8C_1033/2008 - 2009-03-26 - Prestations complémentaires à l'AVS/AI

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
8C 1033/2008

Arrêt du 26 mars 2009
Ire Cour de droit social

Composition
MM. et Mmes les Juges Ursprung, Président,
Leuzinger, Frésard, Niquille et Maillard.
Greffier: M. Métral.

Parties
Service des prestations complémentaires (ex OCPA), route de Chêne 54, 1208 Genève,
recourant,

contre

G.________,
intimée.

Objet
Prestation complémentaire à l'AVS/AI,

recours contre le jugement du Tribunal des assurances sociales du canton de Genève du 12 novembre 2008.

Faits:

A.
A.a Depuis le 1er mai 2002, les époux G.________ et D.________ sont au bénéfice de prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, fondées sur le droit cantonal genevois. Par décision du 11 avril 2006, l'Office cantonal des personnes âgées (ci-après : OCPA) a exigé la restitution d'un montant de 20'388 fr., qu'il considérait avoir versé à tort. G.________ a réagi par lettres des 18 et 28 avril 2006, que l'OCPA a interprétées comme une demande de remise de l'obligation de restituer. Il a rejeté cette demande par décision du 4 août 2006 et décision sur opposition du 19 octobre 2006. Le 6 juin 2007, le Tribunal des assurances sociales du canton de Genève a jugé que les lettres des 18 et 28 avril 2006 constituaient une opposition à la décision de restitution du 11 avril 2006 et a renvoyé la cause à l'OCPA pour qu'il rende une décision sur opposition.
A.b Par décision du 9 juillet 2008, le Service des prestations complémentaires du canton de Genève (ci-après : SPC), qui a remplacé l'OCPA depuis le 1er mai 2008, a fixé à 21'823 fr. le montant des prestations dues pour la période du 1er mai 2002 au 31 juillet 2008; après déduction des prestations déjà versées, il constatait qu'il devait encore un montant rétroactif de 3055 fr. Par lettre du 10 juillet 2008, il a communiqué cette décision à G.________, en précisant qu'elle devait encore restituer un montant de 17'333 fr., correspondant à celui exigé par décision du 11 avril 2006, après déduction de 3055 fr. Par lettre du 14 juillet 2008, l'assurée s'est opposée à cette demande de restitution. Le SPC a transmis cette lettre au Tribunal des assurances sociales du canton de Genève comme objet de sa compétence.

B.
Par jugement du 12 novembre 2008, le Tribunal des assurances sociales du canton de Genève a annulé «la décision du 10 juillet 2008» et condamné le SPC à verser aux époux un montant de 1756 fr.

C.
Le SPC interjette un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire contre ce jugement. Il en demande l'annulation et conclut, en substance, à la condamnation de G.________ au paiement de 17'333 fr. A titre subsidiaire, il demande l'annulation du jugement entrepris et le renvoi de la cause à la juridiction cantonale pour instruction complémentaire et nouvelle décision. Le Tribunal des assurances sociales du canton de Genève s'est déterminé sur le recours par acte du 5 février 2009.

Considérant en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des litiges qui lui sont soumis (ATF 134 III 115 consid. 1 p. 117, 235 consid. 1 p. 236).

2.
Le litige porte exclusivement sur le droit de l'intimée à des prestations complémentaires fondées sur la loi cantonale genevoise sur les prestations complémentaires cantonales à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'invalidité du 25 octobre 1968 (LPCC/GE; RSG J 7 15), ainsi que sur son obligation de restituer de telles prestations. Or, le Tribunal fédéral a déjà nié la qualité du SPC (à l'époque, de l'OCPA) pour interjeter un recours en matière de droit public contre un jugement cantonal portant exclusivement sur le droit à des prestations complémentaires fondées sur la législation cantonale : d'une part, le SPC ne se voit pas expressément conférer la qualité pour recourir par une loi fédérale au sens de l'art. 89 al. 2 let. d LTF, le droit de recours prévu par l'art. 38 OPC-AVS/AI, en relation avec l'art. 62 al. 1bis LPGA, ne concernant que les litiges relatifs à des prestations complémentaires fondées sur le droit fédéral; d'autre part, il ne dispose pas d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification du jugement entrepris au sens de l'art. 89 al. 1 let. c LTF (ATF 134 V 53 consid. 2 et 3 p. 55 ss). Il n'y a donc pas lieu d'entrer en matière sur le recours en matière de droit public.

3.
A titre subsidiaire, le SPC interjette également un recours constitutionnel en faisant grief aux premiers juges d'avoir violé l'art. 9 Cst. Cette disposition prévoit le droit de toute personne à être traitée par les organes de l'Etat sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. Le recourant se réfère aussi à l'art. 29 al. 2 Cst. relatif au droit d'être entendu, sans toutefois en faire clairement un grief distinct.

3.1 Aux termes de l'art. 113 LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours constitutionnels contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance qui ne peuvent faire l'objet d'aucun recours selon les art. 72 à 89 . D'après l'art. 115 LTF, a qualité pour former un recours constitutionnel quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a) et a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (let. b). Le recours constitutionnel peut être formé pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF).

3.2 La notion d'intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 115 al. 1 let. b LTF correspond en principe à celle qui a été définie par la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ pour admettre la qualité pour agir par la voie d'un recours de droit public (ATF 133 I 185 consid. 3 p. 190 et 6.3 p. 200). Elle est étroitement liée aux motifs de recours prévus par l'art. 116 LTF, en ce sens que le recourant doit être titulaire d'un droit constitutionnel dont il invoque une violation (GIOVANNI BIAGGINI, in Commentaire bâlois, Bundesgerichtsgesetz, 2008, no 8 ad art. 115 LTF; Hansjörg Seiler, in Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, no 4 ad art. 115 LTF). Il s'ensuit qu'une collectivité publique n'est en principe pas légitimée à recourir à moins, d'une part, qu'elle invoque une violation de son autonomie, de son existence ou de l'intégrité territoriale que lui garantit le droit cantonal ou, d'autre part, qu'elle agisse sur le plan du droit privé ou soit atteinte dans sa sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en sa qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes, ou comme propriétaire d'un patrimoine financier ou administratif (ATF 132 I 140 consid. 1.3.1 p. 143; 129 I 313 consid. 4.1 p. 318;
121 I 218 consid. 2a p. 219; Seiler, op. cit., nos 5 ss ad art. 115 LTF; cf. également Biaggini, op. cit., no 20 ad art. 115 LTF). Dans ce contexte, une collectivité publique ne peut interjeter un recours constitutionnel pour se plaindre de n'avoir pas été entendue ou d'un déni de justice que si, au fond, son autonomie, son existence ou son intégrité territoriale sont en cause, ou si elle a participé à la procédure litigieuse au même titre que l'aurait fait un particulier (cf. ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 121 I 218 consid. 4a p. 223).

3.3 La condition de l'intérêt au recours est définie plus largement pour le recours en matière de droit public que pour le recours constitutionnel. Ce dernier ne constitue donc pas une voie de droit subsidiaire lorsque l'intérêt digne de protection à interjeter un recours en matière de droit public fait défaut, mais lorsque la recevabilité d'un tel recours doit être niée en raison des exceptions prévues par l'art. 83 LTF ou parce que la valeur litigieuse fixée à l'art. 85 al. 1 LTF n'est pas atteinte (cf. Biaggini, op. cit., no 33 ad art. 113 LTF; Seiler, op. cit., no 14 ad art. 113 LTF). En l'occurrence, il s'ensuit que le recours constitutionnel interjeté par le SPC n'est pas davantage recevable que le recours en matière de droit public. A juste titre, le SPC ne prétend pas agir comme le ferait un particulier pour défendre un intérêt privé. Il ne dispose par ailleurs d'aucune autonomie, étant un service administratif rattaché à la Direction générale de l'action sociale du canton de Genève (Département de la solidarité et de l'emploi; art. 8 al. 1 let. b du règlement sur l'organisation de l'administration cantonale, du 18 juin 2008 (ROAC; RSG B 4 05.10). Il n'est pas titulaire de droits fondamentaux au sens de l'art. 116 Cst. et
ne peut donc se prévaloir d'aucun intérêt juridiquement protégé à interjeter un recours constitutionnel subsidiaire.

4.
Vu le sort du recours, le canton de Genève, pour le recourant (cf. ATF 134 II 45 consid. 3 p. 48), supportera les frais de justice (art. 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge du canton de Genève.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal des assurances sociales de la République et canton de Genève et à l'Office fédéral des assurances sociales.

Lucerne, le 26 mars 2009
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

Ursprung Métral

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 831.301 Ordonnance du 15 janvier 1971 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (OPC-AVS/AI) OPC-AVS/AI Art. 38 - 1 L'office fédéral et les organes d'exécution cantonaux intéressés ont qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral contre des jugements rendus par les tribunaux cantonaux des assurances. L'office fédéral a également qualité pour recourir contre les jugements rendus par le Tribunal administratif fédéral.
¹	L'office fédéral et les organes d'exécution cantonaux intéressés ont qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral contre des jugements rendus par les tribunaux cantonaux des assurances. L'office fédéral a également qualité pour recourir contre les jugements rendus par le Tribunal administratif fédéral.
²	Les jugements doivent être notifiés par lettre recommandée aux autorités ayant qualité pour recourir.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 62 Tribunal fédéral - 1 Les jugements rendus par les tribunaux cantonaux des assurances peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral, conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral52.
¹	Les jugements rendus par les tribunaux cantonaux des assurances peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral, conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral52.
^1bis	Le Conseil fédéral règle la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral des organes d'exécution des assurances sociales.
²	L'art. 54 s'applique par analogie à l'exécution des jugements rendus par les autorités de recours précédant le Tribunal fédéral.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 115 Qualité pour recourir - A qualité pour former un recours constitutionnel quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 85 Valeur litigieuse minimale - 1 S'agissant de contestations pécuniaires, le recours est irrecevable:
¹	S'agissant de contestations pécuniaires, le recours est irrecevable:
^a	en matière de responsabilité étatique si la valeur litigieuse est inférieure à 30 000 francs;
^b	en matière de rapports de travail de droit public si la valeur litigieuse est inférieure à 15 000 francs.
²	Même lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas le montant déterminant, le recours est recevable si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 116 Allocations familiales et assurance-maternité - 1 Dans l'accomplissement de ses tâches, la Confédération prend en considération les besoins de la famille. Elle peut soutenir les mesures destinées à protéger la famille.
¹	Dans l'accomplissement de ses tâches, la Confédération prend en considération les besoins de la famille. Elle peut soutenir les mesures destinées à protéger la famille.
²	Elle peut légiférer sur les allocations familiales et gérer une caisse fédérale de compensation en matière d'allocations familiales.
³	Elle institue une assurance-maternité. Elle peut également soumettre à l'obligation de cotiser les personnes qui ne peuvent bénéficier des prestations d'assurance.
⁴	Elle peut déclarer l'affiliation à une caisse de compensation familiale et l'assurance-maternité obligatoires, de manière générale ou pour certaines catégories de personnes, et faire dépendre ses prestations d'une juste contribution des cantons.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.