1C_134/2020 - 2020-03-24 - Politische Rechte - Référendum contre la modification du 27 septembre 2019 de la loi fédérale sur les allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité (Loi sur les allocations pour perte de gain, LAPG)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 134/2020

Arrêt du 24 mars 2020

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Fonjallaz, Kneubühler, Haag et Müller.
Greffière : Mme Tornay Schaller.

Participants à la procédure
1. Parti socialiste neuchâtelois,
2. Mélody Grossmann,
3. Laure Décastel,
4. Jordi Gabioud,
tous les quatre représentés par Me Jonathan Gretillat, avocat,
recourants,

contre

Comité interpartis contre la hausse constante des ponctions sur les salaires,
intimé.

Objet
Référendum contre la modification du 27 septembre 2019 de la loi fédérale sur les allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité
(Loi sur les allocations pour perte de gain, LAPG),

recours contre la décision de la Chancellerie fédérale du 4 février 2020.

Faits :

A.
Par décision du 4 février 2020, publiée dans la Feuille fédérale du 11 février 2020, la Chancellerie fédérale suisse a constaté l'aboutissement de la demande de référendum contre la modification du 27 septembre 2019 de la loi fédérale sur les allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité (LAPG; RS 834.1); les 50'000 signatures valables exigées par l'art. 141 al. 1 Cst. ont été recueillies puisque, sur les 55'120 signatures déposées, 54'489 étaient valables.

B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le parti socialiste neuchâtelois, Mélody Grossmann, Laure Décastel et Jordi Gabioud demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 4 février 2020, de constater que le nombre de signatures valables n'a pas été atteint, en raison du nombre important de signatures obtenues en violation de l'art. 34 Cst. Ils requièrent, à titre subsidiaire, de constater qu'en raison des graves irrégularités ayant entaché la récolte de signatures, les 9'935 signatures récoltées dans les cantons de Neuchâtel, Vaud, Fribourg, Valais et Genève ne sont pas valables et que la demande de référendum n'a pas abouti. Ils sollicitent l'octroi de l'effet suspensif à leur recours et demandent, à titre de mesure provisionnelle, la suspension de l'organisation d'une votation populaire sur la modification législative précitée jusqu'à l'entrée en force du jugement de la présente cause. Ils demandent encore la suspension de la présente procédure jusqu'à droit connu au sujet du recours qu'ils ont aussi déposé au Tribunal administratif fédéral contre la décision du 4 février 2020.
Par courrier du 9 mars 2020, le Tribunal administratif fédéral a transmis au Tribunal fédéral comme objet de sa compétence le recours que lui avaient adressé le Parti socialiste neuchâtelois, Mélody Grossmann, Laure Décastel et Jordi Gabioud. La demande de suspension de la procédure perd ainsi son objet.
Il n'a pas été ordonné d'échange d'écritures.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

1.1. La qualité pour recourir dans le domaine des droits politiques appartient à toute personne disposant du droit de vote dans l'affaire en cause (art. 89 al. 3 LTF), même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 138 I 171 consid. 1.3 p. 176). Mélody Grossmann, Laure Décastel et Jordi Gabioud, citoyens suisses, disposent du droit de vote sur le plan fédéral et ont ainsi qualité pour recourir. La question de la qualité pour recourir du Parti socialiste neuchâtelois peut demeurer indécise.

1.2. Selon l'art. 32 al. 1 let. b de la loi sur le Tribunal administratif fédéral du 17 juin 2005 (LTAF; RS 173.32), le recours est irrecevable contre les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires. Le Tribunal fédéral est ainsi compétent pour statuer sur les recours contre les décisions de la Chancellerie fédérale en matière de droits politiques fédéraux. Le passage préalable devant le Tribunal administratif fédéral est expressément exclu (Message concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 p. 4125).

1.3. L'art. 88 al. 1 let. b LTF prévoit qu'en matière fédérale, le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable contre les décisions de la Chancellerie fédérale. A teneur de l'art. 80 al. 2 de la la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 (LDP; RS 161.1), dans sa version entrée en vigueur au 1 er janvier 2008, les décisions de la Chancellerie fédérale relatives au non-aboutissement d'une initiative populaire ou d'un référendum peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
Il résulte du texte de l'art. 80 al. 2 LDP que les décisions de la Chancellerie fédérale relatives à l'aboutissement d'un référendum ne peuvent pas faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral, contrairement aux décisions de non-aboutissement. Dans la version de l'art. 80 al. 2 LDP, antérieure au 1 er janvier 2008, les décisions relatives à l'aboutissement d'un référendum pouvaient faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral (RO 2006 1205, 1243). Le motif de ce changement législatif ne ressort pas du Message du Conseil fédéral relatif à l'introduction de la nouvelle formulation de l'art. 80 al. 2 LDP (Message concernant l'introduction de l'initiative populaire générale et d'autres modifications de la législation fédérale sur les droits politiques du 31 mai 2006, FF 2006 5001, 5045). On ne trouve pas non plus d'explications dans la doctrine (STEINMANN/MATTLE, Basler Kommentar BGG, 2018, ad art. 88 n° 3; ANDREAS GLASER, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den politischen Rechten auf Bundesebene, in ZBl 2017 p. 415, p. 419; BELSER/WALDMANN/WIEDERKEHR, Staatsorganisationsrecht, 2017, p. 353; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2016, p. 641 et 653; HANSJÖRG SEILER, Handkommentar
Bundesgerichtsgesetz, 2015, ad art. 88 LTF, n° 8 p. 440 et ad art. 82 LTF n° 120 p. 373; KIENER/RÜTSCH/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2015, p. 442; ALAIN WURZBURGER, Commentaire de la LTF, 2014, ad art. 82 LTF n° 111; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, tome 1, 2013, n° 2150 p. 730; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2013, n° 1727 p. 586). Il n'en demeure pas moins que le texte légal est clair. Les motifs permettant de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation ne sont pas remplis (ATF 145 II 328 consid. 3.1 p. 332 s.). La Chancellerie fédérale n'a d'ailleurs pas mentionné de voie de recours contre sa décision, contrairement à ce qui est le cas lorsqu'elle constate que le référendum n'a pas abouti.

2.
Par conséquent, le recours dirigé contre la décision d'aboutissement du référendum contre la modification du 27 septembre 2019 de la LAPG est irrecevable.
Les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent (art. 66 al. 1 LTF).
La cause étant ainsi jugée, les demandes d'octroi de l'effet suspensif et de mesures provisionnelles présentées par les recourants n'ont plus d'objet.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 francs, sont mis à la charge des recourants.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Chancellerie fédérale.

Lausanne, le 24 mars 2020
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

La Greffière : Tornay Schaller

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 141 Fakultatives Referendum - 1 Verlangen es 50 000 Stimmberechtigte oder acht Kantone innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses, so werden dem Volk zur Abstimmung vorgelegt:123
¹	Verlangen es 50 000 Stimmberechtigte oder acht Kantone innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses, so werden dem Volk zur Abstimmung vorgelegt:123
^a	Bundesgesetze;
^b	dringlich erklärte Bundesgesetze, deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt;
^c	Bundesbeschlüsse, soweit Verfassung oder Gesetz dies vorsehen;
^d	völkerrechtliche Verträge, die:
^d1	unbefristet und unkündbar sind,
^d2	den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen,
^d3	wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.
²	...125

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 34 Politische Rechte - 1 Die politischen Rechte sind gewährleistet.
¹	Die politischen Rechte sind gewährleistet.
²	Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 32 Ausnahmen
¹	Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
^a	Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
^b	Verfügungen betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie Volkswahlen und -abstimmungen;
^c	Verfügungen über leistungsabhängige Lohnanteile des Bundespersonals, soweit sie nicht die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
^d	...
^e	Verfügungen auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
^e1	Rahmenbewilligungen von Kernanlagen,
^e2	die Genehmigung des Entsorgungsprogramms,
^e3	den Verschluss von geologischen Tiefenlagern,
^e4	den Entsorgungsnachweis;
^f	Verfügungen über die Erteilung oder Ausdehnung von Infrastrukturkonzessionen für Eisenbahnen;
^g	Verfügungen der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^h	Verfügungen über die Erteilung von Konzessionen für Spielbanken;
ⁱ	Verfügungen über die Erteilung, Änderung oder Erneuerung der Konzession für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG);
^j	Verfügungen über die Beitragsberechtigung einer Hochschule oder einer anderen Institution des Hochschulbereichs.
²	Die Beschwerde ist auch unzulässig gegen:
^a	Verfügungen, die nach einem anderen Bundesgesetz durch Einsprache oder durch Beschwerde an eine Behörde im Sinne von Artikel 33 Buchstaben c-f anfechtbar sind;
^b	Verfügungen, die nach einem anderen Bundesgesetz durch Beschwerde an eine kantonale Behörde anfechtbar sind.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 88 Vorinstanzen in Stimmrechtssachen - 1 Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
¹	Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
^a	in kantonalen Angelegenheiten gegen Akte letzter kantonaler Instanzen;
^b	in eidgenössischen Angelegenheiten gegen Verfügungen der Bundeskanzlei und Entscheide der Kantonsregierungen.
²	Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung.

SR 161.1 Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR) BPR Art. 80 Beschwerde an das Bundesgericht
¹	Gegen Beschwerdeentscheide der Kantonsregierung (Art. 77) kann nach Massgabe des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005165 beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden.
²	Die Beschwerde an das Bundesgericht ist ferner zulässig gegen Verfügungen der Bundeskanzlei über die Verweigerung des Eintrags in das Parteienregister oder über das Nicht-Zustandekommen einer Volksinitiative oder eines Referendums. Gegen einen blossen Hinweis im Bundesblatt über das deutliche Verfehlen des Quorums bei eidgenössischen Volksbegehren (Art. 66 Abs. 1 und Art. 72 Abs. 1) steht keine Beschwerde offen.166
³	Den Mitgliedern des Initiativkomitees steht die Beschwerde auch gegen Verfügungen der Bundeskanzlei über die formelle Gültigkeit der Unterschriftenliste (Art. 69 Abs. 1) und betreffend den Titel der Initiative (Art. 69 Abs. 2) zu.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.