I_278/02 - 2002-06-24 - Assurance-invalidité

[AZA 7]
I 278/02 Kt

IIe Chambre

MM. et Mme les juges Schön, Président, Widmer et Frésard.
Greffière : Mme von Zwehl

Arrêt du 24 juin 2002

dans la cause
G.________, recourant, représenté par Me Jean-Marie Agier, avocat, FSIH, place du Grand-Saint-Jean 1, 1003 Lausanne,

contre
Office AI du canton de Fribourg, Impasse de la Colline 1, 1762 Givisiez, intimé,

et
Tribunal administratif du canton de Fribourg, Givisiez

A.- Par décisions du 6 juillet 2001, l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg a alloué à G.________ une demi-rente d'invalidité pour la période du 1er octobre 2000 au 30 novembre 2000, puis à partir du 1er avril 2001.
B.- Par écriture du 30 août 2001, l'assuré a recouru devant le Tribunal administratif du canton de Fribourg en concluant au versement d'une demi-rente à partir du 1er oc- tobre 1999 (et non du 1er octobre 2000).
Le 15 novembre 2001, l'office de l'assurance-invalidité a écrit au tribunal administratif pour l'informer que, selon un rapport d'expertise du COMAI de Bâle reçu le 11 juin 2001 (daté du 30 mai 2001), la capacité de travail de l'assuré était entière dans une activité ne comportant pas de travaux physiques moyennement lourds à lourds, favorisant la position assise et n'impliquant pas le port répétitif de charges (5 à 10 kg au maximum), la montée ou la descente d'escaliers, ainsi que la marche prolongée. L'office a informé le tribunal de son intention de rendre une décision de suppression de rente.
Le 29 novembre 2001, l'office de l'assurance-invalidité a effectivement notifié à l'assuré une décision par laquelle il supprimait la rente en cours avec effet au premier jour du deuxième mois suivant la notification de ladite décision, soit le 1er janvier 2002. L'office a envoyé une copie de sa décision au tribunal.
Considérant que cette décision contenait une requête implicite de mesures provisionnelles, le président du tribunal administratif, statuant sur cette requête en la voie incidente, a suspendu avec effet au 1er janvier 2002 le versement des rentes accordées par les décisions du 6 juillet 2001 (décision du 8 avril 2002).

C.- G.________ interjette un recours de droit administratif en concluant à la réforme de la décision du président du tribunal administratif en ce sens que le versement de la demi-rente soit rétabli "immédiatement avec effet au moment où il a cessé". Il requiert en outre l'effet suspensif à son recours.
L'office de l'assurance-invalidité s'en remet à la décision attaquée. Quant à l'OFAS, il ne s'est pas déterminé.
Considérant en droit :

1.- Une décision incidente rendue par un tribunal cantonal dans un litige ressortissant au droit fédéral des assurances sociales peut être déférée au Tribunal fédéral des assurances par la voie du recours de droit administratif, indépendamment du point de savoir si elle se fonde sur le droit fédéral ou le droit cantonal de procédure (ATF 126 V 143). Il faut que cette voie de droit soit ouverte contre la décision finale (art. 101 let. a

OJ a contrario), ce qui est le cas des décisions en matière d'assurance-invalidité (art. 69 LAI).
Les décisions incidentes, notamment celles qui portent sur des mesures provisionnelles, ne sont toutefois susceptibles de recours, séparément d'avec le fond, que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable (art. 128 OJ en corrélation avec l'art. 97 OJ; art. 5 al. 2 PA en corrélation avec les art. 45 al. 2 let. g et 56 PA). Cette condition est réalisée lorsque la suspension subite d'un soutien économique compromet l'équilibre financier d'un assuré et lui impose des mesures coûteuses ou intolérables d'une autre manière; tel est le cas, en règle ordinaire, en présence de la cessation subite du versement d'une rente de l'assurance-invalidité (ATF 119 V 487 consid. 2b et la jurisprudence citée).
Le présent recours de droit administratif est dès lors recevable.

2.- En vertu de l'art. 58 PA, l'administration peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse à l'autorité de recours, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée (al. 1). Elle notifie sans délai une nouvelle décision aux parties et en donne connaissance à l'autorité de recours (al. 2). L'autorité de recours continue de traiter le recours dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet (al. 3, première phrase).
Conformément à l'art. 1er al. 3 PA, ces dispositions ne s'appliquent en principe pas à la procédure devant les autorités cantonales de dernière instance. Cependant, les cantons peuvent, sans violer le droit fédéral, prévoir par des dispositions expresses ou selon une pratique analogique une procédure équivalente à celle de l'art. 58 PA (ATF 127 V 232 consid. 2b/bb et la jurisprudence citée).
La possibilité de procéder à un nouvel examen de la décision attaquée en vertu d'une disposition légale ou d'une simple pratique a pour but de simplifier la procédure et non de restreindre la protection juridique des parties (ATF 107 V 252 sv.). En particulier, l'autorité de recours doit continuer de traiter le recours dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet. En d'autres termes, le litige subsiste si la nouvelle décision ne règle pas la question à satisfaction du recourant et l'autorité saisie doit entrer en matière sur le recours dans la mesure où l'intéressé n'a pas obtenu satisfaction, sans que ce dernier soit obligé d'attaquer le nouvel acte administratif (ATF 107 V 250).
Dans le cas particulier, la nouvelle décision de l'office de l'assurance-invalidité du 29 novembre 2001, loin de donner satisfaction au recourant, aggrave sa situation juridique.
Dès lors, cette décision, prise pendente lite, est nulle en tant que telle et doit être considérée comme une simple proposition de l'office au juge de réformer au détriment du recourant la décision attaquée par ce dernier, comme l'admet d'ailleurs à juste titre le premier juge (ATF 109 V 236 consid. 2; VSI 1994 p. 281 consid. 4a).

3.- a) La décision incidente attaquée se fonde explicitement sur les art. 55 et 56 PA. L'art. 55 PA traite de l'effet suspensif. Quant à l'art. 56 PA, il prévoit que, après le dépôt du recours, l'autorité saisie peut prendre d'autres mesures provisionnelles, d'office et sur requête d'une partie, pour maintenir provisoirement intact un état de fait ou de droit. A la différence de l'art. 56 PA, l'art. 55 al. 2 et 4 PA est expressément déclaré applicable à la procédure devant les autorités cantonales de dernière instance qui ne statuent pas définitivement en vertu du droit fédéral (art. 1er al. 3 PA). La jurisprudence considère toutefois que l'art. 56 PA constitue une base de droit fédéral pour le prononcé de mesures provisionnelles en procédure de recours cantonale, bien qu'elle ne soit pas mentionnée dans les dispositions énumérées à l'art. 1er al. 3 PA (ATF 119 V 297 consid. 4, 117 V 189 consid. 1c; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 50 sv.).
Les principes développés à propos des art. 55 PA et 97 al. 2 LAVS sont applicables par analogie dans le cadre de l'art. 56 PA (ATF 117 V 191 consid. 2b). En particulier, l'autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence; les mesures doivent être justifiées par un intérêt privé ou public prépondérant (Bovay, op. cit, . p. 414).

b) Sur la base du rapport d'expertise du 30 mai 2001, le premier juge considère, que "l'assuré pourrait présenter une capacité de travail entière dans une activité adaptée".
Selon lui, il est donc à craindre, si les conditions du droit à la rente ne sont plus remplies, que la procédure de restitution des prestations versées à tort se révèle infructueuse, d'autant que l'assuré se trouve dans une situation financière précaire. L'intérêt de l'assurance-invalidité à suspendre immédiatement le versement pendente lite des prestations l'emporte sur celui du recourant à continuer à percevoir les rentes litigieuses pendant la durée du procès.

c) Les mesures provisionnelles ne sont légitimes, aux termes de la loi, que si elles s'avèrent nécessaires au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts compromis. En revanche, elles ne sauraient, en principe tout au moins, anticiper sur le jugement définitif, ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le fond, ni non plus aboutir abusivement à rendre d'emblée illusoire le procès au fond (ATF 119 V 506 consid. 3 et les références citées). Si la protection du droit ne peut exceptionnellement être réalisée autrement, il est possible d'anticiper sur le jugement au fond par une mesure provisoire, pour autant qu'une protection efficace du droit ne puisse être atteinte par la procédure ordinaire et que celle-ci produirait des effets absolument inadmissibles pour le requérant (Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976 p. 228; cf. aussi Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème édition, ch. 334 ss).

d) En l'espèce, la décision querellée anticipe clairement sur le jugement définitif. Contrairement à l'opinion du juge cantonal, on ne voit pas en quoi un telle décision - entraînant de graves conséquences pour l'assuré - se justifiait par la sauvegarde des intérêts de l'administration :

Si le premier juge envisage par la suite une reformatio in peius, dans le sens de la proposition de l'office de l'assurance-invalidité, il devra au préalable informer le recourant de cette éventualité et le rendre expressément attentif à la possibilité qu'il a de retirer son recours (ATF 122 V 166). En cas de retrait du recours, la procédure prend fin et les mesures provisionnelles deviennent caduques, avec effet rétroactif à partir du moment où elles ont été rendues (Gygi, loc. cit. , p. 229; Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, RDS 1997, II, p. 392 ad ch. 6); la suppression de la rente pendant la procédure n'a plus de fondement juridique.
Le retrait du recours n'empêche certes pas l'administration de reconsidérer par la suite ses décisions du 6 juillet 2001 (cf. ATF 122 V 168 consid. 2c). Mais, dans ce cas, la modification du droit, dans la mesure où elle porte sur une question spécifique du droit de l'assurance-invalidité, intervient en principe ex nunc et pro futuro (ATF 119 V 432 consid. 2).
Si en revanche l'assuré maintient son recours, et que le tribunal des assurances procède à une reformatio in peius, la suppression de rente ne rétroagit pas à la date du 1er janvier 2002. Selon la jurisprudence, en effet, en cas de reformatio in peius, les art. 41 et 88bis al. 2 RAI sont applicables par analogie. Cela signifie que la suppression de la rente dans le cas d'espèce ne peut être décidée que pour l'avenir (art. 88bis al. 2 let. a RAI) ou plus précisément, que la demi-rente accordée au recourant ne peut être supprimée que le premier jour du deuxième mois qui suit la notification de la décision de l'autorité de recours première instance (VSI 2000 p. 314 consid. 3).
En considération de ces hypothèses, on peut partir de l'idée que le recourant aurait droit, quoi qu'il en soit, au versement de la rente pendant la procédure cantonale. La décision attaquée repose donc sur la prémisse erronée que le recourant devra probablement restituer les rentes perçues pendant la procédure. Dès lors que les intérêts de l'administration n'étaient pas compromis, des mesures provisoires n'étaient pas justifiées.

4.- Il s'ensuit que la décision attaquée doit être annulée. Contrairement aux conclusions du recourant, il n'y a pas lieu de rétablir dans le présent jugement le versement de la demi-rente en faveur de l'assuré, car l'annulation de la décision attaquée implique de plein droit la poursuite du versement de la rente pendant la procédure cantonale.

5.- La cause étant ainsi tranchée, la requête d'effet suspensif est sans objet.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances

prononce :

I. Le recours est admis et la décision du Président du
Tribunal administratif du canton de Fribourg (Cour des
assurances sociales) du 8 avril 2002 est annulée.

II. Il n'est pas perçu de frais de justice.
III. L'Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg versera au recourant la somme de 2500 fr. à titre de dépens (y compris la taxe à la valeur ajoutée)

pour l'instance fédérale.

IV. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg, et à l'Office fédéral des assurances

sociales.
Lucerne, le 24 juin 2002

Au nom du
Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la IIe Chambre :

La Greffière :

SR 831.20 Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI) LAI Art. 69 Particularités du contentieux - 1 En dérogation aux art. 52 et 58 LPGA421:
¹	En dérogation aux art. 52 et 58 LPGA421:
^a	les décisions des offices AI cantonaux peuvent directement faire l'objet d'un recours devant le tribunal des assurances du domicile de l'office concerné;
^b	les décisions de l'office AI pour les assurés résidant à l'étranger peuvent directement faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.423
^1bis	La procédure de recours en matière de contestations portant sur des prestations de l'AI devant le tribunal cantonal des assurances est soumise à des frais judiciaires.424 Le montant des frais est fixé en fonction de la charge liée à la procédure, indépendamment de la valeur litigieuse, et doit se situer entre 200 et 1000 francs.425
²	L'al. 1bis et l'art. 85bis, al. 3, LAVS426 s'appliquent par analogie à la procédure devant le Tribunal administratif fédéral.427
³	Les jugements des tribunaux arbitraux cantonaux rendus en vertu de l'art. 27quinquies peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral428.429

SR 831.20 Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI) LAI Art. 69 Particularités du contentieux - 1 En dérogation aux art. 52 et 58 LPGA421:
¹	En dérogation aux art. 52 et 58 LPGA421:
^a	les décisions des offices AI cantonaux peuvent directement faire l'objet d'un recours devant le tribunal des assurances du domicile de l'office concerné;
^b	les décisions de l'office AI pour les assurés résidant à l'étranger peuvent directement faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.423
^1bis	La procédure de recours en matière de contestations portant sur des prestations de l'AI devant le tribunal cantonal des assurances est soumise à des frais judiciaires.424 Le montant des frais est fixé en fonction de la charge liée à la procédure, indépendamment de la valeur litigieuse, et doit se situer entre 200 et 1000 francs.425
²	L'al. 1bis et l'art. 85bis, al. 3, LAVS426 s'appliquent par analogie à la procédure devant le Tribunal administratif fédéral.427
³	Les jugements des tribunaux arbitraux cantonaux rendus en vertu de l'art. 27quinquies peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral428.429

SR 831.20 Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI) LAI Art. 69 Particularités du contentieux - 1 En dérogation aux art. 52 et 58 LPGA421:
¹	En dérogation aux art. 52 et 58 LPGA421:
^a	les décisions des offices AI cantonaux peuvent directement faire l'objet d'un recours devant le tribunal des assurances du domicile de l'office concerné;
^b	les décisions de l'office AI pour les assurés résidant à l'étranger peuvent directement faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.423
^1bis	La procédure de recours en matière de contestations portant sur des prestations de l'AI devant le tribunal cantonal des assurances est soumise à des frais judiciaires.424 Le montant des frais est fixé en fonction de la charge liée à la procédure, indépendamment de la valeur litigieuse, et doit se situer entre 200 et 1000 francs.425
²	L'al. 1bis et l'art. 85bis, al. 3, LAVS426 s'appliquent par analogie à la procédure devant le Tribunal administratif fédéral.427
³	Les jugements des tribunaux arbitraux cantonaux rendus en vertu de l'art. 27quinquies peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral428.429

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 45 - 1 Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
¹	Les décisions incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation peuvent faire l'objet d'un recours.
²	Ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 58 - 1 L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
¹	L'autorité inférieure peut, jusqu'à l'envoi de sa réponse, procéder à un nouvel examen de la décision attaquée.
²	Elle notifie sans délai une nouvelle décision aux parties et en donne connaissance à l'autorité de recours.
³	L'autorité de recours continue à traiter le recours, dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet; l'art. 57 est applicable lorsque la nouvelle décision repose sur un état de fait notablement modifié ou crée une situation juridique sensiblement différente.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 1 - 1 La présente loi s'applique à la procédure dans les affaires administratives qui doivent être réglées par les décisions d'autorités administratives fédérales statuant en première instance ou sur recours.
¹	La présente loi s'applique à la procédure dans les affaires administratives qui doivent être réglées par les décisions d'autorités administratives fédérales statuant en première instance ou sur recours.
²	Sont réputées autorités au sens de l'al. 1:
^a	le Conseil fédéral, ses départements, la Chancellerie fédérale et les divisions, entreprises, établissements et autres services de l'administration fédérale qui leur sont subordonnés;
^b	les organes de l'Assemblée fédérale et des tribunaux fédéraux pour les décisions de première instance et les décisions prises sur recours, conformément au Statut des fonctionnaires du 30 juin 19277;
^c	les établissements ou entreprises fédéraux autonomes;
^cbis	le Tribunal administratif fédéral;
^d	les commissions fédérales;
^e	d'autres autorités ou organisations indépendantes de l'administration fédérale, en tant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public à elles confiées par la Confédération.
³	Seuls les art. 34 à 38 et 61, al. 2 et 3, concernant la notification des décisions, et l'art. 55, al. 2 et 4, concernant le retrait de l'effet suspensif, s'appliquent à la procédure devant les autorités cantonales de dernière instance qui ne statuent pas définitivement en vertu du droit public fédéral. Est réservé l'art. 97 de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants9 relatif au retrait de l'effet suspensif pour les recours formés contre les décisions des caisses de compensation.10 11

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 55 - 1 Le recours a effet suspensif.
¹	Le recours a effet suspensif.
²	Sauf si la décision porte sur une prestation pécuniaire, l'autorité inférieure peut y prévoir qu'un recours éventuel n'aura pas d'effet suspensif; après le dépôt du recours, l'autorité de recours, son président ou le juge instructeur a la même compétence.95
³	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur peut restituer l'effet suspensif à un recours auquel l'autorité inférieure l'avait retiré; la demande de restitution de l'effet suspensif est traitée sans délai.96
⁴	Si l'effet suspensif est arbitrairement retiré ou si une demande de restitution de l'effet suspensif est arbitrairement rejetée ou accordée tardivement, la collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité a statué répond du dommage qui en résulte.
⁵	Sont réservées les dispositions d'autres lois fédérales prévoyant qu'un recours n'a pas d'effet suspensif.97

SR 831.201 Règlement du 17 janvier 1961 sur l'assurance-invalidité (RAI) RAI Art. 41 - 1 L'office AI exécute, outre les tâches explicitement mentionnées dans la loi et dans le présent règlement, notamment les tâches suivantes:
¹	L'office AI exécute, outre les tâches explicitement mentionnées dans la loi et dans le présent règlement, notamment les tâches suivantes:
^a	recevoir, examiner et enregistrer les communications visées à l'art. 3b LAI et les demandes prévues à l'art. 29 LPGA;
^b	recevoir les communications visées à l'art. 77 relatives au droit aux prestations;
^c	transmettre immédiatement les communications concernant le droit aux indemnités journalières, aux rentes et aux allocations pour impotent pour les assurés majeurs en cours à la caisse de compensation compétente;
^d	notifier les communications, les préavis et les décisions, ainsi que la correspondance y relative;
^e	...
^fbis	...
^g	donner des renseignements conformément à l'art. 27 LPGA;
^h	conserver les dossiers AI;
ⁱ	rédiger les avis en cas de recours et interjeter recours devant le tribunal fédéral;
^k	évaluer le taux d'invalidité des personnes qui sollicitent l'octroi d'une prestation complémentaire au sens de l'art. 4, al. 1, let. d, de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires253;
^l	...
²	...255
³	...256

SR 831.201 Règlement du 17 janvier 1961 sur l'assurance-invalidité (RAI) RAI Art. 88^bis Effet - 1 L'augmentation de la rente, de l'allocation pour impotent ou de la contribution d'assistance prend effet, au plus tôt:392
¹	L'augmentation de la rente, de l'allocation pour impotent ou de la contribution d'assistance prend effet, au plus tôt:392
^a	si la révision est demandée par l'assuré, dès le mois où cette demande est présentée;
^b	si la révision a lieu d'office, dès le mois pour lequel on l'avait prévue;
^c	s'il est constaté que la décision de l'office AI désavantageant l'assuré était manifestement erronée, dès le mois où ce vice a été découvert.393
²	La diminution ou la suppression de la rente, de l'allocation pour impotent ou de la contribution d'assistance prend effet:394
^a	au plus tôt le premier jour du deuxième mois qui suit la notification de la décision;
^b	rétroactivement à la date où elle a cessé de correspondre aux droits de l'assuré, s'il se l'est fait attribuer irrégulièrement ou s'il a manqué, à un moment donné, à l'obligation de renseigner qui lui incombe raisonnablement en vertu de l'art. 77, que la poursuite du versement de la prestation ait eu lieu ou non en raison de l'obtention irrégulière ou de la violation de l'obligation de renseigner.