2C_583/2011 - 2011-10-25 - Questions de compétences, garantie du juge du domicile et du juge naturel

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_583/2011

Urteil vom 25. Oktober 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Gerichtsschreiber Küng.

Verfahrensbeteiligte
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Rüd,

gegen

Eidgenössische Finanzmarktaufsicht, Einsteinstrasse 2, 3003 Bern.

Gegenstand
Ausstand,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Juni 2011.

Sachverhalt:

A.
Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht führt u.a. gegen X.________ ein Verwaltungsverfahren betreffend Entstehung, Betrieb und Einstellung des Mitarbeiterprogramms der Z.________-Gruppe. Dieser wird unter anderem vorgeworfen, die Aufsichtsbehörde nicht adäquat über das Mitarbeiterbeteiligungsprogramm und dessen Aufhebung informiert zu haben.

X.________ gelangte am 25. Januar 2011 an die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht und verlangte den Ausstand von deren Mitarbeiter Y.________. Im Wesentlichen machte er geltend, Y.________ sei aufgrund einer Äusserung in einer am 14. Juli 2010 an verschiedene Mitarbeiter der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht weitergeleiteten E-Mail befangen. Das Gesuch wurde mit Verfügung vom 18. Februar 2011 abgewiesen und einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen. Dagegen erhob X.________ Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht, dessen Instruktionsrichter am 22. März 2011 das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme abwies. X.________ focht diese Zwischenverfügung mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht an. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht am 8. Juni 2011 die Beschwerde von X.________ betreffend die Ausstandsfrage abgewiesen hatte, schrieb das Bundesgericht das bei ihm hängige Verfahren mit Verfügung vom 7. Juli 2011 wegen Gegenstandslosigkeit ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt X.________ dem Bundesgericht im Wesentlichen, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Juni 2011 aufzuheben und festzustellen, dass Y.________ als befangen erscheine.

Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.

C.
Mit Verfügung vom 1. September 2011 hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung das Gesuch um aufschiebende Wirkung bzw. vorsorgliche Massnahmen abgewiesen.

Erwägungen:

1.
Der im Zusammenhang mit einem von der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht geführten aufsichtsrechtlichen Verwaltungsverfahren gegen die Versicherungsgesellschaft stehende Entscheid der Vorinstanz über das Ausstandsbegehren des Beschwerdeführers betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts, weshalb er beim Bundesgericht angefochten werden kann (Art. 82 lit. a , Art. 86 lit. a , Art. 90 BGG).

2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts (Art. 97 BGG). Diese erblickt er darin, dass die Vorinstanz die "informellen Einvernahmen" vom September und Dezember 2010 ausklammere.

2.2 Die Rüge ist offensichtlich unbegründet, denn die Vorinstanz hat diese Befragungen erwähnt, sie indessen anders als der Beschwerdeführer gewürdigt und ihnen nicht die von diesem gewünschte Bedeutung zugemessen (angefochtenes Urteil E. 6). Im Übrigen zeigt der Beschwerdeführer ohnehin nicht auf, inwiefern diese Feststellungen für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein könnten.

2.3 Offensichtlich unbegründet ist auch der in diesem Zusammenhang erhobene Vorwurf der Gehörsverletzung. Denn die Vorinstanz hat die in Frage stehenden Befragungen keineswegs nicht beachtet, sondern sie anders beurteilt.

3.
3.1 Weiter rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, die er darin erblickt, dass ihm die Vorinstanz keine angemessene Frist zur Beantwortung der Stellungnahme der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht vom 13. Mai 2011 gewährt habe.

3.2 Die in Frage stehende kurze Eingabe enthielt keine wesentlichen neuen Vorbringen, die eine längere Frist zu deren Beantwortung erfordert hätten. Die dem Beschwerdeführer zudem am 17. Mai 2011 auf sein Ersuchen hin bis zum 24. Mai 2011 erstreckte Frist kann unter diesen Umständen nicht als willkürlich kurz bezeichnet werden. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs kann daher nicht die Rede sein.

4.
4.1 Nach dem auch für das Verfahren der eidgenössischen Finanzmarktaufsicht geltenden Art. 10 Abs. 1 VwVG (Art. 53 FINMAG) haben Personen, die eine Verfügung zu treffen oder diese vorzubereiten haben, in den Ausstand zu treten, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben (lit. a), mit einer Partei durch Ehe oder eingetragene Partnerschaft verbunden sind oder mit ihr eine faktische Lebensgemeinschaft führen (lit. b), mit einer Partei in gerader Linie oder bis zum dritten Grade in der Seitenlinie verwandt oder verschwägert sind (lit. bbis), Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig waren (lit. c) oder aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten (lit. d).

4.2 Die Generalklausel von Art. 10 Abs. 1 lit. d VwVG gilt als erfüllt, wenn Tatsachen vorliegen, die das Misstrauen in die Unbefangenheit und damit in die Unparteilichkeit des Amtsinhabers objektiv rechtfertigen. Auf das subjektive Empfinden der Partei, welche die Befangenheit behauptet, kommt es dabei ebensowenig an wie darauf, ob tatsächlich eine Befangenheit besteht. Es genügt, dass der Anschein einer solchen durch objektive Umstände und vernünftige Gründe glaubhaft dargetan erscheint. Für verwaltungsinterne Verfahren gilt dabei nicht der gleich strenge Massstab wie gemäss Art. 30 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK für unabhängige richterliche Behörden; gerade die systembedingten Unzulänglichkeiten des verwaltungsinternen Verfahrens haben zur Schaffung unabhängiger richterlicher Instanzen geführt. Im Interesse einer beförderlichen Rechtspflege sind Ablehnungs- und Ausstandsbegehren gegen nicht richterliche Justizpersonen bzw. gegen Personen, die an einem Verwaltungsentscheid in irgendeiner Form beratend oder instruierend mitwirken, nicht leichthin gutzuheissen. Die für den Anschein der Befangenheit sprechenden Umstände müssen jeweils im Einzelfall unter Berücksichtigung der Funktion und der Organisation der betroffenen
Verwaltungsbehörde gewichtet werden (Urteil 2C_732/2008 vom 24. März 2009 E. 2.2.1, mit Hinweisen). Der sich aufdrängende Anschein der Befangenheit ist indessen stets zu vermeiden, selbst wenn für Unbefangenheit und Unparteilichkeit nicht die für ein Gerichtsmitglied geltenden Massstäbe anzuwenden sind (Urteil I 478/04 vom 5. Dezember 2006 E. 2.2.2).

5.
5.1 Der Beschwerdeführer beanstandet zunächst als "subjektive Befangenheit", Y.________ habe im Sinne von Art. 10 Abs. 1 lit. a VwVG ein persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens gehabt.

5.2 Die unter diesem Gesichtspunkt vorgetragenen Argumente (auf dem Spiel stehende berufliche Glaubwürdigkeit, Infragestellen der Amtsführung und der Fähigkeiten, Zwangs- und Drucksituation durch Medienberichte, bewusste Falschinformation von Kollegen, Ablenken von eigenen Versäumnissen, Rettung der beruflichen Glaubwürdigkeit) sind unter den gegebenen konkreten Umständen nicht geeignet, eine Befangenheit von Y.________ darzutun. Dieser ist grundsätzlich vom Hauptverfahren, welches sich gegen die Z.________-Gruppe und natürliche Personen - darunter der Beschwerdeführer als Verwaltungsrat -, richtet, nicht mehr betroffen als jeder mit entsprechenden Ermittlungen befasste Mitarbeiter der Finanzmarktaufsicht. Der Ausgang dieses Verfahrens berührt auch seine Person oder Position nicht in einer Weise, die ihn als befangen erscheinen liesse. Der Beschwerdeführer bringt auch keine konkreten Anhaltspunkte vor, die erkennen liessen, dass sich Y.________ in Bezug auf den Ausgang des Untersuchungsverfahrens bereits eine Meinung gebildet oder dass dieser inhaltlich einseitig auf das Untersuchungsergebnis Einfluss genommen hätte. Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Feststellung der Vorinstanz, dass die Entscheidkompetenz im in Frage
stehenden Verfahren nicht bei Y.________ - der zudem keine federführende Funktion innehat -, sondern beim Enforcement-Ausschuss der Finanzmarktaufsicht liegt. Dass allenfalls zuvor übersehen worden ist, dass der in Frage stehende Aktienrückkaufpreis rechtlich möglicherweise zu beanstanden wäre, vermag keine Befangenheit zu begründen. Namentlich fehlen in den Akten, insbesondere im E-Mail vom 14. Juli 2010 konkrete Anhaltspunkte dafür, dass Y.________ Mitarbeiter bewusst falsch informiert haben soll. Es kann im Übrigen auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden (E. 4), denen nichts weiter beizufügen ist.

6.
6.1 Der Beschwerdeführer erachtet sodann Y.________ aus weiteren Gründen als befangen im Sinne von Art. 10 Abs.1 lit. d VwVG.

6.2 Dass die Untersuchung erst aufgrund von Medienberichten sowie Anfragen von Medienschaffenden und Politikern eingeleitet worden sei, vermag keine Befangenheit von Y.________ zu begründen. Das Argument, dieser habe das Verfahren eingeleitet, um von eigenen Fehlern und Versäumnissen abzulenken, entbehrt jeder Grundlage in den Akten. Irgendwelche Verfehlungen werden Y.________ weder in den erwähnten Presseberichten noch den Äusserungen der Politiker vorgeworfen.

6.3 Auch die unter dem Titel "unzulässige negative Bemerkungen über Verfahrensbeteiligte" vorgetragenen Gesichtspunkte lassen keine Befangenheit von Y.________ erkennen. Von einer unzulässigen Vorverurteilung kann keine Rede sein. Was die Formulierung "Was für eine Schummelei mit diesem Aktienpreis ..." betrifft, so hat die Vorinstanz - unter Berücksichtigung der Adressaten der Mitteilung und der fehlenden Entscheidbefugnis von Y.________ - mit eingehender Begründung dargelegt, weshalb diese zwar als negativ gefärbte Äusserung anzusehen sei, aber nicht den Anschein der Befangenheit zu erwecken vermöge. Es kann darauf verwiesen werden (E. 5).

6.4 Der Beschwerdeführer beanstandet sodann unzulässige informelle Einvernahmen von Auskunftspersonen, die Verletzung der Protokollierungspflicht sowie das Erstellen einer fehlerhaften Aktennotiz als mehrfache schwere Amtspflichtverletzungen von Y.________, welche dessen "objektive" Befangenheit offenbaren würden.

Es kann dazu ebenfalls auf die Ausführungen der Vorinstanz (E. 6) verwiesen werden, auf deren Wiederholung hier verzichtet werden kann. Von schweren Amtspflichtverletzungen, die allenfalls eine Ausstandspflicht zu begründen vermöchten, kann offensichtlich keine Rede sein. Ein allfälliger Widerspruch zwischen Aktennotizen und Einvernahmeprotokollen wird gegebenenfalls im Rahmen der Beweiswürdigung im Verlauf des weiteren Verfahrens zu berücksichtigen sein; eine Befangenheit lässt sich daraus nicht ableiten. Dasselbe gilt für den Einwand des Beschwerdeführers, die Verfahrenshandlungen seien gemäss Enforcement Policy der Finanzmarktaufsicht, wonach laufende Aufsicht und Enforcement zu trennen seien, in der Person von Y.________ durch eine unzuständige Person vorgenommen worden.

6.5 Die Vorinstanz durfte demnach ohne Verletzung von Bundesrecht zum Schluss gelangen, dass in Bezug auf Y.________ keine Ausstandsgründe im Sinne von Art. 10 VwVG vorliegen.

7.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen. Entsprechend diesem Ausgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 25. Oktober 2011
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Küng

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 10
¹	Les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision doivent se récuser:
^a	si elles ont un intérêt personnel dans l'affaire;
^b	si elles sont le conjoint ou le partenaire enregistré d'une partie ou mènent de fait une vie de couple avec elle;
^bbis	si elles sont parentes ou alliées d'une partie en ligne directe, ou jusqu'au troisième degré en ligne collatérale;
^c	si elles représentent une partie ou ont agi dans la même affaire pour une partie;
^d	si, pour d'autres raisons, elles pourraient avoir une opinion préconçue dans l'affaire.
²	Si la récusation est contestée, la décision est prise par l'autorité de surveillance ou, s'il s'agit de la récusation d'un membre d'un collège, par le collège en l'absence de ce membre.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 10
¹	Les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision doivent se récuser:
^a	si elles ont un intérêt personnel dans l'affaire;
^b	si elles sont le conjoint ou le partenaire enregistré d'une partie ou mènent de fait une vie de couple avec elle;
^bbis	si elles sont parentes ou alliées d'une partie en ligne directe, ou jusqu'au troisième degré en ligne collatérale;
^c	si elles représentent une partie ou ont agi dans la même affaire pour une partie;
^d	si, pour d'autres raisons, elles pourraient avoir une opinion préconçue dans l'affaire.
²	Si la récusation est contestée, la décision est prise par l'autorité de surveillance ou, s'il s'agit de la récusation d'un membre d'un collège, par le collège en l'absence de ce membre.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 30 Garanties de procédure judiciaire - 1 Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits.
¹	Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits.
²	La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for.
³	L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
¹	Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
²	Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
³	Tout accusé a droit notamment à:
^a	être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui;
^b	disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;
^c	se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent;
^d	interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
^e	se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.