I_278/02 - 2002-06-24 - Assicurazione per l'invalidità

[AZA 7]
I 278/02 Kt

IIe Chambre

MM. et Mme les juges Schön, Président, Widmer et Frésard.
Greffière : Mme von Zwehl

Arrêt du 24 juin 2002

dans la cause
G.________, recourant, représenté par Me Jean-Marie Agier, avocat, FSIH, place du Grand-Saint-Jean 1, 1003 Lausanne,

contre
Office AI du canton de Fribourg, Impasse de la Colline 1, 1762 Givisiez, intimé,

et
Tribunal administratif du canton de Fribourg, Givisiez

A.- Par décisions du 6 juillet 2001, l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg a alloué à G.________ une demi-rente d'invalidité pour la période du 1er octobre 2000 au 30 novembre 2000, puis à partir du 1er avril 2001.
B.- Par écriture du 30 août 2001, l'assuré a recouru devant le Tribunal administratif du canton de Fribourg en concluant au versement d'une demi-rente à partir du 1er oc- tobre 1999 (et non du 1er octobre 2000).
Le 15 novembre 2001, l'office de l'assurance-invalidité a écrit au tribunal administratif pour l'informer que, selon un rapport d'expertise du COMAI de Bâle reçu le 11 juin 2001 (daté du 30 mai 2001), la capacité de travail de l'assuré était entière dans une activité ne comportant pas de travaux physiques moyennement lourds à lourds, favorisant la position assise et n'impliquant pas le port répétitif de charges (5 à 10 kg au maximum), la montée ou la descente d'escaliers, ainsi que la marche prolongée. L'office a informé le tribunal de son intention de rendre une décision de suppression de rente.
Le 29 novembre 2001, l'office de l'assurance-invalidité a effectivement notifié à l'assuré une décision par laquelle il supprimait la rente en cours avec effet au premier jour du deuxième mois suivant la notification de ladite décision, soit le 1er janvier 2002. L'office a envoyé une copie de sa décision au tribunal.
Considérant que cette décision contenait une requête implicite de mesures provisionnelles, le président du tribunal administratif, statuant sur cette requête en la voie incidente, a suspendu avec effet au 1er janvier 2002 le versement des rentes accordées par les décisions du 6 juillet 2001 (décision du 8 avril 2002).

C.- G.________ interjette un recours de droit administratif en concluant à la réforme de la décision du président du tribunal administratif en ce sens que le versement de la demi-rente soit rétabli "immédiatement avec effet au moment où il a cessé". Il requiert en outre l'effet suspensif à son recours.
L'office de l'assurance-invalidité s'en remet à la décision attaquée. Quant à l'OFAS, il ne s'est pas déterminé.
Considérant en droit :

1.- Une décision incidente rendue par un tribunal cantonal dans un litige ressortissant au droit fédéral des assurances sociales peut être déférée au Tribunal fédéral des assurances par la voie du recours de droit administratif, indépendamment du point de savoir si elle se fonde sur le droit fédéral ou le droit cantonal de procédure (ATF 126 V 143). Il faut que cette voie de droit soit ouverte contre la décision finale (art. 101 let. a

OJ a contrario), ce qui est le cas des décisions en matière d'assurance-invalidité (art. 69 LAI).
Les décisions incidentes, notamment celles qui portent sur des mesures provisionnelles, ne sont toutefois susceptibles de recours, séparément d'avec le fond, que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable (art. 128 OJ en corrélation avec l'art. 97 OJ; art. 5 al. 2 PA en corrélation avec les art. 45 al. 2 let. g et 56 PA). Cette condition est réalisée lorsque la suspension subite d'un soutien économique compromet l'équilibre financier d'un assuré et lui impose des mesures coûteuses ou intolérables d'une autre manière; tel est le cas, en règle ordinaire, en présence de la cessation subite du versement d'une rente de l'assurance-invalidité (ATF 119 V 487 consid. 2b et la jurisprudence citée).
Le présent recours de droit administratif est dès lors recevable.

2.- En vertu de l'art. 58 PA, l'administration peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse à l'autorité de recours, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée (al. 1). Elle notifie sans délai une nouvelle décision aux parties et en donne connaissance à l'autorité de recours (al. 2). L'autorité de recours continue de traiter le recours dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet (al. 3, première phrase).
Conformément à l'art. 1er al. 3 PA, ces dispositions ne s'appliquent en principe pas à la procédure devant les autorités cantonales de dernière instance. Cependant, les cantons peuvent, sans violer le droit fédéral, prévoir par des dispositions expresses ou selon une pratique analogique une procédure équivalente à celle de l'art. 58 PA (ATF 127 V 232 consid. 2b/bb et la jurisprudence citée).
La possibilité de procéder à un nouvel examen de la décision attaquée en vertu d'une disposition légale ou d'une simple pratique a pour but de simplifier la procédure et non de restreindre la protection juridique des parties (ATF 107 V 252 sv.). En particulier, l'autorité de recours doit continuer de traiter le recours dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet. En d'autres termes, le litige subsiste si la nouvelle décision ne règle pas la question à satisfaction du recourant et l'autorité saisie doit entrer en matière sur le recours dans la mesure où l'intéressé n'a pas obtenu satisfaction, sans que ce dernier soit obligé d'attaquer le nouvel acte administratif (ATF 107 V 250).
Dans le cas particulier, la nouvelle décision de l'office de l'assurance-invalidité du 29 novembre 2001, loin de donner satisfaction au recourant, aggrave sa situation juridique.
Dès lors, cette décision, prise pendente lite, est nulle en tant que telle et doit être considérée comme une simple proposition de l'office au juge de réformer au détriment du recourant la décision attaquée par ce dernier, comme l'admet d'ailleurs à juste titre le premier juge (ATF 109 V 236 consid. 2; VSI 1994 p. 281 consid. 4a).

3.- a) La décision incidente attaquée se fonde explicitement sur les art. 55 et 56 PA. L'art. 55 PA traite de l'effet suspensif. Quant à l'art. 56 PA, il prévoit que, après le dépôt du recours, l'autorité saisie peut prendre d'autres mesures provisionnelles, d'office et sur requête d'une partie, pour maintenir provisoirement intact un état de fait ou de droit. A la différence de l'art. 56 PA, l'art. 55 al. 2 et 4 PA est expressément déclaré applicable à la procédure devant les autorités cantonales de dernière instance qui ne statuent pas définitivement en vertu du droit fédéral (art. 1er al. 3 PA). La jurisprudence considère toutefois que l'art. 56 PA constitue une base de droit fédéral pour le prononcé de mesures provisionnelles en procédure de recours cantonale, bien qu'elle ne soit pas mentionnée dans les dispositions énumérées à l'art. 1er al. 3 PA (ATF 119 V 297 consid. 4, 117 V 189 consid. 1c; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 50 sv.).
Les principes développés à propos des art. 55 PA et 97 al. 2 LAVS sont applicables par analogie dans le cadre de l'art. 56 PA (ATF 117 V 191 consid. 2b). En particulier, l'autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence; les mesures doivent être justifiées par un intérêt privé ou public prépondérant (Bovay, op. cit, . p. 414).

b) Sur la base du rapport d'expertise du 30 mai 2001, le premier juge considère, que "l'assuré pourrait présenter une capacité de travail entière dans une activité adaptée".
Selon lui, il est donc à craindre, si les conditions du droit à la rente ne sont plus remplies, que la procédure de restitution des prestations versées à tort se révèle infructueuse, d'autant que l'assuré se trouve dans une situation financière précaire. L'intérêt de l'assurance-invalidité à suspendre immédiatement le versement pendente lite des prestations l'emporte sur celui du recourant à continuer à percevoir les rentes litigieuses pendant la durée du procès.

c) Les mesures provisionnelles ne sont légitimes, aux termes de la loi, que si elles s'avèrent nécessaires au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts compromis. En revanche, elles ne sauraient, en principe tout au moins, anticiper sur le jugement définitif, ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le fond, ni non plus aboutir abusivement à rendre d'emblée illusoire le procès au fond (ATF 119 V 506 consid. 3 et les références citées). Si la protection du droit ne peut exceptionnellement être réalisée autrement, il est possible d'anticiper sur le jugement au fond par une mesure provisoire, pour autant qu'une protection efficace du droit ne puisse être atteinte par la procédure ordinaire et que celle-ci produirait des effets absolument inadmissibles pour le requérant (Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976 p. 228; cf. aussi Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème édition, ch. 334 ss).

d) En l'espèce, la décision querellée anticipe clairement sur le jugement définitif. Contrairement à l'opinion du juge cantonal, on ne voit pas en quoi un telle décision - entraînant de graves conséquences pour l'assuré - se justifiait par la sauvegarde des intérêts de l'administration :

Si le premier juge envisage par la suite une reformatio in peius, dans le sens de la proposition de l'office de l'assurance-invalidité, il devra au préalable informer le recourant de cette éventualité et le rendre expressément attentif à la possibilité qu'il a de retirer son recours (ATF 122 V 166). En cas de retrait du recours, la procédure prend fin et les mesures provisionnelles deviennent caduques, avec effet rétroactif à partir du moment où elles ont été rendues (Gygi, loc. cit. , p. 229; Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, RDS 1997, II, p. 392 ad ch. 6); la suppression de la rente pendant la procédure n'a plus de fondement juridique.
Le retrait du recours n'empêche certes pas l'administration de reconsidérer par la suite ses décisions du 6 juillet 2001 (cf. ATF 122 V 168 consid. 2c). Mais, dans ce cas, la modification du droit, dans la mesure où elle porte sur une question spécifique du droit de l'assurance-invalidité, intervient en principe ex nunc et pro futuro (ATF 119 V 432 consid. 2).
Si en revanche l'assuré maintient son recours, et que le tribunal des assurances procède à une reformatio in peius, la suppression de rente ne rétroagit pas à la date du 1er janvier 2002. Selon la jurisprudence, en effet, en cas de reformatio in peius, les art. 41 et 88bis al. 2 RAI sont applicables par analogie. Cela signifie que la suppression de la rente dans le cas d'espèce ne peut être décidée que pour l'avenir (art. 88bis al. 2 let. a RAI) ou plus précisément, que la demi-rente accordée au recourant ne peut être supprimée que le premier jour du deuxième mois qui suit la notification de la décision de l'autorité de recours première instance (VSI 2000 p. 314 consid. 3).
En considération de ces hypothèses, on peut partir de l'idée que le recourant aurait droit, quoi qu'il en soit, au versement de la rente pendant la procédure cantonale. La décision attaquée repose donc sur la prémisse erronée que le recourant devra probablement restituer les rentes perçues pendant la procédure. Dès lors que les intérêts de l'administration n'étaient pas compromis, des mesures provisoires n'étaient pas justifiées.

4.- Il s'ensuit que la décision attaquée doit être annulée. Contrairement aux conclusions du recourant, il n'y a pas lieu de rétablir dans le présent jugement le versement de la demi-rente en faveur de l'assuré, car l'annulation de la décision attaquée implique de plein droit la poursuite du versement de la rente pendant la procédure cantonale.

5.- La cause étant ainsi tranchée, la requête d'effet suspensif est sans objet.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances

prononce :

I. Le recours est admis et la décision du Président du
Tribunal administratif du canton de Fribourg (Cour des
assurances sociales) du 8 avril 2002 est annulée.

II. Il n'est pas perçu de frais de justice.
III. L'Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg versera au recourant la somme de 2500 fr. à titre de dépens (y compris la taxe à la valeur ajoutée)

pour l'instance fédérale.

IV. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg, et à l'Office fédéral des assurances

sociales.
Lucerne, le 24 juin 2002

Au nom du
Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la IIe Chambre :

La Greffière :

SR 831.20 Legge federale del 19 giugno 1959 sull'assicurazione per l'invalidità (LAI) LAI Art. 69 Rimedi giuridici: disposizioni particolari - 1 In deroga agli articoli 52 e 58 LPGA427:
¹	In deroga agli articoli 52 e 58 LPGA427:
^a	le decisioni degli uffici AI cantonali sono impugnabili direttamente dinanzi al tribunale delle assicurazioni del luogo dell'ufficio AI;
^b	le decisioni dell'Ufficio AI per gli assicurati residenti all'estero sono impugnabili direttamente dinanzi al Tribunale amministrativo federale.429
^1bis	La procedura di ricorso dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni in caso di controversie relative a prestazioni dell'AI è soggetta a spese.430 L'entità delle spese è determinata fra 200 e 1000 franchi in funzione delle spese di procedura e senza riguardo al valore litigioso.431
²	Il capoverso 1bis e l'articolo 85bis capoverso 3 LAVS432 si applicano per analogia ai procedimenti dinanzi al Tribunale amministrativo federale.433
³	Le decisioni dei tribunali arbitrali cantonali secondo l'articolo 27quinquies possono essere impugnate con ricorso al Tribunale federale conformemente alla legge del 17 giugno 2005434 sul Tribunale federale.435

SR 831.20 Legge federale del 19 giugno 1959 sull'assicurazione per l'invalidità (LAI) LAI Art. 69 Rimedi giuridici: disposizioni particolari - 1 In deroga agli articoli 52 e 58 LPGA427:
¹	In deroga agli articoli 52 e 58 LPGA427:
^a	le decisioni degli uffici AI cantonali sono impugnabili direttamente dinanzi al tribunale delle assicurazioni del luogo dell'ufficio AI;
^b	le decisioni dell'Ufficio AI per gli assicurati residenti all'estero sono impugnabili direttamente dinanzi al Tribunale amministrativo federale.429
^1bis	La procedura di ricorso dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni in caso di controversie relative a prestazioni dell'AI è soggetta a spese.430 L'entità delle spese è determinata fra 200 e 1000 franchi in funzione delle spese di procedura e senza riguardo al valore litigioso.431
²	Il capoverso 1bis e l'articolo 85bis capoverso 3 LAVS432 si applicano per analogia ai procedimenti dinanzi al Tribunale amministrativo federale.433
³	Le decisioni dei tribunali arbitrali cantonali secondo l'articolo 27quinquies possono essere impugnate con ricorso al Tribunale federale conformemente alla legge del 17 giugno 2005434 sul Tribunale federale.435

SR 831.20 Legge federale del 19 giugno 1959 sull'assicurazione per l'invalidità (LAI) LAI Art. 69 Rimedi giuridici: disposizioni particolari - 1 In deroga agli articoli 52 e 58 LPGA427:
¹	In deroga agli articoli 52 e 58 LPGA427:
^a	le decisioni degli uffici AI cantonali sono impugnabili direttamente dinanzi al tribunale delle assicurazioni del luogo dell'ufficio AI;
^b	le decisioni dell'Ufficio AI per gli assicurati residenti all'estero sono impugnabili direttamente dinanzi al Tribunale amministrativo federale.429
^1bis	La procedura di ricorso dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni in caso di controversie relative a prestazioni dell'AI è soggetta a spese.430 L'entità delle spese è determinata fra 200 e 1000 franchi in funzione delle spese di procedura e senza riguardo al valore litigioso.431
²	Il capoverso 1bis e l'articolo 85bis capoverso 3 LAVS432 si applicano per analogia ai procedimenti dinanzi al Tribunale amministrativo federale.433
³	Le decisioni dei tribunali arbitrali cantonali secondo l'articolo 27quinquies possono essere impugnate con ricorso al Tribunale federale conformemente alla legge del 17 giugno 2005434 sul Tribunale federale.435

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 45 - 1 È ammissibile il ricorso contro le decisioni incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
¹	È ammissibile il ricorso contro le decisioni incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
²	Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 58 - 1 L'autorità inferiore può, fino all'invio della sua risposta, riesaminare la decisione impugnata.
¹	L'autorità inferiore può, fino all'invio della sua risposta, riesaminare la decisione impugnata.
²	Essa notifica immediatamente una nuova decisione alle parti e la comunica all'autorità di ricorso.
³	Quest'ultima continua la trattazione del ricorso in quanto non sia divenuto senza oggetto per effetto di una nuova decisione; l'articolo 57 è applicabile, se la nuova decisione si fonda su fatti notevolmente differenti o cagiona una situazione giuridica notevolmente differente.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 1 - 1 La presente legge si applica alla procedura negli affari amministrativi trattati e decisi in prima istanza o su ricorso da un'autorità amministrativa federale.
¹	La presente legge si applica alla procedura negli affari amministrativi trattati e decisi in prima istanza o su ricorso da un'autorità amministrativa federale.
²	Sono autorità nel senso del capoverso 1:
^a	il Consiglio federale, i suoi Dipartimenti, la Cancelleria federale, nonché le divisioni, le aziende, gli istituti e gli altri servizi dell'amministrazione federale che da essi dipendono;
^b	gli organi dell'Assemblea federale e dei tribunali federali per le decisioni di prima istanza e le decisioni su ricorso, in conformità all'ordinamento dei funzionari del 30 giugno 19277;
^c	gli istituti o le aziende federali autonomi;
^cbis	il Tribunale amministrativo federale;
^d	le commissioni federali;
^e	altre istanze od organismi indipendenti dall'amministrazione federale, in quanto decidano nell'adempimento d'un compito di diritto pubblico a essi affidato dalla Confederazione.
³	Nella procedura delle autorità cantonali di ultima istanza che non decidono definitivamente in virtù del diritto pubblico federale sono applicabili soltanto gli articoli 34 a 38 e 61 capoversi 2 e 3 concernenti la notificazione delle decisioni e l'articolo 55 capoversi 2 e 4 concernente la revoca dell'effetto sospensivo. È fatto salvo l'articolo 97 capoverso 2 della legge federale del 20 dicembre 19469 sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti concernente la revoca dell'effetto sospensivo a ricorsi contro le decisioni delle casse di compensazione.10 11

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 55 - 1 Il ricorso ha effetto sospensivo.
¹	Il ricorso ha effetto sospensivo.
²	Nella decisione, se non ha per oggetto una prestazione pecuniaria, l'autorità inferiore può togliere l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso; l'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione ha lo stesso diritto dopo il deposito del ricorso.94
³	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione può restituire a un ricorso l'effetto sospensivo toltogli dall'autorità inferiore; la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è trattata senza indugio.95
⁴	Se l'effetto sospensivo è tolto arbitrariamente o se la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è stata arbitrariamente respinta o ritardata, l'ente o l'istituto autonomo nel cui nome l'autorità ha stabilito risponde del danno che ne deriva.
⁵	Sono riservate le disposizioni di altre leggi federali secondo le quali il ricorso non ha effetto sospensivo.96

SR 831.201 Ordinanza del 17 gennaio 1961 sull'assicurazione per l'invalidità (OAI) OAI Art. 41 - 1 L'ufficio AI esegue, oltre ai compiti menzionati esplicitamente nella legge e nella presente ordinanza, anche i seguenti:
¹	L'ufficio AI esegue, oltre ai compiti menzionati esplicitamente nella legge e nella presente ordinanza, anche i seguenti:
^a	ricevere, esaminare e registrare le comunicazioni di cui all'articolo 3b LAI e le domande di cui all'articolo 29 LPGA;
^b	ricevere le comunicazioni di cui all'articolo 77 relative al diritto alle prestazioni;
^c	trasmettere immediatamente alla cassa di compensazione competente le comunicazioni riguardanti il diritto alle indennità giornaliere, alle rendite e agli assegni per grandi invalidi per gli assicurati maggiorenni in corso;
^d	notificare le comunicazioni, i preavvisi e le decisioni, come pure la relativa corrispondenza;
^eedf	...
^fbis	...
^g	fornire informazioni conformemente all'articolo 27 LPGA;
^h	conservare gli incarti AI;
ⁱ	prendere posizione in caso di ricorso e interporre i ricorsi al Tribunale federale;
^k	valutare il grado d'invalidità delle persone che chiedono una prestazione complementare secondo l'articolo 4 capoverso 1 lettera d della legge federale del 6 ottobre 2006256 sulle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità;
^l	...
²	...258
³	...259

SR 831.201 Ordinanza del 17 gennaio 1961 sull'assicurazione per l'invalidità (OAI) OAI Art. 88^bis Effetto - 1 L'aumento della rendita, dell'assegno per grandi invalidi o del contributo per l'assistenza avviene al più presto:391
¹	L'aumento della rendita, dell'assegno per grandi invalidi o del contributo per l'assistenza avviene al più presto:391
^a	se l'assicurato ha chiesto la revisione a partire dal mese in cui la domanda è stata inoltrata;
^b	se la revisione ha luogo d'ufficio, a partire dal mese in cui è stata prevista;
^c	se viene costatato che la decisione dell'ufficio AI, sfavorevole all'assicurato, era manifestamente errata, a partire dal momento in cui il vizio è stato scoperto.392
²	La riduzione o la soppressione della rendita, dell'assegno per grandi invalidi o del contributo per l'assistenza è messa in atto:393
^a	il più presto, il primo giorno del secondo mese che segue la notifica della decisione;
^b	retroattivamente dalla data in cui avvenne la modificazione determinante se il beneficiario ha ottenuto indebitamente la prestazione o ha violato l'obbligo di informare impostogli ragionevolmente dall'articolo 77, indipendentemente dal fatto che la prestazione abbia continuato a essere versata a causa dell'ottenimento indebito della medesima o della violazione dell'obbligo di informare.