Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 128/2019, 1C 134/2019

Urteil vom 25. August 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Haag, Müller, Merz,
Gerichtsschreiberin Hänni.

Verfahrensbeteiligte
Stadt Zürich,
handelnd durch den Stadtrat von Zürich,
Beschwerdeführerin 1,
vertreten durch Rechtsanwältin Monika Mörikofer,

und

Genossenschaft A.________,
Beschwerdeführerin 2,
vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Ruzek,

gegen

Zürcher Heimatschutz ZVH,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Andreas Abegg.

Gegenstand
Inventarentlassung/-ergänzung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer,
vom 17. Januar 2019 (VB.2018.00103).

Sachverhalt:

A.
Die Genossenschaft A.________ ist eine gemeinnützige Wohnbaugenossenschaft. Sie ist Eigentümerin oder Baurechtsinhaberin grosser, im Friesenbergquartier in der Stadt Zürich gelegener Grundstücke, die sie zwischen 1925 und 2014 in 24 Bauetappen mit insgesamt 2'274 Wohneinheiten überbaut hat. Diese bilden zusammen die Wohnsiedlung Friesenberg. Die erste Bauetappe ("Pappelstrasse") wurde zwischen 1924 und 1926, die zweite ("Schweighof Nord") im Jahr 1926 erstellt. Zusammen werden sie auch als "Gründersiedlung" bezeichnet und umfassen 144 Wohneinheiten. Beide Überbauungen liegen in der Wohnzone W2b mit einer zulässigen Ausnutzung von 45%. Sie gelten als bauhistorisch bedeutsam und sind inventarisiert, ebenso die dazugehörigen, teils grossen Gärten.
Die Genossenschaft A.________ beabsichtigt, die beiden Siedlungen Pappelstrasse und Schweighof Nord abzureissen und durch eine neue, verdichtete Überbauung mit ca. 90 zusätzlichen Wohneinheiten zu ersetzen.

B.
Nach verschiedenen Abklärungen beschloss die Stadt Zürich am 16. Dezember 2016, die erste und zweite Bauetappe der Siedlung Friesenberg und dem ehemaligen Genossenschaftshaus nicht unter Denkmalschutz zu stellen und aus dem Inventar der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung zu entlassen. Die inventarisierten Gärten der Wohnsiedlung wurden ebenfalls nicht unter Denkmalschutz gestellt und aus dem kommunalen Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen der Stadt Zürich entlassen. Dagegen stellte sie - im gleichen Entscheid - mehrere andere Bauetappen der Wohnsiedlung Friesenberg unter Schutz.
Der Zürcher Heimatschutz (ZVH) hat gegen diesen Entscheid beim Baurekursgericht des Kantons Zürich (BRG) rekurriert. Dieses Rechtsmittel wurde am 12. Januar 2018 mit Mehrheitsentscheid abgewiesen. Eine vom ZVH dagegen erhobene Beschwerde hat das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 17. Januar 2019 gutgeheissen. Es hat die vorinstanzlichen Entscheide aufgehoben und die Sache an die Stadt Zürich zurückgewiesen und diese eingeladen, den Schutzumfang der verschiedenen Liegenschaften der beiden Bauetappen festzusetzen.

C.
Gegen dieses Urteil haben sowohl die Stadt Zürich als auch die Genossenschaft A.________ am 1. März 2019 in getrennten Rechtsschriften beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Beide beantragen im Wesentlichen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und den Verzicht auf die Unterschutzstellung. Die Stadt und die Genossenschaft A.________ werfen der Vorinstanz - neben verschiedenen Gehörsrügen - eine Verletzung der Gemeindeautonomie, eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung, eine ebensolche Beweiswürdigung und eine Verletzung der anwendbaren Bestimmung des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG/ZH; OS 700.1) vor.
Für den Fall der Abweisung der Beschwerde in der Sache beantragen beide Beschwerdeführerinnen, es seien jedenfalls die Gerichtsgebühren des Verwaltungsgerichts sowie des BRG herabzusetzen.
Der Zürcher Heimatschutz stellt den Antrag, die Beschwerden seien abzuweisen.

D.
Das Bundesgericht hat das Bundesamt für Kultur (BAK) zur Vernehmlassung eingeladen. Es beantragt ebenfalls die Abweisung der Beschwerden.
Die Parteien haben repliziert und dupliziert.

E.
Am 26. Juni 2020 führte eine Delegation des Bundesgerichts einen Augenschein in der ersten und zweiten Bauetappe der Siedlung Friesenberg durch. Die Verfahrensbeteiligten erhielten Gelegenheit, sich schriftlich zum Protokoll des Augenscheins zu äussern.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde der Stadt Zürich und diejenige der Genossenschaft A.________ betreffen dieselbe Angelegenheit und richten sich gegen dasselbe Urteil des Verwaltungsgerichts. Sie werfen zudem im Wesentlichen die gleichen Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich daher, die Verfahren zu vereinigen und die Sache in einem einzigen Urteil zu behandeln (vgl. Urteile 1C 289/2019 vom 16. Januar 2020 E. 1.3; 1C 457/2017 vom 25. März 2019 E. 1.4).

1.2. Die Genossenschaft A.________ ist Eigentümerin der Siedlungen, die nach dem angefochtenen Entscheid unter Schutz zu stellen sind. Damit werden ihre Neubaupläne verunmöglicht. Die Genossenschaft A.________ ist deshalb direkt betroffen und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts und ist ohne Weiteres zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 89 Beschwerderecht
1    Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a  die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b  das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c  Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d  Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3    In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
BGG).
Die Stadt Zürich beruft sich zur Begründung ihrer Beschwerdebefugnis auf Art. 89 Abs. 2 lit. c
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 89 Beschwerderecht
1    Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a  die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b  das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c  Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d  Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3    In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
BGG. Nach dieser Bestimmung ist namentlich eine Gemeinde grundsätzlich zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewähren. Dazu zählt insbesondere die Garantie der Gemeindeautonomie. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde (BGE 146 I 36 E. 1.4 S. 40; BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 330). Für das Eintreten genügt, wenn sich die Gemeinde in vertretbarer Weise auf einen ihr zustehenden Autonomiebereich beruft. Dies trifft vorliegend zu, kommt doch den Zürcher Gemeinden im Bereich des Baurechts eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu (zuletzt BGE 145 I 52 E. 3 S. 55 ff.).

1.3. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid über eine denkmalpflegerische Massnahme (Art. 82 lit. a
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
a  gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
b  gegen kantonale Erlasse;
c  betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.
, Art. 86 Abs. 1 lit. d
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen
1    Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
a  des Bundesverwaltungsgerichts;
b  des Bundesstrafgerichts;
c  der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
d  letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
2    Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
3    Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.
und Art. 90
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 90 Endentscheide - Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen.
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 90 Endentscheide - Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen.
BGG). Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen; ein Ausschlussgrund nach Art. 83
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
1  die Aufnahme in die Warteliste,
2  die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
3  Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010 15 ;
4  die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
5  Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
6  die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
a  Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
b  Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
c  Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
d  Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
e  Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
f  Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen:
fbis  Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32 ides Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 2009 7 ;
g  Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
h  Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
i  Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
j  Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
k  Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
l  Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
m  Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
n  Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
o  Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
p  Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend: 12
q  Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
r  Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 34 16 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 17 (VGG) getroffen hat;
s  Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
t  Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
u  Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 2015 20 );
v  Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
w  Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
x  Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 2016 24 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt.
BGG liegt nicht vor.
Die Vorinstanz hat die Beschwerde gutgeheissen und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Stadt Zürich zurückgewiesen, um für die betroffenen Liegenschaften den Schutzumfang festzusetzen. Bei einem derartigen Urteil handelt es sich für die betroffene Gemeinde nicht um einen Endentscheid (Art. 90
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 90 Endentscheide - Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen.
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 90 Endentscheide - Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen.
BGG), sondern um einen Rückweisungsentscheid, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide
1    Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
a  wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
b  wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
2    Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar. 1 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
3    Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.
BGG angefochten werden kann. Nach der Rechtsprechung liegt bei einem Rückweisungsentscheid, welcher der Gemeinde Vorgaben für das weitere planerische Vorgehen macht, für diese ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide
1    Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
a  wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
b  wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
2    Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar. 1 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
3    Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.
BGG vor (BGE 133 II 409 E. 1.2 S. 412 mit Hinweisen). Der Stadt Zürich, die sich gestützt auf Art. 50
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 50
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
BV auf die Gemeindeautonomie beruft (vgl. oben E. 1.2), ist nicht zuzumuten, einer von ihr als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten, um später ihren eigenen Entscheid anzufechten. Sie ist deshalb befugt, das Urteil des Verwaltungsgerichts anzufechten.
Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichten Beschwerden ist einzutreten.

1.4. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
a  Bundesrecht;
b  Völkerrecht;
c  kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
d  kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und --abstimmungen;
e  interkantonalem Recht.
und c BGG). Das Bundesgericht prüft Rechtsverletzungen im Sinne von Art. 95
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
a  Bundesrecht;
b  Völkerrecht;
c  kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
d  kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und --abstimmungen;
e  interkantonalem Recht.
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
a  Bundesrecht;
b  Völkerrecht;
c  kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
d  kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und --abstimmungen;
e  interkantonalem Recht.
BGG frei, die Anwendung kantonalen Rechts dagegen nur auf Bundesrechtsverletzungen, d.h. namentlich auf Willkür hin (BGE 142 V 577 E. 3.1 S. 578 f.; BGE 141 I 36 E. 1.3 S. 41). Es wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 106 Rechtsanwendung
1    Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
2    Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.
BGG). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft es aber nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 106 Rechtsanwendung
1    Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
2    Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.
BGG).

1.5. Gemäss Art. 105 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt
1    Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
2    Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
3    Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden. 1
BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Die vorinstanzlichen Feststellungen können nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig (d.h. willkürlich) sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
a  Bundesrecht;
b  Völkerrecht;
c  kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
d  kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und --abstimmungen;
e  interkantonalem Recht.
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
a  Bundesrecht;
b  Völkerrecht;
c  kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
d  kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und --abstimmungen;
e  interkantonalem Recht.
BGG beruhen und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts
1    Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
2    Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. 1
bzw. Art. 105 Abs. 2
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt
1    Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
2    Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
3    Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden. 1
BGG).

2.
Die Stadt Zürich macht in ihrer Replik geltend, ihr Beschluss über die Nichtunterschutzstellung sei nicht in Anwendung von Bundes-, sondern von kommunalem und kantonalem Recht ergangen, weshalb das Bundesamt für Kultur nicht gestützt auf Art. 12g Abs. 2
SR 451 Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz
NHG Art. 12g Beschwerderecht der Kantone und des zuständigen Bundesamtes
1    Die Kantone sind zur Beschwerde gegen Verfügungen von Bundesbehörden nach Artikel 12 Absatz 1 berechtigt.
2    Das zuständige Bundesamt ist zur Beschwerde gegen kantonale Verfügungen nach Artikel 12 Absatz 1 berechtigt; es kann die Rechtsmittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts ergreifen.
NHG zur Beschwerde befugt und folglich keine "zur Beschwerde berechtigte Behörde" im Sinne von Art. 102 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 102 Schriftenwechsel
1    Soweit erforderlich stellt das Bundesgericht die Beschwerde der Vorinstanz sowie den allfälligen anderen Parteien, Beteiligten oder zur Beschwerde berechtigten Behörden zu und setzt ihnen Frist zur Einreichung einer Vernehmlassung an.
2    Die Vorinstanz hat innert dieser Frist die Vorakten einzusenden.
3    Ein weiterer Schriftenwechsel findet in der Regel nicht statt.
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 102 Schriftenwechsel
1    Soweit erforderlich stellt das Bundesgericht die Beschwerde der Vorinstanz sowie den allfälligen anderen Parteien, Beteiligten oder zur Beschwerde berechtigten Behörden zu und setzt ihnen Frist zur Einreichung einer Vernehmlassung an.
2    Die Vorinstanz hat innert dieser Frist die Vorakten einzusenden.
3    Ein weiterer Schriftenwechsel findet in der Regel nicht statt.
BGG sei. Deshalb beantragt sie, die Vernehmlassung des BAK aus dem Recht zu weisen.
Das Bundesamt für Kultur ist die Fachstelle des Bundes für die Bereiche Denkmalpflege, Archäologie und Ortsbildschutz (Art. 23 Abs. 1 lit. b
SR 451.1 Verordnung über den Natur- und Heimatschutz
NHV Art. 23 Bundesorgane
1    Die Fachstellen des Bundes für Natur-, Heimatschutz und Denkmalpflege sind:
a  das BAFU für die Bereiche Natur- und Landschaftsschutz;
b  das BAK für die Bereiche Denkmalpflege, Archäologie und Ortsbildschutz;
c  das ASTRA für den Bereich Schutz der historischen Verkehrswege.
2    Sie vollziehen das NHG, soweit nicht andere Bundesbehörden zuständig sind. Bei der Erfüllung von Bundesaufgaben nach den Artikeln 2-6 NHG sorgen sie für eine koordinierte Information und Beratung der Behörden und der Öffentlichkeit. 2
3    Sind andere Bundesbehörden für den Vollzug zuständig, so wirken das BAFU, das BAK und das ASTRA nach Artikel 3 Absatz 4 NHG mit.
4    Die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) sind die beratenden Fachkommissionen des Bundes für Angelegenheiten des Naturschutzes, des Heimatschutzes und der Denkmalpflege.
NHV; Urteil 1C 134/2007 vom 24. Januar 2008 E. 5.1). Als solche ist es in der Lage, dem Bundesgericht behördliches Fachwissen zu vermitteln, insbesondere betreffend die denkmalpflegerische Bedeutung der Friesenbergsiedlung. Der Beizug des sachkundigen Bundesamts rechtfertigt sich besonders in Fällen wie dem vorliegenden, wo ein Baudenkmal zur Diskussion steht, dem allenfalls kantonsübergreifende Bedeutung zukommt. Das Bundesgericht ist daher ohne weiteres befugt, das BAK (oder auch ein anderes Bundesamt) gestützt auf Art. 102 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 102 Schriftenwechsel
1    Soweit erforderlich stellt das Bundesgericht die Beschwerde der Vorinstanz sowie den allfälligen anderen Parteien, Beteiligten oder zur Beschwerde berechtigten Behörden zu und setzt ihnen Frist zur Einreichung einer Vernehmlassung an.
2    Die Vorinstanz hat innert dieser Frist die Vorakten einzusenden.
3    Ein weiterer Schriftenwechsel findet in der Regel nicht statt.
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 102 Schriftenwechsel
1    Soweit erforderlich stellt das Bundesgericht die Beschwerde der Vorinstanz sowie den allfälligen anderen Parteien, Beteiligten oder zur Beschwerde berechtigten Behörden zu und setzt ihnen Frist zur Einreichung einer Vernehmlassung an.
2    Die Vorinstanz hat innert dieser Frist die Vorakten einzusenden.
3    Ein weiterer Schriftenwechsel findet in der Regel nicht statt.
BGG als "Beteiligten" ins Verfahren einzubeziehen und sich zur Sache vernehmen zu lassen (vgl. JOHANNA DORMANN in: BSK-BGG, Art. 102 N. 13 f.). Der Antrag der Stadt Zürich ist daher abzuweisen.

3.
Beide Beschwerdeführerinnen erheben diverse prozessuale Einwände. Diese werden teilweise weiter unten geprüft, im Zusammenhang mit der Behandlung der betreffenden materiellen Vorbringen, insbes. der Rügen betreffend die Verletzung der Begründungspflicht. Gesondert zu untersuchen sind dagegen im Folgenden die Willkürvorwürfe hinsichtlich der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung und Beweiswürdigung (bezüglich der zu erwartenden Sanierungskosten, der mutmasslichen künftigen Mieten sowie des Verlusts preisgünstigen Wohnraums).

3.1.
Die Genossenschaft A.________ ist der Auffassung, das Verwaltungsgericht habe den Inhalt der vom Amt für Städtebau im Dezember 2013 vorgenommenen "Abklärung der Schutzwürdigkeit" der beiden ersten Bauetappen der Siedlung Friesenberg offensichtlich unrichtig wiedergegeben. Namentlich habe es zwei Aussagen unterschlagen, aus denen hervorgehe, dass es sich bei den strittigen Bauten bloss um einen Versuch gehandelt habe, im Rahmen einer Kontroverse um die beste Wohnform.
Die beanstandeten Sachverhaltsfeststellungen finden sich in E. 5.2 des vorinstanzlichen Entscheids. Dort wird zunächst die Beschreibung der ersten beiden Bauetappen und deren Position im Rahmen der schweizweiten Entwicklung von Siedlungen des Typs "Gartenstadt" wiedergegeben. Sodann erwähnt das Verwaltungsgericht die abschliessende Würdigung der Gründersiedlung durch das städtische Amt als "Herz" und "Perle" des Friesenbergs und als exemplarisches Beispiel für die Ausrichtung der damaligen Wohnbaupolitik. Wie sich aus dem Urteilsaufbau ergibt, soll mit diesen Ausführungen die architekturgeschichtliche Bedeutung der beiden ersten Bauetappen aufgezeigt werden, die zur Einschätzung geführt hat, es handle sich um ein hochrangiges Schutzobjekt. Dieser Umstand wird von keiner Seite bestritten, weder von der Genossenschaft A.________ selbst noch von der Stadt, welche in ihrer eigenen Beschwerde die Qualifikation der interessierenden Siedlungen als hochrangige Schutzobjekte ausdrücklich bestätigt. Der kritisierten Erwägung des Verwaltungsgerichts lässt sich auch nicht entnehmen, die Siedlungen Pappelstrasse und Schweig hof Nord seien in Zürich die einzigen, die dem sachlichen Heimatstil zugehörten. Eine offensichtlich unrichtige
Sachverhaltsfeststellung liegt daher nicht vor.

3.2.
Die Genossenschaft A.________ erachtet sodann die Feststellungen der Vorinstanz zum baulichen Zustand der Gründersiedlung und - als Folge davon - zu den mutmasslichen Sanierungskosten als willkürlich bzw. als offensichtlich aktenwidrig und unvollständig. Auch die Stadt Zürich erachtet es als willkürlich, die von der Genossenschaft A.________ namhaft gemachten Sanierungskosten als blosse Parteibehauptung zu qualifizieren.
Das Verwaltungsgericht ist der Einschätzung des BRG sowie der Beschwerdeführerinnen, wonach die Bausubstanz der ersten beiden Etappen der Siedlung Friesenberg schlecht bzw. sehr schlecht sei, nicht gefolgt und hat diese Qualifikation als widersprüchlich bezeichnet. Im "Genossenschaft A.________ Bauleitbild und Entwicklungsplan" vom November 2004 sei die Bausubstanz als gut, im Spezialinventar der Stadt aus dem Jahr 2006 jedenfalls als äusserlich gut bezeichnet worden. Demgegenüber sei beim "Masterplan A.________" vom März 2016 neuerdings von einer schlechten Bausubstanz die Rede (abbröckelnder Putz, Schallschutzprobleme, feuchte Keller, sanierungsbedürftige Kanalisation). Dabei handle es sich aber um ein Parteivorbringen, da dieses Dokument von den beiden Beschwerdeführerinnen selbst stamme. Daraus könne nichts zu deren Gunsten abgeleitet werden. Die von der Stadt Zürich und der Genossenschaft A.________ in Auftrag gegebene Machbarkeitsstudie vom 5. August 2015 sei aufgrund einer Zustandsanalyse nämlich zum Ergebnis gelangt, die Häuser der beiden ersten Bauetappen könnten für weitere 60 Jahre erhalten werden und habe deren Sanierung empfohlen. Insgesamt sei nicht ersichtlich, dass beim Weiterbestand der Siedlung vergleichsweise
hohe Sanierungskosten entstehen würden.
Es trifft zu, dass es sich beim Masterplan A.________ um ein Parteivorbringen handelt. Das bedeutet indes nicht, dass ihm allein des halb keinerlei Beweiswert zukommen könnte (BGE 125 V 351 E. 3b/dd und 3c S. 353 f.). Der Masterplan A.________ wurde von Architekten im Auftrag des Amts für Städtebau der Stadt Zürich und der Genossenschaft A.________ erarbeitet. Insofern ist er geeignet, relevante Aussagen über den baulichen Zustand der ersten beiden Bauetappen der Friesenberg-Siedlung zu treffen. Bei der Würdigung der dort getroffenen Feststellungen darf allerdings berücksichtigt werden, dass das Dokument im Auftrag der Beschwerdeführerinnen erstellt worden ist und diese den Abbruch der Siedlungen anstreben. Die im Masterplan formulierte Einschätzung steht indessen nicht in einem grundsätzlichen Widerspruch zu den Ergebnissen der "Machbarkeitsstudie Sanierung 1. + 2. Bauetappe Genossenschaft A.________" vom August 2015, welche die Beschwerdeführerinnen beim Büro Fahrländer Scherrer Architekten hatten erstellen lassen. Vielmehr lag diese Studie dem Masterplan zugrunde. Auch in der Machbarkeitsstudie werden als Sanierungsmassnahmen - neben Renovationen im Gebäudeinnern - der Ersatz der Kanalisation, Massnahmen gegen Schallübertragung
und eine energetische Sanierung der Gebäudehülle vorgeschlagen. Im Wesentlichen gibt der Masterplan A.________ die Ergebnisse der Machbarkeitsstudie in etwas verkürzter Weise wieder. Ungenau ist er dort, wo von "abbröckelndem Putz" die Rede ist, während gemäss der Machbarkeitsstudie lediglich "partiell... einzelne Putzschäden sichtbar" sind. Im Übrigen hat sich das Bundesgericht anlässlich seines Augenscheins davon überzeugt, dass sich die strittigen Bauten rein äusserlich in einem guten Zustand befinden.
Somit liegt keine offensichtlich unrichtige, für den Ausgang des Verfahrens erhebliche Sachverhaltsfeststellung (vgl. oben E. 1.5) vor, denn das Verwaltungsgericht hat einen grösseren Sanierungsbedarf nicht in Abrede gestellt: Es hat anerkannt, es liege in der Natur der Sache, dass bei älteren Gebäuden namentlich die haustechnischen Installationen und Werkleitungen nach Ablauf von deren Lebensdauer ersetzt werden müssten und andere Renovationen periodisch nötig seien. Zu Recht hat es auch festgehalten, dies betreffe nicht den Grad der Schutzwürdigkeit an sich, weil sonst die baugeschichtliche Bedeutung eines Gebäudes mit fortschreitendem Alter regelmässig dahinfallen würde; dieselbe Überlegung gilt für den Fall eines vernachlässigten Unterhalts. Die Vorinstanz hat aber anerkannt, dass ein grosser Renovationsbedarf unter dem finanziellen Aspekt im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung Beachtung finden muss.

3.3. Die Genossenschaft A.________ behauptet schliesslich, die Feststellungen der Vorinstanz betreffend die Erschliessung der Stadt Zürich bzw. des Friesenberg-Quartiers sei offensichtlich unvollständig. Worin diese Unvollständigkeit bestehen soll, ist allerdings nicht ersichtlich: Die Genossenschaft A.________ und die Vorinstanz stimmen darin überein, dass das Quartier mit dem öffentlichen Verkehr gut erschlossen ist. Nicht alle Standorte verfügen dabei über die gleich nahen und schnellen Verbindungen, dies ist aber für den Ausgang des Verfahrens ohne Bedeutung.

3.4. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die sachverhaltlichen Feststellungen der Vorinstanz eine taugliche Grundlage für die Beurteilung der rechtlichen Fragen darstellen.

4.
Nachfolgend sind zunächst die denkmalschutzrechtliche Situation und namentlich das Mass der Entscheidungsfreiheit, welche den Zürcher Gemeinden in diesem Rahmen zukommt, darzustellen (E. 5). Sodann sind die im konkreten Fall einander entgegenstehenden Interessen zu bestimmen, zu gewichten und gegeneinander abzuwägen (E. 6 - 12).

5.

5.1. Nach Art. 78 Abs. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 78 Natur- und Heimatschutz
1    Für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone zuständig.
2    Der Bund nimmt bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes. Er schont Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet.
3    Er kann Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes unterstützen und Objekte von gesamtschweizerischer Bedeutung vertraglich oder durch Enteignung erwerben oder sichern.
4    Er erlässt Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung.
5    Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 78 Natur- und Heimatschutz
1    Für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone zuständig.
2    Der Bund nimmt bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes. Er schont Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet.
3    Er kann Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes unterstützen und Objekte von gesamtschweizerischer Bedeutung vertraglich oder durch Enteignung erwerben oder sichern.
4    Er erlässt Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung.
5    Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen.
BV sind die Kantone für den Natur- und Heimatschutz, also auch für die Denkmalpflege, zuständig. Der Bund seinerseits nimmt bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes und kann diesbezügliche Bestrebungen unterstützen (Abs. 2 und 3). Der Denkmalschutz erstreckt sich heute auch auf Objekte neuerer Zeit und auf Gebäude, welche für ihre Entstehungszeit charakteristisch sind. Bei der Prüfung der Frage, ob ein Objekt Schutz verdient, hat eine sachliche, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützte Gesamtbeurteilung Platz zu greifen, welche den kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks mitberücksichtigt. Eine Baute soll als Zeuge und Ausdruck einer historischen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Situation erhalten bleiben (BGE 135 I 76 E. 6.2 S. 182; 120 Ia 270 E. 4a S. 275).
Im Kanton Zürich werden Fragen des Natur- und Heimatschutzes vorab in den § 203 ff. des PBG/ZH geregelt. Gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG/ZH gelten demnach als Schutzobjekte Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plätze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung. In § 204 Abs. 1PBG/ZH wird für diese Objekte der Erlass von Schutzmassnahmen durch die Gemeinden vorgesehen. Solche können gemäss § 205 PBGZH insbesondere durch Verfügung oder Vertrag erfolgen. Die Gemeinden verhindern eine Beeinträchtigung der Schutzobjekte, stellen deren Pflege und Unterhalt sicher und ordnen nötigenfalls die Restaurierung an. Ihr Umfang ist jeweils örtlich und sachlich genau zu umschreiben (§ 207 Abs. 1 PBG/ZH).

5.2. Art. 50 Abs. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 50
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 50
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale (oder eidgenössische) Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Wie das Bundesgericht bereits wiederholt festgehalten hat, trifft dies zu für die Gemeinden des Kantons Zürich bei der Beurteilung, ob eine Baute im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG als wichtiger Zeuge einer Epoche erhaltenswürdig ist oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägt (Urteile 1C 626/2017 vom 16. August 2018 E. 2.3; 1C 595/2013 vom 21. Februar 2014 E. 4.1.1, je mit Hinweisen).

5.3. Die richterliche Zurückhaltung bei der Überprüfung kommunaler Entscheide gestützt auf die Gemeindeautonomie steht in einem gewissen Spannungsverhältnis zur Rechtsweggarantie (Art. 29a
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
BV) sowie zur Pflicht der vollen Überprüfung von Entscheiden gestützt auf die Vorschrift von Art. 33 Abs. 3 lit. b
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 33 Kantonales Recht
1    Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
2    Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen.
3    Es gewährleistet:
a  die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht;
b  die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde.
4    Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25 aAbsatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen. 2
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 33 Kantonales Recht
1    Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
2    Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen.
3    Es gewährleistet:
a  die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht;
b  die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde.
4    Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25 aAbsatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen. 2
RPG (SR 700). Wie das Bundesgericht in seiner jüngsten Rechtsprechung indes festgehalten hat, lässt die Rechtsweggarantie eine gewisse richterliche Zurückhaltung bei der Überprüfung unbestimmter Rechtsbegriffe zu; dies erlaubt den Gerichten, den entsprechenden Handlungsspielraum der unteren Instanzen und insbesondere der Gemeinden zu wahren. Die kantonalen Gerichte haben sich demnach auch dann, wenn sie nach Art. 33 Abs. 3 lit. b
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 33 Kantonales Recht
1    Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
2    Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen.
3    Es gewährleistet:
a  die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht;
b  die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde.
4    Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25 aAbsatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen. 2
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 33 Kantonales Recht
1    Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
2    Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen.
3    Es gewährleistet:
a  die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht;
b  die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde.
4    Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25 aAbsatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen. 2
RPG die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids zu überprüfen haben, Zurückhaltung aufzuerlegen, um die Gemeindeautonomie gemäss Art. 50 Abs. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 50
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 50
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
BV zu respektieren. Dieser Spielraum wird gemäss der in BGE 145 I 52 E. 3.6 S. 57 ff. präzisierten Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht nur überschritten, wenn der kommunale Entscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich ist, sondern namentlich auch dann, wenn die Gemeinde sich von unsachlichen, dem Zweck der Regelung fremden Erwägungen leiten
lässt oder die Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt oder das übergeordnete Gesetzesrecht missachtet.
Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit sind die denkmalpflegerischen und allfälligen weiteren Erhaltungsinteressen gegen die städtebaulichen, finanziellen und weiteren Anliegen abzuwägen, ein potentielles Schutzobjekt zu beseitigen und durch Neubauten zu ersetzen. Dabei müssen insbesondere die Interessen an der Erreichung der Zielsetzungen der Raumplanung des Bundes berücksichtigt werden, weshalb die Rechtsmittelinstanz die Gemeindeautonomie nicht verletzt, wenn sie einen kommunalen Einordnungsentscheid aufhebt, der diesen öffentlichen Interessen nicht oder unzureichend Rechnung trägt. Das bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts von der Gemeindeautonomie geschützte Ermessen der Gemeinde wird auch überschritten, wenn diese grundlos von Grundsätzen abweicht, welche Rechtsprechung und Lehre zur Auslegung dieser Begriffe entwickelt haben (zum Ganzen eingehend BGE 145 I 52 E. 3.6 S. 57 ff.; vgl. auch die Urteile 1C 368/2019 vom 9. Juni 2020 E. 9.3; 1C 81/2019 vom 14. Januar 2020 E. 4.3; 1C 64/2019 vom 11. November 2019 E. 3.5; 1C 314/2018 vom 1. April 2019 E. 3.2; je mit Hinweisen).

6.

6.1.
Die Stadt Zürich macht geltend, aufgrund der ihr zustehenden Gemeindeautonomie komme ihr ein Ermessensspielraum zu, dies zum einen bei der Beurteilung der Frage, welches von mehreren Objekten sie unter Schutz stellen wolle, zum andern aber auch bei der Abwägung der entgegenstehenden Interessen. Hierfür habe sie eine Denkmalpflegestrategie erarbeitet, die auf einer planerischen Gesamtschau beruhe. Ziel sei es, jeweils die besten Repräsentanten der unterschiedlichen Bauepochen des Siedlungsverbundes zu erhalten. Das Verwaltungsgericht habe die Bedeutung der beiden ersten Bauetappen der Friesenbergsiedlung überbewertet. Zudem solle die Siedlung "Im Hegi", die ebenfalls ein wichtiger Zeitzeuge der Zwischenkriegszeit darstelle, unter Schutz gestellt werden; in diesem Zusammenhang habe das Verwaltungsgericht den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt. Dieses spreche ihr ein Auswahlermessen ab und verkenne, dass sie ihre Auswahl unter Berücksichtigung aller Umstände getroffen habe.
Dieser Argumentation folgt die Genossenschaft A.________, die sich ebenfalls auf eine Verletzung der Autonomie der Stadt Zürich beruft.

6.2.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen hat das Verwaltungsgericht der Stadt Zürich ein Auswahlermessen nicht grundsätzlich abgesprochen. Es hat vielmehr bestätigt, gemäss seiner Rechtsprechung seien die zuständigen Behörden je nach Sachlage gehalten, unter mehreren Objekten aus der gleichen Epoche eine Auswahl zu treffen und jene Bauten zu schützen, die sich dafür unter Beachtung aller Umstände am besten eigneten. Allerdings hat die Vorinstanz befunden, die von der Stadt angeführten, unter Schutz gestellten Objekte seien mit der Gründersiedlung des Friesenbergquartiers nicht vergleichbar. Vielmehr werde das Quartier durch die strittige Nicht-Unterschutzstellung seines wichtigsten städtebaulichen und siedlungsgeschichtlichen Pfeilers beraubt. Das Interesse am Erhalt der Gründersiedlung sei hochrangig und wiege schwerer als die privaten und öffentlichen Interessen am Abbruch. Somit erweist sich die Rüge der Beschwerdeführerinnen, das Verwaltungsgericht habe die Autonomie der Stadt verletzt, insoweit als unbegründet, als sie behaupten, dieses habe ihr ein Auswahlermessen schlechterdings abgesprochen. Die Vorinstanz hat der Stadt Zürich vielmehr ausdrücklich einen Spielraum zuerkannt. Sie ist aber der Auffassung, die Stadt
habe diesen rechtsfehlerhaft ausgeübt, indem sie die Gründersiedlung nicht unter Schutz gestellt habe. Ob der Vorwurf der falschen Gewichtung der Interessen zutrifft, ist nachfolgend zu untersuchen.

7.
Zunächst ist die Bedeutung der beiden Siedlungen "Pappelstrasse" und "Schweighof Nord" als Schutzobjekte im Sinne von § 203 PBG/ZH zu bestimmen.

7.1. Die Qualifikation der beiden Überbauungen als wichtige Zeugen einer baugeschichtlichen Epoche wird von keiner Seite grundsätzlich bestritten. Vielmehr anerkennt die Stadt Zürich in ihrer Beschwerde ausdrücklich, dass es sich dabei um hochrangige Schutzobjekte handelt. Sie ist aber der Auffassung, gewisse Faktoren würden deren denkmalpflegerischen Wert beeinträchtigen. So werde die Grundrisstypologie im Gutachten des städtischen Amts für Städtebau (Stadt Zürich, Amt für Städtebau, Abklärungen zur Schutzwürdigkeit Genossenschaft A.________ 1./2. Bauetappe Zürich Wiedikon vom 9. Dezember 2013 [zit. Gutachten Denkmalpflege]) als konventionell eingestuft. Die Platzverhältnisse seien beengt, die grossen Gärten nur schlecht nutzbar. Beide Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Aufnahme ins Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS; dazu sogleich unten E. 7.2) stelle lediglich ein Grundlagenelement für die Interessenabwägung dar und nicht deren Ergebnis; zudem beziehe sich die dort statuierte schweizweite Bedeutung des Friesenbergquartiers nicht auf die einzelnen Etappen. Die beiden strittigen Siedlungen repräsentierten keinen typischen Vertreter einer Gartenstadt, sondern ein
Versuchsmodell. Daneben gebe es in Zürich andere genossenschaftliche Wohnanlagen, die ebenfalls dem sachlichen Heimatstil zuzurechnen seien und bereits unter Schutz stünden bzw. geschützt werden sollten, namentlich die Siedlung "Im Hegi".

7.2. Seit Oktober 2016 ist die Stadt Zürich als Objekt 5800 im ISOS verzeichnet (vgl. Anhang 1 der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 13. November 2019 [VISOS; SR 451.12]). Dieses stellt ein Inventar von Objekten von nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 5 Abs. 1
SR 451 Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz
NHG Art. 5 Inventare des Bundes von Objekten mit nationaler Bedeutung
1    Der Bundesrat erstellt nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann sich auf bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von Organisationen stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes oder der Denkmalpflege tätig sind. 1 Die für die Auswahl der Objekte massgebenden Grundsätze sind in den Inventaren darzulegen. Ausserdem haben diese mindestens zu enthalten:
a  die genaue Umschreibung der Objekte;
b  die Gründe für ihre nationale Bedeutung;
c  die möglichen Gefahren;
d  die bestehenden Schutzmassnahmen;
e  den anzustrebenden Schutz;
f  die Verbesserungsvorschläge.
2    Die Inventare sind nicht abschliessend. Sie sind regelmässig zu überprüfen und zu bereinigen; über die Aufnahme, die Abänderung oder die Streichung von Objekten entscheidet nach Anhören der Kantone der Bundesrat. Die Kantone können von sich aus eine Überprüfung beantragen.
NHG dar. Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1
SR 451 Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz
NHG Art. 6 Bedeutung des Inventars
1    Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. 1
2    Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen.
NHG). Diese Schutzbestimmung gilt indes, wie Art. 6 Abs. 2
SR 451 Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz
NHG Art. 6 Bedeutung des Inventars
1    Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. 1
2    Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen.
NHG festhält, lediglich bei der Erfüllung von Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise. Bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben - wozu der Natur- und Heimatschutz zählt (Art. 78 Abs. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 78 Natur- und Heimatschutz
1    Für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone zuständig.
2    Der Bund nimmt bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes. Er schont Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet.
3    Er kann Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes unterstützen und Objekte von gesamtschweizerischer Bedeutung vertraglich oder durch Enteignung erwerben oder sichern.
4    Er erlässt Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung.
5    Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 78 Natur- und Heimatschutz
1    Für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone zuständig.
2    Der Bund nimmt bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes. Er schont Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet.
3    Er kann Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes unterstützen und Objekte von gesamtschweizerischer Bedeutung vertraglich oder durch Enteignung erwerben oder sichern.
4    Er erlässt Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung.
5    Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen.
BV; vgl. oben E. 5.1) - wird der Schutz von Ortsbildern durch kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet (BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 213 f.). Die Kantone sind namentlich verpflichtet, das ISOS in ihren Planungen zu berücksichtigen (vgl. Art. 11
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 78 Natur- und Heimatschutz
1    Für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone zuständig.
2    Der Bund nimmt bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes. Er schont Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet.
3    Er kann Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes unterstützen und Objekte von gesamtschweizerischer Bedeutung vertraglich oder durch Enteignung erwerben oder sichern.
4    Er erlässt Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung.
5    Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen.
VISOS).

7.3. Im Textteil des Objektblatts "Wiedikon" des ISOS finden sich einerseits Ausführungen zum Friesenbergquartier als Ganzem und andrerseits solche zu den hier strittigen Überbauungen. Das Quartier wird umschrieben als "für Zürich - wenn nicht sogar für die ganze Schweiz - einmalig aufgrund seiner Ausdehnung und Qualität als gartenstadtähnliches Stadtrandquartier sowie durch das Nebeneinander von architektonisch bedeutenden Siedlungen, die in ihrer zeitlichen Abfolge die Geschichte des sozialen Wohnungsbaus ab der Zwischenkriegszeit dokumentieren" (a.a.O, S. 30). Die Quartierteile Pappel-/Schweighofstrasse gehören gemäss ISOS "zu den am besten erhaltenen und architekturhistorisch wertvollsten Siedlungen" (a.a.O., S. 31) des Quartiers und werden anschliessend näher beschrieben. Im Planteil des ISOS werden die Siedlungen als Gebiet 13 vermerkt. Im dazu Bezug nehmenden Listenteil werden ihnen hohe räumliche und architekturhistorische Qualitäten und eine hohe Bedeutung für das Ortsbild von Zürich zugebilligt. Das ISOS definiert für die Siedlungen das Erhaltungsziel "A", was Substanzerhaltung bedeutet: Alle Bauten, Anlageteile und Freiräume sollen integral erhalten und störende Eingriffe beseitigt werden. Empfohlen werden ein
Abbruchverbot, keine Neubauten und Detailvorschriften für Veränderungen (vgl. zum Ganzen BAK, Erläuterungen zum ISOS vom 31. Oktober 2011).

7.4. Das Amt für Städtebau der Stadt Zürich hat sich in seinem ausführlichen Gutachten (vgl. oben E. 7.1) ebenfalls zur Schutzwürdigkeit der Siedlungen Pappelweg und Schweighofstrasse geäussert und ist im Wesentlichen zur selben Einschätzung gelangt. Dort wird zunächst die Bebauung umschrieben, die durch systematische Parzellierung des Areals, den Parallelismus der Hauptachsen und die Rektangularität der Verbindungswege besteche. Die Erschliessungsstruktur und die Raumbildung liessen eine enge Verwandtschaft mit Genossenschaftssiedlungen der frühen 1920er-Jahre in Muttenz und Genf erkennen. In typologischer Hinsicht bezeichnet das Gutachten die bauliche Vereinigung von dreigeschossigen Mehrfamilienhäusern mit zweigeschossigen Reiheneinfamilienhäusern als aussergewöhnlich; diese müsse vor dem Hintergrund der Kontroverse um die beste Wohnform und die kostengünstigste Wohnungsproduktion gesehen werden. Die Grundrisstypologie sei konventionell und stehe in der Tradition des Fabrikwohnungsbaus. Der Gartenraum in der Gründersiedlung sei als Pflanzgarten konzipiert worden, der primär der Selbstversorgung gedient habe; er könne lediglich über eine Treppe vom Keller aus erreicht werden und nicht vom Wohnzimmer aus. Die Formensprache des
Heimatstils stehe unter neoklassizistischem Einfluss. Hinsichtlich der sozial- und wirtschaftsgeschichtlichen Bedeutung der Siedlungen weist das Gutachten auf die Wohnungsnot der damaligen Zeit hin, als fast nur Baugenossenschaften als Wohnbauträger aufgetreten seien; diesbezüglich gehörten die ersten beiden Bauetappen der Friesenbergsiedlung in die Pionierphase. Als Wohnideal habe damals die durchgrünte und mit Reihen- und Einfamilienhäusern locker überbaute Gartenstadtsiedlung gegolten.
Als Fazit gelangt das Gutachten der Stadt Zürich zum Schluss, dass "die Vereinigung zweier unterschiedlicher Typologien - des als Flachbau konzipierten Einfamilienhauses und der im Hochbau zusammengefassten Etagenwohnungen - [...] in Zürich hinsichtlich der Kontroverse um die beste Wohnform als einmalig gelten [darf]". Die Genossenschaft A.________-Gründersiedlung qualifiziert sich gemäss Gutachten "nicht nur als 'Herz' und 'Perle' des Friesenbergs, sondern zugleich als exemplarisches Beispiel für die Ausrichtung einer sozialdemokratisch geprägten Planungspolitik, die mit dem Gartenstadt-Modell auf den ökonomischen Zwang zur maximalen Ausnutzung reagierte".
Zum selben Ergebnis ist das Amt für Städtebau der Stadt Zürich im Übrigen bereits bei der Erarbeitung des Spezialinventars "Bauetappen der Genossenschaft A.________ " im Jahr 2006 gelangt. Die Siedlung wird dort als beeindruckende Anlage mit bemerkenswerten stadträumlichen, typologischen und architekturhistorischen Qualitäten umschrie ben. Die Schutzempfehlung geht dahin, die Gesamtanlage in Struktur und Substanz weitgehend zu erhalten und die Gebäudestruktur sowie die spezifische Dachlandschaft besonders zu schonen.

7.5. Die Beschwerdeführerinnen versuchen, die Bedeutung der beiden Überbauungen Pappelweg und Schweighofstrasse zu relativieren, indem sie auf andere, ihrer Auffassung nach vergleichbare Objekte hinweisen, die bereits unter Schutz stünden oder jedenfalls inventarisiert seien. Sie sind der Auffassung, die Vorinstanz habe das Auswahlermessen und damit die Autonomie der Stadt verletzt, indem sie dies nicht berücksichtigt habe. Sie machen namentlich geltend, die streitbetroffenen Überbauungen seien bloss zwei von mehreren, ebenfalls dem sachlichen Heimatstil zuzuordnenden Siedlungen; sie verweisen dabei auf mehrere Überbauungen aus demselben Zeitraum.
Die Beschwerdeführerinnen setzen sich aber mit den oben wiedergegebenen, gutachterlichen Argumenten nicht substanziiert auseinander, mit denen die herausragende Stellung oder gar Einzigartigkeit der ersten beiden Bauetappen des Friesenbergquartiers mitsamt deren Gartenanlagen ("Herz" und "Perle" des Friesenbergs gemäss der Denkmalpflege der Stadt Zürich) begründet wird, und vermögen deren besondere architektur- und sozialgeschichtliche Bedeutung nicht in Zweifel zu ziehen. Dies gilt umso mehr, als deren herausragender Rang vom Bundesamt für Kultur als zuständiger Fachbehörde des Bundes bestätigt wird. Das Amt nimmt in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht Bezug auf die gutachterlichen Einschätzungen und schliesst sich diesen an. Es betont, die Gründersiedlung repräsentiere die Kriterien gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG/ZH am überzeugendsten und die von der Stadt für eine Inventaraufnahme vorgeschlagene Auswahl der Siedlungsteile des Friesenbergs beruhe auf unsachlichen Grundlagen und sei willkürlich. Die genannten Vorbringen der Beschwerdeführerinnen sind damit nicht geeignet, die Einschätzung der Vorinstanz in Zweifel zu ziehen.
Unbegründet ist auch der Vorwurf der offensichtlich unrichtigen Sachverhaltsfeststellung im Zusammenhang mit dem Schutzstatus der Siedlung "Im Hegi". Hierzu hat die Vorinstanz ausgeführt, es sei nicht hilfreich, wenn die Stadt Zürich anführe, sie strebe die Aufnahme dieser Siedlung ins Inventar an, weil einer Absichtserklärung stets etwas Unverbindliches anhafte. Dies erscheint keineswegs willkürlich, anerkennt die Stadt in ihrer Beschwerde an das Bundesgericht doch, dass sie erst ein Verfahren auf Abschluss eines Schutzvertrages eingeleitet hat. Ein solcher war im massgeblichen Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids (Art. 99
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 99
1    Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
2    Neue Begehren sind unzulässig.
BGG) noch nicht abgeschlossen und scheint es auch bis heute nicht zu sein. Abgesehen davon wäre es aber auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz aufgrund der Vorbringen der Beschwerdeführerinnen zu den bauhistorischen Qualitäten der Siedlung "Im Hegi" befunden hat, dieser käme kein ähnlich hoher Zeugenwert zu wie der Gründersiedlung.

7.6. Zusammenfassend hat die Vorinstanz den Siedlungen Pappelweg und Schweighofstrasse angesichts der verschiedenen detaillierten und in ihrer fachlichen Bewertung übereinstimmenden Beurteilungen zu Recht eine sehr hohe Schutzwürdigkeit beigemessen, die durch andere Schutzobjekte nicht relativiert wird. Im Folgenden ist somit von einem sehr gewichtigen öffentlichen Interesse am Erhalt dieser Siedlungen auszugehen. Das Verwaltungsgericht hat diese zutreffend gewichtet. Zu prüfen bleibt, ob es den entgegenstehenden, für den Abbruch und Ersatz sprechenden Aspekten ein zu geringes Gewicht beigemessen hat.

8.
Ist ein Objekt schutzwürdig im Sinne von § 205 und 207 PBG/ZH, bedeutet das noch nicht zwingend, dass Schutzmassnahmen angeordnet werden müssen. Davon ist auch die Vorinstanz ausgegangen. Vielmehr ist im Lichte der festgestellten Heimatschutzanliegen eine Abwägung zwischen den Schutzinteressen und entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interessen vorzunehmen, was sich bereits aus dem verfassungsmässigen Verhältnismässigkeitsgrundsatz ergibt (vgl. auch BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 213; Urteile 1C 616/2015 vom 8. Dezember 2016 E. 3; 1C 130/2014 vom 6. Januar 2015 E. 3). Insoweit sind sich die Parteien einig. Die Beschwerdeführerinnen sind allerdings der Auffassung, die Vorinstanz habe die Anliegen der Verdichtung, der Schaffung von günstigem Wohnraum sowie ökologische Aspekte zu wenig gewichtet; sie machen sodann geltend, die Verpflichtung der Stadt, die Gründersiedlung unter Schutz zu stellen, bzw. das damit einhergehende Verbot, diese abzureissen und durch Neubauten zu ersetzen, stelle einen schwerwiegenden Eingriff in die Rechtsstellung der Genossenschaft A.________ dar.
Nachfolgend werden die erwähnten Interessen analysiert und gewichtet und schliesslich dem Anliegen des Erhalts der Überbauungen gegenüber gestellt.

9.

9.1. Die Beschwerdeführerinnen machen in erster Linie geltend, die Vorinstanz habe das raumplanungsrechtliche Anliegen der inneren Verdichtung zu wenig berücksichtigt. Die Stadt Zürich verweist in diesem Zusammenhang namentlich auf den kantonalen Richtplan vom 22. Oktober 2018, der die Erhöhung der Dichte in bestehenden Bauzonen, beispielsweise durch Aufzonung an gut erschlossenen Lagen, ausdrücklich vorsieht (Kapitel 1.2 und 2.2.3). Langfristig sei vorgesehen, in der Stadt Zürich Raum für 80'000 zusätzliche Bewohnerinnen und Bewohner zu schaffen. Das Friesenbergquartier weise aufgrund seiner lockeren Bauweise ein hohes Verdichungspotential auf; dies gelte namentlich für die ersten beiden Bauetappen der Friesenbergsiedlung. Innerhalb des Quartiers handle es sich dabei um die Areale mit der geringsten baulichen Dichte und es wäre möglich, eine viel höhere Zahl von Wohneinheiten zu bauen. Zudem sei das Gebiet mit dem öffentlichen Verkehr besonders gut erschlossen.

9.2. Namentlich seit der Revision des Raumplanungsgesetzes vom 15. Juni 2012 (in Kraft seit 1. Mai 2014) gehört es zu den erklärten Zielen und Grundsätzen der Raumplanung, den Boden haushälterisch zu nutzen und die Siedlungsentwicklung namentlich durch bessere Ausnützung und Verdichtung der bestehenden Siedlungsflächen nach innen zu lenken (Art. 1 Abs. 1
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 1 Ziele
1    Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird. 1 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
2    Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen:
a  die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
abis  die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität;
b  kompakte Siedlungen zu schaffen;
bbis  die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten;
c  das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken;
d  die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern;
e  die Gesamtverteidigung zu gewährleisten;
f  die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern.
, Abs. 2 lit. a bis und Art. 3 Abs. 3 lit. a
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 3 Planungsgrundsätze
1    Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
2    Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen:
a  der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben;
b  Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen;
c  See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden;
d  naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben;
e  die Wälder ihre Funktionen erfüllen können.
3    Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen:
a  Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind;
abis  Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche;
b  Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden;
c  Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden;
d  günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein;
e  Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten.
4    Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen:
a  regionale Bedürfnisse berücksichtigt und störende Ungleichheiten abgebaut werden;
b  Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein;
c  nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden.
bis RPG). Das revidierte RPG verpflichtet die Kantone zudem, binnen fünf Jahren ihre kantonalen Richtpläne anzupassen, insbesondere um eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu bewirken und die Siedlungserneuerung zu stärken (Art. 8a Abs. 1 lit. c
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 8a Richtplaninhalt im Bereich Siedlung
1    Der Richtplan legt im Bereich Siedlung insbesondere fest:
a  wie gross die Siedlungsfläche insgesamt sein soll, wie sie im Kanton verteilt sein soll und wie ihre Erweiterung regional abgestimmt wird;
b  wie Siedlung und Verkehr aufeinander abgestimmt und eine rationelle sowie flächensparende Erschliessung sichergestellt werden;
c  wie eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen bewirkt wird;
d  wie sichergestellt wird, dass die Bauzonen den Anforderungen von Artikel 15 entsprechen; und
e  wie die Siedlungserneuerung gestärkt wird.
2    und 3 2
und e RPG). Das Bundesgericht hat in seiner jüngeren Rechtsprechung dem Anliegen der inneren Verdichtung vorab im Zusammenhang mit Fragen des Bauens an lärmbelasteten Standorten Gewicht eingeräumt und bei der Abwägung der verschiedenen, einander entgegenstehenden Interessen berücksichtigt (BGE 145 II 189 E. 8.1 S. 195; 142 II 100 E. 4.6 S. 111).

9.3. Die Vorinstanz hat befunden, der haushälterische Umgang mit dem Boden und die Verdichtung seien an sich gewichtige öffentliche Interessen. Allerdings könnten durch den Abbruch schutzwürdiger Liegenschaften regelmässig höhere Ausnutzungen erzielt werden, weshalb das Interesse der Verdichtung bei der Interessenabwägung keine erhebliche Rolle spielen könne. Die Vorinstanz hat somit dieses Anliegen der Beschwerdeführerinnen berücksichtigt und deren Gehörsanspruch daher nicht verletzt, auch wenn sie ihm einen geringeren Stellenwert eingeräumt hat. Immerhin kann die Argumentation der Vorinstanz missverständlich erscheinen. Ihr könnte nicht gefolgt werden, wenn damit gesagt werden sollte, dass es generell unzulässig wäre, bei der Suche nach Möglichkeiten für eine Siedlungsentwicklung nach innen und eine bauliche Verdichtung auch den Abbruch denkmalpflegerisch interessanter Objekte in Betracht zu ziehen. Gerade in Fällen wie dem vorliegenden, wo es um die Unterschutzstellung eines grösseren Areals geht und zudem ein erhebliches Verdichtungspotential besteht, dürfen solche Möglichkeiten nicht vorweg ausser Betracht fallen. Allerdings trifft es auch zu, dass ältere Siedlungen regelmässig eine geringere Nutzungsdichte aufweisen als
Neubauten. Insofern könnte das Argument der Verdichtung fast immer zu Ungunsten des Denkmalschutzes angefügt werden, was - bei hoher Gewichtung dieses Elements - einer sachgerechten Interessenabwägung widerspräche.
Die Stadt Zürich beruft sich im vorliegenden Zusammenhang auf den kantonalen Richtplan. Wie sie zu Recht geltend macht, sieht dieser eine bauliche Verdichtung der bestehenden Bauzonen ausdrücklich vor. Allerdings misst der Richtplan auch dem Ortsbildschutz ein erhebliches Gewicht bei und weist darauf hin, dass die Umsetzung des Ziels der Siedlungsentwicklung nach innen in überkommunal geschützten Ortsbildern besonders hohe Anforderungen stellt. Die Nutzung der vorhandenen Potenziale ist gemäss Richtplan sowohl in qualitativer als auch quantitativer Hinsicht auf die Schutzziele abzustimmen (Kapitel 2.4.1). Die kantonalen und kommunalen Behörden tragen bei ihrer planerischen Tätigkeit namentlich auch dem ISOS Rechnung (Kapitel 2.4.3). Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Anliegen der inneren Verdichtung bei der nachfolgenden Interessenabwägung zu berücksichtigen und ihm dabei durchaus ein gewisses Gewicht beizumessen ist, dieses aber stark von der Bedeutung des betroffenen Schutzobjekts abhängt.

10.

10.1. Sodann sind die Beschwerdeführerinnen der Auffassung, das Verwaltungsgericht habe das öffentliche und das private Interesse an günstigem Wohnraum verkannt. Dies stelle nicht nur ein kommunales Interesse dar, sondern sei auch auf übergeordneter Ebene verankert. Die Genossenschaft A.________ habe ein wesentliches Interesse an den Ersatzbauten, wobei es nicht um das Erzielen von Gewinn gehe, da die Genossenschaft ihre Wohnungen in Kostenmiete zur Verfügung stelle. Weil der bauliche Zustand der bestehenden Siedlungen schlecht sei, käme die Sanierung der Gründersiedlung überaus teuer, ohne qualitativ den Standard eines Neubaus zu erreichen. Die Mietpreise müssten stark erhöht werden, auf ein Niveau, das für eine gemeinnützige Wohnbaugenossenschaft nicht mehr tragbar sei. Durch die Pflicht zum Erhalt der Gründersiedlung gehe damit günstiger Wohnraum verloren.
Das Verwaltungsgericht hat dagegen befunden, es sei "nicht ersichtlich, dass beim Weiterbestand der Siedlung vergleichsweise hohe Sanierungskosten entstehen würden". Der Beschwerdegegner seinerseits bestreitet die Vorbringen der Beschwerdeführerinnen zu den künftigen Mietzinsen und erachtet es als nicht nachgewiesen, dass besonders hohe Renovationskosten anfallen würden. Das BAK schliesslich weist darauf hin, im Dokument "Mietzinsvergleich Genossenschaft A.________" würden bei Ersatzneubauten höhere Mieten ausgewiesen als bei sanierten Siedlungen.

10.2. Gemäss Art. 2quater der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (in der Fassung mit Änderungen bis 26. November 2017) setzt sich die Gemeinde namentlich aktiv für den Schutz, die Erhaltung und die Erhöhung des Anteils von preisgünstigen Wohnungen und Gewerberäumen ein. Wie die Stadt Zürich in ihrer Beschwerde zu Recht geltend macht, handelt es sich dabei nicht um eine rein kommunale Zielsetzung. Vielmehr setzen sich auch der Bund und die Kantone gemäss Art. 41 Abs. 1 lit. e
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 41
1    Bund und Kantone setzen sich in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative dafür ein, dass:
a  jede Person an der sozialen Sicherheit teilhat;
b  jede Person die für ihre Gesundheit notwendige Pflege erhält;
c  Familien als Gemeinschaften von Erwachsenen und Kindern geschützt und gefördert werden;
d  Erwerbsfähige ihren Lebensunterhalt durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können;
e  Wohnungssuchende für sich und ihre Familie eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen finden können;
f  Kinder und Jugendliche sowie Personen im erwerbsfähigen Alter sich nach ihren Fähigkeiten bilden, aus- und weiterbilden können;
g  Kinder und Jugendliche in ihrer Entwicklung zu selbstständigen und sozial verantwortlichen Personen gefördert und in ihrer sozialen, kulturellen und politischen Integration unterstützt werden.
2    Bund und Kantone setzen sich dafür ein, dass jede Person gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Invalidität, Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Mutterschaft, Verwaisung und Verwitwung gesichert ist.
3    Sie streben die Sozialziele im Rahmen ihrer verfassungsmässigen Zuständigkeiten und ihrer verfügbaren Mittel an.
4    Aus den Sozialzielen können keine unmittelbaren Ansprüche auf staatliche Leistungen abgeleitet werden.
BV dafür ein, dass Wohnungssuchende für sich und ihre Familie eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen finden können (darüber hinaus fördert der Bund die Tätigkeit von Trägern und Organisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus auch direkt [vgl. Art. 108 Abs. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 108 Wohnbau- und Wohneigentumsförderung
1    Der Bund fördert den Wohnungsbau, den Erwerb von Wohnungs- und Hauseigentum, das dem Eigenbedarf Privater dient, sowie die Tätigkeit von Trägern und Organisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus.
2    Er fördert insbesondere die Beschaffung und Erschliessung von Land für den Wohnungsbau, die Rationalisierung und die Verbilligung des Wohnungsbaus sowie die Verbilligung der Wohnkosten.
3    Er kann Vorschriften erlassen über die Erschliessung von Land für den Wohnungsbau und die Baurationalisierung.
4    Er berücksichtigt dabei namentlich die Interessen von Familien, Betagten, Bedürftigen und Behinderten.
BV und das gestützt darauf erlassene Wohnraumförderungsgesetz vom 21. März 2003, SR 842]). Schliesslich fördern nach Art. 110 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (SR 131.211) auch Kanton und Gemeinden den gemeinnützigen Wohnungsbau. Demgemäss entspricht es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einem anerkannten öffentlichen Interesse, das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von preisgünstigen Mietwohnungen zu befriedigen (Urteil 1C 441/
2018 vom 14. November 2019 E. 5.3, zur Publikation bestimmt). Allerdings ist es entgegen der Auffassung der Stadt Zürich nicht gerichtsnotorisch, "dass angesichts der Wohnungsknappheit in der Stadt Zürich gerade Familien grosse Mühe bekunden, zahlbaren Wohnraum zu finden" (zum Begriff der Gerichtsnotorietät BGE 143 IV 380 E. 1.1.1 S. 383).

10.3. Für die bundesgerichtliche Beurteilung kann von Kosten für die Sanierung von insgesamt knapp Fr. 55 Mio. für die ersten beiden Bauetappen der Friesenbergsiedlung ausgegangen werden (zum baulichen Zustand der Siedlung vgl. oben E. 3.2). Dieser Betrag ergibt sich aus der von der Stadt Zürich in Auftrag gegebenen, von einem unabhängigen Architekturbüro erarbeiteten Machbarkeitsstudie vom August 2015; er wird auch von keiner Seite bestritten. Darin enthalten ist der gesamte Erneuerungsbedarf ohne Optionen (wie Grundrissveränderungen oder die Schaffung eines direkten Ausgangs in den Garten). Diese Kosten sind erheblich, auch wenn die Genossenschaft A.________ - wie sie in ihrer Replik bestätigt - in den letzten Jahrzehnten Rückstellungen getätigt hat. Vor diesem Hintergrund erscheint es plausibel, dass die Mieten für die Wohnungen in der Gründersiedlung deutlich nach oben angepasst werden müssten und höher ausfielen als bei üblichen Sanierungen der Genossenschaft A.________. Hingegen behaupten die Beschwerdeführerinnen nicht, die Sanierung würde mehr kosten als der Abriss der Siedlungen und deren Ersatz durch Neubauten. Wie hoch die Mieten im Falle der Sanierung festgesetzt werden müssten, steht nicht fest. Die Genossenschaft
A.________ äussert sich dazu in ihrer Beschwerde nicht substanziiert und auch die Stadt Zürich verweist bloss auf frühere Eingaben, was als Begründung nicht genügt (BGE 140 III 115 E. 2 S. 116).
Wie sich am Augenschein bestätigt hat, befinden sich die Wohnungen äusserlich in einem guten Zustand. Der Sanierungsbedarf betrifft - neben der besseren Isolation - vorab die Leitungen und die Kanalisation (vgl. oben E. 3.2). Es liegt allerdings in der Natur der Sache, dass diese Anlagen nach Ablauf ihrer Lebensdauer ersetzt werden müssen. Bei den hohen Sanierungskosten, welche die Beschwerdeführerinnen geltend machen, handelt es sich somit mehrheitlich um angestauten Renovationsbedarf. Hätte die Genossenschaft A.________ diese Erneuerungsarbeiten bereits früher vorgenommen, wären die zu erwartenden Sanierungskosten geringer und die heutigen Mietzinse höher. Insofern stellt die zu erwartende, deutliche Erhöhung des Mietzinses kein taugliches Argument dar, um den Abriss des Schutz objekts zu rechtfertigen.

10.4. Beide Beschwerdeführerinnen machen in diesem Zusammenhang die mit einer Unterschutzstellung einhergehende "ausserordentliche Schwere des Eingriffs" zulasten der Genossenschaft A.________ geltend, die einen grossen Teil der möglichen Ausnutzung ihres Terrains verlieren würde. Inwiefern die Gemeinde im Rahmen ihrer Autonomiebeschwerde überhaupt legitimiert ist, Rügen betreffend die Schwere eines Eingriffs in private Rechte zu rügen, kann an dieser Stelle offen bleiben. Das Ergreifen von Schutzmassnahmen, wie von der Vorinstanz angeordnet, würde jedenfalls keinen unzulässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie der Genossenschaft A.________ - falls dies die Stossrichtung der Stadt sein sollte - darstellen. Nach der Praxis ist ein durch Schutzmassnahmen verursachter Grundrechtseingriff nicht unverhältnismässig, wenn, wie hier, keine ebenso geeignete, mildere Anordnung für den angestrebten Erfolg in Betracht fällt. Rentabilitätsüberlegungen sind dabei umso geringer zu gewichten, je schutzwürdiger eine Baute ist (BGE 126 I 219 E. 2c S. 222). Zudem können rein finanzielle Interessen bei ausgewiesener Schutzwürdigkeit für sich genommen nicht ausschlaggebend sein (Urteile 1C 285/2017 vom 27. Oktober 2017 E. 3.3; 1C 55/2011 vom 1. April
2011 E. 7.1 mit Hinweisen). Hinzu kommt, dass die Genossenschaft A.________ als gemeinnützige Wohnbaugenossenschaft nicht gewinnorientiert ist und keine möglichst lukrative Nutzung der Wohnungen anstrebt. In der Machbarkeitsstudie des Architekturbüros Fahrländer Scherrer, welche die Möglichkeiten und Kosten der Sanierung der Gründersiedlung analysiert hat, wird sodann ausgeführt, es werde auch in Zukunft - also nach erfolgten Renovationsarbeiten und zu entsprechend höheren Preisen - kein Problem darstellen, die Häuser und Wohnungen zu vermieten, was die Beschwerdeführerinnen nicht bestreiten. Es mag zutreffen, dass die künftigen Mieten im Grenzbereich dessen liegen werden, was mit dem Zweck der Genossenschaft A.________ als gemeinnütziger Wohnbaugenossenschaft vereinbar ist. Für die Unterschutzstellung kann die Rechtsform der Eigentümerschaft bzw. deren Zwecksetzung indes keine Rolle spielen.
Es gilt ausserdem anzufügen, dass die Vorinstanz die Sache an die Stadt Zürich zurückgewiesen hat mit dem Hinweis, dass der festzulegende Schutzumfang der betroffenen Objekte nicht einschneidender sein darf als notwendig. Sie hat nicht die integrale Unterschutzstellung jedes Hauses der Gründersiedlung beschlossen. Es ist also nicht von Vornherein ausgeschlossen, dass einzelne Objekte nicht unter Schutz gestellt werden könnten.

11.
Die Genossenschaft A.________ macht schliesslich noch ökologische Gründe für den Abbruch der interessierenden Siedlungen geltend. Die bestehenden Altbauten wiesen eine ungünstige Energiebilanz auf. Dank einer energieeffizienten Bauweise könnte der Verbrauch fossiler Energie im Falle eines Neubaus stark gesenkt werden. Dieses Argument ist zutreffend, hat aber im Rahmen der Interessenabwägung bezüglich einer schützenswerten Baute kein hohes Gewicht. Dasselbe gilt für die vom BAK namhaft gemachten ökologischen Argumente für den Erhalt der Siedlungen: Es sind dies zum einen die - nicht näher spezifizierte - "bemerkenswerte Flora" der grossen Hausgärten, zum andern die positiven Aspekte der freien Grünflächen im städtischen Raum, die im Kontext des Klimawandels wesentlich zur Luftzirkulation und Kühlung beitragen würden.

12.
Insgesamt ergibt sich, dass ein sehr erhebliches öffentliches Interesse am Erhalt der Gründersiedlung des Friesenbergquartiers besteht. Wie sich aus allen gutachterlichen Stellungnahmen ergibt und sich am bundesgerichtlichen Augenschein bestätigt hat, kommt den beiden ersten Bauetappen "Pappelstrasse" und "Schweighof Nord" grosse, über Zürich hinausreichende architektur- und sozialgeschichtliche Bedeutung zu. Das Anliegen der baulichen Verdichtung wiegt bezogen auf den vorliegenden Fall deutlich weniger schwer, denn der Erhalt historischer Bausubstanz bedingt fast immer den Verzicht auf eine maximale Ausnutzung des Bodens (vgl. auch Urteil 1C 610/2018 vom 12. Juni 2019 E. 5.3.3) und in der Stadt Zürich - und wohl auch im Friesenbergquartier - bestehen andere Möglichkeiten der inneren Verdichtung, die nicht in einem derart ausgeprägten Konflikt mit dem Denkmalschutz stehen. Schliesslich kommt ökologischen Überlegungen sowie dem Anliegen, günstigen Wohnraum zu schaffen, im hier interessierenden Zusammenhang keine ausschlaggebende Bedeutung zu, denn die Auswirkungen dieser Aspekte auf die Beurteilung des vorliegenden Falles sind nicht klar. Damit erweist sich das öffentliche Interesse am Erhalt der Gründersiedlung und an deren
Unterschutzstellung insgesamt als gewichtiger. Die Interessenabwägung der Vorinstanz ist im Ergebnis nicht zu beanstanden und ist auch nicht in Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerinnen ergangen. Die Beschwerden sind insoweit abzuweisen.

13.

13.1. Das Verwaltungsgericht hat die Kosten des Verfahrens vor dem BRG in der Höhe von Fr. 20'150.-- aufgrund der Beschwerdegutheissung vollumfänglich (je zur Hälfte) den Beschwerdeführerinnen auferlegt und die eigene Gerichtsgebühr auf Fr. 15'000.-- festgesetzt, zuzüglich Versandkosten. Die Beschwerdeführerinnen beantragen in ihrem Eventualstandpunkt, die Kosten des BRG auf Fr. 10'000.-- (Stadt Zürich) bzw. Fr. 8'000.-- (Genossenschaft A.________) und diejenigen des Verwaltungsgerichts auf Fr. 5'000.-- herabzusetzen. Sie sind im vorliegenden Verfahren legitimiert, auch die Höhe der Gebühr des BRG anzufechten, weil sie aufgrund ihres Obsiegens vor dieser Instanz keinen Anlass und auch keine Befugnis hatten, diesen Aspekt vor dem Verwaltungsgericht anzufechten.

13.2. Die Beschwerdeführerinnen begründen ihre Anträge mit der in BGE 145 I 52 festgelegten Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zürcher Gerichtsgebühren. Während die Genossenschaft A.________ diesen Antrag kaum rechtsgenüglich begründet (Art. 42 Abs. 2
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 42 Rechtsschriften
1    Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
2    In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 1 2
3    Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
4    Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 2016 3 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
a  das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
b  die Art und Weise der Übermittlung;
c  die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann. 4
5    Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
6    Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
7    Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.
BGG), macht die Stadt Zürich mit Bezug auf das BRG geltend, das Streitinteresse sei zwar hoch und es sei ein ausführlicher Schriftenwechsel sowie ein Augenschein durchgeführt worden. Deshalb rechtfertige sich eine Gebühr im oberen Bereich des Rahmens und sei auf maximal Fr. 10'000.-- festzusetzen. Das Verwaltungsgericht habe dagegen bloss einen einfachen Schriftenwechsel und keinen Augenschein durchgeführt. Die sich stellenden Rechtsfragen seien zwar "nicht besonders einfach", doch habe sich das Gericht unnötigerweise eingehend mit dem Grad der Schutzwürdigkeit auseinander gesetzt. Zudem dürfte der Zeitaufwand nicht hoch gewesen sei. Schliesslich sei die vorinstanzliche Gerichtsgebühr in einem klaren Missverhältnis zur Parteientschädigung von Fr. 6'000.--, die der Gegenpartei zugesprochen worden sei. Insgesamt erscheine eine Gerichtsgebühr von maximal Fr. 5'000.-- gerechtfertigt.

13.3. Gemäss der im Urteil BGE 145 I 52 begründeten Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die in Art. 65a des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH; OS 175.2) festgelegten Kriterien für die Bestimmung der vorinstanzlichen Gerichtsgebühren - Zeitaufwand, Schwierigkeit des Falls und der Streitwert bzw. das tatsächliche Streitinteresse - an sich nicht zu beanstanden. Allerdings sind diese Bemessungskriterien unscharf und ist der Gebührenrahmen bei Streitigkeiten ohne bestimmbaren Streitwert aussergewöhnlich weit, beläuft er sich doch in der Regel auf zwischen Fr. 500.-- und 50'000.--. Angesichts dessen kommt dem Äquivalenzprinzip bei der konkreten Gebührenfestsetzung besondere Bedeutung zu. Sodann verbietet die Rechtsweggarantie (Art. 29a
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
BV) Gerichtsgebühren, die aufgrund ihrer Höhe den Zugang zum Gericht übermässig erschweren. Aus allen diesen Gründen dürfen die vom Zürcher Verwaltungsgericht erhobenen Gebühren das in der Schweiz für ähnliche Verfahren übliche Mass nicht deutlich überschreiten (BGE 145 I 52 E. 5.7 S. 70).
Die von der Vorinstanz im vorliegenden Fall festgesetzten Gerichtskosten betragen Fr. 15'000.--. Damit sind sie im interkantonalen Vergleich und auch im Vergleich zu den Gebühren des Bundesgerichts aussergewöhnlich hoch und überschreiten das in der Schweiz für ähnliche Verfahren übliche Mass deutlich. Somit fragt sich, ob besondere Umstände eine solche Abweichung rechtfertigen. Die Vorinstanz äussert sich dazu in ihrem Urteil nicht und auf eine Vernehmlassung hat sie verzichtet. In Anwendung der gesetzlichen Kriterien muss fraglos - bei allen Beteiligten - von einem erheblichen tatsächlichen Streitinteresse ausgegangen werden. Der Zeitaufwand erscheint mässig bis hoch: Die Vorinstanz hatte einlässliche Rechtsschriften, Gutachten usw. zu berücksichtigen, doch hat sie bloss einen einfachen Schriftenwechsel durchgeführt und keine Beweise erhoben, namentlich keinen Augenschein durchgeführt. Schliesslich war das Verfahren rechtlich und sachverhaltlich weder besonders schwierig noch besonders einfach. Andere Umstände, die eine Gerichtsgebühr über dem schweizweit üblichen Rahmen rechtfertigen würden, sind nicht ersichtlich. Demnach verletzte die angefochtene Gerichtsgebühr von Fr. 15'000.-- das Äquivalenzprinzip. Sie ist auf Fr. 10'000.-
- zu reduzieren, was dem Doppelten der ordentlichen Gebühr für Streitigkeiten ohne Vermögensinteressen vor dem Bundesgericht entspricht.
Aus denselben Überlegungen rechtfertigt es sich, die Gebühr des BRG ebenfalls auf Fr. 10'000.-- zu reduzieren.

14. Gemäss den vorstehenden Erwägungen sind die Beschwerden insoweit gutzuheissen, als das angefochtene Urteil bezüglich der Gerichtskosten der Vorinstanz von Fr. 15'000.-- für das vorinstanzliche Verfahren aufzuheben ist und diese Kosten auf Fr. 10'000.-- zu reduzieren sind. Diejenigen des BRG sind ebenfalls auf Fr. 10'000.-- zu reduzieren. Im Übrigen sind die Beschwerden abzuweisen.
Die Parteien werden grundsätzlich im Umfang ihres Unterliegens kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 66 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten
1    Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
2    Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
3    Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
4    Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
5    Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.
und Art. 68 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 68 Parteientschädigung
1    Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2    Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3    Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4    Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5    Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 68 Parteientschädigung
1    Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2    Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3    Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4    Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5    Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.
sowie 2
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 68 Parteientschädigung
1    Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2    Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3    Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4    Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5    Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 68 Parteientschädigung
1    Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2    Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3    Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4    Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5    Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.
BGG). Da der Gebührenfrage im gesamten Rechtsstreit bloss eine klar untergeordnete Bedeutung zukommt, rechtfertigt es sich, diesen Aspekt bei der Kostenverlegung unberücksichtigt zu lassen. Dementsprechend ist der Genossenschaft A.________ die auf sie entfallende Hälfte der Gerichtskosten aufzuerlegen. Die in der Sache ebenfalls unterliegende Stadt Zürich trägt dagegen keine Kosten, weil sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis handelte (Art. 66 Abs. 4
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten
1    Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
2    Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
3    Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
4    Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
5    Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.
BGG). Beide Beschwerdeführerinnen haben dem in der Sache obsiegenden, an waltlich vertretenen Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 68 Parteientschädigung
1    Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2    Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3    Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4    Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5    Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 68 Parteientschädigung
1    Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2    Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3    Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4    Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5    Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.
und 2
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 68 Parteientschädigung
1    Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2    Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3    Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4    Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5    Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 68 Parteientschädigung
1    Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2    Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3    Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4    Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5    Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.
BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerden der Stadt Zürich und der Genossenschaft A.________ werden vereinigt.

2.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerden werden Ziff. 2 und 3 des Dispositivs des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 17. Januar 2019 dahingehend abgeändert, dass die Gerichtsgebühr des Verwaltungsgerichts auf Fr. 10'000.-- und diejenige des Baurekursgerichts ebenfalls auf Fr. 10'000.-- festgesetzt wird. Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.

3.
Die Gerichtskosten des bundesgerichtlichen Verfahrens werden im Umfang der Hälfte, ausmachend Fr. 4'000.--, der Genossenschaft A.________ auferlegt.

4.
Die Beschwerdeführerinnen haben den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem Bundesamt für Kultur schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 25. August 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Die Gerichtsschreiberin: Hänni
Entscheidinformationen   •   DEFRITEN
Entscheid : 1C_128/2019
Datum : 25. August 2020
Publiziert : 09. Oktober 2020
Gericht : Bundesgericht
Status : Zur Publikation vorgeschlagen
Sachgebiet : Raumplanung und öffentliches Baurecht
Regeste : Inventarentlassung/-ergänzung


Gesetzesregister
BGG: 42 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 42 Rechtsschriften
1    Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
2    In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 1 2
3    Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
4    Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 2016 3 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
a  das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
b  die Art und Weise der Übermittlung;
c  die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann. 4
5    Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
6    Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
7    Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.
66 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten
1    Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
2    Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
3    Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
4    Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
5    Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.
68 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 68 Parteientschädigung
1    Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
2    Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
3    Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
4    Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
5    Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.
82 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
a  gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
b  gegen kantonale Erlasse;
c  betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.
83 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
1  die Aufnahme in die Warteliste,
2  die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
3  Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010 15 ;
4  die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
5  Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
6  die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
a  Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
b  Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
c  Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
d  Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
e  Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
f  Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen:
fbis  Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32 ides Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 2009 7 ;
g  Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
h  Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
i  Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
j  Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
k  Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
l  Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
m  Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
n  Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
o  Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
p  Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend: 12
q  Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
r  Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 34 16 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 17 (VGG) getroffen hat;
s  Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
t  Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
u  Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 2015 20 );
v  Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
w  Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
x  Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 2016 24 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt.
86 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen
1    Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
a  des Bundesverwaltungsgerichts;
b  des Bundesstrafgerichts;
c  der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
d  letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
2    Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
3    Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.
89 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 89 Beschwerderecht
1    Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a  die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b  das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c  Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d  Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3    In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
90 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 90 Endentscheide - Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen.
93 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide
1    Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
a  wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
b  wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
2    Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar. 1 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
3    Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.
95 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
a  Bundesrecht;
b  Völkerrecht;
c  kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
d  kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und --abstimmungen;
e  interkantonalem Recht.
97 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts
1    Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
2    Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. 1
99 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 99
1    Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
2    Neue Begehren sind unzulässig.
102 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 102 Schriftenwechsel
1    Soweit erforderlich stellt das Bundesgericht die Beschwerde der Vorinstanz sowie den allfälligen anderen Parteien, Beteiligten oder zur Beschwerde berechtigten Behörden zu und setzt ihnen Frist zur Einreichung einer Vernehmlassung an.
2    Die Vorinstanz hat innert dieser Frist die Vorakten einzusenden.
3    Ein weiterer Schriftenwechsel findet in der Regel nicht statt.
105 
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt
1    Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
2    Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
3    Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden. 1
106
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 106 Rechtsanwendung
1    Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
2    Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.
BV: 29a 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
41 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 41
1    Bund und Kantone setzen sich in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative dafür ein, dass:
a  jede Person an der sozialen Sicherheit teilhat;
b  jede Person die für ihre Gesundheit notwendige Pflege erhält;
c  Familien als Gemeinschaften von Erwachsenen und Kindern geschützt und gefördert werden;
d  Erwerbsfähige ihren Lebensunterhalt durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können;
e  Wohnungssuchende für sich und ihre Familie eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen finden können;
f  Kinder und Jugendliche sowie Personen im erwerbsfähigen Alter sich nach ihren Fähigkeiten bilden, aus- und weiterbilden können;
g  Kinder und Jugendliche in ihrer Entwicklung zu selbstständigen und sozial verantwortlichen Personen gefördert und in ihrer sozialen, kulturellen und politischen Integration unterstützt werden.
2    Bund und Kantone setzen sich dafür ein, dass jede Person gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Invalidität, Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Mutterschaft, Verwaisung und Verwitwung gesichert ist.
3    Sie streben die Sozialziele im Rahmen ihrer verfassungsmässigen Zuständigkeiten und ihrer verfügbaren Mittel an.
4    Aus den Sozialzielen können keine unmittelbaren Ansprüche auf staatliche Leistungen abgeleitet werden.
50 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 50
1    Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.
2    Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden.
3    Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete.
78 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 78 Natur- und Heimatschutz
1    Für den Natur- und Heimatschutz sind die Kantone zuständig.
2    Der Bund nimmt bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes. Er schont Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet.
3    Er kann Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes unterstützen und Objekte von gesamtschweizerischer Bedeutung vertraglich oder durch Enteignung erwerben oder sichern.
4    Er erlässt Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung.
5    Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen.
108
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 108 Wohnbau- und Wohneigentumsförderung
1    Der Bund fördert den Wohnungsbau, den Erwerb von Wohnungs- und Hauseigentum, das dem Eigenbedarf Privater dient, sowie die Tätigkeit von Trägern und Organisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus.
2    Er fördert insbesondere die Beschaffung und Erschliessung von Land für den Wohnungsbau, die Rationalisierung und die Verbilligung des Wohnungsbaus sowie die Verbilligung der Wohnkosten.
3    Er kann Vorschriften erlassen über die Erschliessung von Land für den Wohnungsbau und die Baurationalisierung.
4    Er berücksichtigt dabei namentlich die Interessen von Familien, Betagten, Bedürftigen und Behinderten.
NHG: 5 
SR 451 Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz
NHG Art. 5 Inventare des Bundes von Objekten mit nationaler Bedeutung
1    Der Bundesrat erstellt nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann sich auf bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von Organisationen stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes oder der Denkmalpflege tätig sind. 1 Die für die Auswahl der Objekte massgebenden Grundsätze sind in den Inventaren darzulegen. Ausserdem haben diese mindestens zu enthalten:
a  die genaue Umschreibung der Objekte;
b  die Gründe für ihre nationale Bedeutung;
c  die möglichen Gefahren;
d  die bestehenden Schutzmassnahmen;
e  den anzustrebenden Schutz;
f  die Verbesserungsvorschläge.
2    Die Inventare sind nicht abschliessend. Sie sind regelmässig zu überprüfen und zu bereinigen; über die Aufnahme, die Abänderung oder die Streichung von Objekten entscheidet nach Anhören der Kantone der Bundesrat. Die Kantone können von sich aus eine Überprüfung beantragen.
6 
SR 451 Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz
NHG Art. 6 Bedeutung des Inventars
1    Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. 1
2    Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen.
12g
SR 451 Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz
NHG Art. 12g Beschwerderecht der Kantone und des zuständigen Bundesamtes
1    Die Kantone sind zur Beschwerde gegen Verfügungen von Bundesbehörden nach Artikel 12 Absatz 1 berechtigt.
2    Das zuständige Bundesamt ist zur Beschwerde gegen kantonale Verfügungen nach Artikel 12 Absatz 1 berechtigt; es kann die Rechtsmittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts ergreifen.
NHV: 23
SR 451.1 Verordnung über den Natur- und Heimatschutz
NHV Art. 23 Bundesorgane
1    Die Fachstellen des Bundes für Natur-, Heimatschutz und Denkmalpflege sind:
a  das BAFU für die Bereiche Natur- und Landschaftsschutz;
b  das BAK für die Bereiche Denkmalpflege, Archäologie und Ortsbildschutz;
c  das ASTRA für den Bereich Schutz der historischen Verkehrswege.
2    Sie vollziehen das NHG, soweit nicht andere Bundesbehörden zuständig sind. Bei der Erfüllung von Bundesaufgaben nach den Artikeln 2-6 NHG sorgen sie für eine koordinierte Information und Beratung der Behörden und der Öffentlichkeit. 2
3    Sind andere Bundesbehörden für den Vollzug zuständig, so wirken das BAFU, das BAK und das ASTRA nach Artikel 3 Absatz 4 NHG mit.
4    Die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) sind die beratenden Fachkommissionen des Bundes für Angelegenheiten des Naturschutzes, des Heimatschutzes und der Denkmalpflege.
RPG: 1 
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 1 Ziele
1    Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird. 1 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
2    Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen:
a  die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
abis  die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität;
b  kompakte Siedlungen zu schaffen;
bbis  die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten;
c  das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken;
d  die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern;
e  die Gesamtverteidigung zu gewährleisten;
f  die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern.
3 
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 3 Planungsgrundsätze
1    Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
2    Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen:
a  der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben;
b  Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen;
c  See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden;
d  naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben;
e  die Wälder ihre Funktionen erfüllen können.
3    Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen:
a  Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind;
abis  Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche;
b  Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden;
c  Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden;
d  günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein;
e  Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten.
4    Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen:
a  regionale Bedürfnisse berücksichtigt und störende Ungleichheiten abgebaut werden;
b  Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein;
c  nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden.
8a 
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 8a Richtplaninhalt im Bereich Siedlung
1    Der Richtplan legt im Bereich Siedlung insbesondere fest:
a  wie gross die Siedlungsfläche insgesamt sein soll, wie sie im Kanton verteilt sein soll und wie ihre Erweiterung regional abgestimmt wird;
b  wie Siedlung und Verkehr aufeinander abgestimmt und eine rationelle sowie flächensparende Erschliessung sichergestellt werden;
c  wie eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen bewirkt wird;
d  wie sichergestellt wird, dass die Bauzonen den Anforderungen von Artikel 15 entsprechen; und
e  wie die Siedlungserneuerung gestärkt wird.
2    und 3 2
33
SR 700 Bundesgesetz über die Raumplanung - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 33 Kantonales Recht
1    Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
2    Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen.
3    Es gewährleistet:
a  die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht;
b  die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde.
4    Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25 aAbsatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen. 2
VISOS: 11
BGE Register
120-IA-270 • 125-V-351 • 126-I-219 • 133-II-409 • 135-I-71 • 135-II-209 • 140-III-115 • 140-V-328 • 141-I-36 • 142-II-100 • 142-V-577 • 143-IV-380 • 145-I-52 • 145-II-189 • 146-I-36
Weitere Urteile ab 2000
1C_128/2019 • 1C_130/2014 • 1C_134/2007 • 1C_134/2019 • 1C_285/2017 • 1C_289/2019 • 1C_314/2018 • 1C_368/2019 • 1C_457/2017 • 1C_55/2011 • 1C_595/2013 • 1C_610/2018 • 1C_616/2015 • 1C_626/2017 • 1C_64/2019 • 1C_81/2019
Stichwortregister
Sortiert nach Häufigkeit oder Alphabet
genossenschaft • vorinstanz • bundesgericht • gemeinde • gewicht • stelle • gemeindeautonomie • augenschein • wohnraum • unterschutzstellung • frage • denkmalschutz • bundesamt für kultur • autonomie • weiler • sachverhalt • schutzmassnahme • sachverhaltsfeststellung • inventar • beschwerdegegner • gerichtskosten • beschwerde in öffentlich-rechtlichen angelegenheiten • wohnbaugenossenschaft • kantonales recht • zeuge • mass • schriftenwechsel • ersetzung • baute und anlage • verfahrensbeteiligter • replik • rechtsverletzung • entscheid • privates interesse • bundesgesetz über die raumplanung • weisung • architekt • bauzone • von amtes wegen • streitwert • bundesinventar • geschichte • treffen • rechtsanwalt • zweifel • architektur • familie • unbestimmter rechtsbegriff • zwischenkriegszeit • landschaft • finanzielles interesse • zahl • ermessen • garten • teilweise gutheissung • wohnungsnot • sanierung • finanzielle sanierung • grundrechtseingriff • bestimmbarkeit • terrain • wert • bundesverfassung • abbruchverbot • umfang • einsprache • richtplan • erneuerung der baute • verhältnismässigkeit • bundesgesetz über den natur- und heimatschutz • gemeinderecht • kantonales raumplanungsgesetz • denkmal • abweisung • wirkung • gegenstand • naturschutz • grundstück • bruchteil • zugang zu einem gericht • zürich • benutzung • druck • begründung der eingabe • begründung des entscheids • form und inhalt • richterliche behörde • rechtsmittel • personalbeurteilung • konkursdividende • zimmer • berechnung • naturschutzobjekt • vertrag • voraussetzung • gerichts- und verwaltungspraxis • dauer • beurteilung • antrag zu vertragsabschluss • anhörung oder verhör • planungsziel • parentel • zweck • richtlinie • ausmass der baute • endentscheid • eigentumsgarantie • verfassung • innerhalb • landwirtschaftliche wohnbaute • rechtsform • treppe • lausanne • wiese • bezogener • rechtsmittelinstanz • parzellierung • wohnungsbau • bedingung • rang • erschliessung • errichtung eines dinglichen rechts • teuerung • selbstversorger • wahl • kommunales inventar • verwandtschaft • kostenverlegung • wohnzone • aufzonung • leiter • einfamilienhaus • kostenmiete
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