1C_53/2024 - 2024-07-24 - Immaterialgüter-, Wettbewerbs- und Kartellrecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 53/2024

Urteil vom 24. Juli 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
1. Gemeinderat Herisau,
Poststrasse 6, Postfach 1160, 9102 Herisau,
2. Beratungsstelle für Flüchtlinge,
Bahnhofstrasse 4, 9100 Herisau,
Beschwerdeführer,

gegen

1. A.________,
2. B.________ GmbH,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Petrik,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Datenauskunft,

Beschwerde gegen das Urteil des Obergerichts Appenzell Ausserrhoden, Einzelrichter, vom 18. Dezember 2023 (ERV 23 39).

Sachverhalt:

A.
Die B.________ GmbH erbringt u.a. Dienstleistungen im Bereich der sozialpädagogischen Familienbegleitung von Flüchtlingen in der Gemeinde Herisau. Ihr Geschäftsführer ist A.________. Mit Eingabe vom 24. Januar 2023 ersuchten die B.________ GmbH und A.________ den Rechtsdienst der Gemeinde Herisau um Auskunft darüber, welche Daten im Zusammenhang mit der Tätigkeit als migrationssensitive sozialpädagogische Familienbegleitung (MSPF) bearbeitet würden. Begründet wurde das Gesuch damit, dass eine von der B.________ GmbH begleitete Familie der kommunalen Beratungsstelle für Flüchtlinge (im Folgenden: Beratungsstelle) mittels Formular über die Arbeitszeiten der Mitarbeitenden der B.________ GmbH und die Inhalte der Gespräche habe Bericht erstatten müssen. Mit Verfügung vom 7. Februar 2023 hielt die Beratungsstelle fest, dass es keine Datenbearbeitung über die B.________ GmbH, A.________ oder andere Mitarbeitende gegeben habe. Es gebe weder Formulare noch seien Personen zur Berichterstattung aufgefordert worden. Einen von der B.________ GmbH und A.________ gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies der Gemeinderat Herisau mit Entscheid vom 20. Juni 2023 ab.
In der Folge legten die B.________ GmbH und A.________ beim Obergericht Appenzell Ausserrhoden Rekurs ein. Mit Urteil vom 18. Dezember 2023 hiess das Obergericht (bzw. dessen Einzelrichter) die Beschwerde gut und hob den Rekursentscheid des Gemeinderats auf. Es wies die Beratungsstelle für Flüchtlinge an, der B.________ GmbH und A.________ umgehend nach Rechtskraft Einsicht in allfällige weitere Daten zu gewähren, in denen Flüchtlingsfamilien dazu angehalten worden waren, Informationen über die Tätigkeit der B.________ GmbH und deren Mitarbeitende zu beschaffen. Zur Begründung führte es aus, die B.________ GmbH und A.________ hätten ihrer Rechtsmitteleingabe an den Gemeinderat ein Formular beigelegt, das die Spalten "Datum", "Zeit von bis", "Personen", "Name" und "Thema/Warum Termin" enthalte. In diesem Formular seien zu verschiedenen Besprechungen handschriftliche Informationen einer von der B.________ GmbH begleiteten Familie enthalten. C.________ habe das ausgefüllte Formular am 7. November 2022 der Beratungsstelle für Flüchtlinge per E-Mail geschickt. Mit Duplik vom 8. Mai 2023 habe die Beratungsstelle eingeräumt, die Bereichsleiterin habe das Formular der Familie D.________/C.________ auf deren Wunsch als Muster für die
Terminplanung mitgegeben. Die Beratungsstelle habe erklärt, ein Missverständnis sei aufgrund der mangelhaften Deutschkenntnisse der Familie nicht ausgeschlossen; man habe das E-Mail vom 7. November 2022 bzw. die Tabelle denn auch nicht im Dossier abgelegt, sondern gelöscht und erst für die Zwecke des Verfahrens aus dem Archivordner wiederhergestellt. Das Obergericht hielt allerdings nicht für glaubhaft, dass das Formular bloss eine Hilfestellung für die Organisation der Termine der betroffenen Familie gewesen sei. Gegen diese Darstellung spreche, dass in der Namensspalte die Namen von Mitarbeitenden der B.________ GmbH vorgedruckt seien. Insgesamt hätte die Einreichung des Formulars im Rekursverfahren vor dem Gemeinderat zu einer Gutheissung des Rekurses führen müssen.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 24. Januar 2024 beantragen der Gemeinderat Herisau und die Beratungsstelle für Flüchtlinge, das Urteil des Obergerichts sei aufzuheben und der Entscheid des Gemeinderats zu bestätigen.
Das Obergericht beantragt die Abweisung der Beschwerde und verweist zur Begründung auf das angefochtene Urteil. Der Gemeinderat hat sich in der Folge zweimal unaufgefordert vernehmen lassen und weitere Unterlagen eingereicht. Die Beschwerdegegner beantragen ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer haben eine Replik eingereicht.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid betreffend Informationszugang gestützt auf das Gesetz des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 18. Juni 2001 über den Datenschutz (Datenschutzgesetz; bGS 146.1). Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur Verfügung (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG).

1.2. Zu prüfen ist, ob der Gemeinderat und die Beratungsstelle für Flüchtlinge gemäss Art. 89 BGG zur Beschwerde berechtigt sind. Nach Art. 42 Abs. 1 BGG müssen die Beschwerdeführer die Tatsachen darlegen, aus denen sich ihre Beschwerdeberechtigung ergibt, soweit diese nicht offensichtlich gegeben ist (BGE 141 IV 289 E. 1.3 mit Hinweisen). Eine Bejahung des Beschwerderechts nach Art. 89 Abs. 2 lit. c oder d BGG fällt nicht in Betracht und wird von den Beschwerdeführern auch nicht geltend gemacht. Sie sind vielmehr der Auffassung, nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt zu sein. In den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen jedoch einzig Rechtssubjekte, wozu auch Gemeinden als öffentlich-rechtliche Körperschaften gehören, nicht aber Behörden oder Verwaltungszweige (BGE 141 I 253 E. 3.2; Urteile 2C 557/2023 vom 1. Mai 2024 E. 3.2; 9C 460/2021 vom 1. April 2022 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 148 V 242; 1C 241/2022 vom 3. November 2022 E. 1.3; je mit Hinweisen). Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass im bundesgerichtlichen Verfahren der Gemeinderat als Organ der Gemeinde Herisau handelt - und somit entgegen den Angaben in der Beschwerdeschrift nicht Ersterer, sondern Letztere als Verfahrenspartei zu betrachten wäre -
wäre das Beschwerderecht zu verneinen, wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht.

1.3. Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b), und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie eine Privatperson oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird, namentlich wenn einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt. Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinne dieser Regelung. Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG sind Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (BGE 147 II 227 E. 2.3.2; 138 II 506 E. 2.1.1; Urteil
2C 557/2023 vom 1. Mai 2024 E. 3.5; je mit Hinweisen).
Die hier umstrittene Datenbearbeitung betrifft die amtliche Tätigkeit der Gemeinde (vgl. dazu auch Art. 1 Datenschutzgesetz, wonach das Gesetz dem Schutz der Grundrechte von Personen dient, über welche öffentliche Organe Daten bearbeiten). Diese ist durch das angefochtene Urteil deshalb nicht wie eine Privatperson betroffen (Urteil 1C 566/2021 vom 2. August 2023 E. 1.2.2).
Hinsichtlich der Durchsetzung hoheitlicher Anliegen als weiterer Anwendungsfall der Beschwerdelegitimation nach Art. 89 Abs. 1 BGG weisen die Beschwerdeführer auf angebliche finanzielle Auswirkungen hin, deren Erheblichkeit sie jedoch nicht aufzeigen (vgl. Art. 42 Abs. 1 BGG und E. 1.2 hiervor). Zudem befürchten sie einen Reputationsschaden sowie personalrechtliche, aufsichtsrechtliche und allenfalls gar strafrechtliche Konsequenzen für die Gemeinde und deren Personal, wenn der Vorwurf zuträfe, dass "hinterrücks und unrechtmässig" Daten beschafft worden seien. Auch behaupten sie, die Gemeinde hätte dem angefochtenen Urteil zufolge jegliche ihr zugegangenen Daten zu speichern und zu archivieren, völlig unabhängig von Inhalt und Relevanz. Mit diesen Vorbringen überschätzen sie jedoch die präjudizielle Bedeutung des angefochtenen Entscheids. Dieser verpflichtet die Gemeinde keineswegs dazu, sämtliche ihr zugegangenen Daten zu speichern und zu archivieren. Vielmehr liegt seine Bedeutung im Wesentlichen in der Interpretation der konkreten Umstände des Einzelfalls (vgl. Urteil 1C 566/2021 vom 2. August 2023 E. 1.2.5). Dass die Aussicht darauf besteht, dass sich diese Umstände in Zukunft wiederholen könnten, behaupten die
Beschwerdeführer nicht. Vielmehr machten sie gemäss den vorinstanzlichen Ausführungen im kantonalen Verfahren sogar geltend, dass mit der Abgabe des Formulars keine Absicht der Informationsbeschaffung verbunden gewesen sei und wiesen auf ein mögliches sprachliches Missverständnis hin. Streitgegenstand im Verfahren vor Obergericht war weiter nicht eine Feststellung betreffend eine geheime Überwachung, sondern lediglich der Anspruch auf Auskunft über bearbeitete Daten. Dass die Bejahung dieses Anspruchs im konkreten Einzelfall die Gemeinde erheblich in wichtigen öffentlichen Interessen betreffen könnte, ist nicht erkennbar.

2.
Auf die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen nicht einzutreten.
Es sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die unterliegenden Beschwerdeführer haben den anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnern eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Die Beschwerdeführer haben den Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Obergericht Appenzell Ausserrhoden, Einzelrichter, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 24. Juli 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
^1bis	Wurde in einer Zivilsache das Verfahren vor der Vorinstanz in englischer Sprache geführt, so können Rechtsschriften in dieser Sprache abgefasst werden.14
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 15 16
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201617 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.18
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.