1C_195/2020 - 2020-09-24 - Aménagement public et droit public des constructions - Reglement über die Mehrwertabgabe; Parteikostenersatz (Entscheide des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 15. November 2018 und vom 22. Januar 2019; gbv 6/2018)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 195/2020

Urteil vom 24. September 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Haag, Merz,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Fürsprecher Urs Eymann,

gegen

Einwohnergemeinde Meikirch,
handelnd durch den Gemeinderat Meikirch, Wahlendorfstrasse 10, 3045 Meikirch,
Beschwerdegegnerin,

Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland, Poststrasse 25, 3072 Ostermundigen.

Gegenstand
Reglement über die Mehrwertabgabe; Parteikostenersatz (Entscheide des Regierungsstatthalteramts
Bern-Mittelland vom 15. November 2018 und
vom 22. Januar 2019; gbv 6/2018),

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
vom 4. März 2020 (100.2018.447/2019.72U).

Sachverhalt:

A.
Am 2. Mai 2018 beschloss die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Meikirch (nachfolgend: die Gemeinde) ein Reglement über die Mehrwertabgabe (MWAR). Art. 1 MWAR lautet wie folgt:
Art. 1 Gegenstand der Abgabe

1. Sofern ein Mehrwert anfällt, erhebt die Gemeinde von den Grundeigentümern eine Mehrwertabgabe:
a) bei der neuen und dauerhaften Zuweisung von Land zu einer Bauzone (Einzonung, z.B. LZ in W2),
b) bei der Zuweisung von unüberbautem Land in einer bestehenden Nutzungszone in eine Bauzonenart mit höheren und besseren Nutzungsmöglichkeiten (Umzonung, z.B. ZöN in W2).

2. Beträgt der Mehrwert weniger als 20 000 Franken, so wird keine Abgabe erhoben (Freigrenze nach Art. 142a Abs. 4 des Baugesetzes). Bei Aufzonungen (z.B. W1 in W2), oder bei Einzonungen von bereits überbauten Grundstücken (z.B. LZ in DK), wird ebenfalls keine Abgabe erhoben.

B.
Am 1. Juni 2018 erhob A.________ Beschwerde an das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland mit den Anträgen, in Art. 1 Abs. 1 lit. b MWAR das Wort »unüberbautem» zu streichen (Antrag 1), in Art. 1 Abs. 2 2. Satz MWAR den Passus »oder bei Einzonungen von bereits überbauten Grundstücken (z.B. LZ in DK) » zu streichen (Antrag 2) und in Art. 1 Abs. 2 MWAR den 2. Satz ganz zu streichen (Antrag 3). Eventualiter sei die Sache zur Verbesserung von Art. 1 Abs. 2 MWAR im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde zurückzuweisen.
Mit Entscheid vom 15. November 2018 hiess der Regierungsstatthalter die Beschwerde hinsichtlich des Rechtsbegehrens 2 gut und wies das MWAR an die Gemeinde zurück zur Aufhebung der Formulierung «oder bei Einzonungen von bereits überbauten Grundstücken (z.B. LZ in DK) » in Art. 1 Abs. 2 Satz 2 MWAR. Im Übrigen wies er die Beschwerde ab.

C.
Dagegen erhob A.________ am 17. Dezember 2018 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses hiess die Beschwerde am 4. März 2020 teilweise gut, hob Art. 1 Abs. 1 lit. b MWAR auf und wies die Sache an die Gemeinde zurück zur Überarbeitung im Sinne der Erwägungen. Zwar stehe es den Gemeinden nach Art. 142a des Berner Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG/BE; BSG 721.0) frei, auf eine Mehrwertabgabe für Um- und Aufzonungen ganz zu verzichten oder eine Mehrwertabgabe nur für Umzonungen zu erheben. Dagegen sei kein sachlicher Grund ersichtlich, die Mehrwertabgabe bei Umzonungen auf unüberbaute Grundstücke zu beschränken. Die Gemeinde müsse daher entscheiden, ob sie Umzonungen generell als abgabepflichtig oder als abgabefrei erklären wolle.

D.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat A.________ am 20. April 2020 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das MWAR sei an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückzuweisen mit der Massgabe, dass Um- und Aufzonungen generell der Mehrwertabgabepflicht zu unterstellen seien. Im Rahmen der Rückweisung sei durch das Bundesgericht festzustellen, dass Art. 142a Abs. 2 BauG/BE bundesrechtswidrig sei.

E.
Das Verwaltungsgericht und der Gemeinderat Meikirch beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Regierungsstatthalteramt hat auf eine Stellungnahme verzichtet.

Der Beschwerdeführer hat auf eine Replik verzichtet.

F.
Mit Verfügung vom 25. Mai 2020 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Verwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), der einen kommunalen Erlass (MWAR) zum Gegenstand hat (Art. 82 lit. b BGG).

1.1. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Er ist als Einwohner und Grundeigentümer in Meikirch potenziell von der neuen Regelung betroffen und zur Beschwerde legitimiert. Dies gilt auch, soweit er eine ungerechtfertigte Privilegierung gewisser Planungsmassnahmen durch den Verzicht auf die Erhebung einer Mehrwertabgabe beanstandet (vgl. zur entsprechenden Praxis im Steuerrecht BGE 141 I 78 E. 3.1 S. 81 mit Hinweisen).

1.2. Der angefochtene Entscheid weist die Beschwerde gegen das MWAR ab, soweit der Beschwerdeführer eine Mehrwertabgabe auf Aufzonungen verlangt, und weist die Sache an die Gemeinde zurück, um neu zu entscheiden, ob sie Umzonungen der Mehrwertabgabe unterstellen will oder nicht. Näher zu prüfen ist im Folgenden, ob es sich um einen End-, Teil- oder Zwischenentscheid handelt (Art. 90 ff . BGG).

2.
Hinsichtlich der Umzonungen schliesst der Entscheid das Verfahren nicht ab, d.h. es handelt sich insoweit um einen Zwischenentscheid. Zwar hat das Verwaltungsgericht bereits über die Grundsatzfrage entschieden, ob eine Verpflichtung der Gemeinde besteht, eine Mehrwertabgabe für Umzonungen einzuführen - was es verneinte. Dies genügt jedoch nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht, um einen Endentscheid i.S.v. Art. 90 BGG zu begründen (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3.3 S. 35; 134 II 137 E. 1.3.2 S. 140 f.; je mit Hinweisen). Massgeblich ist vielmehr, ob der angefochtene Entscheid noch einen Entscheidungsspielraum für die Gemeinde belässt (vgl. BGE 138 I 143 E. 1.2 S. 148). Ist dies - wie vorliegend - der Fall, so ist der Rückweisungsentscheid als Zwischenentscheid zu qualifizieren.

2.1. Gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG sind selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, grundsätzlich zusammen mit dem Endentscheid anzufechten. Art. 93 Abs. 1 BGG lässt die Beschwerde gegen sie nur ausnahmsweise zu, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Diese Voraussetzungen sind in der Beschwerdeschrift darzulegen.

2.1.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Gutheissung der Beschwerde würde sofort einen Endentscheid herbeiführen, indem klar wäre, dass ein genereller Verzicht auf die Mehrwertabgabe bei Umzonungen nicht rechtmässig wäre, d.h. er beruft sich auf Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG. Er legt jedoch nicht dar, inwiefern mit einem Endentscheid ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden könnte; dies ist auch nicht ersichtlich.

2.1.2. Er macht weiter geltend, es wäre für ihn und die Gemeinde unzumutbar und auch aus rechtsstaatlichen Gründen inakzeptabel, nochmals einen Beschluss über das MWAR zu fällen, welcher wiederum den Instanzenzug bis ans Bundesgericht durchlaufen müsste. Die blosse Verlängerung des Verfahrens stellt jedoch keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG dar, sofern das Verfahren insgesamt den Vorgaben von Art. 29 Abs. 1 BV genügt (BGE 136 II 165 E. 1.2.1 S. 170 f.). Im Übrigen besteht die Möglichkeit, die neue Fassung des MWAR direkt vor Bundesgericht anzufechten, wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde eine blosse Formalie darstellen würde (vgl. im einzelnen unten, E. 4).

3.
Hinsichtlich der Aufzonungen gehen die Parteien von einem selbstständig anfechtbaren (Teil-) Endentscheid aus. Gemäss Art. 91 lit. a BGG würde dies jedoch voraussetzen, dass die behandelten Begehren unabhängig von den übrigen, noch nicht abschliessend entschiedenen Begehren beurteilt werden können. Dies ist vorliegend nicht der Fall.

Der Beschwerdeführer macht selbst geltend, dass sich Auf- und Umzonungen nur schwer unterscheiden liessen und zu ähnlichen finanziellen Mehrwerten führen könnten; er ist deshalb der Auffassung, dass die Erkenntnisse des Verwaltungsgerichts zur Mehrwertabgabepflicht von Auf- und Umzonungen nicht getrennt voneinander überprüft werden könnten. Dem ist zuzustimmen; insbesondere kann zurzeit - ohne Kenntnis der neuen Regelung für Umzonungen - noch nicht geprüft werden, ob eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) von Auf- und Umzonungen vorliegt.
Damit liegt auch hinsichtlich der Aufzonungen kein Teil-, sondern ein Zwischenentscheid vor. Auch auf diesen Teil der Beschwerde kann daher noch nicht eingetreten werden.

4.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts insgesamt als Zwischenentscheid zu qualifizieren ist. Dieser weist die Sache an die Gemeinde zurück, um erneut über die Mehrwertabgabepflicht von Umzonungen zu entscheiden. Dabei bestehen - wie der Beschwerdeführer selbst geltend macht -, verschiedene Ausgestaltungsmöglichkeiten (vgl. Art. 142a Abs. 5, Art. 142b Abs. 4, Art. 142c Abs. 1a BauG/BE in der Fassung vom 12. September 2019, in Kraft seit 1. März 2020).
Ist der Beschwerdeführer mit der neuen Regelung für Umzonungen einverstanden, so kann er direkt Beschwerde gegen den Zwischenentscheid vom 4. März 2020 beim Bundesgericht erheben (vgl. z.B. Urteil 1C 594/2017 vom 1. November 2017 E. 2.2, bestätigt in Urteil 1C 127/2019 vom 2. April 2019 E. 2.2), um den Verzicht auf eine Mehrwertabgabe für Aufzonungen überprüfen zu lassen. Ein erneutes Durchlaufen der kantonalen Rechtsmittelinstanzen erübrigt sich, weil das Verwaltungsgericht bereits entschieden hat, dass es im Ermessen der Gemeinde liege, eine Mehrwertabgabe nur für Umzonungen (nicht aber für Aufzonungen) zu erheben.
Analoges gilt, sofern die Gemeinde auf eine Mehrwertabgabe für Umzonungen verzichtet. Auch in diesem Fall kann der Beschwerdeführer direkt an das Bundesgericht gelangen, um die kommunale Regelung für Auf- und Umzonungen gemeinsam überprüfen zu lassen. Das Ergreifen eines weiteren kantonalen Rechtsmittels wäre zwecklos und erwiese sich als leere Formalie, weshalb darauf verzichtet werden kann (BGE 106 Ia 229 E. 4 S. 236 mit Hinweisen).
Führt die Gemeinde dagegen eine Mehrwertabgabe für Umzonungen ein, deren Ausgestaltung der Beschwerdeführer in einem - vom Verwaltungsgericht noch nicht beurteilten - Punkt für unzulässig erachtet, so muss er die kantonalen Rechtsmittel erschöpfen, bevor er Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erheben kann, gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid und den Zwischenentscheid vom 4. März 2020 (Art. 93 Abs. 3 BGG).

5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 BGG). Der Gemeinderat, der in seinem amtlichen Wirkungskreis prozessiert, hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 24. September 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 91 Décisions partielles - Le recours est recevable contre toute décision:
^a	qui statue sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause;
^b	qui met fin à la procédure à l'égard d'une partie des consorts.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.