1A.251/2005 - 2005-10-25 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio - aménagement d'un station-service en zone agricole

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1A.251/2005/col

Arrêt du 25 octobre 2005
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aemisegger et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.

Parties
A.________,
recourant, représenté par Me Roger Mock, avocat,

contre

Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève, case postale 22, 1211 Genève 8,
Tribunal administratif de la République et canton
de Genève, case postale 1956, 1211 Genève 1.

Objet
refus d'autoriser l'aménagement d'un garage automobile, de places de lavage et d'un parking en zone agricole; ordre de remise en état des lieux,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif de la République et canton de Genève du
16 août 2005.

Faits:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 5111 du cadastre de la Commune d'Anières, au n° 345 de la route de Thonon, sur laquelle il exploite une station-service, un garage, deux places de lavage, un magasin d'articles automobiles et un parc de véhicules d'occasion. En août 2003, il a acquis la parcelle n° 5090, sise de l'autre côté de la route de Thonon. D'une surface de 1'995 mètres carrés, cette parcelle est classée en zone agricole et fait partie des surfaces d'assolement du canton de Genève.
Le 15 septembre 2003, un inspecteur de la police cantonale des constructions a constaté que des travaux visant à aménager une aire de stationnement pour l'exposition et la vente de véhicules d'occasion avaient été entrepris sans autorisation sur la parcelle n° 5090. Il a ordonné l'arrêt immédiat des travaux et exigé le dépôt d'une requête en autorisation de construire. Cet ordre a été confirmé par écrit le 19 septembre 2003 par le Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève (ci-après: le Département), puis réitéré le 9 octobre 2003. A.________ ayant malgré tout poursuivi les travaux, le Département lui a infligé une amende administrative de 10'000 fr. au terme d'une décision prise le 4 novembre 2003. A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de la République et canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif ou la cour cantonale).
Le 12 novembre 2003, A.________ a requis l'autorisation de réaliser sur la parcelle n° 5090 un garage automobile, quatre places de lavage et un parking. Ce projet a suscité les préavis défavorables de la Commune d'Anières et du Service cantonal de l'agriculture. Par décision du 1er juillet 2004, le Département a refusé l'autorisation sollicitée au motif que le projet n'était pas conforme aux art. 16a , 22 et 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), à l'art. 34 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), à l'art. 20 de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LaLAT) et à l'art. 11 al. 2 de la loi cantonale sur les routes; par décision du même jour, il a ordonné l'évacuation de tous les aménagements réalisés sans autorisation et le rétablissement de la parcelle n° 5090 dans son état antérieur dans un délai de 90 jours. A.________ a recouru contre la première de ces décisions auprès de la Commission cantonale de recours instituée par la loi sur les constructions et les installations diverses (ci-après, la Commission cantonale de recours) et contre la seconde auprès du Tribunal administratif.
Par décision du 4 janvier 2005, la Commission cantonale de recours a rejeté le recours de A.________. Ce dernier a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif.
Statuant par arrêt du 16 août 2005, cette autorité a rejeté les recours dont elle était saisie après les avoir joints. Elle a considéré que les installations projetées n'étaient pas conformes à l'affectation agricole de la zone et qu'elles ne pouvaient bénéficier d'une dérogation fondée sur les art. 24 LAT et 27 LaLAT; elle a confirmé l'ordre d'évacuation et de remise en état des lieux dans un délai de 90 jours; enfin, elle a retenu que l'amende était fondée dans son principe et mesurée dans sa quotité.
B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt ainsi que les décisions du Département des 4 novembre 2003 et 1er juillet 2004, de l'autoriser à réaliser l'aménagement du garage automobile avec places de lavage et parking faisant l'objet de la requête en autorisation de construire déposée le 12 novembre 2003, le cas échéant, de retourner le dossier au Département afin qu'il délivre l'autorisation de construire sollicitée.
Il n'a pas été demandé de réponses.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
En vertu de l'art. 34 al. 1 LAT, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance à propos de la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir et sur des demandes de dérogation selon les art. 24 à 24d LAT; il en va de même des décisions qui confirment la démolition d'une construction réalisée sans autorisation, alors qu'une dérogation selon l'art. 24 LAT aurait été requise, qu'elles se fondent directement sur cette disposition (cf. ATF 129 II 321 consid. 1.1 p. 324) ou sur une norme du droit cantonal (cf. ATF 118 Ib 234 consid. 1b p. 237).
En tant que requérant débouté de l'autorisation de construire et destinataire de l'ordre de remise en état, le recourant a qualité pour recourir en application de l'art. 103 let. a OJ (ATF 129 II 321 consid. 1.1 p. 324). Les autres conditions de recevabilité du recours de droit administratif sont au surplus réalisées, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recourant reproche au Tribunal administratif d'avoir statué sans avoir procédé à une inspection locale. Cette mesure d'instruction lui aurait permis de constater que l'aménagement d'un garage automobile avec places de lavage et d'un parking s'inscrivait parfaitement dans le contexte de l'endroit.
2.1 Selon la jurisprudence, le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. comprend pour les justiciables notamment le droit d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les arrêts cités). Le droit d'être entendu ne peut être exercé que sur les éléments qui sont déterminants pour décider de l'issue du litige. Il est ainsi possible de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes lorsque le fait à établir est sans importance pour la solution du cas, qu'il résulte déjà de constatations ressortant du dossier ou lorsque le moyen de preuve avancé est impropre à fournir les éclaircissements nécessaires. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428; 125 I 127 consid. 6c/cc in fine p. 135, 417 consid. 7b p. 430). Ces principes s'appliquent également à la tenue d'une inspection locale, en l'absence d'une
disposition cantonale qui imposerait une telle mesure d'instruction (ATF 120 Ib 224 consid. 2b p. 229; 112 Ia 198 consid. 2b p. 202).
2.2 En l'occurrence, l'état des lieux ressort de manière suffisante du dossier et, en particulier, de la lettre que le recourant a adressée le 30 mars 2004 au Département et qui décrit, photos à l'appui, l'état parcellaire, les constructions existantes et les surfaces d'assolement. Une inspection locale n'était donc pas nécessaire pour statuer sur le recours formé par A.________ contre le refus opposé à sa requête en autorisation de construire. Par ailleurs, la cour cantonale disposait d'un dossier photographique des travaux entrepris sans autorisation sur la parcelle n° 5090 établi par le Département qui lui permettait de statuer en toute connaissance de cause sur le recours interjeté contre l'ordre d'évacuation et de remise en état des lieux. Elle n'a donc pas fait preuve d'arbitraire en admettant que la tenue d'une audience sur place était superflue. Pour les mêmes raisons, une inspection locale dans le cadre de la présente procédure ne se justifie pas.
3.
Le recourant conteste tout d'abord le refus de lui octroyer l'autorisation de construire sollicitée. Or, la parcelle n° 5090 est sise en zone agricole et aucun élément au dossier ne permet de retenir qu'elle ne se prêterait pas à une utilisation conforme à sa destination. Son insertion dans les surfaces d'assolement imposait son classement en zone agricole en vertu de l'art. 30 al. 1 OAT. Le recourant critique ainsi en vain l'affectation de sa parcelle en zone agricole. De même, il ne peut se prévaloir d'un droit acquis à l'octroi d'une autorisation de construire qui résulterait de l'acte de vente passé en août 2003 avec le précédent propriétaire. La mention inscrite au registre foncier le 11 août 1966 suivant laquelle "la parcelle servira entièrement ou pour une partie importante à l'exploitation d'une station-service par la station BP" a été radiée; en outre, le recourant n'envisage nullement d'ériger une station-service, mais un garage automobile, des places de lavage et un parking. Pour le surplus, A.________ ne conteste pas que ces installations ne sont pas conformes à la destination de la zone agricole dans laquelle elles s'implanteraient et qu'elles nécessiteraient de ce fait une autorisation exceptionnelle au sens de
l'art. 24 LAT (cf. arrêt 1A.247/1997 du 15 janvier 1998 consid. 2 paru à la RDAF 1998 I 160). Les ouvrages projetés ne sont nullement imposés par leur destination en dehors de la zone à bâtir, de sorte qu'une autorisation dérogatoire fondée sur l'art. 24 LAT n'est pas envisageable. Enfin, le recourant se réfèrent en vain aux autres installations non conformes à la zone réalisées sur les parcelles avoisinantes, le long de la route de Thonon. Il n'est en effet nullement établi que ces installations auraient été réalisées de manière illégale. Au demeurant, à supposer que tel soit le cas, le recourant ne pourrait de toute manière rien en tirer en sa faveur, car le principe de la légalité prévaut sur celui de l'égalité de traitement (cf. ATF 125 II 152 consid. 5 p. 166).
La cour cantonale n'a donc pas violé le droit fédéral en refusant de délivrer l'autorisation de construire sollicitée.
4.
Le recourant s'en prend également à l'ordre de remise en état des lieux qui lui a été signifié.
4.1 Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255).
4.2 Le recourant ne saurait se prévaloir de sa bonne foi. Il n'ignorait en effet pas que la parcelle n° 5090 était classée en zone agricole. Il a par ailleurs poursuivi les travaux d'aménagement malgré les ordres d'interruption immédiate que l'inspecteur de la police cantonale des constructions, puis le Département lui ont signifié. Les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire; l'intérêt public sur lequel elles sont fondées ne peut qu'être qualifié d'important (cf. ATF 115 Ib 148 consid. 5c p. 151). Il l'emporte sur l'intérêt privé purement financier du recourant à s'opposer au rétablissement d'une situation conforme au droit. Ce dernier ne prétend d'ailleurs pas que les frais de remise en état seraient excessifs et feraient obstacle à une telle mesure. Enfin, si la Commune d'Anières envisageait de créer une zone artisanale le long de la route de Thonon incluant la parcelle du recourant dans son projet de plan directeur communal, cette proposition n'a pas reçu l'aval de la Commission d'urbanisme et de la Commission des monuments, de la nature et des sites dans la mesure où elle
allait à l'encontre du plan directeur cantonal. Les perspectives que la parcelle litigieuse puisse être légalement affectée à court ou moyen terme en zone artisanale ne sont donc en l'état pas établies à satisfaction de droit et n'avaient pas à être prises en considération dans l'application du principe de proportionnalité.
Le recours est donc également mal fondé en tant qu'il porte sur l'ordre de remise en état des lieux.
5.
Le recourant conclut enfin à l'annulation de la décision du Département du 4 novembre 2003, qui lui inflige une amende administrative de 10'000 fr. Comme le relève à juste titre la cour cantonale, A.________ a non seulement entrepris sans droit des travaux d'aménagement de la parcelle n° 5090, mais il les a poursuivis en dépit de deux ordres d'arrêt de chantier. Il ne fait valoir aucun élément susceptible d'expliquer son comportement. Le montant de l'amende n'est pas arbitraire au regard de la faute commise et du maximum admis, fixé à 60'000 fr. (cf. art. 137 al. 1 de la loi genevoise sur les constructions et les installations diverses). Sur ce point également, l'arrêt attaqué échappe à toute critique.
6.
Le recours doit par conséquent être rejeté, ce qui rend sans objet la demande d'effet suspensif. Les frais du présent arrêt doivent être mis à la charge du recourant qui succombe (art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs, vu l'art. 36a OJ, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement et au Tribunal administratif de la République et canton de Genève ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 25 octobre 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier:

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 16^a Edifici e impianti conformi alla zona agricola - 1 Sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura. È fatta salva una descrizione più restrittiva della conformità alla zona ai sensi dell'articolo 16 capoverso 3.
¹	Sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura. È fatta salva una descrizione più restrittiva della conformità alla zona ai sensi dell'articolo 16 capoverso 3.
^1bis	Edifici e impianti necessari alla produzione di energia a partire dalla biomassa, o necessari per impianti di compostaggio loro connessi, possono essere ammessi in un'azienda agricola in quanto conformi alla zona se la biomassa trattata è in stretto rapporto con l'agricoltura, nonché con l'azienda medesima. Le autorizzazioni sono vincolate alla condizione che tali edifici e impianti possano essere usati soltanto per lo scopo autorizzato. Il Consiglio federale disciplina i dettagli.38
²	Edifici e impianti che servono all'ampliamento interno di un'azienda agricola od orticola produttiva sono conformi alla zona. Il Consiglio federale disciplina i dettagli.39
³	Edifici e impianti che vanno al di là di un ampliamento interno dell'azienda possono essere ammessi in quanto conformi alla zona se sono situati in un territorio che il Cantone ha destinato a tal fine nella zona agricola mediante una procedura di pianificazione.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 22 Autorizzazione edilizia - 1 Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
¹	Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
²	L'autorizzazione è rilasciata solo se:
^a	gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione; e
^b	il fondo è urbanizzato.
³	Sono riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
^a	la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
^b	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 34 cpv. 1-3 LPT)
¹	Sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti se sono necessari alla coltivazione dipendente dal suolo o all'ampliamento interno oppure - nei territori giusta l'articolo 16a capoverso 3 LPT - a una coltivazione che va al di là di un ampliamento interno, e se sono utilizzati per:
^a	la produzione di derrate che si prestano alla consumazione o alla trasformazione derivanti dalla coltivazione vegetale e dalla tenuta di animali da reddito;
^b	la coltivazione di superfici vicine allo stato naturale.
²	Sono inoltre conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti destinati alla preparazione, all'immagazzinamento o alla vendita di prodotti agricoli o orticoli se:
^a	i prodotti sono coltivati nella regione e oltre la metà nell'azienda d'ubicazione o nelle aziende riunite in una comunità di produzione;
^b	la preparazione, l'immagazzinamento o la vendita non sono di carattere industriale-commerciale; e
^c	il carattere agricolo o orticolo dell'azienda d'ubicazione resta immutato.
³	Sono infine conformi alla zona agricola gli edifici destinati al fabbisogno abitativo indispensabile per la gestione della relativa azienda agricola compreso quello della generazione che si ritira dalla vita attiva.
⁴	L'autorizzazione va rilasciata soltanto se:
^a	l'edificio o l'impianto è necessario per l'utilizzazione in questione;
^b	all'edificio o all'impianto non si oppongono interessi preponderanti nell'ubicazione prevista; e
^c	l'esistenza dell'impresa è prevedibile a lungo termine.
⁵	Gli edifici e gli impianti per l'agricoltura esercitata a titolo ricreativo non sono considerati conformi alla zona agricola.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
^a	la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
^b	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 34 Diritto federale - 1 I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
¹	I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
²	I Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti:
^a	le indennità per restrizioni della proprietà (art. 5);
^b	la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile;
^c	le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24d81 e 37a.82
³	L'Ufficio federale dell'agricoltura è legittimato a ricorrere contro le decisioni riguardanti progetti che richiedono superfici per l'avvicendamento delle colture.83

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24^d - 1 In edifici abitativi agricoli, conservati nella loro sostanza, può essere autorizzata un'utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli.66
¹	In edifici abitativi agricoli, conservati nella loro sostanza, può essere autorizzata un'utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli.66
^1bis	...67
²	Il cambiamento totale di destinazione di edifici e impianti degni di protezione può essere autorizzato se:68
^a	sono stati sottoposti a protezione dall'autorità competente; e
^b	la loro conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo.
³	Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se:69
^a	l'edificio o l'impianto non è più necessario all'utilizzazione anteriore, si presta all'utilizzazione prevista e non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
^b	l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
^c	è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e il finanziamento di tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione dell'edificio o dell'impianto, sono ribaltati sul proprietario;
^d	la coltivazione agricola dei terreni circostanti non è minacciata;
^e	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 30 Garanzia delle superfici per l'avvicendamento delle colture
¹	I Cantoni badano che le superfici per l'avvicendamento delle colture siano attribuite alle zone agricole; essi indicano le misure necessarie a tale scopo nei loro piani direttori.
^1bis	Le superfici per l'avvicendamento delle colture possono essere azzonate soltanto se:
^a	senza sfruttare tali zone, non è ragionevolmente possibile raggiungere un obiettivo importante anche dal punto di vista del Cantone; e
^b	viene garantito che le superfici sfruttate sono impiegate in modo ottimale secondo lo stato attuale delle conoscenze.15
²	I Cantoni garantiscono che la quota dell'estensione totale minima delle superfici per l'avvicendamento delle colture attribuita loro (art. 29) sia assicurata costantemente.16 Nella misura in cui tale quota non possa essere garantita fuori delle zone edificabili, essi designano zone di pianificazione (art. 27 LPT) per territori non urbanizzati situati in zone edificabili.
³	Onde garantire superfici per l'avvicendamento delle colture in zone edificabili, il Consiglio federale può fissare zone d'utilizzazione transitorie (art. 37 LPT).
⁴	I Cantoni seguono le modifiche della situazione, dell'estensione e della qualità delle superfici per l'avvicendamento delle colture; essi comunicano le modifiche all'ARE almeno ogni quattro anni (art. 9 cpv. 1).