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1A.157/2000/hzg

I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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23. Juni 2000

Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,
Bundesrichter Jacot-Guillarmod und Gerichtsschreiber Karlen.

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In Sachen
Bank A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Alex Wittmann, Lenz & Staehelin, Bleicherweg 58, Zürich,

gegen
Eidgenössische Oberzolldirektion, Chef Hauptabteilung Recht und Abgaben,

betreffend
Rechtshilfe an die Niederlande
(B 116888), hat sich ergeben:

A.- Der niederländische Steuerfahndungsdienst leitete im September 1998 gegen die Firmen X.________ und Y.________ und Herrn Z.________ ein Ermittlungsverfahren wegen zollrechtlicher Delikte ein. Es besteht der Verdacht, dass sie bei der Einfuhr von Fischereiprodukten falsche Angaben machten und unwahre Rechnungen verwendeten, um Einfuhrzölle zu hinterziehen. Ausserdem sollen die genannten Firmen und Herr Z.________ in einzelnen Fällen auch falsche Angaben über die Herkunft der eingeführten Produkte gemacht haben.
Die niederländischen Behörden vermuten, dass die Täter Mitglieder einer kriminellen Vereinigung sind.

Das Landgericht Zwolle ersuchte die Schweizer Behörden am 14. Juli 1999 in dieser Angelegenheit um Rechtshilfe. Die Eidgenössische Oberzolldirektion erliess am 7. April 2000 die Eintretensverfügung, in der es dem Rechtshilfebegehren vollumfänglich entsprach, dem Gesuch um Anwesenheit von Beamten des niederländischen Steuerfahndungsdienstes stattgab und die Direktion des II. Zollkreises mit dem Vollzug beauftragte. Die Letztere stellte die Eintretensverfügung der Bank A.________ in Zürich am 11. April 2000 zu und belegte an diesem Tag in einer zusätzlichen Verfügung die bei dieser Bank befindlichen Unterlagen über den Bankverkehr mit den im Rechtshilfeersuchen bezeichneten Unternehmen und Personen mit Beschlag. Zugleich wurde die Bank aufgefordert, die Beweismittel zwecks Sichtung bis spätestens am 20. April 2000 bereitzustellen, und es wurde ihr untersagt, die im Rechtshilfeersuchen aufgeführten Personen und Unternehmen über das Verfahren zu informieren.
B.- Die Bank A.________ reichte zunächst am 14. April 2000 bei der Eidgenössischen Oberzolldirektion Beschwerde ein. Diese leitete das Rechtsmittel gestützt auf Art. 26 Abs. 3 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht vom 22. März 1974 (VStR; SR 313. 0) an die Anklagekammer und - soweit es sich gegen die Eintretensverfügung richte - an die I. öffentlichrechtliche Abteilung des Bundesgerichts weiter. Am 25. April 2000 erhob die Bank A.________ gegen die Eintretensverfügung der Eidgenössischen Oberzolldirektion und gegen die Vollzugsverfügung der Direktion des II. Zollkreises ebenfalls eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht.

Die Anklagekammer des Bundesgerichts trat am 11. Mai 2000 auf die Beschwerde gemäss Art. 26 ff. VStR nicht ein (Verfahren 8G.22/2000).

Die Eidgenössische Oberzolldirektion ersucht um Abweisung der ebenfalls erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Das Bundesamt für Polizeiwesen beantragt, es sei auf dieses Rechtsmittel nicht einzutreten.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.- Die Beschwerdeführerin hat beim Bundesgericht zwei verschiedene Rechtsmittel erhoben. Auf das Erste ist die Anklagekammer des Bundesgerichts am 11. Mai 2000 nicht eingetreten, soweit es sich dabei um eine Beschwerde gemäss Art. 26 ff. VStR handelt. Es bleibt zu prüfen, ob die ebenfalls erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist und - falls dies nicht der Fall sein sollte - das erste Rechtsmittel als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegengenommen werden kann.
a) Nach Art. 80g des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG; SR 351. 1) unterliegen Schluss- und in gewissen Fällen auch Zwischenverfügungen der Rechtshilfeersuchen ausführenden Bundesbehörden der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Bei den von der Beschwerdeführerin angefochtenen Entscheiden handelt es sich um Zwischenverfügungen.
Die Beschwerdefrist beträgt in diesem Fall gemäss Art. 80k

SR 351.1 IRSG Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz Art. 80k   Beschwerdefrist
		Die Beschwerdefrist gegen die Schlussverfügung beträgt 30 Tage, gegen eine Zwischenverfügung zehn Tage ab der schriftlichen Mitteilung der Verfügung.

zehn Tage ab der schriftlichen Mitteilung der Verfügung.
Nach Art. 12 Abs. 2

SR 351.1 IRSG Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz Art. 12   Im Allgemeinen
	1.	Wenn dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, wenden die Bundesverwaltungsbehörden das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 [1] über das Verwaltungsverfahren, die kantonalen Behörden die für sie geltenden Vorschriften sinngemäss an. Für Prozesshandlungen gilt das in Strafsachen massgebende Verfahrensrecht.
	2.	Die kantonalen und eidgenössischen Bestimmungen über den Stillstand von Fristen gelten nicht. [2]
[1] SR 172.021 [2] Eingefügt durch Ziff. I des BG vom 4. Okt. 1996, in Kraft seit 1. Febr. 1997 (AS 1997 114; BBl 1995 III 1).

IRSG gelten die kantonalen und eidgenössischen Bestimmungen über den Stillstand von Fristen nicht.

Die beiden angefochtenen Verfügungen wurden der Beschwerdeführerin am 11. April 2000 zugestellt. Die Frist zu ihrer Anfechtung lief daher zehn Tage später, also am 21. April 2000 ab, da der Stillstand der Fristen vor und nach Ostern (vgl. Art. 34 Abs. 1

SR 351.1 IRSG Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz Art. 12   Im Allgemeinen
	1.	Wenn dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, wenden die Bundesverwaltungsbehörden das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 [1] über das Verwaltungsverfahren, die kantonalen Behörden die für sie geltenden Vorschriften sinngemäss an. Für Prozesshandlungen gilt das in Strafsachen massgebende Verfahrensrecht.
	2.	Die kantonalen und eidgenössischen Bestimmungen über den Stillstand von Fristen gelten nicht. [2]
[1] SR 172.021 [2] Eingefügt durch Ziff. I des BG vom 4. Okt. 1996, in Kraft seit 1. Febr. 1997 (AS 1997 114; BBl 1995 III 1).

lit. OG) im vorliegenden Fall keine Anwendung findet. Die am 25. April 2000 eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sie daher als verspätet. Es ist somit auf sie nicht einzutreten.

b) Das erste Rechtsmittel reichte die Beschwerdeführerin am 14. April 2000 bei der Eidgenössischen Oberzolldirektion ein. Es wurde darauf von dieser Amtsstelle einerseits an die Anklagekammer und anderseits an die I. öffentlichrechtliche Abteilung des Bundesgerichts überwiesen. Wie die Anklagekammer bereits entschieden hat, kann gegen Verfügungen im Rahmen der Ausführung eines Rechtshilfeersuchens die Beschwerde gemäss Art. 26 ff. VStR nicht ergriffen werden.
Hingegen sind nach Art. 80g IRSG wie erwähnt unter Umständen Zwischenentscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechtbar. Da das erste Rechtsmittel innert der zehntägigen Frist gemäss Art. 80k

SR 351.1 IRSG Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz Art. 80k   Beschwerdefrist
		Die Beschwerdefrist gegen die Schlussverfügung beträgt 30 Tage, gegen eine Zwischenverfügung zehn Tage ab der schriftlichen Mitteilung der Verfügung.

IRSG bei der Eidgenössischen Oberzolldirektion eingereicht wurde, gilt in diesem Fall die Beschwerdefrist für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als gewahrt (Art. 107 Abs. 1

SR 351.1 IRSG Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz Art. 80k   Beschwerdefrist
		Die Beschwerdefrist gegen die Schlussverfügung beträgt 30 Tage, gegen eine Zwischenverfügung zehn Tage ab der schriftlichen Mitteilung der Verfügung.

OG). Es ist daher nachfolgend näher zu prüfen, ob das am 14. April erhobene Rechtsmittel als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegengenommen werden kann.

2.- a) Im Rahmen eines Rechtshilfeverfahrens können Zwischenverfügungen nur dann selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, wenn sie einen unmittelbaren und nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken durch die Beschlagnahme von Vermögenswerten oder Wertgegenständen oder durch die Anwesenheit von Personen, die am ausländischen Prozess beteiligt sind (Art. 80g Abs. 2

SR 351.1 IRSG Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz Art. 80k   Beschwerdefrist
		Die Beschwerdefrist gegen die Schlussverfügung beträgt 30 Tage, gegen eine Zwischenverfügung zehn Tage ab der schriftlichen Mitteilung der Verfügung.

in Verbindung mit Art. 80e lit. b

SR 351.1 IRSG Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz Art. 80e [1]   Beschwerde gegen Verfügungen der ausführenden Behörde
	1.	Die Verfügung der ausführenden kantonalen Behörde oder der ausführenden Bundesbehörde, mit der das Rechtshilfeverfahren abgeschlossen wird, unterliegt zusammen mit den vorangehenden Zwischenverfügungen der Beschwerde an die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts.
	2.	Der Schlussverfügung vorangehende Zwischenverfügungen können selbständig angefochten werden, sofern sie einen unmittelbaren und nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken:
		a.	durch die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen; oder
		b.	durch die Anwesenheit von Personen, die am ausländischen Prozess beteiligt sind.
	3.	Artikel 80l Absätze 2 und 3 gelten sinngemäss.
[1] Fassung gemäss Anhang Ziff. 30 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, in Kraft seit 1. Jan. 2007 (AS 2006 2197; BBl 2001 4202).

IRSG). In den anderen Fällen ist eine Beschwerde erst gegen die Schlussverfügung möglich, in deren Rahmen aber die vorangehenden Zwischenverfügungen mitangefochten werden können (Art. 80g Abs. 1

SR 351.1 IRSG Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz Art. 80e [1]   Beschwerde gegen Verfügungen der ausführenden Behörde
	1.	Die Verfügung der ausführenden kantonalen Behörde oder der ausführenden Bundesbehörde, mit der das Rechtshilfeverfahren abgeschlossen wird, unterliegt zusammen mit den vorangehenden Zwischenverfügungen der Beschwerde an die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts.
	2.	Der Schlussverfügung vorangehende Zwischenverfügungen können selbständig angefochten werden, sofern sie einen unmittelbaren und nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken:
		a.	durch die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen; oder
		b.	durch die Anwesenheit von Personen, die am ausländischen Prozess beteiligt sind.
	3.	Artikel 80l Absätze 2 und 3 gelten sinngemäss.
[1] Fassung gemäss Anhang Ziff. 30 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, in Kraft seit 1. Jan. 2007 (AS 2006 2197; BBl 2001 4202).

IRSG).

Die beiden angefochtenen Verfügungen treffen vor allem Anordnungen, die nach der genannten Regelung nicht selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht in Frage gestellt werden können. In Betracht kommt einzig eine selbständige Anfechtung von Ziffer 2 der Eintretensverfügung der Eidgenössischen Oberzolldirektion, worin diese die Anwesenheit von niederländischen Steuerfahndungsbeamten bewilligt. Allerdings ist auch in diesem Fall zusätzlich erforderlich, dass die Teilnahme der ausländischen Verfahrensbeteiligten für die Beschwerdeführerin einen unmittelbaren und nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirkt.

b) Die blosse Anwesenheit ausländischer Beamter an einer Rechtshilfehandlung hat für den davon Betroffenen in der Regel noch keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge (Botschaft des Bundesrates betreffend die Änderung des Rechtshilfegesetzes vom 29. März 1995, BBl 1995 III 30). Ein solcher ist hingegen dann zu bejahen, wenn die Gefahr besteht, dass den ausländischen Behörden durch die Teilnahme ihrer Beamten an den Vollzugshandlungen Tatsachen aus dem Geheimbereich zugänglich gemacht werden, bevor über die Gewährung und den Umfang der Rechtshilfe entschieden worden ist (vgl. Art. 65a Abs. 3

SR 351.1 IRSG Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz Art. 65a [1]   Anwesenheit von Personen, die am ausländischen Prozess beteiligt sind
	1.	Personen, die am ausländischen Prozess beteiligt sind, kann die Anwesenheit bei Rechtshilfehandlungen sowie die Akteneinsicht gestattet werden, wenn der ersuchende Staat es gestützt auf seine Rechtsordnung verlangt.
	2.	Ihre Anwesenheit kann ebenfalls gestattet werden, wenn sie die Ausführung des Ersuchens oder die Strafverfolgung im Ausland erheblich erleichtern kann.
	3.	Ihre Anwesenheit darf nicht zur Folge haben, dass ihnen Tatsachen aus dem Geheimbereich zugänglich gemacht werden, bevor die zuständige Behörde über Gewährung und Umfang der Rechtshilfe entschieden hat.
[1] Eingefügt durch Ziff. I des BG vom 4. Okt. 1996, in Kraft seit 1. Febr. 1997 (AS 1997 114; BBl 1995 III 1).

IRSG). Anders verhält es sich nur, wenn die schweizerischen Behörden die nach den Umständen geeigneten Vorkehrungen treffen, um eine vorzeitige Verwendung von Informationen im ausländischen Strafverfahren zu verhindern (vgl. Robert Zimmermann, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, Nr. 233).

Die Oberzolldirektion hat in der Eintretensverfügung zwei Fahndungsbeamten des niederländischen Steuerfahndungsdienstes FIOD bewilligt, an der Ausscheidung der erheblichen Akten teilzunehmen. Diese Erlaubnis erfolgte mit Blick darauf, dass bei der Beschwerdeführerin zu komplizierten Geschäftsbeziehungen von 13 beteiligten Personen und Firmen verschiedene Bankunterlagen (Zahlungsverkehr, Verträge, Letters of Credit und andere Akten) zu erheben sind.
Da die Mitwirkung ausländischer Beamter gemäss Art. 65 Abs. 3

SR 351.1 IRSG Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz Art. 65 [1]   Anwendung ausländischen Rechts
	1.	Auf ausdrückliches Ersuchen des ausländischen Staates:
		a.	werden die Aussagen von Zeugen oder Sachverständigen in der vom Recht des ersuchenden Staates vorgeschriebenen Form bekräftigt, auch wenn das massgebende schweizerische Recht die Bekräftigung nicht vorsieht;
		b.	können die für die gerichtliche Zulassung anderer Beweismittel erforderlichen Formen berücksichtigt werden.
	2.	Die Formen der Bekräftigung und Beschaffung von Beweismitteln nach Absatz 1 müssen mit dem schweizerischen Recht vereinbar sein, und es dürfen den daran Beteiligten daraus keine wesentlichen Nachteile erwachsen.
	3.	Die Aussage kann auch verweigert werden, soweit das Recht des ersuchenden Staates es vorsieht oder die Tatsache der Aussage nach dem Recht dieses Staates oder des Staates, in dem der Aussagende wohnt, strafrechtliche oder disziplinarische Sanktionen nach sich ziehen kann.
[1] Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 4. Okt. 1996, in Kraft seit 1. Febr. 1997 (AS 1997 114; BBl 1995 III 1).

IRSG nicht zur Folge haben darf, dass ihnen Tatsachen aus dem Geheimbereich zugänglich gemacht werden, bevor über die Gewährung und den Umfang der Rechtshilfe entschieden ist, wird die Direktion des II. Zollkreises die für den Schutz der Geheimhaltungsinteressen erforderlichen Massnahmen zu treffen haben. Die Eidgenössische Oberzolldirektion erklärt in ihrer Vernehmlassung, es werde den ausländischen Beamten im Blick auf die Geheimhaltungsinteressen keine Einsicht in die zu sichtenden Akten gegeben, sondern es würden ihnen seitens der schweizerischen Behörden lediglich Fragen gestellt.
Auch bei diesem Vorgehen ist freilich nicht ganz auszuschliessen, dass den ausländischen Beamten einzelne Tatsachen aus dem Geheimbereich bekannt werden. Ihre Teilnahme ist daher nur unter dem Vorbehalt zuzulassen, dass sie allfällige Erkenntnisse bis zum Vorliegen einer rechtskräftigen Schlussverfügung im niederländischen Verfahren nicht verwenden. Ausserdem ist sicherzustellen, dass die ausländischen Beamten keine Aufzeichnungen über die Erhebungen in der Schweiz tätigen und ihnen keine Kopien der beschlagnahmten Akten herausgegeben werden, solange über die Gewährung der Rechtshilfe noch nicht rechtskräftig entschieden ist.
Die Beschwerdeführerin legt nicht dar und es bestehen keine Anhaltspunkte, dass die Direktion des II. Zollkreises die zur Sicherstellung der Geheimhaltungsinteressen erforderlichen Massnahmen nicht treffen wird. Unter diesen Umständen bewirkt die Eintretensverfügung keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher auch gegen Ziffer 2 der Eintretensverfügung der Eidgenössischen Oberzolldirektion nicht zulässig.

c) Das am 14. April 2000 bei der Eidgenössischen Oberzolldirektion erhobene Rechtsmittel kann demnach nicht als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegengenommen werden.
In dem Umfang, in dem es an die I. öffentlichrechtliche Abteilung überwiesen wurde, ist daher darauf nicht einzutreten.

3.- Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1

SR 351.1 IRSG Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) - Rechtshilfegesetz Art. 65 [1]   Anwendung ausländischen Rechts
	1.	Auf ausdrückliches Ersuchen des ausländischen Staates:
		a.	werden die Aussagen von Zeugen oder Sachverständigen in der vom Recht des ersuchenden Staates vorgeschriebenen Form bekräftigt, auch wenn das massgebende schweizerische Recht die Bekräftigung nicht vorsieht;
		b.	können die für die gerichtliche Zulassung anderer Beweismittel erforderlichen Formen berücksichtigt werden.
	2.	Die Formen der Bekräftigung und Beschaffung von Beweismitteln nach Absatz 1 müssen mit dem schweizerischen Recht vereinbar sein, und es dürfen den daran Beteiligten daraus keine wesentlichen Nachteile erwachsen.
	3.	Die Aussage kann auch verweigert werden, soweit das Recht des ersuchenden Staates es vorsieht oder die Tatsache der Aussage nach dem Recht dieses Staates oder des Staates, in dem der Aussagende wohnt, strafrechtliche oder disziplinarische Sanktionen nach sich ziehen kann.
[1] Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 4. Okt. 1996, in Kraft seit 1. Febr. 1997 (AS 1997 114; BBl 1995 III 1).

OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.- Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 25. April 2000 und auf die von der Eidgenössischen Oberzolldirektion überwiesene Beschwerde vom 14. April 2000 wird nicht eingetreten.

2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Eidgenössischen Oberzolldirektion und dem Bundesamt für Polizeiwesen schriftlich mitgeteilt.

______________
Lausanne, 23. Juni 2000

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:

Der Gerichtsschreiber: