1C_150/2020 - 2020-09-24 - Costruzioni stradali e circolazione stradale

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 150/2020

Arrêt du 24 septembre 2020

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux
Kneubühler, Juge présidant, Müller et Merz.
Greffier : M. Alvarez.

Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Sébastien Voegeli,
recourante,

contre

Département des infrastructures de la République et canton de Genève

Objet
Aménagements cyclables,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 11 février 2020 (A/2477/2019-AMENAG, ATA/141/2020).

Faits :

A.
Issue de l'initiative populaire no IN 144 "Pour la mobilité douce (Initiative des villes) ", acceptée à 50,3 % par les Genevois lors de la votation populaire du 15 mai 2011, la loi sur la mobilité douce du 15 mai 2011 (LMD; RS/GE H 1 80) est entrée en vigueur le 30 août 2011. Elle est précisée par le règlement sur la mobilité douce du 27 novembre 2013 (RMD; RS/GE H 1 80.01).
L'art. 1 LMD définit le principe poursuivi et prévoit que les aménagements cyclables et les cheminements piétonniers, regroupés sous le terme mobilité douce, sont développés par l'Etat et les communes de manière à offrir un réseau complet et sécurisé au service des déplacements des personnes à l'intérieur du canton et avec les régions voisines (al. 1). Le Conseil d'Etat établit un plan d'actions de la mobilité douce (al. 2). L'art. 2 LMD définit l'offre de base en matière d'aménagements liés à la mobilité douce et fixe un délai de 8 ans dès l'adoption du plan d'actions de la mobilité douce pour réaliser par étape une série d'objectifs dans tout le canton (cf. art. 2 let. a à d LMD).

B.
Le plan directeur de la mobilité douce (PDMD 2011-2014) a été adopté par le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève le 31 mars 2011 et voté, sous la forme de résolution, par le Grand Conseil genevois le 25 janvier 2013. Il proposait une vision stratégique et des actions déclinées en mesures pour la période 2011-2014. La première action concernait le réseau cyclable général et visait à identifier les améliorations prioritaires, en particulier les itinéraires à sécuriser en priorité avec un délai de réalisation estimé à quatre à cinq ans pour les réalisations prioritaires et un horizon de quinze à vingt ans prévu pour un territoire "finement maillé à terme".
Le plan d'actions de la mobilité douce pour la période 2015-2018 (PAMD 2015-2018) a été établi début 2017. Ce plan tenait compte des compétences partagées entre le canton et les communes sur le domaine public et du cadre légal, en particulier du compromis cristallisé par la loi pour une mobilité cohérente et équilibrée du 5 juin 2016 (LMCE; RS/GE H 1 21), entrée en vigueur le 2 juillet 2016. Il avait pour objectif de définir les mesures (études, projets et réalisations) en faveur des piétons et des cyclistes à mener par le canton pendant la période 2015-2018. Il visait notamment à améliorer l'infrastructure par des mesures de sécurisation, d'amélioration de la continuité et de la qualité des réseaux piétonniers et cyclables.
Quant au plan d'actions de la mobilité douce 2019-2023, il a été mis en consultation en octobre 2019.

C.
Le 13 mars 2019, A.________ s'est adressée à l'Office cantonal des transports (ci-après: OCT). Cycliste depuis de nombreuses années, elle se rendait quotidiennement à bicyclette de son domicile, situé en ville de Genève, au [...], dans le quartier de la Jonction, à son lieu de travail, sis [...], dans le quartier de Champel. Ce trajet, situé sur le réseau routier primaire et secondaire, n'était équipé d'aucun aménagement cyclable et se révélait dangereux. Selon elle, la situation n'était ainsi pas conforme à l'obligation faite à l'Etat par la LMD de créer des pistes cyclables structurées, continues, directes et sécurisées. La prénommée priait l'office cantonal de procéder à de tels aménagements, à défaut de lui notifier une décision motivée sujette à recours.
Sans réponse, l'intéressée a relancé l'OCT le 30 avril 2019. Par courrier du 21 mai 2019, l'office cantonal a indiqué à A.________ que, dans le cadre de la mise en oeuvre de la LMD, la priorité était donnée à la réalisation d'aménagements sur le réseau cyclable d'intérêt cantonal. Cette approche n'avait pas pour but de proposer moins d'aménagements, ni des réalisations moins exigeantes, mais de travailler avec une vision plus pragmatique des aménagements que celle uniquement fondée sur le critère du réseau primaire et secondaire, et de favoriser une approche plus qualitative que quantitative. Le canton ne maîtrisait par ailleurs pas l'ensemble du processus, les communes étant chargées d'équiper leurs domaines routiers respectifs. L'itinéraire de l'intéressée relevait davantage de la compétence de la Ville de Genève, laquelle avait défini une stratégie cyclable pour équiper son territoire en accord avec la LMD. Cet itinéraire n'était certes pas équipés pour les cycles; il était cependant possible d'emprunter un autre itinéraire avec moins de trafic automobile et pourvu d'aménagements cyclables (notamment [...]).

D.
Par acte déposé le 28 juin 2019, A.________ a saisi la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève d'un recours contre le courrier de l'OCT du 21 mai 2019.
Par arrêt du 11 février 2020, la Cour de justice a retenu que la demande de la recourante tendait à obtenir deux choses: premièrement la réalisation d'aménagements cyclables; deuxièmement et subsidiairement, la notification, en cas de refus, d'une décision constatant le caractère illicite de la situation. S'agissant du premier aspect, la cour cantonale a jugé le recours irrecevable, l'art. 2 let. a LMD ne conférant aucun droit à l'intéressée; le refus des aménagements ne pouvait ainsi constituer une décision. En ce qui concerne le deuxième volet de la demande, la Cour de justice a en revanche considéré que le courrier du 21 mai 2019, en tant qu'il portait sur le refus de rendre une décision constatatoire, devait être qualifié de décision. La cour cantonale a toutefois rejeté le recours sur ce second point, jugeant - à cet égard également - que la LMD ne conférait aucun droit individuel à la recourante; celle-ci n'était dès lors pas touchée dans ses droits et obligations, condition exigée par l'art. 4A de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA-GE; RS/GE E 5 10); l'intéressée ne pouvait dès lors obtenir une décision fondée sur cette disposition.

E.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et de constater, d'une part, le caractère illicite de l'absence de pistes cyclables directes, continues et sécurisées sur [...], et, d'autre part, l'obligation de l'Etat de Genève de procéder à la réalisation de ces aménagements. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision au sens des considérants.
La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. L'OCT conclut au rejet du recours. La recourante a répliqué, confirmant ses conclusions.

Considérant en droit :

1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
La recourante a participé à la procédure devant la Cour de justice. Elle est en outre directement touchée par l'arrêt attaqué: d'une part, en tant qu'il déclare son recours cantonal irrecevable à l'encontre du refus d'ordonner la réalisation des aménagements cyclables requis (cf. art. 2 let. a LMD); d'autre part, en tant qu'il lui dénie le droit à une décision constatatoire fondée sur l'art. 4A LPA-GE. Elle bénéficie ainsi a priori d'un intérêt digne de protection à l'annulation de l'arrêt cantonal (cf. art. 89 al. 1 LTF), spécialement s'agissant de la question de savoir si elle dispose, comme elle le soutient, du droit à une décision, aspect relevant du fond de la cause (cf. arrêt 2C 1006/2014 du 24 août 2015 consid. 1.2 non publié in ATF 141 I 172).
Les autres conditions de recevabilité étant au surplus réunies, le recours en matière de droit public est ainsi en principe recevable.

2.
La Cour de justice a considéré que le courrier de l'OCT du 21 mai 2019, associé aux explications données en réponse au recours, constituait une décision en tant qu'il "cristallis[ait] le refus de l'OCT de constater, par une décision [...], le caractère illicite de l'absence d'aménagements cyclables dans le sens sollicité par la recourante". L'instance précédente a toutefois rejeté le recours sur ce point, jugeant que la LMD ne conférait aucun droit individuel à la recourante; celle-ci n'était dès lors pas touchée dans ses droits et obligations; elle ne pouvait dès lors obtenir une décision fondée sur l'art. 4A LPA-GE. Pour le surplus, se fondant également sur la prémisse que la LMD, en particulier son art. 2 let. a, n'accordait aucun droit individuel, l'instance précédente a nié tout caractère de décision au courrier du 21 mai 2019 en tant qu'il refusait la réalisation des aménagements cyclables demandés; elle a partant, sur ce point, déclaré le recours irrecevable.
Devant le Tribunal fédéral, la recourante reproche à l'instance précédente d'avoir considéré que l'art. 2 let. a LMD ne conférait aucun droit au citoyen. Par ailleurs, en jugeant que le refus de réaliser les aménagements cyclables requis ne constituait pas une décision, et d'avoir, sur ce point, déclaré le recours irrecevable, l'instance précédente aurait appliqué de manière arbitraire l'art. 4 al. 1 let. c LPA-GE et violé l'art. 29a Cst. En outre et selon la recourante, l'art. 2 let. a LMD imposerait à l'Etat un devoir d'agir; ainsi en considérant que l'art. 4A LPA-GE ne lui conférait pas le droit à une décision constatant le caractère illicite de cette prétendue omission d'agir, la Cour de justice aurait non seulement appliqué arbitrairement cette dernière disposition, mais là encore violé la garantie de l'accès au juge (art. 29a Cst.).

3.
Au regard des griefs soulevés par la recourante, il convient, à titre liminaire, de rappeler que le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF); il n'examine cependant la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par la partie recourante (cf. art. 106 al. 2 LTF), c'est-à-dire s'il a été expressément soulevé et exposé de façon claire et détaillée (ATF 142 III 364 consid. 2.4 p. 368; 141 I 36 consid. 1.3 p. 41; 135 III 232 consid. 1.2 p. 234). A cela s'ajoute que, sauf dans les cas cités expressément à l'art. 95 LTF, le recours devant le Tribunal fédéral ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. En revanche, il est possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal ou communal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits constitutionnels (cf. ATF 143 I 321 consid. 6.1 p. 324; 134 III 379 consid. 1.2 p. 382 s.). Dans ce cadre également s'appliquent les exigences strictes en matière de motivation définies par l'art. 106 al. 2 LTF.
Lorsqu'il revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables: il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Il ne suffit pas que la motivation de la décision critiquée soit insoutenable; encore faut-il que celle-ci se révèle arbitraire dans son résultat. En outre, il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle adoptée par l'autorité intimée serait concevable, voire préférable (ATF 144 I 170 consid. 7.3 p. 174 s.; 142 II 369 consid. 4.3 p. 380; 141 III 564 consid. 4.1 p. 566).

4.
Qu'il s'agisse de l'existence d'une décision au sens de l'art. 4 al. 1 let. c LPA-GE ou du droit à une décision fondée sur l'art. 4A al. 1 let. c LPA-GE, l'appréciation de la Cour de justice repose sur le postulat que l'art. 2 let. a LMD ne confère aucun droit au citoyen, aspect qu'il convient d'examiner en premier lieu. A cet égard, la recourante reproche à l'instance précédente d'avoir versé dans l'arbitraire tant dans son interprétation littérale qu'historique de cette disposition.

4.1. Intitulé "Offre de base", l'art. 2 LMD prévoit qu'au plus tard 8 ans après l'adoption du plan d'actions de la mobilité douce, l'offre répondant au moins aux objectifs suivant est réalisée par étapes dans tout le canton: des pistes cyclables structurées, continues, directes et sécurisées sont aménagées sur le réseau de routes primaires et secondaires. Pour les sections de routes où une piste ne pourrait être installée, celle-ci est remplacée par une bande cyclable accompagnée d'aménagements sécurisant la mobilité douce (let. a); des stationnements pour vélos, sécurisés et abrités des intempéries, sont réalisés en nombre suffisant aux principaux arrêts de transports publics et aux abords des lieux d'activités (let. b.); des traversées piétonnes attractives et sécurisées sont réalisées en nombre suffisant sur l'ensemble du réseau de routes primaires et secondaires; des îlots sont installés pour permettre une traversée piétonne sécurisée en deux temps (let. c.); la régulation des carrefours est conçue pour encourager la mobilité douce (let. d).
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge doit rechercher la véritable portée de la norme au regard notamment de la volonté du législateur telle qu'elle ressort, entre autres, des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique) (ATF 141 II 280 consid. 6.1 p. 287; 140 II 202 consid. 5.1 p. 204).

4.2. La Cour de justice a considéré que l'art. 2 let. a LMD ne conférait pas à la recourante un droit à ce que les aménagements cyclables sollicités soient réalisés par l'Etat. Tel n'était pas le sens de cette disposition cantonale au regard de sa lettre. L'art. 2 ab initio LMD disposait que l'offre répondant au moins aux objectifs suivants était réalisée par étapes et prévoyait, parmi ces "objectifs", celui d'aménager des pistes cyclables structurées, continues, directes et sécurisées, voire une bande cyclable accompagnée d'aménagements sécurisant la mobilité douce. Cette interprétation était par ailleurs corroborée par les travaux préparatoires, ceux-ci confirmant que la réalisation des aménagements cyclables mentionnés par cette disposition était un objectif fixé à l'Etat. Le fait qu'un délai de huit ans était prévu par l'art. 2 LMD ne changeait pas la nature de cette disposition en ce sens que l'objectif fixé à l'Etat ne se transformait pas, par l'écoulement du temps, en un droit individuel justiciable devant les tribunaux. Les travaux préparatoires avaient en outre mis en évidence que l'initiative no 144 - de rang législatif - ne faisait pas prévaloir la mobilité douce sur les autres modes de déplacement. La recourante ne
pouvait par conséquent tirer aucun droit individuel de l'art. 2 let. a LMD.

4.3. Selon la recourante, l'interprétation littérale de la Cour de justice ne serait pas défendable, celle-ci aurait procédé au découpage du texte légal en juxtaposant différents mots et parties de phrases pour en faire ressortir l'impression que seuls des objectifs non contraignants auraient été fixés à l'Etat par le peuple. Elle se fonde à cet égard sur le fait que la cour cantonale aurait prétendument omis que l'art. 2 LMD prévoyait un délai contraignant d'exécution de 8 ans. L'existence de ce délai et la formulation de l'art. 2 LMD ne laisserait place à aucun doute: le mot "objectif" n'aurait aucunement pour effet de rendre cette norme purement programmatique, mais simplement d'expliciter le fait que l'offre qui devait être réalisée dans les 8 ans devait à tout le moins comporter des pistes cyclables structurées, continues, directes et sécurisées sur le réseau de routes primaires et secondaires du canton. Sous l'angle de l'interprétation historique, la recourante reprend pour l'essentiel une argumentation similaire axée autour de l'existence de ce délai de huit ans.

4.4. A rigueur de texte, l'art. 2 let. a à d LMD fixe effectivement des objectifs à l'Etat. La manière dont ces objectifs sont définis confère en outre à l'autorité chargée de l'exécution une importante marge d'appréciation dans le choix des aménagements à réaliser concrètement, en particulier au regard des circonstances locales et des impératifs de sécurité poursuivis par la loi (cf. également art. 6a de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 [LCR; RS 741.01]). Avec l'OCT, on relève au demeurant que les objectifs tels que fixés par la loi ne reposent sur aucune étude de faisabilité. Ainsi, que l'art. 2 let. a LMD prévoie la réalisation d'aménagements sur le réseau de routes primaires et secondaires ne signifie pas que cette disposition conférerait inconditionnellement un droit à la réalisation de pistes ou bandes cyclables, sur toute portion du réseau routier sans considération pour d'autres intérêts, à l'instar de la sécurité, prévalant en matière de circulation routière. Selon les travaux préparatoires, la LMD n'a d'ailleurs pas pour objet de faire primer la mobilité douce sur les autres modes de déplacement, mais d'assurer une coordination avec ceux-ci (cf. Mémorial du Grand Conseil genevois [MGC]
2009-2010 III A 1746). L'art. 1 al. 2 LMD impose de reste au Conseil d'Etat l'établissement d'un plan d'actions de mobilité douce destiné à englober les différents intérêts et contraintes liés à la réalisation d'aménagements routiers, cyclables en particulier. Selon le RMD - dont les recourants ne contestent pas la conformité à la loi - le plan d'actions a ainsi pour objectif l'identification des mesures à prendre pour chaque action du plan directeur et l'établissement d'une priorisation des mesures (art. 3 al. 2 let. a RMD); la définition des objectifs chiffrés et des échéances pour chaque mesure qu'il prévoit (let. b); l'échelonnement des étapes menant à la réalisation de l'offre de base visée à l'article 2 de la loi (let. c); l'établissement d'un plan de mise en oeuvre et d'un budget pour la réalisation des mesures identifiées, en vue de leur intégration dans le budget de l'Etat (let. d). Au regard de ces éléments, il n'est pas arbitraire de considérer que le plan d'actions que la LMD impose aux autorités revêt un caractère programmatique ne créant ni droits ni obligations pour les individus (cf. THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd. 2018, n. 59 p. 19 et n. 1091 p. 379). Enfin, que la loi prévoie un délai de
huit ans n'y change rien. L'existence de ce délai ne permet en effet pas de déduire que l'écoulement du temps ferait naître des droits individuels justiciables devant les tribunaux; la Cour de justice a d'ailleurs retenu que les travaux préparatoires excluaient une telle hypothèse; la loi ne prévoit au demeurant aucune sanction en cas de dépassement.

4.5. Sur le vu de ce qui précède, c'est sans arbitraire que la Cour de justice a considéré que la LMD, en particulier son art. 2 let. a, ne conférait aucun droit individuel à la recourante. Le grief est écarté.

5.
Selon la recourante, en déclarant son recours irrecevable en tant qu'il tendait à la suppression d'un état de fait illicite par la création d'aménagements cyclables, la Cour de justice aurait violé l'art. 29a Cst. et appliqué de manière arbitraire l'art. 4 al. 1 let. c LPA-GE. En rejetant, par ailleurs, son recours en tant qu'il poursuivait l'obtention d'une décision constatant l'illicéité de l'absence d'aménagements cyclables, l'instance précédente aurait également violé la garantie de l'accès au juge et se serait livrée à une application arbitraire de l'art. 4A LPA-GE.

5.1. Aux termes de l'art. 29a Cst., toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels. Cette norme constitutionnelle étend donc le contrôle judiciaire en principe à toutes les contestations juridiques. Il s'agit en particulier de contestations portant sur les droits et les obligations de personnes (physiques ou morales). La garantie ne s'oppose cependant pas aux conditions de recevabilité habituelles du recours ou de l'action (ATF 143 I 344 consid. 8.2 p. 350 s. et les références). Par ailleurs, elle s'étend également à certains actes matériels de l'administration (ATF 136 I 323 consid. 4.3 p. 329 et les références citées)

5.2. Selon l'art. 4 al. 1 LPA-GE, sont considérées comme des décisions au sens de l'article 1 LPA-GE, les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet: de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA; RS 172.021) (arrêt 1C 593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2 et la référence à BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2016, p. 101). La notion de décision implique donc un rapport juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et l'administré (ATF 141 I 201 consid. 4.2 p. 204; arrêt 1C 593/2016 précité consid. 2.2). Constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre
manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (cf. ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24; STÉPHANE GRODECKI/ROMAIN JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 66 ad art. 4 LPA-GE). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt 8C 220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2, publié in SJ 2013 I 18).

5.2.1. La Cour de justice a estimé que, dans la mesure où elle refusait à la recourante la création des aménagements cyclables sur le trajet pour se rendre à son travail, la lettre de l'OCT du 21 mai 2019 portait sur un acte matériel et ne constituait pas une décision au sens de l'art. 4 LPA-GE. Le recours à la chambre administrative n'étant ouvert qu'à l'encontre des décisions des autorités et juridictions administratives (cf. art. 132 al. 2 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 [LOJ; RS/GE E 2 05]), la Cour de justice a, dans cette mesure, déclaré le recours irrecevable.

5.2.2. Quoi qu'en dise la recourante, cette appréciation se fonde sur une interprétation de l'art. 2 let. a LMD défendable, selon laquelle cette disposition ne lui confère aucun droit individuel (cf. consid. 4.4-4.5). De plus, la teneur du courrier du 21 mai 2019, par lequel l'OCT énonce les axes de sa politique en matière de mobilité douce ainsi que les obstacles liés à sa mise en oeuvre et propose à la recourante d'emprunter un autre itinéraire pour se rendre à son travail, exclut également le caractère de décision. De telles indications ne tendent pas à produire un effet juridique, mais relèvent de l'information, voire de la recommandation. Dans ces conditions, il n'est pas critiquable ni contraire à l'art. 29a Cst. d'avoir nié à ce courrier le caractère de décision, en tant qu'il porte sur le refus de réaliser les aménagements requis, et d'avoir, dans cette mesure, déclaré le recours irrecevable.

5.3. Quant à L'art. 4A LPA/GE, il prévoit que toute personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l'autorité compétente pour des actes fondés sur le droit fédéral, cantonal ou communal et touchant à des droits ou des obligations: s'abstienne d'actes illicites, cesse de les accomplir, ou les révoque (al. 1 let. a); élimine les conséquences d'actes illicites (let. b); constate le caractère illicite de tels actes (let. c). L'autorité statue par décision (al. 2). Cette disposition met ainsi en oeuvre, au niveau cantonal, le droit à l'accès au juge garanti par l'art. 29a Cst. s'agissant du contrôle des actes matériels de l'administration (cf. arrêt 8C 775/2019 du 17 mars 2020 consid. 3.1 et la référence à GRODECKI/JORDAN, op. cit., n. 98 ad art. 4A LPA-GE). Il confère à toute personne ayant un intérêt digne de protection (et non uniquement juridique) le droit d'exiger que l'autorité compétente pour les actes fondés sur le droit fédéral, cantonal ou communal et touchant à ses droits ou obligations statue par décision (GRODECKI/JORDAN, op. cit., n. 96 ad art. 4A LPA-GE). Le droit à l'acte attaquable suppose ainsi que le requérant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus
grandes que la généralité des administrés; l'intérêt invoqué - qui peut être un intérêt de pur fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (arrêt 8C 775/2019 du 17 mars 2020 consid. 3.1; cf. ATF 140 II 315 consid. 4.2). Cette disposition est une reprise presque à l'identique de l'art. 25a PA; il convient par conséquent de se référer à la jurisprudence et aux principes dégagés de cette disposition fédérale dans l'application de l'art. 4A LPA-GE (cf. GRODECKI/JORDAN, op. cit., n. 98 ad art. 4A LPA-GE).

5.3.1. Si la Cour de justice a nié au courrier du 21 mai 2019 le caractère de décision en tant qu'il portait sur le refus de réaliser les aménagements cyclables requis, celle-ci est en revanche entrée en matière dans la mesure où cette correspondance écartait la demande visant à l'obtention d'une décision constatatoire fondée sur l'art. 4A LPA-GE, constatant le caractère illicite de l'absence d'aménagements cyclables. Elle a toutefois rejeté le recours sur ce point, se fondant à cet égard également sur l'absence de droits individuels conférés par l'art. 2 let. a LMD à ce que les aménagements cyclables soient réalisés par l'Etat. Dans la mesure où la recourante n'invoquait aucun autre droit - notamment un droit fondamental - qui serait touché par l'absence d'aménagements cyclables, celle-ci avait failli à démontrer en quoi cet acte matériel affectait sa situation juridique, plus particulièrement en quoi il portait atteinte à ses droits et obligations au sens de l'art. 4A LPA-GE. La recourante ne pouvait dès lors pas obtenir une décision fondée sur cette disposition et le recours devait, dans cette mesure, être rejeté.

5.3.2. Une demande de décision portant sur un acte matériel suppose réunies une condition objective et une condition subjective; d'une part, sur le plan objectif, l'acte matériel doit toucher des droits et obligations; d'autre part et subjectivement, la partie requérante doit faire valoir un intérêt digne de protection au prononcé de la décision. Ces deux critères, même s'ils vont dans la même direction, doivent être soigneusement distingués (ATF 140 II 315 consid. 4.1 p. 324; GRODECKI/JORDAN, op. cit., n. 100 ad art. 4A LPA-GE). En l'occurrence, la recourante ne se prévaut toutefois que du droit individuel aux aménagements cyclables que lui conférerait l'art. 2 let. a LMD. Or, pour les motifs déjà exposés précédemment, un tel droit peut sans arbitraire être nié. Pour le surplus, pas plus que devant l'instance précédente, et alors même que cette démonstration lui incombe (art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF; cf. consid. 3), la recourante n'indique qu'elle autre droit conféré par la loi ou la Constitution serait touché. Elle ne prétend pas non plus se trouver dans une situation particulière, dans laquelle elle serait plus touchée que quiconque, perdant de vue que l'art. 25a PA, sur lequel se calque l'art. 4A LPA-GE, n'a pas vocation
d'ouvrir la voie à l'action populaire (cf. THIERRY LARGEY, Le contrôle juridictionnel des actes matériels, Considérations à l'aune des développements récents de la jurisprudence, in AJP/PJA 2019, p. 75). Le critère objectif, lié à l'atteinte à la situation juridique de l'intéressée ( Rechtssphäre der betroffenen Person; cf. ATF 140 II 315 consid. 4.3 p. 325) n'est dès lors pas réalisé, ce qui suffit à écarter le grief. Il n'est dès lors pas nécessaire de s'attarder sur l'aspect subjectif - le recours est à cet égard d'ailleurs muet -, étant précisé que la notion d'intérêt digne de protection à obtenir une décision doit être comprise de la même manière qu'à l'art. 6 PA ainsi qu'aux art. 48 al. 1 PA et 89 al. 1 LTF, en matière de qualité de partie, respectivement de qualité pour recourir (cf. ATF 144 II 233 consid. 7.2 p. 238; 140 II 315 consid. 4.2 p. 324; voir également, LARGEY, op. cit., p. 75).

5.4. Sur le vu de ce qui précède, les griefs de violation de l'art. 29a Cst. et d'application arbitraire des art. 4 et 4A LPA-GE sont écartés.

6.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté aux frais de la recourante, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Les frais de justice, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué à la recourante, au Département des infrastructures de la République et canton de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.

Lausanne, le 24 septembre 2020

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Kneubühler

Le Greffier : Alvarez

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 455 Legge federale del 16 dicembre 2005 sulla protezione degli animali (LPAn) LPAn Art. 4 Principi - 1 Chi si occupa di animali deve:
¹	Chi si occupa di animali deve:
^a	tener conto adeguatamente dei loro bisogni; e
^b	nella misura in cui lo scopo della loro utilizzazione lo consenta, provvedere al loro benessere.
²	Nessuno ha il diritto di infliggere ingiustificatamente dolori, sofferenze o lesioni a un animale, porlo in stato d'ansietà o ledere in altro modo la sua dignità. È vietato maltrattare e trascurare gli animali o affaticarli inutilmente.
³	Il Consiglio federale vieta altre pratiche su animali che ne ledono la dignità.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 741.01 Legge federale del 19 dicembre 1958 sulla circolazione stradale (LCStr) LCStr Art. 6^a - 1 Nella pianificazione, costruzione, manutenzione ed esercizio dell'infrastruttura stradale, la Confederazione, i Cantoni e i Comuni tengono adeguatamente conto delle esigenze legate alla sicurezza della circolazione.
¹	Nella pianificazione, costruzione, manutenzione ed esercizio dell'infrastruttura stradale, la Confederazione, i Cantoni e i Comuni tengono adeguatamente conto delle esigenze legate alla sicurezza della circolazione.
²	...22
³	La Confederazione, i Cantoni e i Comuni esaminano la loro rete stradale per individuare i tratti pericolosi e a rischio d'incidente ed elaborano un piano per il loro risanamento.
⁴	La Confederazione e ciascun Cantone nominano un interlocutore per le questioni inerenti alla sicurezza stradale (addetto alla sicurezza).23

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 25^a
¹	Chiunque ha un interesse degno di protezione può esigere che l'autorità competente per atti materiali che si fondano sul diritto pubblico federale e che tangono diritti od obblighi:
^a	ometta, cessi o revochi atti materiali illeciti;
^b	elimini le conseguenze di atti materiali illeciti;
^c	accerti l'illiceità di atti materiali.
²	L'autorità pronuncia mediante decisione formale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 48
¹	Ha diritto di ricorrere chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione impugnata; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa.
²	Ha inoltre diritto di ricorrere ogni persona, organizzazione o autorità cui un'altra legge federale riconosce tale diritto.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.