2P.206/2006 - 2007-01-24 - Pubblica amministrazione

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2P.206/2006 /ble

Urteil vom 24. Januar 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Karlen,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Christian Schroff,

gegen

Primarschulbehörde Weinfelden,
Freiestrasse 5, 8570 Weinfelden,
Personalrekurskommission des Kantons Thurgau, Postfach 1028, 8280 Kreuzlingen,
Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, Frauenfelderstrasse 16, 8570 Weinfelden.

Gegenstand
Art. 7 , 8 , 9 , 13 und 29 BV (Lohnfortzahlung bei Krankheit),

Berufung und staatsrechtliche Beschwerde
gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts
des Kantons Thurgau vom 10. Mai 2006.

Sachverhalt:
A.
X.________ (geb. 1950) war seit 1972 für die Primarschulgemeinde Weinfelden zunächst an der Unterstufe und seit 1992 an der Mittelstufe als Primarlehrer tätig. Er wurde jeweils auf eine Amtsdauer von vier Jahren wiedergewählt (vgl. den inzwischen aufgehobenen § 54 des kantonalen Gesetzes vom 15. November 1978 über das Unterrichtswesen). Am 30. April 2004 verfügte die Primarschulbehörde Weinfelden die Nichtwiederwahl von X.________ per Ende der am 31. Juli 2005 ablaufenden Amtsdauer. Zur Begründung führte die Behörde im Wesentlichen aus, seit weit über zehn Jahren habe eine ansehnliche Minderheit der Schüler auf der zwischenmenschlichen Ebene regelmässig erhebliche Schwierigkeiten mit der Art des Unterrichts von X.________ gehabt. Alle Stützungsmassnahmen seien gescheitert, weshalb der Behörde nichts anderes übrigbleibe, als den betroffenen Lehrer auf das Ende der Amtsdauer nicht wiederzuwählen. Der diese Anordnung bestätigende Rekursentscheid des Departementes für Erziehung und Kultur vom 24. Mai 2005 ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
B.
In der Folge reichte X.________ bei der Primarschulbehörde Weinfelden ein vom 4. Mai 2005 datiertes ärztliches Zeugnis ein, das ihm ohne nähere Angaben ab diesem Datum eine Arbeitsunfähigkeit zu 100 % bis auf weiteres attestierte. Die Primarschulbehörde kontaktierte daraufhin via Kantonsarzt den für das Lehrpersonal zuständigen Vertrauensarzt Dr. med. Y.________ und forderte X.________ auf, sich bei diesem entweder am 14. oder 15. Juni 2005 einer vertrauensärztlichen Untersuchung zu unterziehen. X.________ antwortete am 11. Juni 2005, er könne diesem "Aufgebot (...) nicht entsprechen" und sei ohnehin am 8. Juni 2005 beim "Vertrauensarzt seiner Wahl" gewesen. Sein Rechtsvertreter schlug am 14. Juni 2006 Dr.med. Z.________ als Vertrauensarzt vor.
C.
Nachdem die Primarschulbehörde Weinfelden X.________ das rechtliche Gehör gewährt hatte, verfügte sie am 20. Juli 2005, er erhalte noch seinen Anteil am 13. Monatslohn. Im Übrigen werde seine Juli-Besoldung wegen Verweigerung einer vertrauensärztlichen Untersuchung sistiert und auf das Ende der Amtsdauer (Ende Juli 2005) entfielen sämtliche Besoldungsansprüche.
Ein hiegegen erhobener Rekurs bei der Personalrekurskommission des Kantons Thurgau blieb erfolglos, und mit Urteil vom 10. Mai 2006 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau eine gegen den Rekursentscheid vom 29. November 2005 gerichtete Beschwerde ebenfalls ab. Sein begründetes Urteil versandte das Verwaltungsgericht am 19. Juni 2006.
D.
Mit separaten Eingaben vom 21. August 2006 erhebt X.________ beim Bundesgericht sowohl eidgenössische Berufung als auch staatsrechtliche Beschwerde mit den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 10. Mai 2006 aufzuheben und die Primarschulbehörde Weinfelden "anzuweisen, dem Berufungskläger Lohn infolge Krankheit gemäss Gesetz und Anstellungsbedingungen fortzuzahlen" (eidgenössische Berufung) bzw. das angefochtene Urteil aufzuheben (staatsrechtliche Beschwerde).
Die Primarschulbehörde Weinfelden schliesst auf Abweisung der "Beschwerde". Die Personalrekurskommission des Kantons Thurgau hat auf Vernehmlassung verzichtet. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau beantragt, auf die Berufung nicht einzutreten und die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) in Kraft getreten. Da der angefochtene Entscheid vorher ergangen ist, richtet sich das Verfahren noch nach dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG), vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG.
2.
2.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid, der sich ausschliesslich auf kantonales Recht stützt und gegen den als eidgenössisches Rechtsmittel nur die staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 84 Abs. 2 , Art. 86 Abs. 1 und 87 OG). Mit diesem Rechtsmittel kann auch gerügt werden, das zur Anwendung gebrachte kantonale Recht verstosse gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts oder sei sonstwie inhaltlich verfassungswidrig. Zur Erhebung dieser Rügen ist der Beschwerdeführer legitimiert (Art. 88 OG).
Nicht einzutreten ist dagegen auf die gleichzeitig eingelegte eidgenössische Berufung (Art. 44 ff . OG), mit der eine Missachtung der als Mindeststandard zu befolgenden Regeln des Obligationenrechts (OR, SR 220) gerügt wird: Das Dienstverhältnis des Beschwerdeführers untersteht dem kantonalen öffentlichen Recht, und das Verwaltungsgericht hat - in Anwendung von § 2 Abs. 2 der kantonalen Verordnung des Regierungsrates vom 9. Dezember 2003 über die Rechtsstellung des Staatspersonals - die Rechtsprechung zum Obligationenrecht bloss sinngemäss herangezogen (S. 6 des angefochtenen Entscheides). Es liegt daher keine Zivilrechtsstreitigkeit vor (vgl. Urteil 2P. 93/2005 vom 30. September 2005, E. 1.1 sowie Häfelin/Müller/ Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Rz. 304 S. 62), weshalb vorliegend, wie ausgeführt, ausschliesslich das subsidiäre Rechtsmittel der staatsrechtlichen Beschwerde zur Verfügung steht.
2.2 Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Beschwerdeschrift die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.). Auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 107 Ia 186 E. b).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer stand nach dem bisherigen Personalrecht in einem Beamtenverhältnis mit fester 4-jähriger Amtsdauer (vgl. vorne "A".) Gestützt auf das am 1. Juni 2004 in Kraft getretene Gesetz vom 20. Dezember 2000 betreffend die Abschaffung des Beamtenstatus erliess der Regierungsrat am 25. Januar 2005 eine Verordnung über die Rechtsstellung der Lehrkräfte an den Volksschulen und Kindergärten (RRV). Danach sind Lehrkräfte an den Volksschulen nunmehr in einem - befristeten oder unbefristeten - öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis angestellt, welches grundsätzlich durch Fristablauf oder Kündigung beendet wird (§§ 8 und 12 RRV). Diese Verordnung ist am 1. August 2005 in Kraft getreten (§ 67 RRV). Bisher gewählte Lehrkräfte gelten nach Inkrafttreten der Verordnung als auf unbestimmte Dauer angestellt (§ 66 Abs. 3 RRV). Für alle bisherigen Arbeitsverhältnisse gilt, soweit die in § 66 getroffene Übergangsordnung keine abweichende Regelung enthält, das neue Recht. Für Arbeitsverhältnisse, die beim Inkrafttreten der Verordnung bereits gekündigt, aber noch nicht aufgelöst waren, gilt bisheriges Recht (§ 66 Abs. 8 RRV).
3.2 Der die Nichtwiederwahl des Beschwerdeführers bestätigende Rekursentscheid des Departementes für Erziehung und Kultur vom 24. Mai 2005 ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen (vgl. vorne "A"). Das Dienstverhältnis des Beschwerdeführers wurde damit, wovon die kantonalen Instanzen zulässigerweise ausgehen durften, nicht in das neue Recht überführt; es endete unter der Herrschaft des bisherigen Rechts. Es galt damit die Regelung von § 33 der Verordnung des Regierungsrates vom 21. September 1999 zur Besoldungsverordnung (RRV BesVO), wonach die "Leitung der Verwaltungseinheit" bei länger dauernder Abwesenheit von der Arbeit (mehr als fünf Tage) eine vertrauensärztliche Untersuchung anordnen kann und die Verweigerung einer solchen Untersuchung zur Kürzung oder Sistierung des Besoldungsanspruches führt (vgl. § 33 RRV BesVO in Verbindung mit § 11 der Verordnung des Grossen Rates vom 18. November 1998 über die Besoldung der Lehrkräfte).
3.3 Dass es Sache des lohnzahlungspflichtigen Arbeitgebers ist, den Vertrauensarzt zu bestimmen, ergibt sich aus der Natur der Sache und steht ausser Frage. Privatärztliche Zeugnisse vermögen die vertrauensärztliche Untersuchung nicht zu ersetzen (vgl. Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, Zürich 2002, S. 230). Vorliegend hat der Beschwerdeführer dem Aufgebot zur vertrauensärztlichen Untersuchung ohne stichhaltigen Grund keine Folge geleistet. Sein Einwand, er hätte bei einer Untersuchung durch den seitens der Schulbehörde vorgeschlagenen Vertrauensarzt damit rechnen müssen, dass Details seiner Krankheit den Organen der Primarschulgemeinde bekannt gegeben werden, vermag sein Verhalten nicht zu rechtfertigen. Wie im angefochtenen Urteil (S. 7) zutreffend ausgeführt, hat der vom Arbeitgeber bezeichnete Vertrauensarzt gegenüber diesem die ärztliche Schweigepflicht zu wahren. Der Vertrauensarzt hat die allfällige Arbeitsunfähigkeit ohne Angabe der Diagnose festzustellen; er hat die Persönlichkeitsrechte des Betroffenen zu wahren und ist nicht aufgerufen oder berechtigt, medizinische Daten herauszugeben, wenn oder soweit dies für den von der Behörde zu fällenden Entscheid nicht notwendig ist (vgl. für den Bereich der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung Art. 57 Abs. 7 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung [KVG, SR 832.10]). Wieso vorliegend mit der Befolgung dieser Regeln nicht gerechnet werden konnte, ist nicht einzusehen. Wohl konnten gewisse im anschliessenden Rekursverfahren in den Stellungnahmen der Primarschulbehörde verwendete Formulierungen - so etwa deren Äusserung, wonach sie als Arbeitgeberin das Recht habe, über die "Krankheit" informiert zu werden - aus der Sicht des Beschwerdeführers allenfalls in diesem Sinne missverstanden werden. Objektiv gesehen bestand jedoch kein Grund, an der Einhaltung der ärztlichen Schweigepflicht durch den bezeichneten Vertrauensarzt zu zweifeln. Was der Beschwerdeführer hiegegen vorbringt, ist appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid, auf die nicht weiter einzugehen ist (vorne E. 2.2).
3.4 Im Übrigen war der Beschwerdeführer im ganzen Verfahren durch seinen Anwalt verbeiständet, dessen Sache es war, seinen Mandanten über die Rechtslage, d.h über die Befugnis des Arbeitgebers zur Bestimmung des Vertrauensarztes, über die dem Vertrauensarzt auferlegte Schweigepflicht und über die mit einer Verweigerung der vertrauensärztlichen Untersuchung verbundenen Folgen in Kenntnis zu setzen. Wenn das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit den unteren kantonalen Instanzen zum Schluss kam, die Auszahlung der Besoldung habe zufolge Verweigerung der vertrauensärztlichen Untersuchung abgelehnt bzw. suspendiert werden dürfen, beruht dies auf einer willkürfreien Anwendung der massgebenden personalrechtlichen Vorschriften und erscheint auch im Ergebnis nicht unhaltbar. Das Verwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Urteil mit dieser Frage ausreichend auseinander gesetzt. Es kann in diesem Zusammenhang auch nicht von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs oder von aktenwidrigen Feststellungen die Rede sein.
3.5 Ein Verstoss gegen das Willkürverbot oder andere Verfassungsgarantien kann auch nicht darin erblickt werden, dass das Verwaltungsgericht die im neuen Recht für das Angestelltenverhältnis aufgestellte Regel, wonach bei Eintritt einer Krankheit während laufender Kündigungsfrist der Fristenlauf bis zu einer bestimmten Maximaldauer unterbrochen (bzw. das Dienstverhältnis entsprechend verlängert) wird (vgl. § 21 Abs. 3 RRV), vorliegend nicht als anwendbar betrachtete. Für ein Dienstverhältnis, welches gemäss den Bestimmungen des alten Rechts und unter dessen Herrschaft durch Nichtwiederwahl beendet wurde, konnte diese Regel aufgrund der Übergangsbestimmung von § 66 Abs. 8 RRV keine Geltung beanspruchen. Dies erscheint auch im Ergebnis keineswegs unhaltbar und stossend, da die alte Ordnung, wie im angefochtenen Urteil zutreffend dargelegt, den Bediensteten in anderer Hinsicht - es bestand ein System der festen Amtsdauer mit grundsätzlichem Anspruch auf Wiederwahl; eine Nichtwiederwahl war bloss "aus wichtigen Gründen" möglich, vgl. § 54 Abs. 4 (Fassung vom 15. November 1978) des Unterrichtsgesetzes - eine grosse Sicherheit bot.
4.
Nach dem Gesagten ist auf die eidgenössische Berufung nicht einzutreten. Die staatsrechtliche Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und 153a OG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 159 Abs. 2 OG analog).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Berufung wird nicht eingetreten.
2.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Primarschulbehörde Weinfelden, der Personalrekurskommission des Kantons Thurgau und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. Januar 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
¹	Tutti sono uguali davanti alla legge.
²	Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
³	Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
⁴	La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni.
¹	Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni.
²	Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 132 Disposizioni transitorie - 1 La presente legge si applica ai procedimenti promossi dinanzi al Tribunale federale dopo la sua entrata in vigore; ai procedimenti su ricorso si applica soltanto se la decisione impugnata è stata pronunciata dopo la sua entrata in vigore.
¹	La presente legge si applica ai procedimenti promossi dinanzi al Tribunale federale dopo la sua entrata in vigore; ai procedimenti su ricorso si applica soltanto se la decisione impugnata è stata pronunciata dopo la sua entrata in vigore.
²	...118
³	I giudici ordinari e i giudici supplenti eletti in base alla legge del 16 dicembre 1943119 sull'organizzazione giudiziaria o al decreto federale del 23 marzo 1984120 concernente l'aumento del numero dei giudici supplenti del Tribunale federale e quelli eletti nel 2007 e nel 2008 restano in carica fino al 31 dicembre 2008.121
⁴	La limitazione del numero dei giudici supplenti secondo l'articolo 1 capoverso 4 si applica dal 2009.122

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 132 Disposizioni transitorie - 1 La presente legge si applica ai procedimenti promossi dinanzi al Tribunale federale dopo la sua entrata in vigore; ai procedimenti su ricorso si applica soltanto se la decisione impugnata è stata pronunciata dopo la sua entrata in vigore.
¹	La presente legge si applica ai procedimenti promossi dinanzi al Tribunale federale dopo la sua entrata in vigore; ai procedimenti su ricorso si applica soltanto se la decisione impugnata è stata pronunciata dopo la sua entrata in vigore.
²	...118
³	I giudici ordinari e i giudici supplenti eletti in base alla legge del 16 dicembre 1943119 sull'organizzazione giudiziaria o al decreto federale del 23 marzo 1984120 concernente l'aumento del numero dei giudici supplenti del Tribunale federale e quelli eletti nel 2007 e nel 2008 restano in carica fino al 31 dicembre 2008.121
⁴	La limitazione del numero dei giudici supplenti secondo l'articolo 1 capoverso 4 si applica dal 2009.122

SR 832.10 Legge federale del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie (LAMal) LAMal Art. 57 Medici di fiducia - 1 Gli assicuratori o le rispettive federazioni designano, d'intesa con le società mediche cantonali, i medici di fiducia. Questi devono soddisfare le condizioni d'autorizzazione ai sensi degli articoli 36a e 37 capoverso 1 e avere inoltre, durante almeno cinque anni, esercitato presso uno studio medico o rivestito una funzione medica direttiva in un ospedale.175
¹	Gli assicuratori o le rispettive federazioni designano, d'intesa con le società mediche cantonali, i medici di fiducia. Questi devono soddisfare le condizioni d'autorizzazione ai sensi degli articoli 36a e 37 capoverso 1 e avere inoltre, durante almeno cinque anni, esercitato presso uno studio medico o rivestito una funzione medica direttiva in un ospedale.175
²	I medici di fiducia abilitati ad esercitare in tutta la Svizzera devono essere designati d'intesa con la società medica del Cantone in cui si trova la sede principale dell'assicuratore o la sede della federazione degli assicuratori.
³	Una società medica cantonale può ricusare per gravi motivi un medico di fiducia; in tal caso statuisce in merito il tribunale arbitrale giusta l'articolo 89.
⁴	Il medico di fiducia consiglia l'assicuratore su questioni d'ordine medico come pure su problemi relativi alla rimunerazione e all'applicazione delle tariffe. Esamina in particolare se sono adempite le condizioni d'assunzione d'una prestazione da parte dell'assicuratore.
⁵	Il medico di fiducia decide autonomamente. Né l'assicuratore né il fornitore di prestazioni e le rispettive federazioni possono impartirgli istruzioni.
⁶	I fornitori di prestazioni devono trasmettere ai medici di fiducia le informazioni necessarie per l'adempimento dei compiti ai sensi del capoverso 4. Se non è possibile ottenerle altrimenti, il medico di fiducia può esaminare personalmente l'assicurato; ne deve prima informare il medico curante e comunicargli il risultato dell'esame. Tuttavia, in casi debitamente motivati, l'assicurato può esigere che l'esame di controllo sia effettuato da un altro medico. Se l'assicurato non si accorda in merito con l'assicuratore, la decisione spetta, in deroga all'articolo 58 capoverso 1 LPGA176, al tribunale arbitrale ai sensi dell'articolo 89.177
⁷	I medici di fiducia trasmettono agli organi competenti degli assicuratori unicamente le indicazioni necessarie per decidere l'assunzione delle prestazioni, stabilire la rimunerazione, calcolare la compensazione dei rischi o motivare una decisione. Ciò facendo salvaguardano i diritti della personalità degli assicurati.178
⁸	Le associazioni centrali svizzere dei medici e degli assicuratori disciplinano la trasmissione delle indicazioni ai sensi del capoverso 7, come pure la formazione permanente e lo statuto dei medici di fiducia. Se non giungono ad un accordo, il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni.