D-6600/2016 - 2020-08-26 - Asilo - (2. Asyl) Asyl (ohne Wegweisungsvollzug); Verfügung des SEM vom 23. September 2016

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung IV

D-6600/2016

Urteil vom 26. August 2020

Richterin Contessina Theis (Vorsitz),

Besetzung Richter Simon Thurnheer, Richter Gérald Bovier,
Richterin Daniela Brüschweiler, Richter Gérard Scherrer;

Gerichtsschreiberin Susanne Bolz.

A._______, geboren am (...),

Eritrea,
Parteien
vertreten durch lic. iur. Okan Manav,
Zürcher Beratungsstelle für Asylsuchende (ZBA),
Beschwerdeführer,

gegen

Staatssekretariat für Migration (SEM),

Quellenweg 6, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Gegenstand (2. Asyl) Asyl (ohne Wegweisungsvollzug);
Verfügung des SEM vom 23. September 2016 / N (...).

Sachverhalt:

A.
Der Beschwerdeführer stammt aus Eritrea. Am 17. Mai 2011 wurde er in Italien als Flüchtling anerkannt. Gemäss seinen Angaben habe er im Juni 2013 erfahren, dass sich seine Mutter im Rahmen einer vorläufigen Aufnahme in der Schweiz aufhalte. Weil sie HIV-positiv und lungenkrank sei, habe er sich daraufhin in die Schweiz begeben, um sie zu pflegen. Am 2. Juli 2013 ersuchte er um Asyl. Er wurde für die Dauer des Asylverfahrens dem Kanton B._______ zugeteilt, in dem auch seine Mutter ihren Aufenthalt hat. Mit Verfügung vom 26. Mai 2014 trat die Vorinstanz auf das Asylgesuch nicht ein und verfügte die Wegweisung aus der Schweiz. Der Wegweisungsvollzug wurde zu Gunsten einer vorläufigen Aufnahme wegen Unzumutbarkeit des Vollzugs ausgesetzt. Dieser Entscheid wurde am 10. Juni 2014 rechtskräftig.

B.
Mit Eingabe vom 9. Mai 2016 beantragte der Beschwerdeführer mit Hilfe seines Rechtsvertreters (Vollmacht vom 6. Mai 2016) das Zweitasyl gemäss Art. 50 AsylG (SR 142.31) und die Anerkennung als Flüchtling. Zwar sei er in Italien als Flüchtling anerkannt, jedoch halte er sich inzwischen seit mehr als zwei Jahren ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz auf. Zum Beleg reichte er Kopien des italienischen Asylentscheids, des Reiseausweises für Flüchtlinge und des italienischen Aufenthaltsausweises ein.

C.
Am 14. Juni 2016 gewährte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zur beabsichtigten Abweisung des Gesuchs und setzte ihm Frist zur Stellungnahme. Zur Begründung führte das SEM aus, Art. 50 AsylG setze auch gemäss der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einen fremdenpolizeilich geregelten Aufenthalt voraus. Der Beschwerdeführer habe jedoch zunächst - während des laufenden Asylverfahrens - nur ein prozedurales Aufenthaltsrecht gehabt. Auch die vorläufige Aufnahme stelle nur eine Ersatzmassnahme für den momentan nicht durchführbaren Vollzug dar. Die Voraussetzungen des Art. 50 AsylG seien daher nicht erfüllt.

D.
In seiner Stellungnahme vom 6. Juli 2016 erklärte der Rechtsvertreter, dass das Urteil, auf welches sich die Vorinstanz berufe, einen ganz anders gelagerten Sachverhalt behandle. In einem weiteren Urteil habe das Bundesverwaltungsgericht die Frage, ob es sich bei der Anwesenheit im Rahmen einer vorläufigen Aufnahme um einen ordnungsgemässen Aufenthalt handle, offengelassen. Der dem Beschwerdeführer ausgestellte Ausweis F sei ein fremdenpolizeiliches Aufenthaltspapier. Da seine Mutter immer noch pflegebedürftig sei, sei die Gewährung des Zweitasyls mehr als angebracht, zumal der Beschwerdeführer selbst inzwischen gut integriert sei und arbeite.

E.
Mit Schreiben vom 16. August 2016 forderte das SEM den Beschwerdeführer auf, die Dokumente betreffend seinen Flüchtlingsstatus in Italien im Original einzureichen. Der Beschwerdeführer kam dieser Aufforderung fristgerecht nach.

F.
Am 23. September 2016 lehnte das SEM das Gesuch um Zweitasyl mit der Begründung ab, der Beschwerdeführer erfülle die Voraussetzungen an einen ordnungsgemässen Aufenthalt im Sinne des Art. 50 AsylG nicht, da ihm keine fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung erteilt worden sei. Die vorläufige Aufnahme sei diesbezüglich nicht genügend. Der Entscheid wurde am 26. September 2016 eröffnet.

G.
Am 26. Oktober 2016 erhob der Beschwerdeführer Beschwerde gegen diesen Entscheid und begehrte dessen Aufhebung sowie die Gewährung von Zweitasyl. Er beantragte ferner die unentgeltliche Prozessführung, den Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses sowie die amtliche Beiordnung seines Rechtsvertreters. Zur Begründung brachte er im Wesentlichen vor, dass die vorläufige Aufnahme den Charakter eines Aufenthaltsrechtes habe und - da von den kantonalen Behörden erteilt -, auch eine ausländerrechtliche Bewilligung darstelle. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil E-5250/2010 vom 2. Oktober 2012 bereits zutreffend festgehalten.

H.
Mit Zwischenverfügung vom 4. November 2016 gewährte die Instruktionsrichterin die unentgeltliche Prozessführung, vorbehaltlich der Nachreichung eines Nachweises über die Sozialhilfeabhängigkeit. Am 14. November 2016 übermittelte der Beschwerdeführer den entsprechenden Nachweis.

I.
Am 4. April 2017 erkundigte sich der Beschwerdeführer nach dem Stand des Verfahrens. Am 11. April 2017 teilte die Instruktionsrichterin mit, das Gericht sei um eine schnelle Bearbeitung bemüht, könne aber keine weiteren Angaben machen, wann mit dem Urteil zu rechnen sei.

J.
Am 12. Oktober 2017 ersuchte das zuständige Zivilstandsamt um Einsicht in die Asylakten zwecks Anerkennung eines Kindes. Das SEM gewährte am 23. Oktober 2017 Akteneinsicht.

K.
Am 20. Dezember 2017 lud die Instruktionsrichterin die Vorinstanz zur Vernehmlassung innert Frist ein.

L.
In seiner Stellungnahme vom 9. Januar 2018 hielt das SEM an der Abweisung fest. Den Beschwerdevorbringen hielt es entgegen, dass auch das Bundesverwaltungsgericht bisher der Argumentation gefolgt sei, wonach eine vorläufige Aufnahme keinen ordnungsgemässen Aufenthalt darstelle. Entgegen den Ausführungen in der Beschwerde handle es sich beim
F-Ausweis nicht um eine ausländerrechtliche Bewilligung. In seiner Rechtsprechung habe das Gericht diese Frage bisher zumeist offengelassen, weil die Sachverhalte anders gelagert gewesen seien. Das in der Beschwerdeschrift zitierte Urteil stehe mit seinen Aussagen im Widerspruch zur gefestigten Rechtsprechung des Gerichts betreffend die vorläufige Aufnahme.

M.
Am 10. Dezember 2018 ersuchte das SEM um Mitteilung des Verfahrensstandes, da das Gesuch bereits länger hängig sei, man benötige die Akten für die Ausstellung eines Dokumentes. Mit telefonischer Auskunft vom 12. Dezember 2018 wurde dem SEM mitgeteilt, das Verfahren werfe koordinationsbedürftige Fragen auf, die Akten müssten bestellt werden.

N.
Am 25. März 2019 ersuchte der Rechtsvertreter um Mitteilung des Verfahrensstandes und wies nochmals auf das Urteil E-5250/2010 hin.

O.
Am 27. März 2019 teilte die Instruktionsrichterin dem Rechtsvertreter mit, das Verfahren werfe koordinationsbedürftige Fragen auf, man sei aber um einen baldigen Abschluss bemüht.

P.
Gemäss Eintrag im Zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) wurde dem Beschwerdeführer am 14. November 2018 vom Migrationsamt des Kantons B._______ eine Aufenthaltsbewilligung erteilt.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Das SEM gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine das Sachgebiet betreffende Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde und entscheidet auf dem Gebiet des Asyls endgültig, ausser bei Vorliegen eines Auslieferungsersuchens des Staates, vor welchem die beschwerdeführende Person Schutz sucht (Art. 105 AsylG; Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG). Eine solche Ausnahme im Sinne von Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG liegt nicht vor, weshalb das Bundesverwaltungsgericht endgültig entscheidet.

1.2 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG und dem VGG soweit das AsylG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG und Art. 6 AsylG).

1.3 Am 1. März 2019 ist eine Teilrevision des AsylG in Kraft getreten (AS 2016 3101); für das vorliegende Verfahren gilt das bisherige Recht (vgl. Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des AsylG vom 25. September 2015).

1.4 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht. Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung beziehungsweise Änderung; er ist daher zur Einreichung der Beschwerde legitimiert (Art. 105 und aArt.108 Abs. 1 AsylG; Art. 48 Abs. 1 sowie Art. 52 Abs. 1 VwVG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.5 Das Urteil ergeht in Anwendung von Art. 21 und Art. 24 VGG i.V.m. Art. 32 Abs. 2 und 3 des Geschäftsreglements vom 17. April 2008 für das Bundesverwaltungsgericht (VGR, SR 173.320.1) in Besetzung mit fünf Richtern beziehungsweise Richterinnen. Die Erwägungen 4-6 bildeten Gegenstand eines von der Vereinigung der Abteilungen IV und V im Sinne von Art. 25 Abs. 2 und 3 VGG getroffenen Entscheids.

2.
Die Vernehmlassung der Vorinstanz vom 9. Januar 2018 wurde dem Beschwerdeführer bisher nicht zur Kenntnis gebracht. Auf eine vorgängige Stellungnahme in diesem Zusammenhang kann gestützt auf Art. 30
Abs. 2 Bst. c VwVG angesichts des vorliegenden Verfahrensausgangs jedoch verzichtet werden. Die Vernehmlassung wird dem Beschwerdeführer zusammen mit dem Urteil zur Kenntnis zugeschickt.

3.
Mit Beschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich Missbrauch und Überschreiten des Ermessens) sowie die unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 106 Abs. 1 AsylG).

4.

4.1 Gemäss Art. 50 AsylG der unter der Sachüberschrift «Zweitasyl» steht kann Flüchtlingen, die in einem anderen Staat aufgenommen worden sind, Asyl gewährt werden, wenn sie sich seit mindestens zwei Jahren ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz aufhalten.

4.2 Art. 36 der Asylverordnung 1 vom 11. August 1999 (AsylV 1, SR 142.311) konkretisiert diese Bestimmung dahingehend, dass der Aufenthalt von Flüchtlingen in der Schweiz ordnungsgemäss ist, wenn die Flüchtlinge die Bestimmungen einhalten, die allgemein für ausländische Personen gelten (Abs. 1). Der Aufenthalt gilt als ununterbrochen, wenn die Flüchtlinge in den letzten zwei Jahren insgesamt nicht länger als sechs Monate im Ausland weilten. Bei längerer Abwesenheit gilt der Aufenthalt nur dann als ununterbrochen, wenn zwingende Gründe für die Abwesenheit vorliegen (Abs. 2).

4.3 Das SEM erachtet die Bedingungen für die Gewährung von Zweitasyl nicht als erfüllt, da sich der Beschwerdeführer nicht mit einer ordentlichen ausländerrechtlichen (Aufenthalts-)Bewilligung, sondern nur im Rahmen einer vorläufigen Aufnahme in der Schweiz aufhalte.

4.4 Der Beschwerdeführer erklärte, zwar sei das damalige Bundesamt für Migration (BFM) mit Verfügung vom 26. Mai 2014 auf sein Asylgesuch nicht eingetreten und habe die Wegweisung aus der Schweiz verfügt, jedoch sei der Wegweisungsvollzug von der Asylbehörde zu Gunsten einer vorläufigen Aufnahme wegen Unzumutbarkeit des Vollzugs ausgesetzt worden. Das zuständige kantonale Migrationsamt habe ihm in der Folge einen Ausweis F ausgestellt. Seither halte er sich seit inzwischen mehr als zwei Jahren ordnungsgemäss in der Schweiz auf. Die Voraussetzungen für die Anwendung des Art. 50 AsylG seien damit erfüllt. Die Vorinstanz habe sich zur Begründung für die Ablehnung seines Gesuchs und ihrer Einschätzung, dass es sich bei der vorläufigen Aufnahme nicht um einen ordnungsgemässen Aufenthalt handle, auf Literatur aus den 1980er und 1990er Jahren sowie auf Rechtsprechung zu gänzlich anders gelagerten Fällen bezogen. Tatsächlich schliesse eine vorläufige Aufnahme das Asylverfahren ab, weshalb sich die Regelungen betreffend die vorläufige Aufnahme nicht auf das Asylgesetz abstützten. Zudem hielten sich vorläufig Aufgenommene oft jahrelang in der Schweiz auf, der Aufenthalt sei nicht nur vorübergehend. Auch werde der den vorläufig Aufgenommenen erteilte Ausweis F durch das Migrationsamt erteilt, weshalb es sich um eine fremdenpolizeiliche Regelung des Aufenthalts handle.

5.

5.1 Zu klären ist, ob der Aufenthalt des Beschwerdeführers in der Schweiz im Rahmen der am 26. Mai 2014 angeordneten vorläufigen Aufnahme, die bis zur Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung im November 2019 Bestand hatte, als ordnungsgemäss im Sinne von Art. 50 AsylG gelten kann.

5.2 Ob eine vorläufige Aufnahme in der Schweiz nach Art. 83 ff . AIG [SR 142.20] als ordnungsgemäss im Sinne von Art. 50 AsylG anzusehen ist, hat das Bundesverwaltungsgericht bisher in vielen Urteilen offengelassen (vgl. Urteil E-4852/2015 vom 23. September 2014 E. 5.5). Entweder fehlte es bereits an der Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft durch einen Drittstaat (so der Fall im Grundsatzurteil BVGE 2014/40), oder es war gar keine vorläufige Aufnahme angeordnet worden (so im Urteil
E-4852/2015 vom 23. September 2014) und der Aufenthalt legitimierte sich lediglich durch eine wiederholte Verlängerung des N-Ausweises (vgl. Urteil D-4742/2014 vom 17. November 2014), oder die zeitlichen Voraussetzungen waren nicht erfüllt (vgl. Urteil E-3831/2016 vom 15. Juli 2016 E. 7.1). Ausdrücklich verneint wurde die Massgeblichkeit einer vorläufigen Aufnahme bei Art. 50 AsylG im bereits erwähnten Urteil D-1206/2017 vom 3. August 2018. Im Urteil vom 2. Oktober 2012 in den vereinigten Verfahren E-5250/2010 und E-5435/2010 kam das Bundesverwaltungsgericht dagegen zum Schluss, es handle sich bei der vorläufigen Aufnahme zwar nicht um einen Aufenthaltstitel im engeren ausländerrechtlichen Sinne, dennoch sei es eine Bewilligung, welche der ausländischen Person einen rechtmässigen Aufenthalt und ein Anwesenheitsrecht in der Schweiz ermögliche (E. 5.3 und 6.3). Wie der Beschwerdeführer hielten sich auch die Beschwerdeführenden in diesem Verfahren seit mehr als zwei Jahren als vorläufig Aufgenommene in der Schweiz auf. Ausdrücklich stellte das Urteil
E-5250/2010, E-5435/2010 auf die Leitsätze des publizierten Entscheids der damaligen Asylrekurskommission (ARK), EMARK 2002/10 ab, wonach beim ordnungsgemässen Aufenthalt «nicht ohne Weiteres auf die Begrifflichkeiten des (damaligen) Fremdenpolizeirechts abgestellt werden könne» (E. 3 d). Die ARK ging damals von einem ordnungsgemässen Aufenthalt aus, sofern der Aufenthalt rechtlich geregelt und damit legal sei und seine Grundlage in einer behördlichen Entscheidung finde (EMARK 2002/10 E. 3c, siehe dazu auch Minh Son Nguyen, in: Amarelle/Nguyen [Hrsg.] Code annoté de droit des migrations - Volume IV, Loi sur l'asile (LAsi), 2015, Art. 50, Ziff. 17, S. 396).

5.3 Die Vorinstanz erachtete in ihrer Stellungnahme vom 9. Januar 2018 die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil E-5250/2010, E-5435/2010 unter Hinweis auf andere Urteile als im Widerspruch zur gefestigten Rechtsprechung des Gerichts zum Wesen der vorläufigen Aufnahme stehend, wonach es sich bei der vorläufigen Aufnahme gerade nicht um eine fremdenpolizeiliche beziehungsweise ausländerrechtliche Bewilligung handle (vgl. Stellungnahme SEM, S. 2, inzwischen auch das Urteil des BVGer D-1206/2017 vom 3. August 2018).

5.4 Art. 50 AsylG spricht in der deutschen Sprachfassung davon, dass der Aufenthalt «ordnungsgemäss» sein muss. Die französische und die italienische Version sprechen davon, dass die betroffene Person «séjourne légalement» respektive «se soggiorna (...) legalmente» in der Schweiz. Art. 36 Abs. 1 AsylV1 spricht in allen drei Sprachfassungen übereinstimmend von einem Aufenthalt, der «ordnungsgemäss», «régulier» und «regolare» sein muss. Es ist davon auszugehen, dass die unterschiedlichen Formulierungen das Gleiche bedeuten (so auch das Bundesgericht, Urteil 2A.165/2000 vom 20. Dezember 2000, E. 3b; EMARK 2002 Nr. 10 E. 3c, statt vieler: Bundesverwaltungsgericht Urteil E-4852/2015 vom 23. September 2014 E 5.3).

5.5 Die landesrechtlichen Bestimmungen zum Zweitasyl sind im Licht der Europäischen Vereinbarung über den Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge (SR 0.142.305; nachfolgend: Übergangsvereinbarung) auszulegen, sofern diese anwendbar ist. Dies ist bei Italien der Fall. Die Übergangsvereinbarung ist direkt anwendbar und geht entsprechend Art. 50 AsylG vor, welcher mithin nicht im Widerspruch zur Übergangsvereinbarung und völkerrechtskonform auszulegen ist (vgl. Urteil E-843/2013 des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juli 2014, E. 2.3; Entscheidungen und Mitteilungen der Schweizerischen Asylrekurskommission [EMARK] 2002 Nr. 10 E. 4a). Art. 2 Abs. 1 Übergangsvereinbarung sieht vor, dass der Übergang der Verantwortung für einen Flüchtling als erfolgt gilt, sobald sich dieser während eines Zeitraumes von zwei Jahren «tatsächlich und ununterbrochen im Zweitstaat mit Zustimmung von dessen Behörden aufgehalten hat» («avec l'accord des autorités de celui-ci» in der authentischen, französischen Fassung), oder zu einem früheren Zeitpunkt, wenn der Zweitstaat dem Flüchtling gestattet hat, ständig oder über die Gültigkeitsdauer des Reiseausweises hinaus, in seinem Hoheitsgebiet zu bleiben.

Danach ist die Erteilung einer ausländerrechtlichen Aufenthaltsbewilligung nicht erforderlich. Die Bedeutung des Begriffs «ordnungsgemässer Aufenthalt» im Fremdenpolizeirecht könne nicht ohne weiteres auf den Asylbereich übertragen werden. Den Besonderheiten des Flüchtlingsstatus und den spezifischen Zielen des Asylgesetzes müsse Rechnung getragen werden. Dies rechtfertige sich umso mehr, als Flüchtlinge den Schutz des Erstasyllandes verlören, sobald sie sich in ein Zweitasylland begäben. Der Übergang des Flüchtlingsstatus und die Gewährung des Zweitasyls dürfe im Asylgesetz nicht abweichend von der genannten Vereinbarung geregelt werden. Gemäss Art. 2 der Vereinbarung gelte der Übergang der Verantwortung (unter anderem) als erfolgt, sobald sich der Flüchtling im Zweitstaat mit Zustimmung von dessen Behörden aufgehalten habe. Der Zeitraum von zwei Jahren beginne mit dem Zeitpunkt, in dem der Flüchtling im Hoheitsgebiet des Zweitstaates aufgenommen worden sei oder mit dem Zeitpunkt, in dem sich der Flüchtling bei den Behörden des Zweitstaates gemeldet habe. Die Vereinbarung setze folglich keine ausländerrechtliche Regelung des Aufenthaltsrechts des Flüchtlings im Zweitstaat voraus. Vielmehr halte die Vereinbarung fest, dass sich der Flüchtling mit der Zustimmung der Behörden im Zweitstaat aufhalten müsse.

Es spricht einiges dafür, den Aufenthalt, der im Rahmen einer vorläufigen Aufnahme gestattet wird, als rechtmässig im Sinne der Übergangsvereinbarung zu bezeichnen. Zwar ist die vorläufige Aufnahme - wie von der Vor-instanz zutreffend festgestellt - bis heute kein formeller ausländerrechtlicher Status, sondern nur eine Ersatzmassnahme für einen blockierten Wegweisungsvollzug. Dennoch kann, jedenfalls in ihrer aktuellen und vom Gesetzgeber so gewollten Ausprägung, argumentiert werden, dass sich vorläufig aufgenommene Personen rechtmässig im Sinne von Art. 50 AsylG in der Schweiz aufhalten. Obwohl sich der Bundesrat mit seinem Vorschlag aus dem Jahr 2002, die vorläufige Aufnahme durch einen Status der humanitären Aufnahme zu ersetzen (vgl. Botschaft zur Änderung des Asylgesetzes, des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer und des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushalts, BBl 1986 I 1, 15), nicht durchsetzen konnte, erfuhr die vorläufige Aufnahme in der Folge gleichwohl eine Aufwertung, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich viele vorläufig Aufgenommene langfristig in der Schweiz aufhalten. Diese Anpassungen fanden Eingang in das neue Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz, AuG, SR 142.20, seit 1. Januar 2019 das Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration [Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG]) und gelten bis heute. Die Förderung der Integration wurde gesetzlich verankert und die vorläufige Aufnahme wurde hinsichtlich der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, des Zugangs zum Arbeitsmarkt sowie des Familiennachzugs ausgebaut (vgl. dazu auch Peter Bolzli, in OFK-Migrationsrecht, 5. aktualisierte und erweiterte Aufl. 2019, Vorbemerkung zu Art. 85 -88 AIG, Rn. 1, S. 455). Auch das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit der Frist für die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung gemäss dem damals geltenden aArt. 60 Abs. 2 AsylG festgehalten, dass es keinen ersichtlichen Grund gebe, dass der Aufenthalt im Rahmen einer vorläufigen Aufnahme, deren Anordnung das Gesetz ausdrücklich vorsehe, sofern der Wegweisungsvollzug unzulässig, unzumutbar oder unmöglich sei, nicht als Aufenthalt mit der ausdrücklichen formellen Zustimmung der zuständigen Behörde gelte (vgl. Bundesgericht, Urteil 2A.165/2000 vom 20. Dezember 2000 E. 2e mit Ausführungen zu den Rechten, welche die vorläufige Aufnahme schon damals gewährte).

5.5.1 Zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Übergangsabkommens des Europarates am 13. Januar 1986 (Inkrafttreten am 1. März 1986) war diese Entwicklung nicht absehbar. Asylsuchende, deren Asylgesuch zwar abgelehnt worden war, bei denen jedoch Wegweisungsvollzugshindernisse bestanden, wurden interniert. Das Bundesgericht hielt dazu in seinem Urteil vom 13. Januar 1984 fest: «Ist aber die Ausschaffung eines über keine Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz verfügenden Ausländers nicht möglich, so kann nach Art. 14 Abs. 2 ANAG an deren Stelle die Internierung treten, welche unter dem Vorbehalt von Art. 27 ANAG nicht länger als zwei Jahre dauern darf» (vgl. BGE 110 Ib 1, E. 2a). Die freie Unterbringung der Internierten kam dabei nur in Frage, wenn die Internierungsverfügung einzig den Zweck hatte, das Anwesenheitsverhältnis eines Ausländers, der keine ordentliche kantonale Bewilligung erhalten hatte, aber auch nicht ausgeschafft werden konnte, gesetzmässig zu regeln (Art. 4 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über die Internierung von Ausländern vom 14. August 1968 [VIA; SR 142.281] (vgl. BGE 110 Ib 1, E. 2c aa). Vor diesem Hintergrund ist nachvollziehbar, dass der Bundesrat in seiner Botschaft zur Europäischen Vereinbarung über den Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge vom 24. Oktober 1984 (BBl. 1014 1984-791, S. 1018) auf der Grundlage des innerstaatlichen Rechts (zu diesem Zeitpunkt das Asylgesetz von 1979, der damalige Art. 5 Asylgesetz in Verbindung mit Art. 1 der Asylverordnung) den Übergang nur unter der Voraussetzung vorsah, «dass ein Flüchtling, sich während mindestens zweier Jahre rechtmässig, das heisst mit einer fremdenpolizeilichen Bewilligung in unserem Land aufgehalten hat» (vgl. Botschaft Übergangsabkommen, S. 1019). Erst ab dem 1. Januar 1988 hielt Art. 14a Abs. 1 ANAG fest, dass das damalige Bundesamt für Polizeiwesen eine vorläufige Aufnahme oder (geschlossene) Internierung zu verfügen habe, wenn die Weg- oder Ausweisung weder möglich noch zumutbar sei (zur historischen Entwicklung der vorläufigen Aufnahme siehe den Bericht des Bundesrats, Vorläufige Aufnahme und Schutzbedürftigkeit: Analyse und Handlungsoptionen - Bericht in Erfüllung der Postulate: 11.3954 Hodgers «Einschränkungen der vorläufigen Aufnahme» vom 29. September 2011; 13.3844 Romano «Vorläufige Aufnahme. Neue Regelung für mehr Transparenz und Gerechtigkeit» vom 26. September 2013; 14.3008 Staatspolitische Kommission des Nationalrates «Überprüfung des Status der vorläufigen Aufnahme und der Schutzbedürftigkeit» vom
14. Februar 2014, vom 14. Oktober 2016, Ziff. 2.1, S. 15 ff.). Auch Kälin vertrat im Jahr 1990 die Auffassung, dass gemäss der in Art. 36 Abs. 1 AsylV1 verwendeten Formulierung, der Flüchtling «die Bestimmungen einhalten [müsse], die allgemein für ausländische Personen gelten». Der Verweis auf die Regeln des «allgemeinen» Ausländerrechts zeige auf, dass gerade nicht die Regeln bezüglich Asylsuchender gemeint seien, sondern dass Flüchtlinge nicht als Asylsuchende, sondern mit einer ordentlichen fremdenpolizeilichen Bewilligung in die Schweiz kommen müssten (vgl. Walter Kälin, Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a. M. 1990, S. 171; ebenso Alberto Achermann/Christina Hausammann, Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl., Bern/Stuttgart 1991, S. 159). In der Folge definierte die Botschaft des Bundesrates zur Totalrevision des Asylgesetzes sowie zur Änderung des Bundesgesetzes über den Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom 4. Dezember 1995 «ordnungsgemäss» im Zusammenhang mit der Bestimmung zum Zweitasyl als «mit einer fremdenpolizeilichen Bewilligung» (BBl 1996 II 1, S. 68).

Diese damals wohl zutreffende Einschätzung erscheint jedoch überholt. Immerhin wird die Anwesenheit im Rahmen einer vorläufigen Aufnahme beispielsweise im Rahmen des ordentlichen Einbürgerungsverfahrens zumindest hälftig angerechnet und sie wird ausdrücklich unter den «Aufenthaltstiteln» geführt, welche bei der Aufenthaltsdauer zu berücksichtigen sind (vgl. dazu Art. 33 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes über das Schweizer Bürgerrecht [Bürgerrechtsgesetz, BüG, SR. 141.0]).

5.6 Wie im Folgenden aufgezeigt wird, kann eine vorläufige Aufnahme - wenn zudem bestimmte prozedurale Voraussetzungen erfüllt sind - jedenfalls im Sinn von Art. 50 AsylG als ordnungsgemässer Aufenthalt gelten, zumal der französische und der italienische Gesetzestext lediglich einen rechtmässigen Aufenthalt voraussetzen, was auch im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts steht (vgl. BVGE 2014/40 E. 2.3.2).

5.6.1 Das Institut des Zweitasyls stellt sicher, dass ein Staat, der einer in einem anderen Staat als Flüchtling aufgenommenen Person den Aufenthalt auf seinem Territorium bewilligt hat, nach einer Karenzfrist auch die aus der Flüchtlingskonvention fliessende Schutzverpflichtung übernimmt. Dies ist vor allem deshalb von Bedeutung, weil Flüchtlinge in den meisten Ländern nach einer gewissen Dauer ihrer Abwesenheit oder durch die Erlangung einer dauernden Aufenthaltsbewilligung in einem anderen Staat ihren Schutzstatus verlieren (siehe z.B. für die Schweiz Art. 64 Abs. 1 Bst. a und b AsylG). Das Institut des Zweitasyls soll verhindern, dass Flüchtlinge aufgrund eines bewilligten Aufenthaltes ausserhalb ihres Aufnahme- und Schutzstaates ihren Schutz verlieren, und sicherstellen, dass sie in der Wahl ihres Aufenthaltsstaates gegenüber anderen («allgemeinen») ausländischen Personen nicht benachteiligt sind. Mit der Einführung des Zweitasyls war in erster Linie die Absicht verbunden, die rechtliche Lage von Flüchtlingen - welche die entsprechenden Kriterien erfüllen - zu verbessern (vgl. BVGE 2019 VI 1 E. 5.5.2). Eine bezüglich der Wahl des Aufenthaltsstaats bevorzugte Behandlung von Flüchtlingen ist hingegen nicht der Zweck des Zweitasyls (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
E-4852/2015 vom 23. September 2014 E. 5.4).

Die Gewährung von Zweitasyl nach Art. 50 AsylG, beziehungsweise der Übernahme der Verantwortung für einen von einem anderen Staat anerkannten Flüchtling durch die Schweiz, setzt die Gewährung eines durch einen Drittstaat zuerkannten Schutzstatus voraus (vgl. BVGE 2014/40, sowie zuletzt grundlegend auch BVGE 2019 VI 1 E. 5.5). Nach der Konzeption der Bestimmung soll die Verantwortung für den Flüchtling ohne erneute Prüfung seiner Asylgründe auf die Schweiz übergehen. Gemäss BVGE 2014/40 setzt die Bedingung der Aufnahme in einem anderen Staat (dem der Erstaufnahme) zunächst die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft voraus; wobei eine Anerkennung durch das UNHCR im Auftrag der Behörden dieses Staates genügen kann (E. 3.4.4-3.4.6). Das Bundesverwaltungsgericht hat in BVGE 2014/40 festgehalten, dass Art. 50 AsylG zwar als «kann»-Bestimmung formuliert wurde und damit der anwendenden Behörde einen weiten Ermessensspielraum zugesteht. Jedoch seien die landesrechtlichen Bestimmungen zum Zweitasyl im Licht des Europäischen Übergangsabkommens auszulegen. Dieses ist direkt anwendbar und geht entsprechend Art. 50 AsylG vor, welcher mithin nicht im Widerspruch zum Europäischen Übergangsabkommen und völkerrechtskonform auszulegen ist. Der Ermessensspielraum ist somit insofern eingeschränkt, als die anwendende Behörde das Zweitasyl nicht verweigern kann, indem sie sich ausschliesslich auf landesrechtliche Bestimmungen stützt. Von den Vorgaben der Übergangsvereinbarung darf die Behörde nicht ohne ernsthafte Gründe abweichen, will sie sich nicht dem Vorwurf der Willkür ausgesetzt sehen. Sie darf einen Antrag auf das Zweitasyl wie auch die Flüchtlingseigenschaft - nur insofern ablehnen, als sie sich nicht nur auf Art. 50 AsylG stützt, sondern auch auf eine Praxis, welche die Gesamtheit des Flüchtlingsrechts berücksichtigt (BVGE 2019 VI 1 E. 5.3 mit Hinweis auf BVGE 2014/40 E. 2.3.1 f., der wiederum auf EMARK 2002 Nr. 10 verweist).

5.6.2 Unbestritten wurde der Beschwerdeführer in Italien als Flüchtling anerkannt und verfügte über eine bis am 16. Mai 2016 gültige Aufenthaltsbewilligung. Damit erfüllt er die Voraussetzung des Art. 50 AsylG, er hat in einem europäischen Schengen-Mitgliedstaat ein ordentliches Asylverfahren durchlaufen. Auch hält er sich seit mehr als zwei Jahren ununterbrochen in der Schweiz auf und dies, wie unter E. 5.5 dargelegt, auch rechtmässig.

5.6.3 Prozedural darf im Rahmen des Zweitasyl-Verfahrens keine erneute einlässliche und individuelle Prüfung des Asylgesuchs durch die Schweizer Behörden stattfinden. Eine solche würde dem Zweck des Zweitasyls zuwiderlaufen (vgl. das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts D-1206/2017 vom 3. August 2018 E. 7.6). Bei der Anwendung von Art. 50 AsylG verzichten die Schweizer Asylbehörden auf eine eigenständige materielle Prüfung der Asylgründe; so wird eine Vereinfachung des Asylverfahrens in diesem spezifischen Fall erreicht. Einem Antrag nach Art. 50 AsylG kann daher nur stattgegeben werden, wenn dem Gesuch kein ordentliches Asylverfahren in der Schweiz vorangegangen ist. Es ist nicht möglich, einen ablehnenden rechtskräftigen Asylentscheid der Schweizer Behörden durch eine erneute Prüfung im Rahmen des Zweitasyls nach Art. 50 AsylG umzukehren. Unzulässig und missbräuchlich wäre es demnach, wenn ein Flüchtling zunächst ein Asylgesuch in der Schweiz stellen würde, und erst nach dem für ihn negativen Ausgang des Asylverfahrens - und allenfalls sogar über den Umweg einer erneuten Prüfung in einem Drittland -, geltend machen wollte, nun über die Regelungen des Zweitasyls nach Art. 50 AsylG, doch noch zu einem Status in der Schweiz zu gelangen (vgl. auch dazu das Urteil D-1206/2017 vom 3. August 2018 E. 7.6). Sinn und Zweck des Art. 50 AsylG beschränken sich vielmehr auf die Fälle, in denen ein in einem Drittstaat anerkannter Flüchtling - aus welchen Gründen auch immer - seinen Wohnort dauerhaft in die Schweiz verlegen und dabei seinen Status nicht verlieren will.

5.7 Als materielle Prüfung, welche die Gewährung des Zweitasyls ausschliesst, gilt dabei die tatsächliche Befassung mit den Asyl- und Fluchtgründen. In den Fällen, in denen das SEM auf ein Gesuch nicht eintritt, weil feststeht, dass die Person bereits in einem sicheren europäischen Drittstaat Schutz erhalten hat (vgl. Art. 31a Abs. 1 AsylG), kann nicht von einer materiellen Überprüfung ausgegangen werden. In diesen Fällen - und so liegt auch der vorliegende Fall - findet nach der Systematik des Nichteintretens gerade keine materielle Auseinandersetzung mit den Flucht- und Verfolgungsgründen statt.

5.8 Vorliegend hat der Beschwerdeführer in der BzP vom 16. Juli 2013 sofort zu Protokoll gegeben, in einem anderen Land Asyl beantragt zu haben (vgl. act. A4 F. 2.06), er machte auch von sich aus geltend, er sei im Juni 2011 in Italien als Flüchtling anerkannt worden und habe einen Reiseausweis für Flüchtlinge erhalten (ebenda, F. 4.03, F. 5.02, F. 7.01). Auch seine Beweggründe, in die Schweiz zu kommen, legte er umgehend offen (vgl.
F 4.03: «Meine Mutter ist hier. Weil sie krank ist, kam ich hierher, um ihr zu helfen.»). An gleicher Stelle erklärte er auch, warum er nicht in der Lage gewesen sei, seine Mutter nach Italien zu bringen, um sich dort um sie zu kümmern.

Das damalige BFM hatte sein Gesuch aufgrund dieser Angaben nicht materiell überprüft, da von Anfang an offenkundig war, dass er bereits in Italien den Flüchtlingsstatus erhalten hatte. Den Vorakten ist zu entnehmen, dass die bereits terminierte Anhörung des Beschwerdeführers abgesagt wurde (vgl. act. A22). Wohl ersuchte das BFM aber die italienischen Behörden um seine Rücknahme und prüfte das Gesuch unter dem Blickwinkel der Wegweisung im Rahmen der Drittstaatenregelung gemäss des im Jahr 2013 noch gültigen aArt. 34 Abs. 2 Bst. a AsylG. Die weitere Prüfung beschlug nur noch die Frage der Wegweisung, insbesondere auch in Hinblick auf einen Tatbestand im Sinne des aArt. 34 Abs. 3 Bst. a AsylG, weil sich mit der Mutter des Beschwerdeführers eine nahe Angehörige in der Schweiz befand. Als letzte Verfahrenshandlung vor dem Ergehen des Entscheids gewährte das BFM dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 21. März 2014 das rechtliche Gehör zur geplanten Wegweisung nach Italien (vgl. act. A28). In seiner Antwort vom 4. April 2014 brachte der Beschwerdeführer denn auch lediglich Gründe für den Verbleib in der Schweiz vor, welche im Zusammenhang mit der Betreuung und Unterstützung seiner Mutter standen (vgl. act. A29). Am 26. Mai 2014 erging der Nichteintretensentscheid gestützt auf die Drittstaatenregelung des seit dem 1. Januar 2014 gültigen aArt. 31a Abs. 3 AsylG. Da im Rahmen der Gesetzesänderungen, welche zum 1. Januar 2014 in Kraft traten, die Ausnahmeklausel des aArt. 34 Abs. 3 Bst. a AsylG gestrichen worden war, wurde der Vollzug der Wegweisung «in Würdigung sämtlicher Umstände» als unzumutbar erachtet und der Beschwerdeführer vorläufig aufgenommen. Er lebte mit dieser vorläufigen Aufnahme in der Schweiz, bis er im November 2019 eine Aufenthaltsbewilligung erhalten hat.

5.9 Fest steht nach den obigen Ausführungen, dass das damalige BFM das Asylgesuch des Beschwerdeführers nicht materiell geprüft hat und auch keinen Asylentscheid getroffen hat; für die Behörde war von vornherein klar, dass er einzig in die Schweiz gekommen war, um mit seiner Mutter zusammenzuleben, was er auch der Vorinstanz gegenüber transparent offenlegte.

5.10 Der Beschwerdeführer hat sich mit seiner Antragstellung bei der Asylbehörde auch nicht missbräuchlich verhalten.

5.10.1 Es war ihm, als in Italien anerkanntem Flüchtling, aufgrund der Regelungen des Freizügigkeitsabkommens zwischen dem EU-Mitgliedstaat Italien und der Schweiz erlaubt, ohne Visum in die Schweiz einzureisen und sich hier bis zu drei Monate aufzuhalten (vgl. dazu Art. 3 und der 7. Erwägungsgrund der Verordnung [EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind [32001R0539], Amtsblatt Nr. L 081 vom 21/03/2001 S. 0001 - 0007, https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001R-0539:DE:HTML und das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit, abgeschlossen am 21. Juni 1999 [SR 0.142.112.681]). Der Umstand, dass er seinen italienischen Flüchtlingspass nachreichen musste, steht dieser Annahme nicht entgegen. Gemäss dem Wortlaut der Präambel der Übergangsvereinbarung bezieht sich die Rechtmässigkeit des Aufenthalts auf die Niederlassung und nicht auf die Einreise (vgl. Übergangsvereinbarung, Präambel 3. Halbsatz). Der Übergang der Verantwortung setzt demnach nicht zwingend eine legale Einreise voraus. Auch in Art. 2 Abs. 2 Bst. a Übergangsvereinbarung wird nur der Verbleib im Aufnahmestaat thematisiert. Art. 1 Abs. 1 Bst. a des Europäischen Übereinkommens über die Aufhebung des Sichtvermerkzwangs für Flüchtlinge vom 20. April 1959 (https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=090000168006-56fa) spricht davon, dass der Flüchtling «in Besitz eines gültigen Reiseausweises gemäss der FK sein müsse», was auf den Beschwerdeführer zutrifft; er hat sein Reisedokument umgehend nachgereicht.

Beachtlich ist ferner, dass nach damaliger Rechtslage der Ausnahmetatbestand des aArt. 34 Abs. 3 Bst. a AsylG ausdrücklich eine Ausnahme für die Drittstaatenwegweisung vorsah, für den Fall, dass sich nahe Angehörige des in einem anderen Staat Schutzberechtigten in der Schweiz befanden; der Entscheid darüber lag in der Zuständigkeit des BFM. Es war daher nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdeführer sich an die Asylbehörde wandte.

5.10.2 Auch nach aktueller Rechtslage kann sein Verhalten nicht als missbräuchlich bezeichnet werden. Es ist vielmehr nachvollziehbar, dass sich der Beschwerdeführer, ein Flüchtling, an die für Asyl- und Flüchtlingsfragen zuständige Behörde wandte und dieser seine Absicht mitteilte, sich in der Schweiz längerfristig aufhalten zu wollen. Das BFM, bzw. SEM hätte ihn seinerseits zur Prüfung eines Anspruchs auf ein Aufenthaltsrecht an die zuständige kantonale Behörde weiterverweisen können, der Beschwerdeführer hätte kein Wahlrecht gehabt, welche Behörde sein Gesuch behandeln soll, er hätte diesen Entscheid akzeptieren müssen. Die Vorinstanz hat aber auf die Verweisung der Sache an die kantonalen Migrationsbehörden verzichtet und selbst über die Wegweisung entschieden. Der Beschwerdeführer hat sich gesetzeskonform verhalten. Er hat kein materiell begründetes Asylgesuch gestellt, weshalb die Vorinstanz auch zu Recht nicht auf sein Gesuch eingetreten ist. Die vorläufige Aufnahme hatte das BFM selbst angeordnet, im Wissen, dass der Beschwerdeführer bereits ein Aufenthaltsrecht als asylberechtigter Flüchtling in Italien hatte. Es hätte den Beschwerdeführer - gerade nach Streichung des aArt. 34 Abs. 3 Bst. a AsylG - auch nach Italien wegweisen können. Darauf verzichtete es jedoch in Anbetracht der Umstände seines Einzelfalls. Diese Entscheidung kann dem Beschwerdeführer nicht vorgeworfen werden.

5.11 Der Umstand, dass der Beschwerdeführer sich an die Asylbehörde wandte und diese ihn vorläufig aufnahm, ist im Zusammenhang mit der Annahme, sein Aufenthalt müsse als rechtmässig gelten, bedeutsam: Selbst wenn eine vorläufige Aufnahme grundsätzlich als Ersatzmassnahme im Fall des Vorliegens von Wegweisungsvollzugshindernissen gilt und damit nicht als ordentliche ausländerrechtliche Bewilligung im engen Sinne, so muss jedenfalls in Konstellationen wie dem vorliegenden Fall davon ausgegangen werden, dass der Aufenthalt nicht nur mit Wissen und Billigung der Behörde, sondern auch durch behördliche Anordnung geregelt wurde (so auch das Bundesgericht im Urteil 2A.165/2000 vom 20. Dezember 2000 E. 2e), zumal der französische und auch der italienische Gesetzestext einen rechtmässigen Aufenthalt voraussetzen, dem die vorläufige Aufnahme zweifellos entspricht. Es erscheint daher sachgerecht, die Dauer einer vorläufigen Aufnahme gemäss Art. 83 AIG auch im Rahmen der Prüfung des Zweitasyls nach Art. 50 AsylG dann zu berücksichtigen, wenn das SEM ohne vorgängig ein ordentliches Asylverfahren durchzuführen, auf die mögliche Wegweisung der Betroffenen in den Erstasylstaat verzichtet und den Aufenthalt in eigener Verantwortung in der Schweiz regelt. Dies steht im Einklang mit den Vorgaben des Art. 2 Übergangsvereinbarung wonach - im Ergebnis unabhängig von der Bestimmung von Art. 50 AsylG - zwingend der Übergang der Verantwortung für einen Flüchtling beziehungsweise die Pflicht der Schweiz zur Gewährung von Zweitasyl besteht, sobald die in Art. 2 Abs. 1 genannten Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. BBl 1984 III S. 1026). Die Bestimmung verlangt einen Aufenthalt im Zweitstaat von zwei Jahren «mit Zustimmung von dessen Behörden» («avec l'accord des autorités de celui-ci»). Diese Formulierung weist darauf hin, dass eine Zustimmung der Behörden für den Aufenthalt vorliegen muss, was vorliegend der Fall ist (vgl. Urteil E-5250/2010 und
E-5435/2010, E. 6.2 mit Hinweis auf EMARK 2002/10 E. 5a).

5.12 Inzwischen ist der Flüchtlingspass des Beschwerdeführers seit dem 16. Mai 2016 abgelaufen, so dass die italienischen Behörden einer Aufnahme des Beschwerdeführers angesichts der Regelungen in Art. 4 Abs. 1 Übergangsvereinbarung wohl nicht länger zustimmen würden. Auch Italien hat die Übergangsvereinbarung des Europarates ratifiziert und kann sich auf die entsprechenden Bestimmungen berufen.

6.
Die Voraussetzungen für den Übergang der Verantwortung für den Flüchtlingsstatus des Beschwerdeführers von Italien auf die Schweiz sind damit erfüllt. Da keine Hinweise auf das Vorliegen von Ausschlussgründen ersichtlich sind, ist der Entscheid des SEM vom 23. September 2016 aufzuheben und dem Beschwerdeführer ist das Asyl in der Schweiz zu gewähren. Die Vorinstanz ist auch gehalten, die italienischen Asylbehörden über den Übergang der Verantwortung für den Flüchtlingsschutz des Beschwerdeführers auf die Schweiz zu informieren.

7.
Der Umstand, dass dem Beschwerdeführer inzwischen eine Aufenthaltsbewilligung erteilt wurde, vermag am vorliegenden Entscheid nichts zu ändern, da er diese Bewilligung erst im Dezember 2019 erhalten hat und damit kein zweijähriger Aufenthalt mit einer Aufenthaltsbewilligung vorliegt.

8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG).

9.
Dem vertretenen Beschwerdeführer ist angesichts seines Obsiegens in Anwendung von Art. 64 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) eine Entschädigung für die ihm notwendigerweise erwachsenen Parteikosten zuzusprechen. Es wurde keine Kostennote eingereicht, weshalb die notwendigen Parteikosten aufgrund der Akten zu bestimmen sind (Art. 14 Abs. 2 in fine VGKE). Gestützt auf die in Betracht zu ziehenden Bemessungsfaktoren (Art. 9 -13 VGKE) ist dem Beschwerdeführer zulasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 900.- (inkl. Auslagen) zuzusprechen. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung ist damit gegenstandslos geworden.

(Dispositiv nächste Seite)

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.

2.
Das SEM wird angewiesen, dem Beschwerdeführer Asyl zu gewähren und die italienischen Asylbehörden über den Übergang der Verantwortung für den Flüchtlingsschutz des Beschwerdeführers zu informieren.

3.
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.

4.
Das SEM wird angewiesen, dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 900.- (inkl. Auslagen) auszurichten.

5.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, das SEM und die kantonale Migrationsbehörde.

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Contessina Theis Susanne Bolz

Versand:

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 108 Termini di ricorso - 1 Nella procedura celere, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro sette giorni lavorativi o, se si tratta di decisioni incidentali, entro cinque giorni dalla notificazione della decisione.
¹	Nella procedura celere, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro sette giorni lavorativi o, se si tratta di decisioni incidentali, entro cinque giorni dalla notificazione della decisione.
²	Nella procedura ampliata, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro 30 giorni o, se si tratta di una decisione incidentale, entro dieci giorni dalla notificazione della decisione.
³	Il ricorso contro le decisioni di non entrata nel merito e contro le decisioni di cui agli articoli 23 capoverso 1 e 40 in combinato disposto con l'articolo 6a capoverso 2 lettera a deve essere interposto entro cinque giorni lavorativi dalla notificazione della decisione.
⁴	Il ricorso contro il rifiuto dell'entrata in Svizzera secondo l'articolo 22 capoverso 2 può essere interposto fino al momento della notificazione di una decisione secondo l'articolo 23 capoverso 1.
⁵	La verifica della legalità e dell'adeguatezza dell'assegnazione di un luogo di soggiorno all'aeroporto o in un altro luogo appropriato conformemente all'articolo 22 capoversi 3 e 4 può essere chiesta in qualsiasi momento mediante ricorso.
⁶	Negli altri casi il termine di ricorso è di 30 giorni dalla notificazione della decisione.
⁷	Gli atti scritti trasmessi per telefax sono considerati consegnati validamente se pervengono tempestivamente al Tribunale amministrativo federale e sono regolarizzati mediante l'invio ulteriore dell'originale firmato, conformemente alle norme dell'articolo 52 capoversi 2 e 3 PA364.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 108 Termini di ricorso - 1 Nella procedura celere, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro sette giorni lavorativi o, se si tratta di decisioni incidentali, entro cinque giorni dalla notificazione della decisione.
¹	Nella procedura celere, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro sette giorni lavorativi o, se si tratta di decisioni incidentali, entro cinque giorni dalla notificazione della decisione.
²	Nella procedura ampliata, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro 30 giorni o, se si tratta di una decisione incidentale, entro dieci giorni dalla notificazione della decisione.
³	Il ricorso contro le decisioni di non entrata nel merito e contro le decisioni di cui agli articoli 23 capoverso 1 e 40 in combinato disposto con l'articolo 6a capoverso 2 lettera a deve essere interposto entro cinque giorni lavorativi dalla notificazione della decisione.
⁴	Il ricorso contro il rifiuto dell'entrata in Svizzera secondo l'articolo 22 capoverso 2 può essere interposto fino al momento della notificazione di una decisione secondo l'articolo 23 capoverso 1.
⁵	La verifica della legalità e dell'adeguatezza dell'assegnazione di un luogo di soggiorno all'aeroporto o in un altro luogo appropriato conformemente all'articolo 22 capoversi 3 e 4 può essere chiesta in qualsiasi momento mediante ricorso.
⁶	Negli altri casi il termine di ricorso è di 30 giorni dalla notificazione della decisione.
⁷	Gli atti scritti trasmessi per telefax sono considerati consegnati validamente se pervengono tempestivamente al Tribunale amministrativo federale e sono regolarizzati mediante l'invio ulteriore dell'originale firmato, conformemente alle norme dell'articolo 52 capoversi 2 e 3 PA364.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 108 Termini di ricorso - 1 Nella procedura celere, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro sette giorni lavorativi o, se si tratta di decisioni incidentali, entro cinque giorni dalla notificazione della decisione.
¹	Nella procedura celere, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro sette giorni lavorativi o, se si tratta di decisioni incidentali, entro cinque giorni dalla notificazione della decisione.
²	Nella procedura ampliata, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro 30 giorni o, se si tratta di una decisione incidentale, entro dieci giorni dalla notificazione della decisione.
³	Il ricorso contro le decisioni di non entrata nel merito e contro le decisioni di cui agli articoli 23 capoverso 1 e 40 in combinato disposto con l'articolo 6a capoverso 2 lettera a deve essere interposto entro cinque giorni lavorativi dalla notificazione della decisione.
⁴	Il ricorso contro il rifiuto dell'entrata in Svizzera secondo l'articolo 22 capoverso 2 può essere interposto fino al momento della notificazione di una decisione secondo l'articolo 23 capoverso 1.
⁵	La verifica della legalità e dell'adeguatezza dell'assegnazione di un luogo di soggiorno all'aeroporto o in un altro luogo appropriato conformemente all'articolo 22 capoversi 3 e 4 può essere chiesta in qualsiasi momento mediante ricorso.
⁶	Negli altri casi il termine di ricorso è di 30 giorni dalla notificazione della decisione.
⁷	Gli atti scritti trasmessi per telefax sono considerati consegnati validamente se pervengono tempestivamente al Tribunale amministrativo federale e sono regolarizzati mediante l'invio ulteriore dell'originale firmato, conformemente alle norme dell'articolo 52 capoversi 2 e 3 PA364.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 108 Termini di ricorso - 1 Nella procedura celere, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro sette giorni lavorativi o, se si tratta di decisioni incidentali, entro cinque giorni dalla notificazione della decisione.
¹	Nella procedura celere, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro sette giorni lavorativi o, se si tratta di decisioni incidentali, entro cinque giorni dalla notificazione della decisione.
²	Nella procedura ampliata, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro 30 giorni o, se si tratta di una decisione incidentale, entro dieci giorni dalla notificazione della decisione.
³	Il ricorso contro le decisioni di non entrata nel merito e contro le decisioni di cui agli articoli 23 capoverso 1 e 40 in combinato disposto con l'articolo 6a capoverso 2 lettera a deve essere interposto entro cinque giorni lavorativi dalla notificazione della decisione.
⁴	Il ricorso contro il rifiuto dell'entrata in Svizzera secondo l'articolo 22 capoverso 2 può essere interposto fino al momento della notificazione di una decisione secondo l'articolo 23 capoverso 1.
⁵	La verifica della legalità e dell'adeguatezza dell'assegnazione di un luogo di soggiorno all'aeroporto o in un altro luogo appropriato conformemente all'articolo 22 capoversi 3 e 4 può essere chiesta in qualsiasi momento mediante ricorso.
⁶	Negli altri casi il termine di ricorso è di 30 giorni dalla notificazione della decisione.
⁷	Gli atti scritti trasmessi per telefax sono considerati consegnati validamente se pervengono tempestivamente al Tribunale amministrativo federale e sono regolarizzati mediante l'invio ulteriore dell'originale firmato, conformemente alle norme dell'articolo 52 capoversi 2 e 3 PA364.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 108 Termini di ricorso - 1 Nella procedura celere, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro sette giorni lavorativi o, se si tratta di decisioni incidentali, entro cinque giorni dalla notificazione della decisione.
¹	Nella procedura celere, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro sette giorni lavorativi o, se si tratta di decisioni incidentali, entro cinque giorni dalla notificazione della decisione.
²	Nella procedura ampliata, il ricorso contro una decisione secondo l'articolo 31a capoverso 4 deve essere interposto entro 30 giorni o, se si tratta di una decisione incidentale, entro dieci giorni dalla notificazione della decisione.
³	Il ricorso contro le decisioni di non entrata nel merito e contro le decisioni di cui agli articoli 23 capoverso 1 e 40 in combinato disposto con l'articolo 6a capoverso 2 lettera a deve essere interposto entro cinque giorni lavorativi dalla notificazione della decisione.
⁴	Il ricorso contro il rifiuto dell'entrata in Svizzera secondo l'articolo 22 capoverso 2 può essere interposto fino al momento della notificazione di una decisione secondo l'articolo 23 capoverso 1.
⁵	La verifica della legalità e dell'adeguatezza dell'assegnazione di un luogo di soggiorno all'aeroporto o in un altro luogo appropriato conformemente all'articolo 22 capoversi 3 e 4 può essere chiesta in qualsiasi momento mediante ricorso.
⁶	Negli altri casi il termine di ricorso è di 30 giorni dalla notificazione della decisione.
⁷	Gli atti scritti trasmessi per telefax sono considerati consegnati validamente se pervengono tempestivamente al Tribunale amministrativo federale e sono regolarizzati mediante l'invio ulteriore dell'originale firmato, conformemente alle norme dell'articolo 52 capoversi 2 e 3 PA364.

SR 173.320.1 Regolamento del 17 aprile 2008 del Tribunale amministrativo federale (RTAF) RTAF Art. 32 Composizione dei collegi giudicanti
¹	Il secondo e il terzo membro del collegio giudicante sono designati per analogia con l'articolo 31 capoversi 2-5.31
²	Fintanto che la sentenza non è stata pronunciata, ogni membro del collegio giudicante può chiedere che si giudichi nella composizione di cinque giudici. Il presidente della camera, sempre che non sia contemporaneamente presidente della corte, trasmette con il suo preavviso la proposta per decisione al presidente della corte, dopo aver sentito il giudice dell'istruzione, conformemente all'articolo 21 capoverso 2 LTAF.
³	Il collegio giudicante di cinque giudici consta:
^a	dei tre membri del collegio giudicante ordinario;
^b	del presidente di camera competente o del responsabile di settore, se non fa già parte del collegio giudicante ordinario;
^c	del presidente di corte ed eventualmente del coordinatore di settore, se non fa già parte del collegio giudicante ordinario e se la prassi interna della corte lo prevede; l'altro o gli altri due membri del collegio giudicante sono designati per analogia con l'articolo 31 capoversi 2-5.
^3bis	Il collegio giudicante può comprendere membri di corti diverse, in particolare se:
^a	si tratta di statuire su quesiti concernenti ambiti giuridici comuni;
^b	il quesito giuridico richiede le conoscenze specifiche di un'altra corte;
^c	è necessario il concorso di giudici in un'altra corte, così da assicurare un'equa ripartizione delle cause.34
⁴	... 35
⁵	Se la materia lo richiede, la corte può decidere che il collegio giudicante di tre giudici comprenda almeno due membri la cui lingua materna corrisponde alla lingua del procedimento.36

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 106 Motivi di ricorso - 1 Il ricorrente può far valere:
¹	Il ricorrente può far valere:
^a	la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento;
^b	l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.
^c	...
²	Rimangono salvi gli articoli 27 capoverso 3 e 68 capoverso 2.358

SR 142.311 Ordinanza 1 dell' 11 agosto 1999 sull'asilo relativa a questioni procedurali (Ordinanza 1 sull'asilo, OAsi 1) - Ordinanza 1 sull'asilo OAsi-1 Art. 36 Secondo asilo - (art. 50 LAsi)
¹	Il soggiorno in Svizzera di rifugiati è regolare se i rifugiati rispettano le disposizioni che si applicano di norma agli stranieri.
²	Il soggiorno è considerato ininterrotto se, durante gli ultimi due anni, il rifugiato non ha soggiornato complessivamente per più di sei mesi all'estero. Con un'assenza più lunga il soggiorno è considerato ininterrotto solo se motivi cogenti giustificano l'assenza.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 60 Disciplinamento delle condizioni di residenza - 1 Le persone a cui la Svizzera ha accordato asilo hanno diritto a un permesso di dimora nel Cantone in cui risiedono legalmente.
¹	Le persone a cui la Svizzera ha accordato asilo hanno diritto a un permesso di dimora nel Cantone in cui risiedono legalmente.
²	Il rilascio del permesso di domicilio è retto dall'articolo 34 LStrI162.163

SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 33 Soggiorno - 1 È computato nella durata del soggiorno qualsiasi soggiorno effettuato in Svizzera in virtù di:
¹	È computato nella durata del soggiorno qualsiasi soggiorno effettuato in Svizzera in virtù di:
^a	un permesso di dimora o di domicilio;
^b	un'ammissione provvisoria; in tal caso la durata del soggiorno è computata soltanto per metà; o
^c	una carta di legittimazione rilasciata dal Dipartimento federale degli affari esteri o un titolo di soggiorno equivalente.
²	Il soggiorno non è interrotto quando lo straniero lascia la Svizzera per breve tempo con l'intenzione di ritornarvi.
³	Il soggiorno cessa di fatto quando lo straniero lascia la Svizzera dopo avere notificato la sua partenza alla competente autorità o ha vissuto effettivamente all'estero durante più di sei mesi.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 64 Termine dell'asilo - 1 L'asilo in Svizzera ha termine se:
¹	L'asilo in Svizzera ha termine se:
^a	il rifugiato ha soggiornato per più di un anno all'estero;
^b	il rifugiato ha ottenuto asilo in un altro Paese o l'autorizzazione di risiedervi durevolmente;
^c	il rifugiato vi rinuncia;
^d	è stato eseguito l'allontanamento o l'espulsione;
^e	è passata in giudicato l'espulsione ai sensi dell'articolo 66a o 66abis CP177 o dell'articolo 49a o 49abis CPM178.
²	In circostanze speciali la SEM può prorogare il termine previsto nel capoverso 1 lettera a.
³	Lo statuto di rifugiato e l'asilo hanno termine se lo straniero acquista la cittadinanza svizzera conformemente all'articolo 1 sezione C numero 3 della convenzione del 28 luglio 1951179 sullo statuto dei rifugiati.180

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 31^a Decisioni della SEM - 1 Di norma la SEM non entra nel merito della domanda d'asilo se il richiedente:
¹	Di norma la SEM non entra nel merito della domanda d'asilo se il richiedente:
^a	può ritornare in uno Stato terzo sicuro secondo l'articolo 6a capoverso 2 lettera b nel quale aveva soggiornato precedentemente;
^b	può partire alla volta di uno Stato terzo cui compete, in virtù di un trattato internazionale, l'esecuzione della procedura d'asilo e d'allontanamento;
^c	può ritornare in uno Stato terzo nel quale aveva soggiornato precedentemente;
^d	può recarsi in uno Stato terzo per il quale possiede un visto e in cui può chiedere protezione;
^e	può recarsi in uno Stato terzo nel quale vivono suoi parenti prossimi o persone con cui intrattiene rapporti stretti;
^f	può essere allontanato nel suo Stato d'origine o di provenienza secondo l'articolo 31b.
²	Il capoverso 1 lettere c-e non si applica se vi sono indizi che, nel singolo caso, nello Stato terzo non vi sia una protezione effettiva dal respingimento ai sensi dell'articolo 5 capoverso 1.
³	La SEM non entra nel merito della domanda se non sono soddisfatte le condizioni di cui all'articolo 18. Questa disposizione si applica segnatamente se la domanda d'asilo è presentata esclusivamente per motivi economici o medici.
⁴	Negli altri casi, la SEM respinge la domanda d'asilo se non è stata dimostrata o resa verosimile la qualità di rifugiato o se sussiste un motivo d'esclusione ai sensi degli articoli 53 e 54.97

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 2 Asilo - 1 La Svizzera, su domanda, accorda asilo ai rifugiati secondo le disposizioni della presente legge.
¹	La Svizzera, su domanda, accorda asilo ai rifugiati secondo le disposizioni della presente legge.
²	L'asilo comprende la protezione e lo statuto accordati a persone in Svizzera in ragione della loro qualità di rifugiati. Esso comprende il diritto di risiedere in Svizzera.

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio
¹	La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
²	Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione.
³	Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili.
⁴	Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili.
⁵	L'articolo 6a è applicabile per analogia.7

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 14 Determinazione delle spese ripetibili
¹	Le parti che chiedono la rifusione di ripetibili e gli avvocati d'ufficio devono presentare al Tribunale, prima della pronuncia della decisione, una nota particolareggiata delle spese.
²	Il Tribunale fissa l'indennità dovuta alla parte e quella dovuta agli avvocati d'ufficio sulla base della nota particolareggiata delle spese. Se quest'ultima non è stata inoltrata, il Tribunale fissa l'indennità sulla base degli atti di causa.

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 9 Spese di rappresentanza e di patrocinio
¹	Le spese di rappresentanza e di patrocinio comprendono:
^a	l'onorario dell'avvocato o l'indennità dovuta ai mandatari professionali che non sono avvocati;
^b	i disborsi quali, segnatamente, le spese di fotocopiatura, le spese di viaggio, di vitto e di alloggio, le spese di porto e le spese telefoniche;
^c	l'imposta sul valore aggiunto eventualmente dovuta sulle indennità ai sensi delle lettere a e b, a meno che la stessa non sia già stata considerata.
²	Non è dovuta alcuna indennità se esiste un rapporto di lavoro tra il mandatario e la parte.

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 13 Altri disborsi necessari di parte - Gli altri disborsi necessari che danno diritto a rimborso sono:
^a	i disborsi di parte conformemente all'articolo 11 capoversi 1-4, in quanto superino 100 franchi;
^b	la perdita di guadagno, in quanto superiore alla retribuzione di una giornata lavorativa e sempreché la parte abbia un tenore di vita finanziariamente modesto.