assurances sociales, et au Secrétariat d'Etat à l'économie.

Lucerne, le 26 septembre 2008

Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: La Greffière:

Ursprung Berset

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.87

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 107 Sentenza - 1 Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
¹	Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
²	Se accoglie il ricorso, giudica esso stesso nel merito o rinvia la causa all'autorità inferiore affinché pronunci una nuova decisione. Può anche rinviare la causa all'autorità che ha deciso in prima istanza.
³	Se ritiene inammissibile un ricorso interposto nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale o dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale, il Tribunale federale prende la decisione di non entrare nel merito entro 15 giorni dalla chiusura di un eventuale scambio di scritti. Nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale non è tenuto a rispettare tale termine se la procedura d'estradizione concerne una persona sulla cui domanda d'asilo non è ancora stata pronunciata una decisione finale passata in giudicato.97
⁴	Sui ricorsi interposti contro le decisioni del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195419 sui brevetti, il Tribunale federale decide entro un mese dalla presentazione del ricorso.98

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 16 Occupazione adeguata - 1 Al fine di ridurre il pregiudizio, l'assicurato è tenuto di norma ad accettare senza indugio qualsiasi occupazione.
¹	Al fine di ridurre il pregiudizio, l'assicurato è tenuto di norma ad accettare senza indugio qualsiasi occupazione.
²	Non è considerata adeguata e di conseguenza è esclusa dall'obbligo di accettazione un'occupazione che:
^a	non è conforme agli usi professionali e locali, in particolare alle condizioni dei contratti collettivi o normali di lavoro;
^b	non tiene convenientemente conto delle capacità e dell'attività precedente dell'assicurato;
^c	non è conforme all'età, alla situazione personale o allo stato di salute dell'assicurato;
^d	compromette considerevolmente la rioccupazione dell'assicurato nella sua professione, sempre che una simile prospettiva sia realizzabile in tempi ragionevoli;
^e	è svolta in un'azienda in cui non si lavora normalmente a causa di un conflitto collettivo di lavoro;
^f	necessita di un tragitto di oltre due ore sia per recarsi sul posto di lavoro, sia per il rientro e che non offre la possibilità di un alloggio conveniente nel luogo di lavoro o che, in questo secondo caso, rende notevolmente difficile l'adempimento dell'obbligo di assistenza verso i familiari da parte dell'assicurato;
^g	implica da parte del lavoratore un tenersi costantemente a disposizione che supera l'ambito dell'occupazione garantita;
^h	è svolta in un'azienda che ha effettuato licenziamenti al fine di procedere a riassunzioni o a nuove assunzioni a condizioni di lavoro considerevolmente più sfavorevoli;
ⁱ	procura all'assicurato un salario inferiore al 70 per cento del guadagno assicurato, salvo che l'assicurato riceva prestazioni compensative giusta l'articolo 24 (guadagno intermedio); con il consenso della commissione tripartita, l'ufficio regionale di collocamento può eccezionalmente dichiarare adeguata un'occupazione la cui rimunerazione è inferiore al 70 per cento del guadagno assicurato.
³	Se l'assicurato ha una capacità lavorativa ridotta, il capoverso 2 lettera a non è applicabile. Un'attività la cui rimunerazione è inferiore a ciò che dovrebbe essere in base alla capacità lavorativa ridotta è esclusa dall'obbligo di accettazione.
^3bis	Il capoverso 2 lettera b non si applica alle persone minori di 30 anni.68

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 30 - 1 L'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità se:
¹	L'assicurato è sospeso dal diritto all'indennità se:
^a	è disoccupato per propria colpa;
^b	ha rinunciato a detrimento dell'assicurazione contro la disoccupazione a pretese di salario o di risarcimento verso l'ultimo datore di lavoro;
^c	non fa il suo possibile per ottenere un'occupazione adeguata;
^d	non osserva le prescrizioni di controllo o le istruzioni del servizio competente, segnatamente non accetta un'occupazione adeguata oppure non si è sottoposto a un provvedimento inerente al mercato del lavoro o ne ha interrotto l'attuazione oppure con il suo comportamento ne ha compromesso o reso impossibile l'esecuzione o lo scopo;
^e	ha fornito indicazioni inveritiere o incomplete oppure ha violato altrimenti l'obbligo di informare o di annunciare, oppure
^f	ha indebitamente ottenuto o tentato di ottenere l'indennità di disoccupazione.
^g	durante la fase di progettazione ha ricevuto indennità giornaliere (art. 71a cpv. 1) e, terminata questa fase, non è in grado per colpa sua di intraprendere un'attività lucrativa indipendente.
²	Il servizio cantonale pronuncia le sospensioni di cui al capoverso 1 lettere c, d e g, nonché secondo il capoverso 1 lettera e qualora sia stato violato l'obbligo di informare o di annunciare rispetto ad esso o all'ufficio del lavoro. Negli altri casi decidono le casse.138
³	La sospensione vale soltanto per i giorni in cui il disoccupato soddisfa i presupposti per il diritto all'indennità. Il numero dei giorni di sospensione è computato nel numero massimo di indennità giornaliere giusta l'articolo 27. La durata della sospensione è determinata in base alla gravità della colpa e ammonta, per ogni motivo di sospensione, a 60 giorni al massimo o, nel caso di cui al capoverso 1 lettera g, a 25 giorni al massimo.139 L'esecuzione della sospensione decade sei mesi dopo l'inizio del termine di sospensione.140
^3bis	Il Consiglio federale può prescrivere una durata minima di sospensione.141
⁴	Se una cassa non sospende un disoccupato dal diritto all'indennità, pur esistendone un motivo, la sospensione è decisa dal servizio cantonale.

SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 68 - 1 Se l'interesse pubblico o l'interesse della persona lesa o dell'avente diritto di querela lo richiede, il giudice ordina che la sentenza di condanna sia resa pubblica a spese del condannato.
¹	Se l'interesse pubblico o l'interesse della persona lesa o dell'avente diritto di querela lo richiede, il giudice ordina che la sentenza di condanna sia resa pubblica a spese del condannato.
²	Se l'interesse pubblico o l'interesse della persona assolta o scagionata lo richiede, il giudice ordina che la sentenza di assoluzione o la decisione di abbandono del procedimento sia resa pubblica a spese dello Stato o del denunciante.
³	La pubblicazione nell'interesse della persona lesa, dell'avente diritto di querela o della persona assolta o scagionata avviene soltanto a loro richiesta.
⁴	Il giudice fissa le modalità e l'estensione della pubblicazione.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.